Правовой механизм взаимодействия региональных органов власти и органов местного самоуправления

В минувшие годы в российском государстве довольно глубоко актуализируется положение задачи развития конкретно структурированной и продуктивной региональной политики, то что обусловливается изменением экономики командного типа в экономику рыночного типа, а кроме того суверенизацией отдельных регионов Российской Федерации. В создании такого рода региональной политики заложены специфические характерные черты субъектов Российской Федерации, перевод экономических реформ на региональный уровень, разрешение важных социальных проблем, а кроме того усовершенствование системы местного самоуправления и предпринимательства на местах.

На современном этапе важным направлением государственной региональной политики является формирование социально-экономической сферы жизни общества. В настоящий период этому вопросу уделяется большой интерес со стороны всех уровней власти. Как федеральные, так и региональные органы власти проявляют прямое влияние на органы местного самоуправления.

Многие авторы придерживаются следующего представления государственной региональной политики: данная система ценностей и целей, государственно-управленческих мер, предусмотренных нормативными правовыми актами, программами и иными документами, направленными на региональное развитие Гранберг, А. Г. Основы региональной экономики : учеб. для вузов. 4-е изд / А.Г. Гринберг. - Москва: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2012. - 45 с..

Результаты оценки эффективности дают возможность установить области, требующие особого внимания региональных и муниципальных властей, создать перечень мероприятий по части увеличения результативности работы органов исполнительной власти, а кроме того выявить внутренние средства (финансовые, материально-технические, кадровые) бюджетной сферы, увеличения качества и размера предоставляемых населению услуг.

К основопологающим тенденциям государственной региональной политики имеют отношение: Игнатьева, Е. Д. Методология и инструментарий структурно-функционального анализа регионального развития / Е.Д. Игнатьева, О. С. Мариев // Экономика региона. - 2013. - № 1. - Ст. 13.

- стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ к наращиванию собственного экономического потенциала;

- совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления, в этой доле механизмов и условий передачи (делегирования) федеральных полномочий субъектам РФ;

- укрепление единства многонационального народа РФ (российской нации);

- стимулирование и организация процесса добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в РФ;

- содействие социально-экономическому развитию регионов;

- решение демографических проблем, в основную очередь на территориях приоритетного заселения.

Значимость выделения региональной политики равно как элементом отдельного направления единой государственной политики аргументирована объективными условиями, к которым мы можем отнести естественную регионализацию России, исторически образовавшиеся диспропорции формирования регионов, а кроме того необходимость оптимизации всей системы центрально-региональных отношений.

Региональная политика в Российской Федерации предпологает собой совокупность законодательно оформленных мер по оптимизации политических, экономических, социальных и других взаимоотношений на уровне субъекта федерации, какие и характеризуют деятельность федеральных, региональных и муниципальных государственных органов в области регионального развития.

Предметом региональной политики в Российской Федерации выступает регион, который имеет определенную совокупность природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Необходимо обратить внимание, что под понятием «регион» подразумевается не только территория, показывающая собой или вступающая в структуру субъекта федерации, однако в отдельных вариантах совокупная территория нескольких административно-территориальных единиц - субъектов федерации - связанная по каким- либо схожим параметрам или характеристикам.

Нельзя никак не выделить, что базисные элементы региональной политики формирующие в большей степени из географических и исторических условий, сложившиеся в советский промежуток довольно разрозненной территориальной структуры хозяйства, а кроме того переустройств в экономическом пространстве регионов, предопределенной перестройкой общественных отношений и экономического упадка.

Региональная стратегия сегодняшнего российского государства ореинтирована на предотвращение проблем, которые в контексте российских реалий нередко обусловлены большой территорией, значительная доля которой находится в зоне сурового атмосферного климата; щедрыми залежами природных ресурсов, находящиеся в основном в малодоступных для освоения районов; неровным распределением экономического потенциала и населения, три четверти которого приходится на европейские регионы страны, а оставшаяся четверть сосредотачивается в основном вдоль южной границы; невысокой плотностью населения и растянутостью транспортных коммуникаций. Необходимо выделить, что под воздействием исторического условия (унитарная форма устройства российского государства на протяжении многих веков, строгие устои иерархического администрирования в комбинации с государственными ценностями) значительно осложняется осуществлением реформ, сопряженных с децентрализацией управления и демократизацией общества Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 03. 06. 1996 № 803 [Электронные ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10590. Загл. с экрана - (дата обращения: 01.02.2016)..

Подчеркнем, то что встающие перед Российской Федерацией проблемы политического, экономического и социального формирования, масштабы российской территории, очень большое многообразие природных и экономических условий, трудность организационно-территориальной структуры государства, а кроме того многонациональный состав населения справедливо выставляют региональную политику в количество основных течений деятельности государства Будовская, О. В. Проблема межрегионального выравнивания как способ разрешения противоречия между равенством и эффективностью /О.В. Будовская // Каспийский регион: политика, экономика, культура. - 2015. - № 1. - С. 63.

Важно различать региональную политику субъекта федерации и федеральную региональную политику. Крайняя предпологает собой политику, основанную на дифференцированном взаимоотношении к разным субъектам федерации с целью оптимизации территориальной структуры общества и перераспределения ресурсов.

Главной целью осуществлении региональной политики в Российской Федерации возможно охарактеризовать сокращение межрегиональной дифференциации в социально-экономическом плане и качестве жизни граждан. С целью этого, чтобы достигнуть данной миссии, государством исполняется рассредоточение власти посредствам закрепления за субъектами Российской Федерации конкретного количества полномочий, а кроме того предоставления принципа равенства регионов как в межсубъктных взаимотношениях, так и в отношениях с федеральными органами государственной власти Авдонин, В. С. Региональная политика: современные тенденции и проблемы / В.С. Авдонин // Вестник Московского университета. - Сер. 12: Политические науки. - 2010. - № 5. - С. 45. При этом, важным обстоятельством обеспечения принципа равенства на конституционно-правовом уровне является подсчет особенности каждого региона, соблюдение прав и интересов субъектов Российской Федерации в процессе подготовки и принятии правовых актов федеральных органов государственной власти. По этой причине черезвычайно немаловажно улучшать законодательный процесс подобным способом, чтобы суждение субъектов учитывалось на этапе исследования концепций законопроектов Авдонин, В. С. Региональная политика: современные тенденции и проблемы / В.С. Авдонин // Вестник Московского университета. - Сер. 12: Политические науки. - 2010. - № 5. - С. 47..

Тем не менее, базисная цель региональной политики - снижение социально-экономических отличий субъектов Российской Федерации - на современном этапе так и не достигнута. Использование на федеральном уровне разных инструментов воздействия на социально-экономическое формирование субъектов РФ - межбюджетные трансферты, федеральные целевые программы, Инвестиционный фонд, особые экономические зоны (ОЭЗ) - исполняется в отсутствии соответствующей координации, в нехватке конкретных приоритетов региональной экономики, на содействии формирования которых следует отправить действие указанных инструментов Агафонов, В. А. Инновационная стратегия развития региона / В.А. Агафонов // Экономическая наука современной России. - 2009. - № 3. - С. 22..

Рассредоточение финансовых средств между определенными регионами не по засугам, так как данное рассредоточение осуществляется никак не согласно итогам успешной деятельности регионов и налоговых отчислений, а по субъективному отношению либо политической целесообразности. Данную динамику возможно отследить по рейтингу дотаций региональным бюджетам: так, в 2015 г. Наиболее значительную дотацию получили Республика Якутия (51 млрд руб.), Республика Дагестан (43 млрд руб.), Камчатский край (31 млрд руб.) Будовская, О. В. Проблема межрегионального выравнивания как способ разрешения противоречия между равенством и эффективностью / О.В. Будовская // Каспийский регион: политика, экономика, культура. - 2015. - № 1. - С. 66.. В течение ближайших трёх лет Республика Крым и Севастополь также будут ежегодно получать из федерального бюджета около 50 млрд руб. дотаций без определенного целевого назначения на сбалансированность своих бюджетов. Но, как подмечает Наталья Зубаревич, один из ведущих российских экс- пертов-регионалистов, «масштабные госвложения должны стимулировать экономики регионов, однако данного не происходит» Зубаревич, Н. Политика в отношении регионов у нас колониальная / Н. Зубаревич // Аргументы и Факты. - 2015. - №25. - С. 12..

С учетом констатации подобной ситуации логично предположить, что если такое положение дел сохраняется на протяжении достаточно длительного периода времени, то в итоге это может поспособствовать выработке психологии социального иждивенчества на региональном уровне, и тогда ни о каком динамичном развитии регионов, хотя бы в обозримом будущем, говорить вряд ли приходится.

Бесспорно, значительным элементом в исполнении региональной политики считается предоставление гарантий органов местного самоуправления. Непосредственно она дополняет комплексную систему отношений среди федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, что, в свою очередность, заканчивает создание целостной вертикали власти в государстве на принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации Савельева, Ю.В. Направления совершенствования системы межбюджетных отношений / Ю.В. Савельева // Проблемы современной науки и образования. - 2014. - № 9. - С. 68.. Но существует направленность внедрить новый регламент по выборам в органы местного самоуправления вопреки Международной Хартии, что не соблюдает демократические основные принципы данной структуры.

На органы местного самоуправления возлагается разрешение задачи по созданию как соответствующего институционального обеспечения, так и благоприятных экономических условий с целью эффективного регионального развития Коростелева, М.В. К вопросу о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления / Коростелева М.В., Анисимов А.П., Працко Г.С. // Философия права. - 2015. - № 3 - С. 68.. Первоочередной задачей, какую обязаны устанавливать перед собой органы местного самоуправления, считается обеспечение совокупного урегулирования вопросов обслуживания населения посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти и местного самоуправления, с помощью которых и достигается политическая и социальная устойчивость в регионе в целом.

Установление полномочий местного самоуправления следует отталкиваться от принципа субсидиарности, какой учитывает возложение федерацией и регионом таких компетенций на органы местного самоуправления, которым крайние в состоянии соответствовать. Помимо этого, только лишь аргументированно самостоятельные, независимые от государственных структур с точки зрения организационного, финансового, правового компонента органы местного самоуправления готовы правильно и благополучно осуществлять региональную политику, предусматривающие потребности населения. К огорчению, в настоящее время финансирование местных бюджетов оставляет пожелать лучшего, так как всем распоряжаются вышестоящие структуры.

Региональная политика становится непродуктивной, если в период ее осуществления перестает предусматриваться фактор координации усилий федеральных, региональных и местных органов власти, особенно в области реформирования социальной сферы, поскольку финансирование ряда социальных проектов в условиях федеративных взаимоотношений совершается почти целиком за счет местных бюджетов .

На современном этапе развития российского федерализма прослеживается направление уменьшения роли представительных органов местного самоуправления и излишнего акцентирования внимания на работу исполнительных органов местной власти в облике местных политических элит. Итогом подобного положения дел становится уравнивание основного действующего лица в системе местного управления - самого населения.

По отношению к местному самоуправлению в России, современная государственная региональная политика должна быть сбалансирована среди федеральным центром и регионами. Одной из главных проблем в рамках оказываемого на местное самоуправление государственного влияния считается система бюджетного регулирования. В момент развития демократической системы местного самоуправления в Российской Федерации снабжение бюджетными ресурсами в целом размере возможностей местной власти является основой всей государственной региональной политики .

Необходимо принять дополнительные законы и внести ряд существенных изменений в систему действующего федерального законодательства, для того, чтобы заработали политические и экономические механизмы местного самоуправления.

Из доле предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к местному самоуправлению имеют отношение следующие: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, природопользование, охрана памятников истории и культуры, особо охраняемые природные территории, общие вопросы воспитания, образования, физкультуры и спорта, науки и культуры, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов организации местного самоуправления .

Согласно данным вопросам, в случае если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации обладают возможностью принимать нормативные акты при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства либо в иной форме быть в противоречии федеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации урегулированы одни и те же взаимотношения, оказавшиеся в области совместного ведения, то, если другое никак не находится в федеральном законе, обязано использовать исключительно федеральное законодательство.

Субъекты Российской Федерации имеют право в границах своих возможностей дополнять перечень вопросов местного значения, а кроме того своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к личному рассмотрению другие вопросы, никак не принадлежащие к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а кроме того иных органов местного самоуправления.

К делегированным полномочиям принадлежат государственные задачи, выполнение которых в высших эшелонах государственной структуры управления обуславливается законом. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение никак не формировать с целью реализации конкретных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. При данном органам местного самоуправления обязана быть предоставлена возможность принимать во внимание условия при их практическом исполнениии. Делегированные полномочия должны быть сопряжены с прямыми интересами местного населения.

В настоящий период совершается преобразование организационной структуры местного самоуправления: меняется порядок формирования органов местного самоуправления, уменьшается количественный состав его представительных органов, формируются новейшие принципы отношений представительного органа местного самоуправления и местной администрации.

В заключении следует выделить, что новая региональная политика должны быть нацелена, в первую очередь, на стабильность и устойчивость межрегиональных взаимоотношений и внутрирегиональных процессов, а законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть ориентирован на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. На сегодняшний день Конституция Российской Федерации создает для этого нужные посылы, представляя собой базу с целью разработки механизма регулирования федеративных взаимоотношений.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении зафиксировано, что органы местного самоуправления в границах, определенных законом, распологают абсолютной независимостью действий для осуществления личных инициатив согласно каждому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции иного органа власти. Это положение нашло отражение в ст.12 Конституции РФ, в соответствии которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Все реформы местного самоуправления упираются непосредственно в данное положение, так как федеральные органы власти не вправе определять порядок деятельности муниципалитетов и местных администраций. Органам местного само-управления допустимо действовать без помощи других, однако в границах своих полномочий. Нечеткость данных границ и неясность пределов самостоятельности никак не дает возможность сформировать конкретную систему муниципального управления.

Многократные усилия формирования законодательных предписаний на федеральном уровне по вопросам регулирования деятельности муниципалитетов приводили к прямому вмешательству государственных органов в систему местного самоуправления. Данное напрямик входит в разногласие со ст.12 Конституции РФ. Разработчики Конституции, в спешке провозгласив независимость органов местного самоуправления, сформировали обстановку подобно логическому парадоксу, в соответствии с которым «Брадобрей бреет тех и только тех, кто не бреется сам. Кто бреет брадобрея?».

Неотъемлемая часть государства - это муниципальные образования. Оно, непосредственно, состоит из этих структурных единиц, и по этой причине выводить управление в этих структурных единицах государства из системы органов государственной власти, означает косвенно признавать, что это структуры, параллельные государству. По другому изъясняясь, «государства в государстве». Данное равно как, что мы имеем на примере Московской мэрии, которая на своей территории вводит для граждан свои льготы, надбавки, компенсационные выплаты, размеры пособий и прочие преференции, причем такие, о которых жителям других регионов даже и мечтать нельзя .

Привело всё это к условиям социального неравенства граждан Российской Федерации. Расхождение в уровне жизни между центром и регионами становится все более внушительной. Это совершенно ненормальная ситуация, тем более, что она приводит к оттоку населения из периферийных городов. Население Москвы официально составляет 12 миллионов. Однако, по мнению депутата Мосгордумы, «с учетом транспортных потоков, в этом количестве общественного транспорта, общепризнанными мерками потребления воды, электроэнергии, а также потребления продовольствия на территории Москвы, можно сказать, что на этой данной территории проживает одновременно до 20 миллионов человек» .

Б Безусловно, возможно сделать скидку на то, что становление местного самоуправления распологается в первоначальной стадии нынешнего переходного состояния российского общества. Еще не проработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен необходимый навык его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению роли и места местного самоуправления в российском обществе и государстве.

Поэтому особенно особенно важную роль приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления. Государственный интерес неотделим от вопросов местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ имеет право реализовывать свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и на прямую. Согласно ст. 130 Конституции РФ, одной из задач местного самоуправления считается обеспечение независимого решения населением вопросов местного значения. Тем самым на конституционном уровне отчетливо зафиксировано существование самостоятельной от государства системы власти народа для решения вопросов местной значимости.

Правовая реформа в Российской Федерации напрямую сопряжена с правовым обеспечением местного самоуправления и отображением в ней техперемен, какие случились в государстве, а в частности: на местный уровень обязано быть перенесено обязательство государства по защите конституционных прав и свобод граждан и осуществление их возможностей в области местного самоуправления. Кроме того немаловажен государственный контроль над местным самоуправлением. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и согласно объекту контролирования может быть подразделен на 2 вида:

? контроль за соблюдением законов, который содержит: соде

? контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, формирование порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

? контроль за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а кроме того прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов;

? контроль, осуществляемый государственными органами;

? контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Каждый из перечисленных видов контроля над местным самоуправлением имеет собственной спецификой, то что обусловливается отличительными чертами статуса и полномочий органов государственной власти, выполняющих контрольную деятельность. В этой взаимосвязи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполни-тельной власти может быть охарактеризован как административный. Но следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации пологает противоречащим Конституции Российской Федерации возможность органов государственной власти субъекта Российской Федерации упрозднять акты органов местного самоуправления.

Анализируя государственный контроль над местным самоуправлением, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Равно как учтено в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, всякий административный контроль над органами местного самоуправления обязан реализовываться подобным образом, для того чтобы уровень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости круга интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

В процессе реализации взаимодействия следует строго соблюдать разграничение компетенции. Данное означает, что ни один субъект взаимодействия не должен выполнять в различных сферах нехарактерные ему функции. Подобным способом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, увеличивается результативность их коллективной работы.

Залогом последующего эффективного развития федеративного государства является слаженная работа всех степеней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно реализовываться с учетом особенностей соответствующей территории (экономических,геогра-фических, демографических, этнических и других), для того чтобы кон-кретные полномочия возлагались на органы власти, умеющие предельно эффективно их реализовывать.

Кроме того ККроме того необходимо отметить, что после принятия Федерального закона №131-ФЗ положение стало значительно меняться в наилучшую сторону. Продолжена значительная работа по приведению в соответствие массива местных правовых актов с федеральным законодательством, стремительно создаются в соответствии с законодательством органы местного самоуправления, вносятся коррективы в базисные документы та-кие, как: уставы, положения, статусы и др. документы, регламентирующие местное самоуправление. Приведение органов самоуправления в соответствие с законодательством дает возможность ликвидировать ряд несоответствий между федеральным и местным законодательством. Важным фактором муниципальной реформы является разграничение полномочий среди уровнями власти, если любая степень наделяется своей компетенцией, имеет права и несет ответственность по вопросам своего ведения.

Существенную роль в взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие стремления взаимодействовать; способность к компромиссам в ходе взаимодействия; эмоциональную готовность к взаимодействию; способность проникнуться интересами взаимодейст-вующей стороны; стремление действовать для свершения единой цели.

Местное самоуправления основывается на таких конституционных принципах, как гарантированность, независимость; разнообразие организационных форм; изолированность от системы органов государственной власти; ответственность муниципальных органов перед населением; выборность; открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления.

Ведущую роль в области местного самоуправления, как и во всей правовой системе Российской Федерации, относится к Конституции Российской Федерации, которая закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя РФ.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как важнейший принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством, устанавливает его независимость в пределах закрепленных полномочий.

Кроме того необходимо отметить рабочие документы органов местного самоуправления: протоколы заседаний, доклады, извещения, письма и др. Приведенные акты предназначены для внутреннего использования и непосредственно не входят в сферу правотворчества, тем не менее, их правильное оформление и составление важно для обеспечения эффективного правотворчества.

Необходимо выделить, что закрепляемые формы, принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не отражают абсолютной картины процесса взаимодействия сторон. Содержание уставов в основной массе ситуаций не отображает каких-либо осо-бенностей, сопряженных с процессом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, с точки зрения создания правовых начал для взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является, что данный вопрос в ряде случаев решен в достаточном объеме.

Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть показаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. Присутствие данной формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, надзор над местным самоуправлением более подробно показывает категорию взаимодействия, а в соответствии с этим увеличивается эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с органами государст-венной власти субъектов Российской Федерации.

И не смотря на то в Конституции РФ отсутствуют нормы, обуславливающие структурную иерархию представительных органов, пишет Н.Ф. Земченков, и не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов Федерации федеральному представительному органу, необходимо принимать во внимание, что народное представительство в России сопряжено с Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть существует не сама по себе, а является базой стабильности и устойчивости развития народовластия, начиная с низшего уровня и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства .

Решать проблемы становления активного развития местного самоуправления в Российской Федерации необходимо на разных уровнях власти и в различных направлениях. Однако для эффективного развития местного самоуправления необходимо комплексное разрешение стоящих проблем. Решая только лишь одну проблему, нельзя будет решить все другие. Данное обязаны осозновать все стороны, как представители государственных органов, так и муниципальных.

Таким образом, можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления равно как компоненты единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Формирование единого механизма управления на региональном и муниципальном уровнях считается условием стабильности государства. Нужна точная система распределения полномочий по предметам ведения. И прежде всего, необходимо сосредоточить интерес на социальную сферу и сферу жилищно-коммунального хозяйства. Неприемлимо также слияние функций органов исполнительной и законодательной ветвей власти на местах. Главное, чтобы каждый орган исполнительной власти в регионах действовал в пределах своих полномочий.

Правовая поддержка местного самоуправления со стороны государства и формирование условий для его самостоятельного развития обязаны основываться на согласованное функционирование всей системы власти и институтов гражданского общества в делах обеспечения конституционных прав и свобод граждан России.

И это приведет к наиболее полному соответствию модели местного самоуправления РФ европейским образцам, т.е. к созданию полноценного муниципального права России, как составной части не только лишь внутреннего, но и международного права.

2.2 Проблемы и основные направления повышения эффективности взаимодействий органов власти в регионе на примере Вологодской области

Разнонаправленность стимулов обостряет взаимоотношения между субфедеральным и местным уровнями власти и уменьшает способность конструктивного взаимодействия в вопросах реализации целей повышения качества жизни. В свою очередь, многомерность этой социально-экономической категории на фоне распределения государственных функций потребует синхронных и обоюдно скоординированных действий обоих административных уровней. Постоянно сталкиваются государственные региональные и местные административные практики, мотивируемые альтернативными стимулами. В точках их соприкосновения рождается ряд проблем, прямо препятствующих проведению политики повышения качестве жизни населения.

В настоящий момент следует определить общие методические подходы к софинансированию из федерального бюджета проектов, которые муниципальные образования не готовы реализовать самостоятельно. Это прежде всего инфраструктурные проекты, направленные на решение проблем, сформировавшихся в 90-е годы XX века: инженерные сети, дороги, социальная инфраструктура (объекты здравоохранения, дошкольные учреждения и др.). Следует совместно с федеральными органами определить понятные, прозрачные критерии для получения необходимых средств .

Осмотрев систему выделения грантов из областного бюджета Вологодской области муниципальным образованиям на основе анализа эффективности деятельности ОМСУ можно сделать вывод о несовершенстве методических подходов к финансированию деятельности ОМСУ из бюджетов вышестоящих органов власти. Среди городов прослеживается неравномерность норматива отчислений налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) в местные бюджеты.

Группировка муниципальных образований (согласно количеству жителей) - фаворитов по достигнутому уровню или динамике значений показателей по итогам 2012 и 2013 гг. Дала возможность выделить критерии, оказавшие наибольшее влияние на распределение грантов из областного бюджета.

Некоторые разделы методики оценки производительности работы ОМСУ (такие как сельское хозяйство, дошкольное образование в 2014 г., физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем) не учитывались при выделении грантов, помимо этого, из года в год меняются уточненные показатели в разделах методики оценки эффективности деятельности ОМСУ. Такого рода аспект не позволяет осуществлять муниципальную социально-экономическую политику предельно результативно. В практическом аспекте структура показателей, позволяющих дать оценку эффективности деятельности муниципального образования «город Вологда», включает все показатели стратегического плана развития Вологды, контрольные показатели деятельности органов Администрации города Вологды, а кроме того большое число показателей, характеризующих социально-экономическое развитие города и муниципальных образований, сгруппированных в территориальном разрезе и по видам экономической деятельности.

Эта информация из данных источников получает статус «муниципальной статистической информации» и способна использоваться в работе ОМСУ и при принятии управленческих решений .

В соответствии с положениями Концепции долговременного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. усовершенствование системы целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизма их осуществления считается одним из приоритетных направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития.

Обобщив передовой отечественный и зарубежный опыт (и др.), полагаем, что в части стимулирования органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ к наращиванию собственного экономического потенциала необходимо совершенствовать методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе в целях предоставления межбюджетных трансфертов, направляемых на поощрение достижения наилучших характеристик эффективности, бюджетам субъектов РФ, более динамично наращивающих собственный экономический потенциал. Помимо этого, следует совершенствовать правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях оценки эффективности использования субсидий по конечным результатам работы органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ по увеличению собственного экономического потенциала. Кроме того необходимо реализовывать тиражирование наилучшей практики органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ по привлечению инвестиций и наращиванию своего экономического потенциала.

Правовое регулирование местного самоуправления является законодательной функцией, а органы государственной власти в рамках своих полномочий призваны оказывать регулирующее влияние на местное самоуправление, учитывая при этом цели государственного, экономического, социального, экологического, культурного и национального развития Российской Федерации; деятельность же органов местного самоуправления должна носить легитимный характер .

Развитие местного самоуправления подразумевает повышение качества кадрового обеспечения ОМСУ в том числе совершенствование механизмов и объемов участия РФ и субъектов РФ в вопросах подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, занятых в системе местного самоуправления .

Особый интерес необходимо уделить повышению эффективности участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Сепень удовлетворенности населения деятельностью ОМСУ за 2015 гг. демонстрирует в целом положительную динамику по городским округам, размещенным на территории Вологодской области; однако, следует уделять особое внимание суждению населения муниципального образования, поскольку данные официальной информации о выделении грантовых средств из областного бюджета Вологодской области подтверждают степень важности данного показателя. Также необходимо продолжать актуализировать Стратегический план развития Вологды, который охватывает все социально-экономическое развитие города. С начала 2000-х годов и по нынешнее время создаются методические, методологические, а также локальные нормативно-правовые основы стратегического планирования и управления.

Принятый 28 июня 2014 г. Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает правовые основы стратегического планирования в РФ, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, ОМСУ и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. По сути, он должен регулировать отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

Таким образом, главный интерес следует сосредоточить на конкретизирование объемов полномочий ОМСУ в отраслевом законодательстве и их упорядоченность с финансовым обеспечением реализации данных полномочий, а также на создание действенных механизмов, обеспечивающих развитие межмуниципальной кооперации.

К наиболее заострённым проблемам государственной региональной политики в сфере управления муниципальным образованием относятся (и др.):

? несовершенство нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления;

? отсутствие сформированных единых подходов, обеспечивающих развитие городов и реализацию инфраструктурных проектов;

? практическое отсутствие в РФ муниципальной статистики, а соответственно и необходимой для качественного планирования и управления статистической информации в разрезе муниципальных образований. В большей степени негативному воздействию этой проблемы подвержены большие и наикрупнейшие города, по причине того что для принятия грамотных, оптимальных управленческих решений, прогнозирования будущего развития им необходим больший объем статистической информации, учитывая диверсифицированный характер их экономики, неравные территориальные условия развития социально-экономических процессов и т. д.….ю юююююю

Одной из основных проблем на муниципальном уровне считается проблема муниципального долга. Проблема государственного (муниципального) долга в последние годы носит характер одной из самых насущных в экономической жизни России. Разные нюансы этой проблемы отыскали отображение в ряде работ экспертов и ученых . Разновекторность форм влияния долга на экономику порождает потребность рассмотрения государственного (муниципального) долга в качестве объекта управления и регулирования.

Сегодня уже принято говорить не просто об управлении долгом, а о долговой политике, являющейся частью бюджетной политики. Одновременно с этим значимым минусом управления субфедеральными долгами является отсутствие законодательно закрепленных целей заимствований, неопределенность пределов полномочий и ответственности органов власти.

Высокий уровень государственного долга явился главной характерной чертой функционирования территориальных бюджетных систем в 2009 - 2015 гг. Долговые проблемы стали охватывать не только крупные региональные бюджеты, но и бюджеты муниципальных образований, ранее не имевших долговых обязательств или отличавшихся минимальной долговой нагрузкой.

Проблема муниципального долга усугубляется межбюджетной политикой, формируемой вышестоящими органами управления. По аналогии с Правительством РФ, проводящим централизацию бюджетных доходов, региональные власти сокращают нормативы отчислений налогов в местные бюджеты. Так, например, из всего объема налоговых платежей, собранных на территории г. Вологды, в городской бюджет поступает лишь 10%. В обстоятельствах острого недостаткадостатка финансовых ресурсов для выполнения растущих обязательств по жизнеобеспечению населения местные власти вынуждены реализовывать заимствования, что ограничивает возможности проведения ответственной бюджетной политики и реализации стратегических инвестиционных проектов. Эскалация муниципального долга сопровождается увеличением затрат на его обслуживание, то что формирует определенные трудности для исполнения местных бюджетов. В итоге осуществления муниципальными образованиями заимствований образуется муниципальный долг. Муниципальный долг является одним из финансово-правовых институтов и представляет собой совокупность долговых обязательств муниципально-го образования.

Законодательное регулирование муниципального долга осуществляется Бюджетным кодексом РФ и отчасти Гражданским кодексом РФ.

Структура муниципального долга включает в себя обязательства по :

? ценным бумагам муниципального образования;

? бюджетным кредитам, привлеченным в муниципальный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

? кредитам, полученным от кредитных организаций;

? гарантиям муниципального образования.

Начиная с 2010 года наблюдается усиление процессов наращивания долговых обязательств муниципалитетов РФ, как в абсолютном объеме, так и по отношению к собственным доходам местных бюджетов . С 2009 по 2014 год муниципальный долг увеличился в 2 раза и достиг более 313 млрд руб., или четверти объема собственных доходов местных бюджетов. Более быстрыми темпами прирастали долговые обязательства муниципальных образований Вологодской области. За указанный период они увеличились с 0,6 до 3 млрд руб., или в пять раз, составив почти треть годового объема собственных доходных источников. В 2014 году подавляющая часть муниципального долга 82% - пришлась на бюджеты двух городских округов (Приложение 6) .

Как видно, до 2012 года доля задолженности городов не составляла и половины в субъектной структуре муниципального долга. В 2012 - 2014 гг. долговые обязательства городских округов быстро росли, а долги районов и поселений сокращались. Для объяснения такой направленности следует обратиться к отчетности об исполнении бюджетов городских округов - городов Вологды и Череповца. Анализ фактических данных позволил сделать следующие выводы. С 2008 по 2015 год произо-шло изменение структуры доходов городских бюджетов в сторону уменьшения собственных доходов и увеличения финансовой помощи из областного бюджета. В 2014 году поступления собственных доходных источников сократились в 1 раз по сравнению с уровнем 2008 года, а меж-бюджетные трансферты выросли в 1-2 раза. В целом по бюджетам городских округов РФ доля собственных ресурсов в структуре доходной части бюджета также уменьшилась, однако абсолютный объем их поступлений увеличился.

Основным фактором снижения самообеспеченности бюджетов го-родов Вологодской области стало резкое падение поступлений профилирующего доходного источника - налога на доходы физических лиц (НДФЛ). В 2014 году объем сборов этого платежа составил менее 50% объема сборов в 2008 году. Существенно снизилась роль НДФЛ в формировании собственных бюджетных ресурсов: за 2008 - 2014 гг. удельный вес налога в объеме собственных доходов уменьшился с 51 - 59 до 30 - 36%.

В отличие от Вологодской области, поступления НДФЛ в бюджеты российских городских округов выросли на 10%, а их доля в собственных доходах уменьшилась незначительно. Снижение фискальной функции НДФЛ в бюджетах городов Вологды и Череповца было обусловлено из-менением межбюджетной политики, проводимой региональными властями . С 2012 года дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов заменены дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ. При этом замена производилась главным образом за счет изъятия части НДФЛ из бюджетов городских округов. Сужение налоговой базы привело к наращиванию дефицита городских бюджетов в 2012 - 2013 гг.

Для финансирования дефицита городские власти вынуждены были осуществлять заимствования, объем которых неуклонно нарастал. Масштабной закредитованностью характеризовался бюджет г. Вологды: на конец 2014 года объем привлеченных средств составлял более 85% объема собственных доходов бюджета . На погашение кредитов, привлеченных в бюджет г. Череповца, потребуется в ближайшие годы направить 42% собственных доходных источников. При этом займы в обоих городах были представлены преимущественно дорогостоящими кредитами коммерческих банков.

Заметим, что в целом по стране закре дитованность бюджетов городских округов была существенно ниже, чем в Вологодской области, составив 27% в объеме собственных бюджетных ресурсов. Таким образом, основной причиной эскалации муниципального долга городских округов Вологодской области явилось изъятие из их бюджетов части налога на доходы физических лиц, повлекшее дефицит собственных бюджетных доходов, погашение которого потребовало привлечения существенного объема кредитов. С 2009 по 2014 год объем долга бюджета г. Вологды вырос в 12 раз и приблизился к критическому уровню3, составив почти две трети собственных доходов.

В Череповце муниципальный долг возник в 2013 году, и за два последних года прослеживалась явная тенденция его наращивания. Сам по себе номинальный размер долговых обязательств не может дать объ-ективную оценку состояния муниципального долга. Для этого необходимо рассмотреть его структуру. В структуре долга г. Вологды превалировали банковские кредиты, причем если в 2011 - 2013 гг. их доля снижалась, то в 2014 году она приобрела повышающий тренд, достигнув 64%.

Аналогично структура долговых обязательств г. Череповца была представлена в основном коммерческой задолженностью, составившей более 84%.

Структура муниципального долга с доминированием банковских кредитов означает существование высоких угроз для стабильности городских бюджетов, поскольку такие кредиты являются наиболее обременительными с точки зрения их возврата и обслуживания. За анализируемый период расходы на обслуживание долговых обязательств (процентные расходы). Резкое увеличение наиболее непродуктивных бюджетных расходов, каковыми являются процентные платежи, несет в себе серьезные риски для обеспечения финансирования жизненно важных потребностей горожан .

Кроме затрат на обслуживание кредитов, городские бюджеты несли нагрузку по их возврату. В соответствии с бюджетным законодательством расходы на погашение кредитов не включаются в состав расходной части бюджета, что, на наш взгляд, неоправданно, поскольку на эти цели отвлекаются значительные бюджетные ресурсы.

Как показывают сведения таблицы, в 2014 году прослеживается стремительный рост затрат на погашение займов. На эти цели адми-нистрация г. Вологды использовала две трети бюджетных доходов, мэрия г. Череповца - более трети. Часть собственных источников, обращенных на возврат кредитов городскими округами Вологодской области, была существенно выше, чем в среднем по городским округам РФ.

Наиболее отрицательным отражением растущего долгового бремени стало сокращение реальных расходов городских бюджетов и снижение инвестиционной активности, так как возможности местной власти в предоставления льгот с целью реализации инвестиционных проектов ока-зались значительно урезаны.

Как очевидно, в следствии отвлечения бюджетных средств на погашение и обслуживание муниципального долга расходы бюджетов городов Вологды и Череповца за 2008 - 2014 гг. сократились соответственно на 36 - 55%. Глубокое снижение инвестиций в основной капитал за указанный период, составившее более 76%, отмечалось в Вологде. Таким образом, перемена межбюджетной политики органов власти Вологодской области привело к потере финансовой стабильности городских округов, в которых проживает более половины населения. Между тем, как показали наши расчеты, бюджетный маневр не имел должного эффекта. Данные, представленные в приложении 18, подтверждают этот вывод.

На первый взгляд, действия региональных властей по снижению дотационности на самом деле достигли своей цели . С 2012 года, в котором были скорректированы принципы межбюджетного вза-имодействия, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений уменьшились на 60%, однако иной вид дотаций, предоставляемых на сбалансированность бюджетов, вырос более чем в два раза. Следовательно, сокращение дотационной зависи-мости местных бюджетов представляется весьма иллюзорным.

За 2012 - 2014 гг. софинансирование областного бюджета на реализацию расходов муниципальных образований в форме межбюджетных субсидий сокра а кроме того повысить финансовую помощь в виде дотаций на сбалансированность и субсидий на софинансирование наиболее важных затрат. В обратном случае городские власти будут вынуждены осуществлять новые заимствования для рефи-нансирования старых долгов. Приоритетной обязана быть такая долговая политика, когда привлекаемые средства будут нацеливаться не на финансирование бюджетного дефицита, а на реализацию стратегических целей социально-экономического развития .