Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru

3

Размещено на http://www.allbest.ru

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики

Содержание

Введение

Глава 1. Концепция единства Российского государства в отечественной науке конституционного права

1.1 Развитие концепции единства Российского государства в трудах отечественных конституционалистов

1.2 Соотношение единства Российской государства и государственного суверенитета Российской Федерации

Глава 2. Конституционные механизмы обеспечения единства Российской Федерации

2.1 Единство системы государственной власти Российской Федерации

2.2 Единство правовой системы Российской Федерации

2.3 Единство экономического пространства Российской Федерации

Глава 3. Проблемы обеспечения единства Российского государства в условиях федерализма

3.1 Конституционно-правовое регулирование федеративного устройства Российской Федерации и единство Российского государства

3.2 Перспективы совершенствования субъектного состава Российской Федерации

3.3 Проект формирования единой российской нации как основы единства Российского государства

Заключение

Список использованных нормативно-правовых актов и литературы

Введение

российский государство суверенитет конституционный

Общественно-политические события в России за последнюю четверть века показывают хрупкость государственного организма: распад Советского Союза, «парад суверенитетов», вооруженные конфликты в ряде субъектов Российской Федерации. До сегодняшнего дня сохраняются сепаратистские настроения, несмотря на то, что уже выработана определенная государственная политика в отношениях между федеральным Центром и субъектами Федерации, обеспечивающая единство Российского государства. Однако имеющиеся пробелы и недоработки в законодательстве позволяют по-разному понимать закон, на практике приводят к созданию конфликтных ситуаций и формированию центробежных тенденций в регионах.

В настоящее время сложилась полноценная государственная политика по обеспечению единства Российского государства: сформирована законодательная база и отработана правоприменительная практика. Данная политика получила название «укрепление вертикали власти» и основывается на усилении власти федерального Центра, в частности, в лице Президента Российской Федерации, а также ограничению полномочий субъектов Федерации. Однако явная противоречивость централизации России, которая де-факто превращает ее в унитарное государство, и федеративный характер конституционного строя порождают ряд проблем. Сюда можно отнести доминирование федеральной власти в отношениях с субъектами Федерации, асимметричность политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, непродуктивность современной модели бюджетного федерализма, несформированность новой гражданской нации. В настоящее время хотя и ведутся исследования в области обеспечения единства Российского государства, но они не носят постоянного характера, не углубляются в суть явления и, как правило, не дают полной оценки конституционно-правовой действительности в данной области. Предлагаемая работа направлена на выявление сущности концепции единства Российского государства, это своего рода попытка показать полную картину конституционно-правовой действительности в данной области и дать практические рекомендации по укреплению единства Российского государства. В этом и состоит актуальность выбранной темы дипломной работы.

Целью данной работы является формулирование выводов и практических рекомендаций в сфере обеспечения единства Российского государства. В дипломной работе поставлены несколько задач:

- рассмотреть концепции единства Российского государства в отечественной конституционной науке и выявить соотношение единства государства с государственным суверенитетом,

- рассмотреть конституционно-правовые механизмы обеспечения единства Российского государства,

- рассмотреть проблемы практической реализации конституционно-правовых механизмов обеспечения единства Российского государства, а также выявить основные институты, способствующие обеспечению единства в условиях федерализма.

Объектом исследования в дипломной работе является общественные отношения в сфере обеспечения единства Российского государства. Предметом выступают конституционные механизмы обеспечения единства Российского государства, нормативно-правовые акты, регулирующие сферу общественных отношений в сфере обеспечения единства Российского государства, а также судебная практика, прежде всего - правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

При написании дипломной работы были использованы такие методы проведения исследования как методы эмпирического исследования (сравнение, наблюдение, описание), методы теоретического познания (формализация, восхождение от абстрактного к конкретному) и общенаучные методы (анализ, синтез, аналогия, системный подход).

В дипломной работе я сначала рассмотрю развитие концепции единства Российского государства в трудах российских конституционалистов, далее рассмотрю конституционные механизмы обеспечения единства Российского государства, а затем перейду к проблемам обеспечения единства Российского государства в условиях федерализма и перспективам их решения.

Глава 1. Концепция единства Российского государства в отечественной науке конституционного права

1.1 Развитие концепции единства Российского государства в трудах отечественных конституционалистов

В формировании концептуального подхода к пониманию категории «единства государства», в частности, рассматриваемой отечественными конституционалистами как «единство Российского государства», можно выделить три периода развития: дореволюционный, советский (и сюда же отнести белоэмигрантскую юридическую мысль) и постсоветский современный.

Изначально в отечественной юридической науке не выделяли категорию «единства Российского государства». Российская империя была централизованным унитарным государством с автономными образованиями, где власть в регионах осуществлялась назначенными монархом чиновниками. Именно российский монарх служил гарантом единства Российского государства, особенно ярко это было видно во времена Смуты, когда самостоятельно организовавшийся российский народ воссоздал институт царства, дабы спасти Российское государство от распада. Однако к началу XX века начался процесс демократизации в российском обществе и, следовательно, в российской юридической науке, где роль монарха уступала место конституции и другим правовым механизмам. Одновременно в национальных окраинах стали популярными идеи по повышению статуса автономий до субъектов федерации с широкими полномочиями, даже в центральных губерниях, являющимися простыми административно-территориальными единицами, зашел вопрос об областной автономии. Начавшаяся Первая русская революция послужила катализатором всевозможных проектов преобразованиями России в децентрализованное унитарное государство или федерацию, что вызвало опасение подданных о «распаде России» и «уничтожения единого Российского государства и замены его союзом самостоятельных областей».

В такой ситуации видные юристы, а среди них можно назвать В.М. Гессена, А.А. Жилина, Ф.Ф. Кокошкина, Б.Э. Нольде, Н.И. Палиенко и А.С. Ященко, начали изучать проблему обеспечения единства Российского государства в призме перехода от централизованного унитарного к децентрализованному унитарному или федеративному государственному устройству. В своих трудах они поднимали вопрос о том, что служит и что противоречит обеспечению единству Российского государства в анализе наиболее приемлемой формы государственного устройства, предлагая разрешить «национальный вопрос» предоставлением национальным меньшинствам автономий, что могло бы ослабить сепаратистские тенденции на национальных окраинах. Так Ф.Ф. Кокошкин писал: «Главная и наиболее прочная опора государственного единства и могущества лежит в области народной психологии, в сознании всем населением общности его политических интересов. Для того, чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, не нужно ни этнографической, ни культурно-бытовой однородности государства, но необходимо, чтобы интересы одних его частей не приносились в жертву интересам других, чтобы объединение было выгодно для всех и чтобы оно не препятствовало широкому удовлетворению местных нужд» Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М: "Народное право", 1906. - с. 18.

После прихода к власти большевиков концепция «единства Российского государства» развивалась раздельно в советской юридической науке и в белоэмигрантской среде. Если в Советском Союзе юридическая наука развивалась на принципах и подходах официальной идеологии марксизма-ленинизма, то белоэмигрантские мыслители развивали концепцию единства Российского государства на принципе «единой и неделимой России», что отражало многовековую традицию государственного устройства.

В СССР, где марксизм-ленинизм был официальной идеологией, трудились такие советские конституционалисты как В.А. Дорогин, Д.Л. Златопольский, М.Г. Кириченко, И.М. Кислицын, К.Д. Коркмасов, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, Б.Л. Манелис, Ю.Г. Судницын, Э.В. Тадевосян, Н.П. Фарберов, О.И. Чистяков, В.С. Шевцов. Основываясь на принципах пролетарского интернационализма и права наций на самоопределение, они продолжили развивать своих предшественников в их мысли о децентрализованном государственном устройстве в виде федерации. Одним из главных направлений научных изысканий было построение федеративной модели государства, которая наиболее полно могла бы удовлетворить национальные чаяния народов и в тоже время сочетала бы в себе эффективность управления. Также активно разрабатывались теории о развитии советской автономии как главной формы реализации права народов на самоопределение. Построение государственности практически всеми народами и народностям Советского Союза служило задаче обеспечения единства Российского государства. Если народы, населяющие СССР, получат полное государственное и национальное развитие в советской автономии, то у них пропадут объективные предпосылки для сепаратизма. Как писал О.И. Чистяков: «Ставя вопрос о свободе отделения, большевистская партия предвидела, что большинство народов, тесно связанных с русским крепкими экономическими, политическими и культурными узами, не захочет отделяться от России. Партия и не считала отделение лучшим способом решения судьбы того или иного народа. В.И. Ленин говорил: «Если мы требуем свободы отделения для монголов, персов, египтян и всех без исключения угнетенных и неполноправных наций, то вовсе не потому, что мы за отделение их, а только потому, что мы за свободное, добровольное сближение и слияние, а не за насильственное. Только поэтому!» Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Том 30. М.: Издательство политической литературы, 1973. - с. 277.. Коммунистическая партия предусматривала и определенную форму существования народов, которые не пожелают отделяться от России. Как одно из программных требований Партия выдвигала принцип национально-территориальной автономии. Народы, которые определили бы свое существование в сторону единства, а не отделения и в рамках единого Российского государства могли бы создать свою государственность, свои национально-государственные образования» Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. (изд. 2-е, перераб.). М: Зерцало-М, 2003. - с. 9.

В свою очередь видные юристы белой эмиграции, поднимавшие вопрос государственного единства России, руководствовались традиционной формой государственного устройства - централизованным унитарным государством. Это вполне отражал белогвардейский девиз «За единую и неделимую Россию», который отвергал любую самостоятельность регионов и национальных окраин. Основными идеологами были такие видные юристы как И.А. Ильин, Н.Н. Алексеев, П.Б. Струве, А. Ф. Мейендорф, Н.В. Устрялов. Он видели Россию как унитарное государство и обосновывали свою позицию целесообразностью и сущностью формы государственного устройства, а также историческим опытом. И.А. Ильин писал: «Россия есть единый живой организм…расчленение его ведет к длительному хаосу, ко всеобщему распаду и разорению, а затем - к новому собиранию русских территорий и российских народов в новое единство» И.А. Ильин Собрание сочинений: В 10 т. Т. 2. М: Русская книга, 1993. - с. 178. Федеративное устройство Российского государства не имеет ни объективных, ни субъективных причин. Любое ослабление государственной власти центра вызывает общественно-политический кризис, угрожающий единству Российского государства. Искусственное построение национальных автономий и государственностей в Советском Союзе неизбежно взрастит сепаратистские силы, что неизбежно приведет к распаду Российской государственности. Поэтому в целях обеспечения единства Российского государства формой государственного устройства России, по мнению большинства государствоведов белой эмиграции, должно было быть централизованное унитарное государство.

Современная отечественная наука конституционного права начала формироваться в начале 1990х годов, когда началось общественно-политическое преобразование России. Началась ревизия, а затем полный отказ от марксистско-ленинской идеологии как официальной, что освободило науку от идеологических рамок. Стали изучаться ранее запрещенные концепции единства Российского государства, конституционалисты получили возможность беспристрастно изучать все имеющиеся теории, происходила переоценка приоритетов и целей. Современные конституционалисты, такие как А.Н. Чертков, Б.С. Эбзеев, М.И. Кукушкин, А.Н. Кокотов, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин, В.И. Радченко, М.С. Саликов, А.А. Чинчиков продолжают традицию своих предшественников по обеспечению единства Российского государства в федеративном государстве. В своих работах они поднимают проблему обеспечения единства Российского государства через создание сбалансированной системы федеративного государства, разрешения «национального вопроса» путем формирования единой гражданской российской нации, вопросы предоставления большей экономической самостоятельности субъектам Федерации и пересмотра бюджетного федерализма в пользу регионов. Однако в современном демократическом Российском государстве без заинтересованности самого народа нельзя добиться единства. Как писал И. В. Левакин: «Только создав прочные правовые предпосылки для активизации гражданского общества, укрепления его прав и свобод, а также целостности, можно достичь подлинного государственного единства».

Концепция единства Российского государства, возникшая как обеспечительная мера при федерализации, за более чем вековую историю не потеряла свою актуальность, а, наоборот, показала значимость для сохранения государственности. Традиция рассмотрения единства Российского государства через призму ее децентрализации сохранилась и до нашего времени. В своих работах отечественные конституционалисты постепенно углубляли научные поиски, от простых задач по определению опасных для единства Российского государства форм государственного устройства, они перешли к вопросу об организации механизмов обеспечения единства и к сущностному пониманию проблемы в ее историко-политическом контексте.

Необходимо так же определиться с понятием единства Российского государства. Если в начале XX века крупный российский государственный мыслитель Л.А. Тихомиров писал о единстве России: «Единство государства выражается совсем не в единстве языка, а в единстве закона и управления, а следовательно, прежде всего в единстве Верховной Власти. Когда есть последнее - есть и единство. Когда нет единства Верховной Власти - нет единства государственного. Такие же мелочи единства, как язык, армия, железные дороги, тарифы и пр. - не составляют в государственном смысле ничего основного. Общность языка может не сопровождаться единением государственным. Все это может находить себе законодательное выражение только в примечаниях и в узаконениях, определяющих устройство разных отдельных учреждений» Тихомиров Л.А. Недостатки узаконений 1906 года// Московские ведомости. - 1912. - № 139 - 16 июня - с. 33, то в начале XXI века видный российский конституционалист И.В. Леваков определял, что единство Российского государства - это «режим единого существования и функционирования российской государственности во всех ее ипостасях (территориальной, организационной, нормативной, национальной, политической и т.д.)» 4 Левакин И.В. Государственное единство России: теоретико-правовое исследование // Дпсс. докт. юрид. наук. - М., 2003 - с. 47. Можно также обратиться к энциклопедическому словарю, в котором пишется, что единство государства - это принцип организации государства, заключающийся в признании государства как единого целого всеми его частями, который предполагает отказ от каких-либо проявлений сепаратизма, то есть такой политики в отдельных частях государства, которая не учитывает интересов всего государства и противопоставляет им местные интересы Авакьян С.А.Конституционное право. Энциклопедический словарь. -- М.: Норма. 2001. - с. 62 . Исходя их этих определений можно сказать, что единство Российского государства - это принцип существования Российского государства, как единого целого организма, скрепленного единой системой государственных механизмов и единством наличия и реализации всех признаков государственности.

Необходимо заметить, что само понятие «единство Российского государство» не используется в тексте Конституции РФ. Однако оно является обобщающим по отношению к таким категориям, как «государственная целостность», «государственный суверенитет», «единство экономического пространства», «единство системы государственной власти». Через них выражается и реализуется сущность единства Российского государства

1.2 Соотношение единства Российской государства и государственного суверенитета Российской Федерации

Видный советский юрист А.Я. Вышинский определял суверенитет как «состояние независимости данной государственной власти от всякой другой власти как внутри, так и вне границ этого государства» Вышинский А. Я., Вопросы теории государства и права. М.: Госюриздат, 1949 г. - с. 410. В свою очередь современные российские конституционалисты определяют суверенитет, как «совокупность ее суверенных прав, имеющих целью закладку всех необходимых и достаточных признаков самостоятельного, независимого государства, осуществляющего на своей территории верховную власть» Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. Кокотов А.Н. и Кукушкин М.И. М: Юрист, 2010 - с. 264. Исходя из этих определений можно сказать, что под суверенитетом Российской Федерации принято понимать свойство Российской Федерации самостоятельно и независимо от других государств и иных организаций осуществлять свои внутренние и внешние функции (то есть свободно решать свои дела как внутри страны, так и за её пределами, в международных отношениях). Суверенитет проявляется в верховенстве, единстве и независимости государственной власти. Суверенитет Российской Федерации закрепляется в следующих трех положениях:

· суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию, согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ

· Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России, согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ

· Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность всей территории, согласно ч. 3 ст. 4 Конституции РФ.

Однако Российское государство имеет федеративную форму государственного устройства, где субъекты имеют статус «государств» (ст. 5 Конституции РФ) или государственных образований, то возникает вопрос соотношения федерального и регионального суверенитетов. Если, предположим, считать субъекты Федерации (по крайней мере, следуя буквальному тексту Конституции РФ) государствами, тогда они суверенны, тогда как суверенитет - неотъемлемое свойство государства. Если, наоборот, субъекты РФ не являются государствами, то у них нет и суверенитета. Но такое разграничение возможно, если речь идет о государственном суверенитете. Если суверенитет - это то же, что и компетенция в широком смысле слова, сумма прав и полномочий, то тогда «суверенитетом» должны обладать как федерация, так и ее субъекты, так как при данной форме государства соответствующая компетенция имеется у обеих сторон. Если же суверенитет не сводится к компетенции, признается неделимым и несовместимым с другим суверенитетом на территории одного и того же государства, тогда суверенной признается только федерация, а ее субъекты - несуверенными.

Относительно суверенности субъектов федерации существует так называемая теория делимости государственного суверенитета, пришедшая из американской конституционно-правовой доктрины Черняк Л.Ю. Теория делимости государственного суверенитета в федеративном государстве // Академический юридический журнал. 2009. № 1. - с. 12. Суть данной теории сводится к тому, что допускается «расщепление» государственного суверенитета на суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов (в определенной доле, закрепленной в Конституции ). То есть у федерации одно содержание суверенитета, а у субъектов - другое.

Однако на взгляд большинства отечественных конституционалистов субъекты федерации не обладают суверенитетом ни государственным, ни каким-либо иным. Суверенитет может быть только государственным, и иного его значения не может быть. Не может быть в России и так называемого «ограниченного» суверенитета, которым нередко наделяют субъекты федеративных государств. Поэтому Российская Федерация суверенна как одно единое образование.

В то же время нельзя сказать, что в федеративном государстве суверенитет имеет то же значение, что и в унитарных государствах. Здесь имеется в виду именно юридическая сущность суверенитета, политическая сторона суверенитета, связанная с фактическим верховенством государственной власти, принципиально не изменяет своей сути. Так, В.В. Горюнов указывает, что носителем государственного суверенитета в Российской Федерации является сама Российская Федерация, рассматриваемая как способ народной самоорганизации. Федеральные государственные органы при этом рассматриваются в качестве основных субъектов осуществления государственного суверенитета. Кроме того, в осуществлении государственного суверенитета участвуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Данные органы участвуют в осуществлении суверенитета Российской Федерации как непосредственно (при осуществлении переданных им отдельных полномочий Российской Федерации), так и опосредованно - путем участия в реализации общей государственной политики Горюнов В.В. Суверенитет Российской Федерации: сущность, содержание, гарантии: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. - с. 8. То есть предполагается, что различные уровни государственной власти - федеральный, региональный и местный - обособлены друг от друга, поэтому не могут признаваться единым носителем государственного суверенитета Российской Федерации. В связи с этим автор выделяет основные субъекты осуществления государственного суверенитета, а неосновными при этом выступают региональные и местные органы власти.

Центральным вопросом является принцип единства государственной власти. Классическая модель государства предполагает иерархическое строение системы органов государственной власти, федеративное устройство характеризуется значительной степенью самостоятельности субъектов федерации. Поэтому, если определить в качестве «исполнтеля» государственного суверенитета всю систему органов власти, подрывается сама суть федерации, где региональные органы власти обособлены.

Надо полагать, что в федерации, как и в унитарном государстве, реализация государственного суверенитета возложена на всю систему органов государственной власти, начиная от федерального уровня и заканчивая местным. Несмотря на то что модель публичной власти предполагает обособление органов государственной власти различных уровней, нормативные акты, исходящие от них, представляют собой строгую иерархию. Муниципальные правовые акты не могут противоречить региональным и федеральным, региональные - федеральным Бредихин А.Л. Суверенитет в системе российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление, 2012, № 7. - с. 24.

В Российской Федерации в период «парада суверенитетов» глава Верховного Совета РСФСР Борис Николаевич Ельцин произнес историческую фразу: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить» http://izvestia.ru/news/349628. С августа по октябрь 1990 года принимаются декларации о государственном суверенитете Карельской АССР, Коми АССР, Татарской АССР, Удмуртской АССР и Якутской АССР, Чукотского автономного округа, Адыгейской АО, Бурятской АССР, Башкирской АССР, Калмыцкой АССР, Марийской АССР, Чувашской АССР, Ямало-Ненецкого и Горно-Алтайского автономных округов, Иркутской области и прочих. Заключенный 31 марта 1992 году Федеративный договор, призванный обеспечить единство Российского государства, на деле признал суверенность республик. Воспользовавшись этим, ряд республик провозгласили государственный суверенитет в своих конституциях: Республика Татарстан, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Северная Осетия, Республика Саха (Якутия), Республика Ингушетия, Республика Тыва и другие.

Такое явное противоречие было устранено в начале 2000х годов с изменением внутренней политики Российской Федерации на укрепление единства Российского государства. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов»» Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов»» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2000. - 18 июня. - с. 36 . В данном решении рассматривалось статьи 4 и 162 Конституции Республики Алтай о государственном суверенитете Республики Алтай. Конституционный Суд в своем Постановлении установил, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Конституционный суд Российской Федерации признал содержащиеся в Конституции Республики Алтай положения о суверенитете Республики Алтай не соответствующими Конституции Российской Федерации. После этого остальные республики изменили свои конституции в соответствии с указанным Постановлением Конституционного Суда РФ.

Единство Российского государства неразрывно связано с государственным суверенитетом Российской Федерации. Любое другое предположение о наличии суверенитета у субъектов Российской Федерации создает явную угрозу распада России, и, следовательно, недопустимо.

Подведя итог, можно сказать, что понятие «единство Российского государство» возникло, как рефлексия на попытку децентрализации, и дальше федерализации. Отечественная конституционная наука ищет варианты существования России, как государство изначально унитарного и имеющего многовековую жестко централизаторскую традицию, в федеративной форме государственного устройства. Ослабление власти федерального центра, и провозглашение некоторыми субъектами РФ почти что независимости подняло вопрос о соотношении единства Российского государства и суверенитета. Исходя из сущностного понятия «суверенитета» невозможно его наличие у субъектов, так как это будет обозначать выход субъектов из состава Российской Федерации. Такая ситуация в корне противоречит единству Российской государства.

Глава 2. Конституционные механизмы обеспечения единства Российской Федерации

2.1 Единство системы государственной власти Российской Федерации

В Конституции Российской Федерации закреплены принципы, которые определяют организацию и существование определенных сфер общества. Данные принципы представляют собой совокупность функций, действий, полномочий государственных органов, направленных на преодоление отрицания норм Конституции РФ, устранения антиконституционного поведения, утверждения в обществе и государстве глубокой взаимосвязи правовых и нравственных ценностей, основанных на нормах Конституции РФ. Так конституционные механизмы обеспечения единства Российского государства служат для укрепления и нормального функционирования основ государственности, устранения негативных процессов для государственного единства, а также их предпосылок.

Одним из конституционных механизмов, обеспечивающих единство Российской государства является единство системы государственной власти Российской Федерации. Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 25.12.1993 г. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - с. 44. Принцип единства системы государственной власти выражается не только в единстве системы органов государственной власти, но и в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. Требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность. Она может выражаться как в полной централизации системы, что характерно только для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых в федеративных государствах, в том числе и в России. Речь идет об элементах централизации при осуществлении государственного, в том числе судебного и иного правового контроля, о возможности органов государственной власти вышестоящего уровня применять в предусмотренных законом случаях меры государственно-правового воздействия на государственные органы нижестоящего уровня, о нормативно-методическом регулировании и прочее, что в целом служит укреплению единства Российского государства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном -- на предметы ведения Российской Федерации и частично -- совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно, создавать свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначать соответствующих должностных лиц, что указано в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации -- создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органы местного самоуправления не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации.

Смысл принципа единства системы государственной власти разъяснен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П «О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»»Постановление Конституционного суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П «О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» // Российская газета. - 2005. - 29 декабря. - с. 45. В данном Постановлении указано, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является элементом исполнительной власти. Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, согласно п. 1, 2 ст. 20 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации// Собрание законодательства РФ. - № 42 - ст. 5005. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Особенность системы организации исполнительной власти Российской Федерации, определяемая федеративным характером, -- это допустимость по федеральной Конституции, что указано в ст. 78, договорных отношений между органами исполнительной власти. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий, согласно ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

На сегодняшний день действует только один договор о разграничении полномочий - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 года Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26.06.2007 // Российская газета. - 2007. -31 июля. - с. 53. В нем искусственно выделяется Республика Татарстан из общего культурного, политического и экономического пространства России. Республика Татарстан наделяется правом осуществлять международные и внешнеэкономические связи, Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения о совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики Татарстан, и по затронутым проблемам вносят соответствующие законопроекты в Государственную Думу, а также Республика Татарстан оказывает государственную поддержку и содействие соотечественникам (татарам) в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка. Все это негативно сказывается на единстве Российского государства, нивелируя государственную власть федерального правительства в данном субъекте Демидов М.В. Место и роль Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративным отношений в России // Конституционное и муниципальное право, 2013. № 3 - с. 37 .

Кроме договоров о разграничении полномочий имеются также соглашения федеральных органов исполнительной власти с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче им на осуществление части своих полномочий, что указано в ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Сущность принципа единства исполнительной власти, выраженная в решениях Конституционного Суда РФ, реализуется посредством принятия законов субъектов Российской Федерации, а также применения в их законодательстве признаков принципа единства системы органов исполнительной власти. Посредством принятия Конституционным Судом РФ соответствующих постановлений приводится к единообразию практика взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В законодательстве субъектов Российской Федерации устанавливаются общие нормы о подписании законов главой региона, возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и тому подобное. Соблюдение этих критериев законодательным органом субъектов Российской Федерации является необходимым условием для реализации принципа единства системы органов исполнительной власти. Установление единообразия во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов позволяет обеспечить слаженное взаимодействие органов единой двухуровневой системы, совершенствовать систему организации власти в субъектах Российской Федерации.

В отличие от достаточно развитых элементов децентрализации в системе органов исполнительной власти система органов судебной власти по российской Конституции имеет в основном централизованный характер. Единство системы судебной власти определяется ст. 71, 118, 128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведении Российской Федерации, согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ, при этом судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, что указано в ч. 3 ст. 118. Данное положение развивается в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (до недавнего времени также - Высшего Арбитражного Суда РФ) и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами. Наряду с закреплением принципа федерального законодательного регулирования судебной системы единство судебных органов обеспечивается через централизованный механизм назначения судей. Судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, а судьи иных федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом.

Конституция РФ в ст.ст. 118 и 125, указывая на конституционное судопроизводство как одну из процессуальных форм осуществления правосудия, непосредственно называет и носителя судебной власти в этой сфере - Конституционный Суд РФ, юрисдикция которого распространяется на территорию всей страны. Однако Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета. - 1996. - 6 января. - с. 39, конкретизируя положения Конституции РФ, в том числе определяющие федеративное устройство государства ст.ст. 1, 5, 11, 65, 66, 71 - 73, 76, 77, предусматривает возможность создания органов конституционной судебной юрисдикции и на региональном уровне.

К настоящему времени региональные конституционные (уставные) суды действуют в 17 субъектах Российской Федерации (из 83 существующих). Являясь органами судебной власти субъектов Российской Федерации, они создаются по инициативе самих регионов, но каждый из них входит в единую судебную систему страны, согласно ст.ст. 3,4 Федеральному конституционному закону «О судебной системе». При этом организационно и процессуально конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации независимы друг от друга, а также от Конституционного Суда РФ, который для них не является вышестоящей судебной инстанцией в том значении, в каком является таковым Верховный Суд РФ, осуществляющий в предусмотренных законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью соответствующих судов (ст. 126 Конституции РФ).

Закон о судебной системе (ч. 1 ст. 27) устанавливает, что конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия нормативных правовых актов, исходящих от органов государственной власти и местного самоуправления данного субъекта, его конституции (уставу), а также для толкования этой конституции (устава). Однако некоторые субъекты Федерации пошли по пути расширения компетенции своих конституционных судов, и, откликаясь на эту практику, Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан, сформулировал правовую позицию, согласно которой региональный законодатель при определении компетенции своего конституционного (уставного) суда вправе выйти за пределы этих полномочий. Необходимо лишь при закреплении дополнительных полномочий в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации соблюсти, чтобы эти полномочия соответствовали природе конституционного судопроизводства, относились в силу ст. 73 Конституции РФ к ведению субъекта Российской Федерации и не вторгались в компетенцию Конституционного Суда РФ и других федеральных судов Жилин Г.А. Единство конституционного судопроизводства // Журнал конституционного правосудия. - 2012. - № 1. - с. 47. .

Относительная обособленность органов региональной конституционной судебной юрисдикции, обусловленная в том числе спецификой нормативного оформления их создания и функционирования, различие их полномочий, порядок осуществления которых определяется в каждом регионе самостоятельно, порождают у некоторых авторов сомнения в принадлежности их к единой судебной системе Российской Федерации, а осуществляемого ими производства по подведомственным делам - к конституционному судопроизводству.

Так, А.А. Ливеровский и М.В. Петров отмечают: «Подведомственность дел конституционным (уставным) судам столь своеобразна и обособлена, что можно ставить вопрос о существовании отдельной ветви судебной власти, ветви конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с характерным для задач конституционного (уставного) нормоконтроля типом судопроизводства» Ливеровский А.А., Петров М.В. Органы конституционного нормоконтроля как "квазисуды" // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 3(15). - с. 24.. И хотя в приведенном суждении не оспаривается прямо принадлежность региональных конституционных (уставных) судов к единой судебной системе страны, но оно подразумевается, поскольку в единой судебной системе Российской Федерации отдельные ее субъекты не могут иметь не предусмотренного в федеральных конституционных нормах обособленного типа судопроизводства как формы (средства, способа) осуществления судебной власти. Единство конституционного судопроизводства Российской Федерации основывается на общности приоритетных целей, стоящих перед органами конституционной судебной юрисдикции, которые вместе с другими судебными учреждениями страны в своей совокупности составляют единый в системе разделения властей институт судебной власти, предназначенный в первую очередь для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, что обеспечивает единство Российского государства.

В отличие от системы судебных и исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно говорить лишь о «единстве власти», обеспечиваемой широким применением элементов децентрализации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях.

Следует заметить, что по вопросу о том, составляет ли законодательная власть Российской Федерации и ее субъектов единую систему органов, имеют место разные точки зрения. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами. Основные доводы в пользу этого приводятся следующие: «Названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента -- Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации» Злотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. Новосибирск: Наука, 2009 . - с. 349 .

В данном случае справедливо ставится вопрос о единстве законодательной власти. Однако речь все же идет, как представляется, именно о единстве власти, а не системы органов. Не случайно Конституция РФ говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Для суверенного государства, независимо от формы его государственного устройства, важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности. Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и ее субъектами, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа формах.

Подведя итог, можно сказать, что конституционный механизм единства системы государственной власти в Российской Федерации служит для обеспечения единства Российского государства. Единство системы исполнительной и судебной власти, а также единство законодательной власти способтсвуют координации политической власти в едином направлении, что способствует устранению разногласий на федеральном и региональном уровнях, формирует единую политическую повестку для Российского государства.

2.2 Единство правовой системы Российской Федерации

Конституционно-правовой механизм обеспечения единства правового пространства Российской Федерации - это основанная на конституционных принципах система органов власти, а также государственных, организационных, правовых, материально-технических и иных мер, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законодательными актами, направленных на формирование качественной правовой системы, устранение противоречивости нормативных правовых актов и создание условий для правильного и единообразного применения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и иных нормативных правовых актов органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и организациями.