Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики

Термин «единое правовое пространство» относительно недавно вошел в российский политико - правовой лексикон и основан на конституционном положении о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конститууции РФ), обязанности соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), а также закрепленной в различных конституционных нормах иерархии нормативно-правовых актов. Под «правовым пространством» РФ предлагается понимать всю совокупность норм правовой системы Российской Федерации, действующих на ее территории.

Поскольку основа правовой системы России - Конституция, то единство правового пространства Российской Федерации можно определить как обусловленное федеральной Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства).

Механизм обеспечения единства правового пространства включает следующие элементы:

- завершение оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно - правовым институтам Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и по вопросу рамок возможного нормотворчества органов государственной власти субъектов Федерации, что позволило бы решительно пресечь тяготение отдельных регионов к избыточному суверенитету;

- улучшение качества подготовки нормативно - правовых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий. Особое значение будет иметь механизм предотвращения коллизии.

- введение в юридическую практику элементов модельного нормативно - правового регулирования по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также отдельным вопросам местного значения.

В Российской Федерации еще окончательно не сформировалось единое правовое пространство. В почти каждом из восьмидесяти пяти (на апрель 2014 года) субъектов Федерации существует, по мнению ряда авторов, своя «правовая система» Ордин О.Н. О проблемах создания единого правового пространства в России//Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №6. - с. 15, которая не позволяет ему интегрироваться во всероссийскую правовую систему. Отсюда идет размежевание федерального и регионального уровней правовой системы Российской Федерации, что безусловно опасно для обеспечения единства Российского государства.

Разрешение данной проблемы началось с началом политики «укрепления вертикали власти». Так, уже в Указе Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» Указ Президента РФ от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // Российская газета. - 2000. - 15 августа. - с. 40 был взят курс на приведение нормативных правовых актов субъектов Росиийской Федерации в соответствие с федеральным законодательством и на формирование единого правового поля. Для реализации этого была создана база данных «Федеральный регистр» - федеральный банк нормативных правовых актов субъектов России. А также главы субъектов Российской Федерации стали обязаны в семидневный срок после принятия нормативно-правовых актов направлять их копии для включения в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы. Ведение «Федерального регистра» и проведение экспертизы возложено на Министерство юстиции Российской Федерации.

Далее в соотвествии с Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» Указ Президента России от 13.10.2004 г. № 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // Российская газета - 2004. - 22 октября. - с. 56 Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы получили право проводить правовую экспертизу нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции России и федеральному законодательству. Однако до сих пор отсутствует единое методологическое обеспечение проведения такой правовой экспертизы. Так, Е.-Д.С. Третьякова пишет, что нужна «разработка и принятие Методики проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, которая будет утверждена указом Президента РФ» Третьякова Е.-Д.С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ: конституционно-правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах Российской Федерации в пределах Сибирского федерального округа: Автореф. дис. к.ю.н. Челябинск, 2012. - с. 16. К ней присоединяется О.С. Рогачева, которая, изучая региональное административное законодательство, указывает на отсутствие деликтной политики при формировании законодательства субъектов Федерации об административных правонарушениях: «Изучение нормативных правовых актов субъектов Федерации позволяет сделать вывод о беспорядочности регионального нормотворчества» Рогачева О.С. К вопросу о необходимости модернизации законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2011. № 11. - с. 15. Правовая экспертиза, проводимая Министерством юстиции Российской Федерации, малоэффективна, вследствие ограниченности полномочий. Оно не имеет права отмены незаконного акта, а только лишь право представить в орган, издавший незаконный акт, мотивированное заключение. Более того, функция нормоконтроля Министерства юстиции Российской Федерации в отношении актов субъектов Федерации, по мнению вышеуказанных авторов, дублируется с задачами Прокуратуры России, осуществляющей надзор за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации.

На мой взгляд нужно скоординировать деятельность Министерства юстиции РФ и Прокуратуры РФ. Полномочие по проведению правовой экспертизы нормативно-правовых актов субъектов (и их проектов) нужно оставить за Министерством юстиции РФ. Если в проведенной правовой экспертизе будет выявлено нарушение Конституции РФ или федеральных законов, то выносится соответствующее постановление. Данное постановление о наличии признаков нарушения Конституции РФ и федерального законодательства в нормативно-правовом акте субъекта РФ передается в прокуратуру соответствующего субъекта и на основании его выносится протест прокурора на данный акт. Это разграничит и скоординирует деятельность Министерства юстиции и Прокуратуры.

Причиной несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству и превышения полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения и субъектов является нечеткое разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, на федеральном уровне отсутствует нормативно-правовой акт, устанавливающий процедуру деятельности Министерства юстиции РФ по проведению мониторинга действующего законодательства.

Практически идентичные нормы субъектов Федерации могут в одном субъекте быть признаны недействующими, в другом - наоборот, соответствующими федеральному законодательству и принципам разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

По данным Министерства юстиции РФ, по состоянию на январь 2014 г. из 839535 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащихся в Федеральном регистре, действующими являются 525242, при этом федеральному законодательству соответствует только 268172. При этом территориальными органами Минюста России дано всего 51103 экспертных заключений о несоответствии акта федеральному законодательству URL: http://www.minjust.ru.activity/statistic..

Однако не только законодательство субъектов Российской Федерации зачастую не соответствует Конституции РФ, чем подрывается единство правовой системы Российской Федерации, но и конституции и уставы субъектов, что еще больше угрожает единству Российского государства. Но начатая политика по укреплению «вертикали власти» постепенно привела к тому, что в 2000-х годах были убраны из конституций республик упоминания об их суверенном характере, исключены положения о приеме в гражданство республики без предварительного решения вопроса о гражданстве Российской Федерации, исключен вопрос о юридической силе Конституции РФ и федеральных законов, убраны положения, определяющие, что осуществление внешней и внутренней политики является исключительно компетенцией этих республик и прочее. Проведенная ревизия практически полностью устранила несоотвествие конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции РФ, основываясь на Постановлениях Конституционного Суда РФ и Верховного суда РФ, а также на определениях высших судебных инстанций субъектов.

Подведя итог, можно сказать, что проведенные преобразования по упрочнению единства правового пространства через конституционную унификацию всего законодательства субъектов РФ весьма поспособствовало обеспечению единства Российского государства.

Однако такая политика по «укреплению вертикали власти» неизбежно вступает в противоречие с федеративным устройством Российского государства основанного на принципе децентрализации. Усиление власти федерального центра и лично президента сводит на нет дарованную Конституцией РФ внутреннюю свободу субъектов, что удушающе действует на его социально-экономическое развитие. С другой стороны излишняя автономия субъектов, тем более для проблемных в плане обеспечения государственного единства, может привести к распаду Российского госудаства. Федеральный центр не должен провоцировать такие субъекты на сепаратизм, предоставляя ему неразумно большие правомочия. Поэтому законодатель должен проводить четкую, умеренную политику целесообразную обеспечению единства Российского государства. Нужно путем исследования политико-культурных традиций, экономического развития и внутренней политической стабильности и лояльности федеральному правительству находить верную форму взаимодействия между Российской Федерацией и ее субъектом, проявить политическое искусство и мудрость. Излишняя, как и недостаточная «опека» региона неизбежно приведет к политическому и социально-экономическому хаосу в регионе, что создаст угрозу единству Российского государства.

2.3 Единство экономического пространства Российской Федерации

Под единством экономического пространства Российской Федерации понимается принцип экономической основы конституционного строя, предполагающий, что Российская Федерация представляет собой состоящее из территорий ее субъектов пространство, на котором функционируют однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на социально-рыночных принципах и применении согласованных (гармонизированных) правовых норм, а также существует единая инфраструктура и проводится единая (национальная) согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая, торговая и таможенная политика, обеспечивающая свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Единство экономичского пространства РФ предполагает обеспечение единого правового регулирования хозяйственных и финансовых отношений на всей территории России. В политическом и правовом плане создание в России единого экономического пространства направлено на утверждение государственного суверенитета, а в экономическом преследует такие цели, как обеспечение эффективного функционирования внутреннего рынка товаров, услуг, капитала и труда, создание условий структурной перестройки и стабильного развития российской экономики в интересах повышения жизненного уровня населения, проведение единой налоговой, денежно-кредитной, торговой, таможенной и тарифной политики, развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем, создание общей (национальной) системы мер государственной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, производственной и научно-технологической кооперации.

Гарантиями единого экономического пространства Российской Федерации согласно Конституции являются, в частности, отнесение к исключительным предметам ведения федерации таких вопросов как установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, согласно п. "ж" ст. 71, стандарты, эталоны, официальный статистический и бухгалтерский учет и др., закрепление прерогативы денежной эмиссии исключительно за Центральным банком России, согласно ч. 1 ст. 75.

В Конституции РФ 1993 года были предусмотрены широкие права субъектов Федерации, что побудило авторов задуматся о правовых и экономических гарантиях государственного единства Российской Федерации. Поэтому был введен термин «единое экономическое пространство». Под данным термином понимался такой принцип федеративного государственного устройства, который при большой самостоятельности членов федерации обеспечивал, во-первых, экономическую координацию в масштабах страны, равенство правовых условий экономической деятельности, свободное перемещение товаров, капиталов и услуг и, во-вторых, единство правопорядка и равенство прав граждан (прежде всего здесь имеются в виду экономические права), независимо от места проживания, на всей территории страны Франскевич О.П. Исторический аспект становления и развития единого экономического пространства в Российской Федерации // История права и государства. - 2012. - № 19. - с. 34.

Согласно ст. 57 Конституции РФ граждане обязаны платить законно установленные налоги и сборы. Как отмечает М.В. Баглай: «Это элементарное требование к человеку и гражданину, который живет в обществе и пользуется благами государственной деятельности» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов // М.: Экспресс, 2004. - с. 206. Налогообложение является одним из главных способов государственного регулирования экономики. Обеспечение единства Российского государства, в том числе существование единого экономического пространства, невозможно без целенаправленного воздействия государства на общественные отношения, которые возникают в процессе организации и осуществления хозяйственной деятельности через систему налогов и сборов.

Налоговая система Российской Федерации зиждется на нормах Конституции РФ. Налоговое законодательство находится в постоянном взаимодействии с нормами конституционного права, поскольку налоговые установления непосредственно затрагивают закрепленные Конституцией РФ права и свободы граждан. Подтверждением того, что Конституция РФ является одним из важнейших регуляторов налоговой системы, служит тот факт, что за время действия современной Конституции РФ Конституционный суд более семидесяти раз выносил постановления, связанные с установлением, сбором и регулированием налогов в Российской Федерации, при том, что за все время Конституционным Судом РФ было принято более 200 постановлений.

Для такого федеративного государства как Россия вопрос формирования налоговой системы имеет особое значение. Так, согласно ч. 1 ст.12 Налогового кодекса РФ налоговая система делится на федеральный, региональный и местный уровни Налоговый кодекс Российской Федерации // Российская газета. - 1998. - 3 августа - с. 57. Все три уровня имеют определенную автономию по решению собственных вопросов, а для этого нужны соотвествующие финансовые средства. Они и формируются за счет сбора налогов на соответствующих территориях. В частности сконцентрированные средства от налогооблажения федерального бюджета перераспределяются федеральными органами власти между всеми субъектами РФ, для выравнивания их социально-экономического положения. Поэтому налогообложение имеет еще и регулятивную функцию для федеративных отношений. Ведь экономика является одним из факторов единства и целостности федеративного государства, а налоговая система является неотъемлемой частью экономики. Экономика определяет внутреннюю стабильность и взаимодействие регионов. Чем сильнее экономические связи между регионами, тем сильнее политически и культурно они идентичны, а это создает один из основных базисов государственного единства. История знает примеры, когда крупные империи Древнего мира, где территории не были связанны между собой торговлей распадались, и наоборот когда экономическая близость и единство интересов Тринадцати колоний способствовало объединению их Соединенные Штаты Америки.

В ряде статей Конституции РФ закреплен принцип единой финансовой политики государства, включая налоговую, проведение которой обеспечивает, в том числе, единство налоговой системы. Это положение существует в развитие одной из основ конституционного строя Российской Федерации - принципа единства экономического пространства, согласно ч.1 ст.8 Конституции РФ. Из принципа единства финансовой политики следует, что недопустимо как введение региональных налогов, которые могут прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пре делах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на на логоплательщиков других регионов.

Единство государства немыслимо при явной социально-экономической дифференциации, которая неизбежно порождает сепаратизм. Наглядным примером этого служит проведенный неофициальный референдум в итальянском регионе Венето о независимости в марте 2014 года, в котором более половины участвующих в голосовании дали положительный ответ http://russian.rt.com/article/24353. Основной причиной этого послужила катастрофическая социально-экономическая дифференциация «бедных» южный провинций и «богатых» северных провинций, куда и входит Венето. Налоговые поступления на поддержание государственного единства Италии вот уже много лет идут из региональных бюджетов северных провинций. Однако, в России далеко не самая оптимальная модель бюджетного федерализма уже породила опасность сепаратизма. Проведенный Левада-Центром в мае 2013 года опрос выявил, что 55% россиян поддерживают лозунг «Хватит кормить Кавказ!» и 50% - «Хватит кормить Москву!» http://www.levada.ru/11-06-2013/izvestnost-i-populyarnost-lozungov-oppozitsii. Налицо кризис современной модели российского бюджетного федерализма, необходимо провести кардинальную реформу. На мой взгляд, следовало бы провести реформу по унификации количества перевода денежных средств из регионов в федеральный бюджет. Неограниченные изъятия из бюджетов регионов-доноров приводят к их экономическому истощению и упадку, а бесконтрольное финансирование дотационных регионов не стимулирует развитие. Федеральное правительство должно четко контролировать расходы таких регионов, уделяя первоочередное значение направлениям, которые оживят экономическое положение и создадут прибыльные отрасли экономики.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года № 5-П по делу «О проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»» Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года № 5-П по делу «О проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»» // Российская газета. - 1997. - 31 марта. - с. 66 разъясняется, что принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции Российской Федерации, в соответствии с ее статьей 71 (пункт "а") находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.

Принцип единой финансовой политики, включая налоговую, и единство налоговой системы закреплены в ряде статей Конституции Российской Федерации, прежде всего в ее статье 114 (пункт "б" части 1), согласно которой Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Эти положения развивают одну из основ конституционного строя Российской Федерации - принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1), означающий в том числе, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74, часть 1), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74, часть 2).

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.

Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "ж"); налоговые органы в субъектах Российской Федерации являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (статья 78, часть 1), а не органами субъектов Российской Федерации.

Принцип равного налогового бремени вытекает из статей 8 (часть 2), 19 и 57 Конституции Российской Федерации. В сфере налоговых отношений он означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно - правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований.

Принцип установления налогов только законом закреплен в статье 57 Конституции Российской Федерации. Применительно к налогам субъектов Российской Федерации с учетом изложенных конституционных положений «законно установленными» могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определенными федеральным законом.

Таким образом, из Конституции Российской Федерации, а именно из закрепленных в ней равенства прав и свобод человека и гражданина, запрета на их ограничение иначе, как федеральным законом, единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, признания и защиты государством всех форм собственности, свободы экономической деятельности, обусловливающих соответственно принципы единой финансовой, в том числе налоговой, политики и единства налоговой системы, установления налогов только законом, равного налогового бремени, вытекает, что общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации Тен А.Л. Административно-правовое обеспечение единого экономического пространства // Административное право и процесс. 2012. № 5. - с. 26.

Представляет интерес правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу налогообложения в контексте единого экономического пространства Российской Федерации. Конституционные принципы составляют основу разграничения полномочий в налоговой сфере, которое, следовательно, в этой части является предметом федерального ведения. Установление налогов и сборов осуществляется федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что следует из статей 71 (пункт "з"), 73 и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств.

Применительно к субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления понятие «установление налогов и сборов» имеет иной юридический смысл. Что касается установления налогов и сборов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то оно должно осуществляться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией Российской Федерации и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При этом право субъектов Российской Федерации на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты Российской Федерации связаны этими общими принципами.

Выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в статьях 34 и 35 Конституции Российской Федерации, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также по повышению ставок налогов и налоговых платежей.

Из статей 5 (части 2 и 3), 72 (пункт "и" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации.

Установление налога субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т.д.

Положения абзаца второго пункта 2 статьи 18, пункта 1 и абзаца первого пункта 2 статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», будучи истолкованы конституционным образом как не препятствующие субъектам Российской Федерации осуществлять такое регулирование с соблюдением общих принципов налогообложения и сборов, соответствуют Конституции Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года № 5-П по делу «О проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»» // Российская газета. - 1997. - 31 марта. - с. 66

Подведя итог, можно сказать, что единство Российского государства немыслемо без единства его экономического пространства. Основываясь на единстве экономического пространства можно говорить о фактическом единстве государства. Социально-экономические связи, пронизывающие все субъекты Российской Федерации, сплочают государственность, и делают функционирование единого Российского государства «экономически целесообразным», повышая эффективность связей между отдельными регионами.

Совокупность всех трех конституционных механизмов, которые рассматриваются нами как основополагающие, обеспечивают юридическое и фактическое единство Российского государства. Каждый механизм на своем уровне пронизывает все основы государственности в каждом российском регионе и связывает их в единое целое. Любое отклонение или даже отказ от данных конституционных механизмов неизбежно приведет к самым негативным последствиям для существования Российского государства.

Глава 3. Проблемы обеспечения единства Российского государства в условиях федерализма

3.1 Конституционно-правовое регулирование федеративного устройства Российской Федерации и единство Российского государства

В основе федеративного устройства Российского государства лежат конституционные принципы, которые и определяют сущностное содержание российского федерализма, именно на их основе развивается российское законодательство относительно федеративного устройства. Конституционные принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправия и самоопределения народов и прочие, а также законы, основанные на этих принципах и регулирующие федеративные отношения, определяют природу, состав, структуру, особенности взаимодействия федерального и регионального уровней власти, а также разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Тем не менее, несмотря на созданный правовой базис во времена политики «построения вертикали власти», до сих пор остались рудименты перестроечной эпохи «парада суверенитетов». Так, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П по делу «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай, Федерального закона «Об ощих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов»» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2000. - № 5. - 21 июня. - с. 89. говорится, что субъекты РФ не имеют государственного суверенитета, так как он закреплен за федеративным государством в целом и его носителем является весь многонациональный народ Российской Федерации. В скором времени конституции республик, провозглашавшие суверенитет, были приведены в соответствие с данным Постановлением Конституционного Суда РФ. Однако косвенные упоминания остались. Например, в Конституции Республики Татарстан в ч.1 ст. 3 закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Республике Татарстан является ее многонациональный народ» или в Конституциях Республики Саха (Якутия) и Республики Башкортостан, где в преамбуле вспоминаются Деклорации провозглашения суверенитета. Что позволяет говорить о «скрытом» суверенитете данных регионов Кириенко Г.С. Некоторые проблемы реализации принципов российского федерализма//Конституционное и муниципальное право. 2012 г. № 8 - с. 39.

Конституция Российской Федерации провозглашается от лица ее многонационального народа, аналогично конституции республик провозглашаются от лица их «многонациональных народов», но которые в свою очередь являются частью многонационального народа Российской Федерации. Так наиболее точно отражается равноправие многочисленных народов Российского государства. Однако в Конституции Республики Татарстан наравне с ее «многонациональным народом» упоминается «татарский народ», в Конституции Республики Удмуртия - «удмуртская нация», что ставит данные этнические группы в особое привелигированное положение, вне остального многонационального народа республики. Подобная ситуация наблюдается в конституциях республик Башкирии, Коми, Чувашии, Алтая, где показана государствообразуящая роль титульной нации в создании данных республик. А в конституциях Республики Северная Осетия-Алания, Республики Калмыкия и Республики Адыгея, где прописано равенство для всех этнических групп многонациональных народов, встречаются положения об особой заботе в развитии культуры титульных народов. При этом упоминание государствообразующего русского народа встрчается только в конституциях Республики Калмыкия, Республики Якутия и Карачаево-Черкесской Республики. Все это нарушает гармонию межнациональных отношений, ставя под вопрос единство Российского государства.

На мой взгляд нужно продолжить ревизию конституций и уставов субъектов Российской Федерации на соответствие Конституции РФ. Лучшим вариантом будет унификация текстов конституций и уставов, что максимально исключит любые намеки на выход из правовых рамок, очерченных Конституцией РФ. Упоминания о суверенитете региона, а также особый статус так называемых «титульных наций», на наш взгляд, должны быть раз и навсегда вычеркнуты из текстов региональных конституций и уставов. Только так можно лишить сепаратизм в регионах правового обоснования, что послужит обеспечению единства Российского государства Сосенков Ф.С., Коломейченко Е.А. О деструктивном воздействии сепаратизма на государственность // История государства и права, 2013. № 22 - с. 59.

Неразрешенность в правовом статусе субъекта РФ, а также периодическая нерешительность федерального центра по обеспечению единства Российского государства может создать угрозу государственной целостности. Примером может послужить чеченский кризис, который привел к вмешательству Вооруженных сил Российской Федерации для подавления сепаратисткого мятежа. Неоднозначность вопроса об использовании армии для решения внутригосударственной проблемы прояснена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П по делу «О проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П по делу « О проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1995. - № 7. - 9 августа. - с. 63. В данном Поставнолении говорится, что государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации. Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод. Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов».

Таким образом проведение контртеррористических операций в 1990-2000-х годах в Чеченской Республике с целью наведения конституционного порядка были абсолютно законными решениями. Свержение хунты чеченских сепаратистов радикально-националистического характера, провозгласившей отделение от Российской Федерации и исключавшей любое народное демократического волеизъявление было необходимым действием по обеспечнию единства Российского государства.

Таким образом, единство Российского государства невозможно без контроля федерального правительства политико-правовой ситуации в субъектах РФ, именуемого «федеральным воздействием», или «федеральным вмешательством». Устранение источников сепаратизма является главной задачей по обеспечению единства Российского государства. Однако пределы возможного федерального вмешательства ограничены лишь действующими Конституцией РФ и федеральным законодательством. Она может иметь любую форму, от ревизии региональных конституции или устава, а также регионального законодательства до прямого вмешательства вооруженных сил для наведения конституционного порядка. Главными же параметрами выбора формы федерального вмешательства должны быть целесообразность и продуктивность.

Важно так же сказать о ассиметричном характере федеративного устройства Российской Федерации. Конституция РФ в ч. 1 ст. 5 перечислены виды субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа, так же указана их равноправность. Несмотря на это Российская Федерация является одной из самых ассиметричных федераций, хотя в последнее время и были направлены изенения на уравнивание их объема прав и обязанностей.

Так имеются субъекты Российской Федерации административно-территориального вида, как например: края, области, города федерального характера, так и национально-территориального характера, как например: республики, автономные округа и автономная область. Такое деление является пережитком советской модели федерализма, в то время как все остальные исключают наделение титульностью какую-либо этническую группу. Более того лишь несколько республиках титульный народ составляет большинство, в основном либо он составляет меньшинство, либо составляет примерно около половины населения. Абсурдность наличия национально-территориальных субъектов, когда в большинстве из них титульный народ в процентном соотношении далеко за меньше половины показывает о необходимости проведения референдума о статусе региона.

Практически все федерации в мире имеют единый вид субъекта, как по названию, так и по политико-правовому статусу, или по крайней мере несколько, но в Российской Федерации имеется целых шесть видов субъектов. Проведенные в последнее время преобразования по невелированию различий между ними, существенно обеспечили единство Российского государства. Так статус краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области практически к настоящему времени уравнен.

Так же особенностью является то, что согласно ч. 4 ст 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Так Ненецкий автономный округ являясь равноправным субъектом РФ входит одновременно в состав Архангельской области, а Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа аналогично будучи самостоятельными субъектами входят в состав Тюменской области. Такое сложносоставное состояние некоторых субъектов РФ разъяснено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»// Российская газета. - 1997. - 22 июля. - с. 71. Там указано, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. «Вхождение» не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации.

Статус республик отличается от всех остальных. За республикой закреплен статус «государства», согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, возможность иметь собственные государственные языки, согласно ч. 2 ст. 68 Конституции РФ, а также способность принимать собственную конституцию любым демократическим способом, в то время как остальные субъекты могут принимать уставы только законодательными органами, согласно ч. 1 ст. 66 Конституциии РФ.

3.2 Перспективы совершенствования субъектного состава Российской Федерации

Согласно Конституции РФ в состав Российской Федерации входят 85 субъектов: 22 республики, 9 краёв, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Федеративное деление России имеет как административно-территориальную, так и национально-территориальную форму. Последняя была применена в 1918 году советским правительством в новой Конституции РСФСР Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским съездом Советов на заседании от 10 июля 1918 года) // Известия ВЦИК. - 1918. - 19 июля. - с. 36. Обоснованием данного выбора послужило утверждение, что именно такая форма деления наиболее отвечает праву народов на самоопределение. Советская власть видела в этом один из способов разрешения национального вопроса, а также форму наиболее подходящего для культурного развития «ранее угнетенных народов царским правительством». В современной России национальный характер носят такие виды субъектов как республики, автономные округа и автономная область.

Однако такая форма асимметричной федерации устраивает далеко не всех. Так крупный политический деятель В.В. Жириновский сказал: «Успехи были в царской России при полном соблюдении унитарности без всяких национальных различий и централизации. Это особенность России. Особенность в том, что все глобальные решения - правильные или неправильные - принимал всегда один человек - самодержец. По-другому нельзя управлять Россией»38. Романов А.И. «Жириновский: авторы проекта Россия сидят в Кремле!» [Электронный ресурс] // Новый регион - Москва. URL: http://www.nr2.ru/moskow/164093.html (дата обращения 13.02.2012).. В частности он указал о неизбежности объединения субъектов Российской Федерации в 40 крупных административно-территориальных единиц, что приведет, по мнению политика, к устранению самого понятия «донорный регион». В унисон с ним звучит заявление ученого-конституционалиста профессора Н.М. Добрынина: «Существенной проблемой развития России как федеративного государства является даже не столько избыточное количество субъектов, что, безусловно, затрудняет государственное управление, сколько их фактическая асимметрия. Многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. В качестве субъекта Федерации следует рассматривать только экономически самодостаточный регион, способный обеспечить потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Сегодня значительная часть регионов не отвечает данным требованиям. В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства является оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, т.е. сокращения их числа, объединения нескольких существующих субъектов, но это должно производиться на строго конституционной основе, а значит, необходимо предусматривать все возможные варианты. Об актуальности темы совершенствования субъектного состава свидетельствует ее частое упоминание в выступлениях политических лидеров и государственных деятелей, в СМИ и в юридической литературе» Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. № 7. - с. 27.

Данный процесс начался с принятем Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 № 6 «О порядке принятия в Российскую федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» Федеральный конституционный закон РФ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17.12.2001 № 6-ФКЗ // Парламентская газета. - 2001. - 25 декабря. - с. 82. Согласно ему инициатива образования нового субъекта Российской Федерации путем объединения регионов принадлежит заинтересованным субъектам Российской Федерации, на территории которых предполагается образовать новый субъект. Предложение об образовании нового субъекта Российской Федерации направляется Президенту России. Вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. В случае, если вопрос получил одобрение на референдумах всех заинтересованных субъектов Российской Федерации, Президент России вправе внести в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. Уже в 2005 году Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ были объединены в Пермский край, в 2007 году Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа были объединены с Красноярским краем в новый субъект Красноярский край и Камчатская область объединилась с Корякским автономным округом в Камчатский край, в 2008 году Усть-Ордынский Бурятский автономный округ был объединен с Иркутской областью в новый субъект Иркутская область, а Агинский Бурятский автономный округ объединен с Читинской областью в Забайкальский край.

В перспективе обсуждается продолжение объединения подобных субъектов Российской Федерации, где национальный регион раньше находился в составе более крупного (и порой - экономически развитого) края или области (или продолжает находиться по сей день): Республика Адыгея в составе Краснодарского края, Ненецкий автономный округ в составе Архангельской области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа в составе Тюменской области, Республика Алтай в составе Алтайского края, Чукотский автономный округ в составе Магаданской области, Еврейская автономная область в составе Хабаровского края.

Давая общую оценку процессу укрупнения субъектов РФ, нужно отметить, что с правовой точки зрения происходящие изменения в территориальном устройстве Российской Федерации и установленный порядок их проведения характеризуются значительным числом дефектов и недоработок.

Законодательно закрепленный порядок образования новых субъектов Российской Федерации имеет погрешности с точки зрения юридической техники. Так, федеральные конституционные законы об образовании нового субъекта РФ довольно неуверенно описывают некоторые правовые последствия образования в составе Российской Федерации нового субъекта: согласно п. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» оно «может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению» Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 23.03.2004 г. // Российская газета. - 2004. - 29 декабря. - с. 46. Согласно элементарной логике объединение субъектов обязательно должно предполагать прекращение существования всех объединяющихся субъектов. Очевидно, приведенное положение следует понимать следующим образом: «влечет за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации» Иванов В.В. Путинский федерализм (централизаторские реформы в России в 2000 - 2008 гг.). М.: Территория будущего, 2008. - с. 55.