Пpaвa на землю: законодательное регулирование и практика в Стaвpoпoльcкoм кpae

Реформирование земельных отношений в новой России

В конце 1989-1990г.г. началась самая существенная реформа в СССРи в Россию Реформа коснулась всех сфер обющественной жизни: политической, экономической, социальной и других В рамках реформы экономической сферы продекларирован и начал осуществляться на пракимке переход к рыночным отношениям и к частной собственности как рснове рыночных отношений. Самая существенная часть реформ - этв земельная реформа. Отчуждение сельского труженика от прав на землю, котрая весь советский период была государственной собственоостью, привело к фактическому упадку сельского хозяйства и на горизонте реально маячил голод. Этого всё- таки удалось избежать, так как ещё при существовании СССР началась земельная реформа, которая осуществлялась всеми республиками в составе СССР и, конечно, в России.

При обретении сначала фактической, а затем и юридической независимости, Россия сама взялась за проведение земельной реформы, конечной целью которой было установить для каждого земельного участка в России своего собственника, в основном, частного, не исключая и государственную, муниципальную и иную собственность на землю.

Первыми нормативными актами по реформированию экономических отношений, в том числе, и земельных отношений, были законы СССР «О собственности в СССР»1, «О кооперации»2, РСФСР «О собственности в РСФСР». Наиболее существенную роль сыграли «О крестьянском

(фермерском) хозяйстве»3, «О земельной реформе»4 и «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РСФСР»5, в которых уже прямо устанавливалось право частной собственности на землю. (1990 г.)С 1990 г. Этими законами создавались «условия для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, форм собственности на землю».6

Наиболее важными в проведении земельной реформи были Указы Президента Российской Федерации.. Самым первым и самым важным был Указ Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»7, который устанавливал конкретные нормы по переходу к частной собственности на землю и начала включения земли в гражданский оборот и главное - право купли-продажи земельных участков..

Порядок реализации этого Указа был предусмотрен Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»8, которое предусмотрело и реализацию права на распряжение земельными долями, собственниками которых становились бывшие члены колхозов и работники совхозов, а также некоторые иныекатегории сельских жителей. К этим иным категориям по решению общего собрания колхозников, или работников совхоза могли быть отнесены работники социальной сферы на селе.

Впоследствии было принято новое Постановление Правительства Российской Федерации «О Порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций АПК»., в соответствии с которым эти работники обязательно включались в состав лиц, имеющих право получить земельную долю в собственность.

«Однако юридическое сопровождение аграрной и земельной реформы было далеко от совершенства: круг лиц, имеющих право на земельную долю, неоднократно уточнялся; менялись формы документов, удостоверяющих права на землю; не был определен правовой механизм внесения земельных долей в уставный (паевой, складочный) капитал сельскохозяйственных организаций, не придавалось должного значения вопросу регистрации прав на земельные участки и земельные доли и т.п.».

Выделение в натуре земельной доли и имущественного пая лицам, выходящим из колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, являлось обязательным, за исключением некоторых специально оговорённых в Постановлении случаев. По желанию владельцев земельной и имущественной долей (паев) они могли выдаваться в денежном выражении. Однако до настоящего времени право выхода из колхоза или совхоза своей земельной долей очень затруднено. Во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и в Ставропольском крае было установлено, что выйти можно, только образовав из нескольких долей участок не менее 300 га. «С другой стороны,

надо помнить о том, что сложившиеся фермерские хозяйства в Ставропольском крае составляют в среднем 20 га». Это Постановление Правительства № 708 было прорывным в проведении земельной реформе. К концу 1992 года более 80% земель сельскохозяйственного назначения находилось в частной собственности.

Указы Президента Российской Федерации 1991-1999г.г. играли решающую роль в проведении земельной реформы, а в соответствии с они в 1991-1992г.г. имели силу закона.

Указ Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 года

№1767предусмотрелвозможностьлюбыхсобственниковземельных участков свободно осуществлять их куплю-продажу.

Особое место среди Указов Президента Российской Федерации занимает Указ «О приведении земельного законодательства Российской федерации в соответствие с Конституцией Российской федерации».14 Этим Указом Президент отменил 49 из 127 статей действовавшего в то время Земельного кодекса РСФСР. И в таком урезанном виде кодекс просуществовал до 2001 года, до принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Пробелы в земельном праве в течение 8 лет восполнялись указами Президента Российской Федерации.

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в регулировании земельных отношений

Зачастую проблемы регулирования земельных отношений в Российской Федерации не могут рассматриваться исключительно в рамках земельного права. Ряд серьезных для данной отрасли права вопросов порожден правовыми явлениями более высокого уровня. Так, одна из проблем земельного права относится к сфере правотворчества и регламентируется прежде всего нормами конституционного права.

В силу п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство является прерогативой Федерации, а земельное законодательство в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции - сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В предмете земельного права, согласно п. 3 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации, выделяют имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. При этом действует правило, что данные отношения регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Принципиальное различие в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области гражданского и земельного законодательства влечет необходимость решения вопроса о том, какая совокупность земельных отношений входит в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Нужно ли разделять земельные отношения на те, которые могут быть предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и отношения, подпадающие под исключительное ведение Российской Федерации (как гражданско- правовые нормы)?

Сложность решения данного вопроса обусловлена отсутствием единого критерия разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. А.Л. Маковский отмечает, что «практически сразу же после принятия Конституции 1924 г. (по историческим меркам - «на другой день») обнаружилась и одна из главных теоретических и практических проблем соотношения компетенции Федерации и ее субъектов в области законодательства - проблема конкуренции «отраслевой» и «предметной» компетенции». По его мнению, «безоговорочный приоритет в подобных ситуациях «отраслевой» законодательной компетенции не должен вызывать сомнений».

Аналогичной позиции придерживается В.А. Дозорцев, который полагает, что «...система, при которой отдельные области гражданского законодательства относятся к совместной компетенции федерации и ее членов, представляется глубоко ошибочной. Допустимо отнесение к совместной компетенции лишь издания комплексных актов, притом в части, касающейся не гражданско-правового, а, например, административного аспекта. Примером могут быть акты земельного и жилищного законодательства».

Иную точку зрения высказывает Г. Гаджиев. По его мнению, в ст. 71 -

73 Конституции РФ имеются в виду нормативные акты, а не отдельные правовые нормы, ибо последние не существуют сами по себе, вне рамок правовых актов. Поэтому в ведении Российской Федерации находится только принятие кодифицированных гражданских законов, что не исключает права субъектов Российской Федерации включать в свои законы, регулирующие экономические отношения, отдельные гражданско-правовые нормы, не противоречащие федеральным гражданско-правовым нормам.

На наш взгляд, Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению весь комплекс правовых норм, посвященных регулированию земельных отношений, без необходимости разделения данных отношений на составляющие, с целью определения их основной

«отраслевой» принадлежности и, как следствие, установления разного порядка разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению, помимо земельного законодательства (ч. 1, п. «к»), отнесены

вопросы владения, пользования, распоряжения землей (п. «в»). С какой целью законодатель выделил указанные вопросы, посвятив им отдельный пункт, если все земельное законодательство - предмет совместного ведения? Полагаем, что ответ может быть следующим. Отношения по поводу владения, пользования, распоряжения землей нельзя квалифицировать как исключительно земельно-правовые или исключительно гражданско- правовые. «Комплексный» характер регулирования земельных отношений не означает простое механическое деление всей совокупности отношений на составляющие -- административные отношения и гражданско-правовые. В рамках земельного права возможна «модификация», то есть изменение с учетом принципов земельного законодательства положений как гражданского, так и административного законодательства применительно к соответствующей группе отношений. Каким образом квалифицировать результат такой «модификации» (соответствующие нормы права) с точки зрения их отраслевой принадлежности?

В.А. Рахмилович писал: «Если в основание обособления и выделения гражданского права и гражданского законодательства в самостоятельную отрасль системы права и, соответственно, законодательства положен метод регулирования общественных отношений, то комплексные отрасли законодательства сформированы совсем по другому признаку - по видам объектов, по поводу которых возникают общественные отношения (земля, воды, леса, жилище и т.д.) вне зависимости от методов правового регулирования связанных с данным объектом отношений». Учитывая сказанное, следует, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена вся совокупность земельных отношений, независимо от метода их регулирования.

В.А. Рахмилович допускал возможность регламентации гражданско- правовых отношений, являющихся составной частью комплексных отраслей права, на уровне субъекта Российской Федерации: «...поскольку указанные в ст. 72 Конституции комплексные отрасли законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов, нельзя не признать, что Конституция допускает принципиальную возможность издания норм гражданского законодательства по определенному, пусть и весьма ограниченному кругу вопросов на уровне субъектов Федерации».

Решение вопроса о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений - сложная теоретическая и практическая задача, обусловленная не столько спецификой объекта земельных правоотношений, сколько отсутствием четкой правовой конструкции «совместного ведения» в Конституции Российской Федерации. По мнению В.Е. Чиркина, «...в конкретных условиях России для Конституции выбрана не самая удачная схема разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Об этом свидетельствует уже то обстоятельство, что она обросла целой системой таких дополняющих актов, которые неизвестны практике зарубежных федераций. Представляется, что в условиях России лучше могла бы работать схема, закрепляющая исключительные предметы ведения Федерации, все остальное отдающая субъектам, но одновременно оговаривающая резервирование за субъектами некоторых полномочий, которые представляются субъектам особенно важными для них, и устанавливающая возможность для Федерации при определенных условиях регулировать в случае необходимости некоторые сферы отношений, выходящие за пределы исключительной федеральной компетенции».

Вполне возможно, что использование модели, включающей только два слагаемых (предметы ведения Федерации и предметы ведения субъектов Российской Федерации), позволило бы более четко разграничить полномочия между Федерацией и регионами, чем это сделано в действующей Конституции РФ. Однако приведенное выше суждение В.Е. Чиркина указывает, как нам кажется, на недостаток и такой конструкции. Жесткое разграничение предметов ведения не всегда целесообразно, поскольку в силу самых разнообразных факторов (экономических, политических, правовых) может возникать необходимость в изменении фиксированного Конституцией Российской Федерации соотношения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Скорее всего, именно этой цели - возможности корректировать распределение полномочий между Российской Федерации и ее субъектами адекватно задачам государственной политики - и призвана служить конструкция совместного ведения.

При этом следует признать, что положения Конституции Российской Федерации, посвященные совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не дают ясного представления о природе совместного ведения, а также принципах и порядке разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. На основе положений Конституции Российской Федерации можно сделать лишь следующие выводы:

а) совместное ведение предполагает разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, причем субъекты Федерации имеют право регулировать отношения, относящиеся к предмету совместного ведения, только в рамках своих полномочий. Данный вывод основан на анализе ст. 73, согласно которой: «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти»;

б) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации);

в) по предметам совместного ведения могут приниматься лишь указанные в ст. 76 Конституции Российской Федерации виды законов и иных нормативно-правовых актов, а именно федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

г) принятие федеральных законов по предметам совместного ведения не обусловлено необходимостью согласования проектов федеральных законов с субъектами Федерации, как это было, например, предусмотрено Федеративным договором.

Практика разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках совместного ведения, несмотря на сравнительно недолгий период действия Конституции Российской Федерации, определяется своей историей. Первоначально, практически сразу же после принятия Конституции Российской Федерации, совместное ведение было «отождествлено» с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее отдельными субъектами, а также признанием права за субъектами Российской Федерации принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования. Указанная практика, безусловно, имела свои минусы, неоднократно отмечавшиеся в литературе. Но нельзя не признать и тот факт, что подобная практика имела свои объективные причины и отражала политику Федерации, существовавшую в тот период в отношении объема прав субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Так, в период действия Земельного кодекса РСФСР 1991г., многие нормы которого не действовали с 1993г., на федеральном уровне было принято единичное количество законов. В подавляющем большинстве случаев отношения регламентировались Указами Президента Российской Федерации (которые в 1992 году имели силу закона) и постановлениями Правительства Российской Федерации. Причем названные нормативные правовые акты не создавали в своей совокупности целостной системы правового регулирования земельных отношений. Регламентация носила, по большей части, фрагментарный характер и охватывала, как правило, те земельные отношения, основой которых была приватизация земли (как сельскохозяйственного назначения, так и поселений). При такой степени урегулированности земельных отношений на федеральном уровне принятие собственных актов субъектами Российской Федерации становится почти неизбежным.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации также имели свою объективную основу и, по мнению некоторых ученых, сыграли положительную роль в период непростых отношений Федерации с рядом субъектов. Так, В.Е. Чиркин отмечает, что «они (договоры) сыграли свою положительную роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развертывалась довольно острая борьба вокруг совместных полномочий, договоры помогли несколько притушить страсти, субъекты, руководители субъектов, практически отказавшиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов. Может быть, еще определенное время некоторые из таких договоров будут в каком-то аспекте полезны.».

Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами Российской Федерации в рамках совместного ведения, сложившееся в период 1993 - 1999 гг., в своей основе базировалось на предоставлении субъектам Российской Федерации более широких полномочий, чем это предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Несмотря на неоднократное подтверждение данной практики на конституционно-доктринальном уровне, она не получила окончательной легализации путем внесения соответствующих изменений в текст действующей Конституции. Полагаем, что последнее обстоятельство сыграло немаловажную роль в изменении соотношения властных полномочий между федеральными и региональными органами власти. В настоящее время анализ не только законодательства, но и определений Конституционного Суда Российской Федерации позволяет констатировать усиление централизма в решении вопросов о принципах и порядке разграничения полномочий между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов.

Принципиальные изменения в порядке разграничения полномочий Федерации и субъектов в области регулирования земельных отношений уже отмечались в литературе. Так, Е.А. Галиновская, детально проанализировавшая земельное законодательство в аспекте соотношения общих и региональных интересов, пришла к следующему выводу:

«...реализация принципа совместного ведения и то, что он выражен в Основном Законе государства в достаточно общей форме (то есть без определения конкретных полномочий каждого из субъектов в регулировании земельных отношений), порождает разнообразную и по-своему интересную законодательную практику. Так, до замеченного сейчас активного развития федерального земельного законодательства, на основе этого принципа целый ряд субъектов Российской Федерации формировал свое собственное земельно-правовое поле, тем самым в какой-то степени компенсируя пробелы в законодательстве на федеральном уровне. При этом условия были достаточно просты: не затрагивать отношений, регулируемых исключительно на федеральном уровне, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации (преимущественно, гражданским законодательством), не противоречить принятым нормам федерального законодательства, которых было не так много.

Формирование собственного законодательства субъектами Российской Федерации актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые федерацией, изменились. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений - Земельным кодексом РФ и Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом».

Многие вопросы, связанные с пониманием сущности закрепленной модели совместного ведения, принципами разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, нашли свое отражение в Федеральном законе.

Согласно положениям названного закона совместное ведение в своей основе базируется на разграничении полномочий между федеральными органами власти и соответствующими органами власти субъекта Российской Федерации. Об этом, в частности, свидетельствует название главы IV.1

«Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». Этот же подход использован и в Земельном кодексе Российской Федерации, в ст. 9 которого установлены полномочия Российской Федерации, в ст. 10 - полномочия субъекта Российской Федерации в области земельных отношений.

В связи с этим важно установить порядок разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации, поскольку очевидна принципиальная разница между возможностью субъекта Российской Федерации участвовать в решении вопросов о разграничении полномочий между Российской Федерации и ее членами и его возможностью только регламентировать отношения в рамках полномочий, установленных для него федеральным законодателем.

Согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:

«Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями». Сопоставление данной нормы с положениями ч. 3 ст. 11 Конституции РФ может привести к выводу, что она расширяет перечень оснований разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъекта Российской Федерации, включая в него федеральные законы. Но такой вывод, во всяком случае применительно к земельным отношениям, можно сделать лишь в отношении той части земельных отношений, которые в силу самой Конституции Российской Федерации не подпадают под исключительное ведение Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, отнеся земельное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, одновременно установила, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона» (ч. 3 ст. 36 Конституции). Вместе с тем ни Конституция, ни земельное законодательство не раскрывают содержание этих понятий. В литературе справедливо отмечается многозначность термина «пользование». Он может подразумевать: а) осуществление любой хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией земли как природного ресурса; б) правомочие собственника; в) самостоятельный титул хозяйственной эксплуатации земли бессрочное (постоянное) пользование.

На наш взгляд, «пользование» следует рассматривать как собирательное понятие, включающее в себя все предусмотренные законом права на землю. Иные значения данного термина не могут быть применены, так как российское законодательство не знает такого вещного права, как «пользование». В случае отнесения к ведению Федерации регламентации именно вещного права следовало бы использовать устоявшуюся терминологию и указывать именно на регулирование постоянного (бессрочного) пользования.

Если под пользованием понимать использование земли на любом предусмотренном законом праве, то к полномочиям Федерации следует отнести установление перечня видов прав на землю. Кроме того, к полномочиям Федерации относится установление перечня оснований возникновения прав на землю, поскольку «основание» может быть определено как «исходное условие, предпосылка существования некоторого явления или системы явлений». Кроме того, слово «условие» в первом значении определяется как «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит».

«Возникновение любого субъективного права на землю зависит от того, допускает ли закон к участию в подобном правоотношении конкретного субъекта применительно к конкретному объекту, а также соблюдены ли требования, предъявляемые законом в отношении юридического факта, выступающего в качестве основания возникновения права на землю».

Что касается порядка пользования, то следует согласиться с мнением, что порядок пользования - совокупность прав и обязанностей всех субъектов, использующих землю независимо от правовых оснований. В таком случае нужно классифицировать земли в зависимости от их целевого назначения, а также определить особенности правового режима отдельных категорий земель на уровне федерального закона. На уровне Федерации должны быть определены и основания прекращения прав на землю, четко закреплены пределы государственного вмешательства по поводу использования земли. С этой целью необходимо на федеральном уровне исчерпывающим образом установить обязанности пользователей земельных участков, а также основания и порядок ограничения прав на землю.

Достаточно обстоятельный анализ понятий «условия» и «порядок» пользования землей содержится в одной из работ И.А. Иконицкой. Взяв за основу не только положения Конституции РФ, но и Земельного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, она приходит к нескольким выводам. Во-первых, определяет содержание рассматриваемых понятий. Во-вторых, отмечает, что «...сегодня федеральный закон регулирует весьма сложную сферу земельных отношений, которые не подпадают под понятия «условия» и «порядок» пользования. Однако эти отношения весьма тесно связаны с отношениями по использованию земли, поскольку они через иной субъектный состав обеспечивают надлежащий порядок землепользования. Эти отношения лежат в сфере государственного управления использованием и охраной земли. Основные функции этого управления определены Земельного кодекса Российской Федерации, который предусматривает дальнейшее регулирование выполнения данных функций также в основном на федеральном уровне».

Изложенное выше относительно трактовки понятий «условия»и «порядок» пользования землей свидетельствует об отсутствии четких критериев выделения сферы земельных отношений, подпадающих под исключительное ведение Федерации в рамках ч. 3 ст. 36 Конституции

Российской Федерации. Подобный «неопределенный» подход к установлению исключительных федеральных полномочий позволяет сделать следующие выводы: а) на федеральном уровне может быть урегулирован практически любой вопрос, непосредственно либо опосредованно связанный с использованием земли; б) полномочия субъектов Российской Федерации в области регламентации земельных отношений полностью зависят от усмотрения Федерации; в) объем полномочий субъектов Российской Федерации может изменяться как в сторону предоставления большей свободы усмотрения, так и в сторону уменьшения полномочий в зависимости от политики Федерации относительно распределения властных полномочий между центром и регионами.

Положения ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации, а также п.

2 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» означают, что субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно, на основе собственных нормативных правовых актов определять полномочия в сфере регламентации земельных отношений. Распределение полномочий между органами федеральной власти и органами власти субъектов в сфере земельных отношений - прерогатива Федерации. Данный принцип распространяется также и на договоры о разграничении полномочий. Согласно п. 9 ст. 26.7 указанного Закона договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.

Возможность фактически в одностороннем порядке распределять полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ на федеральном уровне подтверждается судебной практикой. Установление правила о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26.4) не может рассматриваться в качестве меры, обеспечивающей обязательный учет мнения субъекта Российской Федерации при принятии соответствующего федерального закона. Такой вывод, в частности, следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004г. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Мурманской областной Думы, в котором оспаривалась конституционность Земельного кодекса Российской Федерации. Основание к рассмотрению дела

- обнаружившаяся неопределенность, в частности, в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации в целом.

Конституционный Суд установил: «Конституция Российской Федерации, осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). При этом ее статьей 76 (часть 2) установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство (статья 72, пункты «в», «г», «д», «к» части 1), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Само же принятие и изменение всех федеральных законов, как следует из статьи 71 (пункт «а») Конституции Российской Федерации, находится непосредственно в ведении Российской Федерации.

Тем самым не предполагается, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием. По мнению Суда, «соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний статей 104 - 108 Конституции Российской Федерации, - безусловная обязанность Государственной Думы....

Процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия Федеральных законом, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания Федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия...

При таких обстоятельствах у Конституционного Суда Российской Федерации нет оснований полагать, что проведенные Федеральным Собранием процедуры принятия Земельного кодекса Российской Федерации привели к искажению реального волеизъявления представительного органа, а значит - и оснований для его признания не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия».

Разграничение полномочий между Российской Федерации и ее субъектами в области регулирования земельных отношений осуществлено и в ряде иных федеральных законов. Следует отметить, что характерной чертой федеральных законов, принятых после Земельного Российской Федерации, является не только материально-правовая регламентация определенной сферы земельных правоотношений, но и решение вопроса о полномочиях субъекта Российской Федерации в данной сфере. При этом установление полномочий субъекта Российской Федерации происходит путем прямого перечисления тех вопросов, которые могут быть урегулированы субъектом Российской Федерации. Все остальное - полномочия Российской Федерации.

Так, например, пунктом 5 статьи 1 Федерального закона в качестве общего правила установлено, что «принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается»33. Вместе с тем в указанном Федеральном законе названы отношения, регламентация которых осуществляется субъектом Российской Федерации самостоятельно, например установление момента, с которого осуществляется приватизация земель сельскохозяйственного назначения на территории субъекта Российской Федерации.

Определенные полномочия субъекта Российской Федерации в области регулирования земельных отношений закреплены в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В частности, в соответствии с п. 7 ст. 28 цена выкупа земельного участка устанавливается субъектами Российской Федерации. При этом свобода усмотрения субъекта Российской Федерации при установлении цены ограничена ее нижним и верхним пределом, который установлен федеральным законодателем в зависимости от численности поселения. С точки зрения разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» отражена общая тенденция в области разграничения полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти субъекта Российской Федерации - прямо перечислены полномочия субъекта Российской Федерации в области приватизации земельных участков.

Рассмотрение вопроса о разграничении полномочий между Российской Федерации и ее субъектами было бы неполным без освещения вопроса о возможности субъектами Российской Федерации регламентировать земельные отношения в порядке опережающего правового регулирования. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Указанное положение Конституции, на наш взгляд, следует понимать следующим образом: субъекты Российской Федерации вправе принимать свои акты только на основе изданного федерального закона, поскольку соответствие предполагает наличие как минимум двух величин, а также определенное соотношение между ними.

Практика, в частности, Конституционного Суда Российской Федерации, основывается на ином толковании природы совместного ведения. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подтверждал правило: отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместного ведения34. При этом Конституционный Суд Российской Федерации не сделал каких-либо изъятий из сферы действия указанного правила с точки зрения содержания отношений, которые могут быть урегулированы субъектом Российской Федерации в порядкеь

опережающего правового регулирования. В дальнейшем такие положения были закреплены Федеральным законом.

Полагаем, что конституционно-доктринальное толкование природы совместного ведения и порядка принятия нормативно-правовых актов по предметам совместного ведения, как отмечалось ранее, есть не что иное, как легализация сложившихся отношений в Российской Федерации, не нашедшая окончательного закрепления в нормах действующей Конституции Российской Федерации.

Считаем, что при применении принципа опережающего регулирования необходимо учитывать, что п. 2 ст. 26.1 названного Закона не относит законы, а равно иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации к правовым формам разграничения компетенции между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения. Следовательно, субъекты Российской Федерации не могут принимать свои нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Федерации, а также самостоятельно определять для себя компетенцию в какой-либо сфере общественных отношений, отнесенной к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому принятие нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации, в том числе в порядке опережающего регулирования, должно быть ограничено сферой полномочий субъекта Российской Федерации, определенных в порядке Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Кроме того, есть основания предполагать, что принятие нормативных правовых актов субъектом Российской Федерации по вопросам, прямо не отнесенным к его компетенции федеральным законодателем, может повлечь неоднозначную оценку их правомерности, поскольку, как было сказано выше,сфераисключительныхполномочийФедерациивобласти использования земли (ч. 3 ст. 36 Конституции) четко не определена.

Таким образом, современное усиление централизма в сфере разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в рамках совместного ведения - закономерное следствие практики разграничения полномочий, существовавшей в 90-е гг. прошлого века. Одновременно оно является потенциальной основой для перехода к своей противоположности, к возврату необоснованно широких полномочий субъектов Российской Федерации. Во избежание данного процесса необходимо предусмотреть гарантии обязательного учета мнений субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов. Кроме того, важно четко установить сферу исключительных полномочий Федерации в области регулирования земельных отношений. Формулировка ч. 3 ст. 36 Конституции позволяет отнести к полномочиям Федерации практически любые отношения, возникающие в сфере использования и охраны земли.

ГЛАВА 2. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

Нормативное регулирование земельных правоотношений в Ставропольском крае

В соответствии с Конституцией Российской Федерации земельные правоотношения находятся в сфере совместного регулирования Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации. В рамках установленных положений Ставропольский край осуществляет собственное правовое регулирование земельных правоотношений.

Земельный кодекс Российской Федерации отнес к компетенции субъектов Федерации регламентацию порядка распоряжения землями, находящимися в их собственности. В Ставропольском крае сразу приступили к реализации полномочий в сфере земельных отношений.

С этого времени разработка соответствующих краевых нормативных актов в области земельного права вышла на новое качество. Земельные правоотношения в Ставропольском крае регулируются следующими Законами Ставропольского края (перечень не исчерпывающий):

О некоторых вопросах регулирования земельных отношений;

Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края;

Об упорядочении выпаса и прогона сельскохозяйственных животных и птицы на территории Ставропольского края;

О некоторых вопросах регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории Ставропольского края;

Об управлении и распоряжении имущественными объектами государственной (краевой) собственности в Ставропольском крае;

Об особо охраняемых природных территориях в Ставропольском крае.

Самым главным в региональном пакете правовых актов, регулирующих земельные правоотношения, стал Закон «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае»36. Над ним работа шла почти год. В настоящее время закон утратил силу в связи с принятием закона Ставропольского края «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Ставропольском крае» 37. Однако именно закон «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае»сыграл решающую роль в становлении земельных отношений на территории Ставропольского края.

Принимая законы, Государственная Дума Ставропольского края старалась наладить диалог со всеми заинтересованными лицами. Это позволяет соотнести теоретические разработки с требованиями практики.

Стоит сказать, что во время прохождения проекта закона «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае» (для этого он был опубликован для всеобщего обсуждения в газете «Ставропольская правда») поступило более 300 обращений граждан и организаций, оформлено 34 поправки к законопроекту.

Первый опыт применения этого закона был внимательно изучен, в ряд его статей сразу же были внесены изменения, обусловленные практикой, «С гордостью можно отметить, что в результате проделанной работы земельное законодательство Ставропольского края является одним из лучших в России»38. Это не означает, что вся работа была завершена. Но в целом земельное законодательство края приобрело завершенные очертания.

Вместе с тем теория права верно подмечает разницу между законом «на бумаге» и законом «в жизни». Как бы ни были хороши законы, результаты их применения могут оказаться неудовлетворительными. Так бывает, когда правоприменитель недопонимает или, пользуясь невысоким уровнем правовой грамотности населения, умышленно искажает нормы закона. Это извращает смысл правового акта, подрывает доверие к принявшим его органам власти.

Возможность подобных ситуаций должна быть минимизирована. Особенно, если речь идет о такой важнейшей области общественных отношений, как земельное право. При работе над земельными законопроектами бпльшой вклад внесли учёные действовавшего при Государственной Думе Ставропольского края Научного экспертно- аналитического консультативного совета, а, также ведущие специалисты Ставрополья в области земельного права.

Их совместная работа заслуживает самой высокой оценки и признательности, так как она поможет органам государственной власти и местного самоуправления, организациям и гражданам на территории края полнее осознать и эффективнее реализовывать свои земельные права и обязанности. Этот будет способствовать утверждению норм права и, в частности, краевых законов в качестве основы выстраивания общественных отношений, и является главным признаком движения государства в сторону демократии.

Не секрет, что ни краевые, ни федеральные законы нельзя воспринимать по отдельности. Кроме того, есть еще и судебная практика, постановления Конституционного Суда Российской Федерации по ряду вопросов. Значительная часть полномочий по регулированию земельных отношений принадлежит органам местного самоуправления. Поэтому перед авторами Комментария стояла задача не юлько растолковать содержание норм краевого законодательства, по и показать их соотношение с нормами федеральных законов, решениями органов местного самоуправления, дать ряд практических советов по грамотному применению законов.

Организация деятельности органов государственной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края (далее - органы местного самоуправления) по управлению и распоряжению землями в Ставропольском крае осуществляется в соответствии с Законом Ставропольского края «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений».

Принципы организации деятельности и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края по управлению и распоряжению землями в Ставропольском крае сводятся к следующим.

Принцип законности предусматривает, что регулирование земельных отношений осуществляется, прежде всего, законами - актами государства, обладающими высшей юридической силой. Свою деятельность (и в частности

- при издании подзаконных и распорядительных актов) органы исполнительной власти должны основывать на законе, а свобода усмотрения органов исполнительной власти может существовать только в пределах, установленных законом. Законами и иными нормативными актами должны быть четко описаны права и обязанности участников общественных отношений таким образом, чтобы не допускалось двусмысленного толкования этих норм.

Принцип учета административно - территориального устройства предполагает принятие управленческих решений по каждой административной единице края в отдельности. В частности, это выражается в том, что в краевых целевых программах охраны земель должны быть выделены административно - территориальные единицы края и мероприятия, приходящиеся на них. Решения о распоряжении землями, находящимися в собственности Ставропольского края, принимаются по каждой административной единице края в отдельности, хотя бы данные земли были единым массивом и все находились в собственности Ставропольского края. Максимальные нормы нахождения в собственности земельных участков (часть первая ст. 27 Закона) также «привязаны» к размерам административных единиц края - районов. Нахождение земель в том или ином районе имеет значение при их передаче органам местного самоуправления в порядке ст. 15 Закона.

Принцип достаточности количества земель для решения органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления задач социально-экономического развития соответствующих территорий подразумевает, что на территории муниципального образования должны быть сохранены в муниципальной собственности земельные участки, необходимые для осуществления полномочий органов местного самоуправления (то же будет верным и по отношению к государственным органам), а в идеале - также и земельные участки, необходимые для устойчивого развития всего местного сообщества. Иначе говоря, не должны отчуждаться земли, перспективные для общественного развития данной территории. В то же время соответствующие органы не должны приобретать земельные участки, которые не могут быть использованы в дальнейшем непосредственно для государственных или муниципальных нужд. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе по своему усмотрению отказывать в приватизации земель, однако они вправе зарезервировать земли (ст. 8 Закона), это в свою очередь является основанием для отказа в приватизации земель (п.4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации). Резервирование должно быть оправдано реальными потребностями общества и подтверждено соответствующей документацией о планировании развития территории.