Анализ прав беженцев в международном праве и законодательстве Республики Беларусь

После присоединения Республики Беларусь к указанным документам, были приняты новые нормативно-правовые акты, а также внесены изменений и дополнения в действующие нормативно-правовые акты. Так была разработана и принята третья редакция Закона Республики Беларусь «О беженцах» от 22 февраля 1995 г., которая начала действовать с июля 2003 года. Также Законом Республики Беларусь от 4 января 2003 г. № 178-З были внесены изменения в статью 4 Закона Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» от 3 июня 1993 года.

В 2006 г. началась разработка нового законопроекта, обусловленная необходимостью внесения изменений и дополнений в законодательство о вынужденной миграции, в частности, введение института дополнительной защиты, уточнение понятий и процедур временной защиты и воссоединения семьи и учетом иных недостатков действующего на тот момент законодательства. В результате чего был принят Закон о предоставлении статуса беженца [34, с. 183].

Основные положения Конвенции о статусе беженцев, прежде всего касающиеся определения понятия «беженец», оснований предоставления и лишения статуса беженца, а так же положения, регламентирующие права и обязанности лиц, которым предоставлен статус беженцев, нашли отражение в Законе. Например, положение статьи 1 п. А, пп.2) Конвенции о статусе беженцев, содержащее определение понятия «беженец», инкорпорируется в статье 18 Закона. Конвенция в указанной статье кроме того регламентирует порядок разрешения вопросов, возникающих при определении «страны гражданской принадлежности» лица, имеющего двойное или множественное гражданство. Однако, этот аспект не нашел отражения в указанном Законе Республики Беларусь [13, ст. 1; 30, ст. 18].

Положения статьи 1, п. С Конвенции, определяющие случаи, в которых положения Конвенции не распространяются более на лицо, подпадающее под определение «беженец», инкорпорированы в статье 48 «Утрата статуса беженца» Закона о статусе беженца, которая дополнила представленный в Конвенции перечень оснований утраты статуса беженцев случаем, когда лицо добровольно отказалось от статуса беженца [13, ст. 1, п. С;30, ст. 48]. Пункты D, Е, F статьи 1 Конвенции инкорпорированы в статье 3 «Ограничение действия настоящего Закона» Закона о статусе беженца. Особое значение так же имеет инкорпорация статьи 33 Конвенции, запрещающей высылку беженцев или их принудительное возвращение в страны, из которых они прибыли в статью 5 «Гарантии невысылки иностранцев» Закона [13, ст. 1, п. D, Е, F;30, ст. 3].[34, с. 182]Кроме того, в пункт 23 Положения о порядке осуществления высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из Республики Беларусь введены основания прекращения высылки. Такое законодательное закрепление невозможности возвращения определенной категории иностранцев полностью соответствует международно- признанной концепции невысылки. [48, с.4]

Таким образом, на сегодняшний день действующее законодательство Республики Беларусь соответствует положениям Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев. Реформирование и совершенствование законодательства Республики Беларусь о беженцах свидетельствует об актуальности этой проблемы для нашей страны. В частности принятие и реализация Закона Республики Беларусь « О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса буженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» -- очередной шаг на пути создания эффективной, отвечающей современным реалиям национальной системы убежища для людей, нуждающихся в международной защите. Это способствует укреплению имиджа Беларуси как государства, последовательно проводящего прогрессивную политику в гуманитарной сфере [34, с. 183].

2.Закрепление прав беженцев в международном праве и законодательстве Республики Беларусь

2.1 Закрепление прав беженцев в международном праве

Истоки развития международного права человека по делам беженцев восходят к Лиге Наций. Такие события, как Первая Мировая война, распад Оттоманской империй, Октябрьская социалистическая революция и распад Российской империи привели к возникновению огромного числа беженцев на территории Европы. Чтобы каким-либо образом организовать пребывающих беженцев, правительства - члены Лиги Наций - приняли ряд соглашений: от 5 июля 1922 г., 31 мая 1924 г., 12 мая 1926 г., от 30 июня 1928 г., которые касались таких вопросов, как упорядочение системы удостоверений личности для русских и армянских беженцев; но, как видно, соглашения эти были специфическими и носили временный характер, устанавливая статус беженцев только в рамках определенных условий развития мирового сообщества [25, с. 219].

После Второй мировой войны развитием прав беженцев занималась ООН. 16 февраля 1946 г. Экономическим и Социальным Советом была принята резолюция. По аналогии с соглашениями, заключенными под эгидой Лиги Наций, новое определение было ориентировано на конкретную категорию беженцев и привязано к конкретным политическим событиям. Значительным шагом вперед был Устав Международной организации по делам беженцев (1946), в котором оговаривалось создание временного органа (Международной организации по делам беженцев) для контроля над действиями государств по отношению к беженцам [18, с. 269].

Права беженцев получили закрепление во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.). Так, одним из основополагающих прав человека, закрепленным в статье 14 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), является право искать убежище [9].

Специфика указанного права в отличие от права на эмиграцию заключается в следующем [32, с. 17]:

1. Индивид имеет право лишь просить (искать) убежище, а не требовать его предоставления [15, с. 74].

2. Это право не носит универсального характера, а предоставляется лишь тем лицам, которые преследуются в других странах. В пункте 2 статьи 14 прямо указывается, что это право не может быть использовано в случае «преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций».

3. Если трактовка права на эмиграцию позволяет рассматривать индивида и государство как равных участников правоотношения (праву человека корреспондируется обязанность государства реализовывать его), то в праве человека искать убежище очевидна приоритетная роль государства, от воли и усмотрения которого зависит получение убежища ходатайствующим лицом [33, с. 12].

Таким образом, Всеобщая декларация прав человека сформулировала основные принципы предоставления убежища, закрепив решающую роль государства, что оказало несомненное влияние на содержание последующих международно-правовых документов, принятых в рамках ООН [32, с. 17].

На сегодняшний день, пять документов ООН образуют в международном праве базу для защиты прав беженцев [18, с. 139]: Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол к ней от 1967 года; Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев 1950 года; Декларация о территориальном убежище 1967 года; Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев [27, с. 112].

Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее - УВКБ ООН). Устав определяет тех лиц, на которых распространяется мандат Верховного комиссара. Понятие «беженец» аналогично содержащемуся в Конвенции 1951 года, за тем лишь исключением, что мандат УВКБ ООН не ограничен датой и местом происхождения ситуаций, вызывающих потоки беженцев [14, с. 35].

За время, прошедшее со дня создания ООН (Устав был подписан 26 июня 1945 г.), под ее эгидой была разработана необходимая международно-правовая база и образован механизм для разрешения острейших проблем беженцев. В качестве целей ООН утверждалась гуманистическая направленность ее деятельности, провозглашенная в преамбуле: "Мы, народы Объединенных Наций, преисполненные решимости... вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство больших и малых наций...". Основные цели и принципы ООН названы в ч. 1 ст. 2 Устава: "...осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии" [11, с. 16].

28 июля 1951 г.,в развитие положений Устава ООН, Генеральной Ассамблеей ООН была принята Конвенция о статусе беженцев, в основу которой был положен весь предыдущий опыт в разработке прав беженцев. Существенным ее отличием от соглашений, принятых в рамках работы Лиги Наций и от Устава МОБ, была ее универсальность. Конвенция стала механизмом приравнивания прав беженцев к основным правам человека, она явилась основой международного развития прав беженцев. Однако в положениях этого документа просматривается тенденция некоторого ограничения прав беженцев. Дело в том, что государства, принявшие этот документ, были европейскими и ориентировались только на этот регион, а временные границы (статус беженца могли получить только те лица, судьба которых отвечала условиям Конвенции в силу событий до 1 января 1951 г.), установленные в Конвенции не могли сделать ее в полной мере универсальной. Поэтому, в силу возникновения новых ситуаций на международной арене (холодная война и процесс деколонизации) и появления новой категории беженцев - политических беженцев - в декабре 1966 г. государствами - членами ООН в дополнение к Конвенции был принят Протокол, касающийся статуса беженца, вступивший в силу 31 января 1967 г. Согласно этому документу, любое лицо, попадающее под определение беженец, данное в Конвенции о статусе беженцев, получает все права и свободы, закрепленные в ней, независимо от указанной даты - 1 января 1951 г.

Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней, касающийся статуса беженца 1967 г. являются универсальными документами по вопросам беженцев. Они заложили своего рода фундамент для международно-правовой работы в отношении данной проблемы. Документы, принятые на региональном уровне, - декларации, соглашения, конвенции - либо расширяют и дополняют, либо ограничивают положения Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола, касающегося статуса беженца от 1967 г. [23].

Согласно духу Конвенции 1951 г. все лица, ищущие убежища, должны иметь доступ к справедливым и эффективным процедурам рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища. В любом случае компетентные государственные органы должны принимать заявления таких лиц для определения возможности рассмотрения их ходатайств о получении статуса беженца по существу, а также оказать необходимое содействие заявителю, включая предоставление переводчика и передачу его дела на рассмотрение. Согласно Заключению УВКБ ООН № 8 «Определение статуса беженца» (1977 г.) в случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции с просьбой пересмотреть решение в том же либо в другом органе, административном или судебном в соответствии с действующей системой [4, с. 234].

При этом беженец должен получить разрешение на пребывание в стране на срок рассмотрения его ходатайства, включая время, необходимое для рассмотрения его апелляции. Единственным исключением является случай, когда по первоначальному заявлению установлено, что оно «явно представляет собой злоупотребление соответствующим правом».

При этом лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и заключению на время рассмотрения их заявлений. Обращение с просьбой о предоставлении убежища не является уголовным преступлением, а свобода от произвольного помещения в места заключения является одним из фундаментальных прав и свобод человека. В случае помещения в места заключения ищущие убежища имеют право знать, на каких основаниях проведено их задержание; при этом они имеют право оспаривать вынесенное решение об их задержании.

Одним из важнейших прав беженца является возможность свободного обращения в суды на территории всех стран - участниц Конвенции 1951 г. При этом на территории страны обычного местожительства беженца при обращении в суд он пользуется тем же положением, что и граждане этой страны. В прочих странах беженцу предоставляется то же положение, что и гражданам страны его обычного места жительства [4, с. 23].

Социальное попечение является сферой действия национального законодательства, и поэтому его стандарты не могут быть регламентированы международными соглашениями. Однако в соответствии с принципом отказа от каких-либо форм дискриминации беженцы, законно проживающие на территории государства, имеют право на социальное попечение в размерах, предусмотренных, как правило, для граждан страны проживания. В частности, глава IV Конвенции 1951 г. определяет, что беженцы имеют право:

- на применение системы пайков наравне с гражданами страны, где существует система распределения дефицитных продуктов;

- на решение жилищного вопроса в положении не менее благоприятном, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах;

- на начальное образование наравне с гражданами страны пребывания и положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы в отношении других видов образования;

- признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней; освобождения от платы за право учения и сборов, а также в отношении предоставления стипендий;

- на то же положение, что и граждане страны проживания в отношении вознаграждения за труд и условий труда (размер оплаты, продолжительность рабочего дня, возраст работающих по найму и т.д.), социального обеспечения с учетом национального законодательства (например, при сочетании солидарной и накопительной пенсионной систем, при котором беженцы будут получать пенсии меньшего размера) [23].

Беженцы, согласно статье 15 Конвенции, наравне с иными иностранцами имеют право создания ассоциаций, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения выгоды (некоммерческих объединений), а также профессиональных союзов.

Важным моментом при решении проблем беженцев является вопрос об их самообеспечении, т.е. вопрос о поиске ими занятий, приносящих им доход - работы по найму, или создании собственных предприятий.

Беженцы имеют право на самостоятельное занятие сельским хозяйством, промышленность, ремеслами и торговлей, а также право учреждать торговые и промышленные товарищества в условиях не менее благоприятных, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

Очевидно, что правовое положение беженцев и лиц, ищущих убежище, подразумевает наличие не только прав, но и обязанностей в отношении принимающего их государства. Они лаконично определены в статье 2 Конвенции о статусе беженцев.

Нарушение этих норм, в частности совершение преступного деяния, может повлечь за собой не только уголовную ответственность, но и возможность депортации.

Предоставление политического убежища - суверенное право государства. Своим внутренним актом оно определяет мотивы предоставления убежища, статус лиц, которым оно предоставлено, порядок предоставления и случаи утраты права на убежище.

Политическое убежище предоставляется лицам, которые ищут защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормами международного права, при этом принимается во внимание, что преследование направленно непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории и правами, и свободами и несет обязанности наравне с другими гражданами, кроме случаев, установленных законом для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Международные стандарты, касающиеся беженцев и просителей убежища, должны применяться одинаково независимо от гражданства просителя убежища или беженца. Условия в центрах для беженцев и условия содержания под стражей иммигрантов, не имеющих документов, и просителей убежища должны отвечать международным стандартам. Государства должны следить, чтобы с лицами, находящимися на нелегальном положении, такими как просители убежища, которые находятся в стране незаконно и требования которых власти считают недействительными, не обращались как с преступниками [17, с. 138].

Доклад Специального докладчика о правах человека мигрантов (2003)сосредоточил особое внимание на задержании мигрантов и условиях их содержания под стражей. Беспокойство, в частности, высказывалось о содержании под стражей просителей убежища; продолжительных сроках содержания под стражей; произвольном характере решений о содержании под стражей; содержании под стражей на основе неконкретных утверждений, связанных с терроризмом и национальной безопасностью; содержании под стражей жертв торговли людьми; содержании под стражей детей мигрантов; отсутствии правовой помощи и судебной процедуры обжалования;содержании в камерах вместе с обычными преступниками; содержании под стражей в одиночных камерах; применении спецсредств, ставящих под угрозу физическую неприкосновенность; содержании под стражей в ненадлежащих помещениях; перенаселенности и плохих санитарных условиях; отсутствии медицинского ухода; отсутствии условий для образования малолетних задержанных и других проблемах [17, с. 139].

Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол к ней от 1967 года предусматривают, что беженцы должны иметь право по меньшей мере на столь же благоприятное обращение, как и граждане страны.

Лицам, признанным беженцами, не должно быть отказано в трудоустройстве, жилье и социальной помощи, особенно на основании их этнической принадлежности. Государства должны обеспечивать более строгий контроль над применением мер, нацеленных на облегчение интеграции беженцев, особенно на местном уровне. Некоторые государства предприняли ряд мер по созданию всеобъемлющего плана интеграции для вновь прибывших.

Конвенция 1951 г. носит универсальный характер. По состоянию на начало 2014 г. 145 государств являются участниками Конвенции 1951 г. и (или) Протокола 1967 г. Еще 8 стран взяли на себя обязательства хотя бы по одному из этих указанных документов [23].

Конвенции и соглашения, являющиеся прямыми источниками права беженцев, можно классифицировать в зависимости от территориальной сферы действия на универсальные и региональные [5, с. 32].

Таким образом, Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. содержат три основных типа положений: положения, дающие основополагающие определения того, кто является (или не является) беженцем; положения, определяющие правовой статус беженца, его права и обязанности в стране убежища; положения, связанные с имплементацией положений указанных актов в национальном законодательстве [46, с. 116].

Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г. относятся к универсальным соглашениям, к региональным соглашениям - международные договоры, заключенные в рамках региональных международных организаций, сфера действия которых распространяется на государства, принадлежащие к одному географическому региону. Таковыми являются Конвенция по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (1969), Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (1959), Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (1980), Соглашение Совета Европы, касающееся моряков-беженцев (1957) и Протокол к нему (1973), Соглашение Содружества Независимых Государств о помощи беженцам и переселенцам (1993) и Протокол к нему (1993), Дублинская конвенция (1990), определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества, Конвенция Европейского союза (1990) о применении Шенгенского соглашения (1985). Следует отметить, что все региональные договоры, хотя и основываются на положениях Конвенции 1951 г., либо имеют особенности в трактовке понятия "беженец" (Конвенция ОАЕ 1969 г., Соглашение СНГ 1993 г.), либо конкретизируют вопросы, касающиеся предоставления убежища и пересечения границы (Соглашение Совета Европы и Конвенция Европейского союза) [12, с. 48].

Вторая категория международных договоров, составляющих правовую базу института права беженцев, - это конвенции универсального и регионального характера, касающиеся основных прав человека, применимых к беженцам, либо содержащие специальные положения, регламентирующие их статус. К числу таких соглашений, устанавливающих фундаментальные права человека, относятся Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965), пакты о правах человека (1966), Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984) и региональные договоры, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987), Африканская хартия об основных правах (1981), Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995), Американская конвенция о правах человека (1969).

Региональные соглашения по правам человека, совпадая с универсальными в трактовке прав и свобод, имеют более эффективную судебную систему контроля за их соблюдением государствами в отличие от механизма контроля за соблюдением универсальных конвенций, осуществляемых квазисудебными органами - комитетами, заключения которых не имеют обязательной юридической силы для государств.

Кроме того, ряд международных договоров в области прав человека (Конвенция о правах ребенка 1989 г., IV Женевская конвенция 1949 г. о защите гражданского населения во время войны, Хартия Европейского союза об основных правах 2000 г.) содержит специальные нормы относительно прав беженцев. Так, Конвенция о правах ребенка регламентирует вопрос о соотносимости прав ребенка-беженца с общими правами детей и устанавливает обязанность государства "обеспечить ребенку, желающему получить статус беженца или считающемуся беженцем в соответствии с применимым международным или внутренним правом и процедурами, как сопровождаемому, так и не сопровождаемому его родителями или любым другим лицом, надлежащую защиту и гуманитарную помощь в пользовании применимыми правами, изложенными в настоящей Конвенции и других международных документах по правам человека или гуманитарных документах, участниками которых являются указанные государства". Государства должны содействовать усилиям ООН - "защите такого ребенка и оказанию ему помощи и поиску родителей или других членов семьи любого ребенка-беженца, с тем чтобы получить информацию, необходимую для его воссоединения со своей семьей. В тех случаях, когда родители или другие члены семьи не могут быть найдены, этому ребенку предоставляется такая же защита, как и любому другому ребенку, по какой-либо причине постоянно или временно лишенному своего семейного окружения, как это предусмотрено в настоящей Конвенции" [22, ст. 22].

Традиционно резолюции международных организаций носят рекомендательный характер, за исключением резолюций, имеющих обязательную юридическую силу, принимаемых по вопросам учреждения новых органов, бюджета, членства государств, относящихся к внутреннему праву международной организации. В этом плане резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, занимающей центральное место среди международных организаций, можно разделить на две категории: резолюции обязательного характера, направленные на структурирование механизма международной защиты прав беженцев, и резолюции-рекомендации, касающиеся различных вопросов статуса беженцев. Примером резолюций первой категории являются резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 319(IV) 1949 г. и 428(V) 1950 г., учредившие Управление Верховного комиссара по делам беженцев и одобрившие его Устав. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1166(XII) 1957 г., учредившая Исполнительный комитет УВКБ ООН, серия резолюций Генеральной Ассамблеи, санкционирующих деятельность УВКБ ООН по оказанию помощи неконвенционнымбеженцам (3143 (XXIII) 1973 г., 3755(ХХХ) 1975 г., 3541(XXXV) 1980 г.), резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 212(III) 1948 г., учредившая Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ.

Другая категория резолюций Генеральной Ассамблеи ООН носит рекомендательный характер и принимается в форме либо деклараций (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Декларация о территориальном убежище 1967 г., Декларация о расе и расовых предрассудках 1978 г., Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью 1985 г., Декларация о защите всех лиц от насильственных исчезновений 1992 г.), либо минимальных стандартов, принципов, правил в области отправления правосудия, обращения с задержанными и отбывающими тюремное заключение (Минимальные стандартные правила обращения с заключенными 1955 г., Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме 1988 г., Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних 1985 г. и др.) Хотя резолюции-рекомендации являются вспомогательными средствами в процессенормообразования в международном праве, в случае применения в практике государств они способствуют формированию международного обычая.

Большую роль в толковании Конвенции 1951 г., в разработке единых критериев определения позиции УВКБ ООН по вопросам беженцев играют заключения его Исполнительного комитета. Иллюстрацией могут служить следующие заключения: № 8 (XXVII) -- 1997 г. «Определение статуса беженцев», № 32 (XXXII) -- 1981 г. «Защита лиц, ищущих убежища в ситуации массового притока», № 39 (XXXVI) -- 1985 г. «Женщины-беженки и международная защита», № 84 (XLVIII) -- 1997 г. «Заключение о детях и подростках-беженцах», № 85 (XLIX) -- 1997 г. «Заключение по международной защите». Кроме того, заключения Исполнительного комитета при одобрении их Генеральной Ассамблеей или Экономическим и Социальным Советом могут способствовать расширению компетенции УВКБ ООН (например, в отношении помощи беженцам, не подпадающим под критерии Конвенции 1951 г.) [35, с. 23].

Вместе с тем, нужно учитывать, что заключения не имеют статуса нормативного акта, но их ориентация на оказание содействия государствам при разработке национальных документов относительно процедуры предоставления статуса беженца может привести к появлению обычной нормы международного права в случае включения рекомендаций, содержащихся в заключении, в законодательство государств.

Практика принятия резолюций-рекомендаций характерна для региональных международных организаций. Показательна в этом плане деятельность Совета Европы, где рекомендации Комитета министров и Парламентской Ассамблеи по вопросам беженцев преобладают среди других нормативных актов (например, рекомендация 773 (1976) о де-факто беженцах, рекомендация № R (1981) 16 Комитета министров государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища, рекомендация № R (1981) 12 Комитета министров государствам-членам о защите лиц, формально не признанных беженцами).

В Латиноамериканском регионе на коллоквиуме, организованном совместно Картахенским университетом, региональным центром по исследованию третьего мира и УВКБ ООН в 1984 г., была принята Картахенская декларация, которая была одобрена резолюцией Генеральной Ассамблеи Организации американских государств в 1991 г. и давала широкую трактовку понятия «беженец» [35, с. 23].

Спецификой отличаются документы, принимаемые высшим органом Европейского союза -- Советом министров. Его акты в форме регламентов (постановлений) и директив обязательны не только для государств -- членов ЕС, но имеют прямое действие в отношении населения этих стран, что позволяет их рассматривать в качестве прямого источника права беженцев, действующего в рамках Европейского союза (например, директива, определяющая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища (2003); постановление Совета министров, устанавливающее критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища (2003)) [36, с. 37-38].

Решения международных судов относятся к вспомогательным средствам нормообразования в международном праве, так как они являются правоприменительными органами. В контексте права беженцев роль суда ограничена региональным уровнем: он предусмотрен в качестве контрольного органа только в региональных конвенциях о правах человека -- Европейской 1950 г. и Американской 1969 г. Однако наибольшей результативностью в плане формирования права беженцев отличается Европейский суд по правам человека, обладающий толковательной функцией.

Так, Европейский суд по правам человека рассмотрел несколько дел по статье 3 Европейской конвенции 1950 г., запрещающей применение к любому лицу пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания. Им было установлено, что статья 3 распространяется на ситуации, когда для какого-либо лица существует опасность подвергнуться пыткам вследствие высылки или принудительного возвращения.

Европейский суд установил, что высылка лица, подозреваемого в совершении уголовного преступления, для передачи его суду составляет нарушение статьи 3 в том случае, если возможным итогом судебного разбирательства была бы высшая мера наказания (Сёринг против Соединенного Королевства). При этом суд рассуждал следующим образом: «Остается открытым вопрос, затрагивает ли выдача беглеца другому государству, где он может подвергнуться пыткам или другому виду бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, само по себе обязательство Договаривающегося государства в соответствии со статьей 3». Противоправность такого действия признается в статье 3 Конвенции ООН против пыток и других видов жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1984 г. Тот факт, что специальный договор подробно регламентирует конкретные обязательства, относящиеся к запрету пыток, не означает, что по существу сходные обязательства не присутствуют уже в общих положениях статьи 3 Европейской конвенции. Кроме того, Суд указал, что Европейская конвенция не содержит прямого запрета выдачи или высылки частных лиц, которые, вероятно, подвергнутся дурному обращению в принимающей стране.

В последующих решениях Суд пришел к выводу, что принцип, установленный по делу Сёринга и касающийся выдачи, тем более применим к высылке при рассмотрении дела лица, ищущего убежища, подвергнутого пыткам в стране его происхождения, которое добивалось того, чтобы остановить свою высылку из государства -- участника Европейской конвенции (КрузВарас против Швеции).

Толкования Европейского суда способствовали унификации практики государств в ситуациях, связанных с беженцами [10, с. 124-125; 143-144].

Таким образом, права беженцев закреплены вмножестве универсальных, региональных, субрегиональных и двухсторонних международных соглашений наличие которых, с одной стороны, свидетельствуют о стремлении международного сообщества, создать эффективную правовую базу, которая обеспечит соответствующее правовое положение беженцам, но с другой - подтверждает несовершенство международно-правового инструментария в этой сфере, а также приводит к противоречиям между правовыми документами различного уровня. По нашему мнению, решением проблемы явится разработка и подписание комплексного международного соглашения универсального характера, т.к. существующие соглашения не охватывают всех аспектов регулирования правового положения беженцев.

2.2 Закрепление прав беженцев в законодательстве Республики Беларусь

Основой законодательства Республики Беларусь о статусе беженца, дополнительной и временной защите является Конституция Республики Беларусь. В совокупности с Конституцией Закон Республики Беларусь № 105-З от 4 января 2010 г «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», Закон о статусе беженца, Положение о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных вопросах пребывания в республике иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 5 апреля 2006 г. № 204, иные нормативные правовые акты и международные договоры Республики Беларусь регламентируют статус беженца, порядок и условия предоставления дополнительной и временной защиты [6, с. 27].

В Республике Беларусь статус беженца предоставляется иностранному гражданину, находящемуся на территории Республики Беларусь в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в государстве гражданской принадлежности по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, который не может или не желает в силу таких опасений пользоваться защитой этого государства, или лицу без гражданства, находящемуся на территорииРеспублики Беларусь вследствие указанных опасений, которое не может или не желает вернуться в государство прежнего обычного места жительства в силу таких опасений.

Статус беженца предоставляется иностранцу на срок сохранения в государстве гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства оснований, по которым ему предоставлен статус беженца.

В Республике Беларусь статус беженца, дополнительная и временная защита не могут быть предоставлены иностранцам:

- в отношении которых имеются объективные основания предполагать, что они совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международно-правовых актах, принятых в целях реализации мер в отношении подобных преступлений;

- в отношении которых имеются объективные основания предполагать, что они совершили тяжкое преступление неполитического характера за пределами Республики Беларусь до прибытия на территорию Республики Беларусь;

- в отношении которых имеются объективные основания предполагать, что они виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

- за которыми компетентные органы государства их постоянного проживания, не являющегося государством их гражданской принадлежности, признают права и обязанности, связанные с гражданством этого государства;

- которые пользуются защитой либо помощью органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев [27, с. 68].

Ст. 10 Закона закрепляет, что органом, проводящим единую государственную политику в области вынужденной миграции, является Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь и его подчиненные подразделения по гражданству и миграции (структурные подразделения по гражданству и миграции главного управления внутренних дел Минского городского исполнительного комитета, управлений внутренних дел областных исполнительных комитетов, управлений, отделов, отделений внутренних дел в районах, городах, районах в городах) играют ключевую роль в реализации процедуры признания иностранцев беженцами.

Иностранец, которому предоставлен статус беженца, имеет право на:

- получение информации о своих правах и обязанностях;

- получение удостоверения беженца;

- получение разрешения на временное проживание в Республике Беларусь на срок не более одного года для получения разрешения на постоянное проживание в Республике Беларусь;

- самостоятельное поселение в семье гражданина Республики Беларусь или постоянно проживающего в Республике Беларусь иностранца в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, если при вселении иностранца, которому предоставлен статус беженца, и членов его семьи размер жилой площади будет составлять не менее шести квадратных метров на каждого проживающего;

- проживание в месте временного поселения в случае отсутствия возможности самостоятельного поселения на срок до оформления разрешения на постоянное проживание в Республике Беларусь, но не более одного года;

- получение денежной помощи в порядке и размерах, определенных Советом Министров Республики Беларусь;

- содействие Департамента в получении сведений о близких родственниках, проживающих в государстве гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства;

- добровольное возвращение в государство гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства;

- выезд на постоянное место жительства в другое государство;

- воссоединение семьи;

- обращение в Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;

- судебную защиту наравне с гражданами Республики Беларусь;

- пользование иными правами наравне с иностранцами, постоянно проживающими в Республике Беларусь, если иное не определено законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь;

- несовершеннолетний иностранец, которому предоставлен статус беженца, помимо указанных прав, имеет также право на обучение в учреждениях, обеспечивающих получение дошкольного и общего среднего образования, и медицинское обслуживание наравне с несовершеннолетними гражданами Республики Беларусь (ст. 19).

Иностранец, которому предоставлен статус беженца, обязан:

- соблюдать Конституцию Республики Беларусь, настоящий Закон, иные акты законодательства Республики Беларусь и уважать национальные традиции белорусского народа;

- стать на учет в подразделении по гражданству и миграции по месту жительства или временного проживания в Республике Беларусь в течение трех рабочих дней после ознакомления с решением о предоставлении статуса беженца;

- сообщить в течение семи дней в подразделение по гражданству и миграции сведения об изменении фамилии, собственного имени, отчества, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства другого государства;

- сообщить в подразделение по гражданству и миграции о намерении выехать на постоянное место жительства за пределы Республики Беларусь;

- стать на учет в подразделении по гражданству и миграции при перемене места жительства или временного проживания в Республике Беларусь в течение трех рабочих дней со дня регистрации по новому месту жительства или временного проживания в Республике Беларусь;

- исполнять иные обязанности наравне с иностранцами, постоянно проживающими в Республике Беларусь, если иное не определено законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь (ст. 20).

В Республике Беларусь дополнительная защита предоставляется иностранному гражданину, находящемуся на территории Республики Беларусь, у которого отсутствуют основания для предоставления ему статуса беженца, но существуют вполне обоснованные опасения столкнуться при возвращении в государство гражданской принадлежности с угрозой смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо с угрозой жизни, возникшей по причине насилия в условияхвооруженного конфликта международного или немеждународного характера, и который не может или не желает вследствие таких опасений пользоваться защитой этого государства, или лицу без гражданства, находящемуся на территории Республики Беларусь, у которого отсутствуют основания для предоставления ему статуса беженца, но существуют указанные опасения и которое не может или не желает вернуться в государство прежнего обычного места жительства в силу таких опасений.

Дополнительная защита предоставляется иностранцу на срок до одного года. В случае сохранения в государстве гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства иностранца оснований, по которым ему предоставлена дополнительная защита, срок ее предоставления может продлеваться до одного года.

Иностранец, которому предоставлена дополнительная защита, имеет право на:

- получение информации о своих правах и обязанностях, в том числе об обращении с заявлением о продлении дополнительной защиты;

- получение свидетельства о дополнительной защите;

- получение разрешения на временное проживание в Республике Беларусь на срок предоставления дополнительной защиты;

- проживание в месте временного поселения в случае отсутствия возможности самостоятельного поселения на срок предоставления дополнительной защиты, но не более одного года;

- медицинское обслуживание и трудоустройство наравне с иностранцами, постоянно проживающими в Республике Беларусь;

-обращение в подразделение по гражданству и миграции с заявлением о продлении дополнительной защиты;

- обращение в подразделение по гражданству и миграции с новым ходатайством о защите в случае возникновения оснований для предоставления статуса беженца;

- содействие Департамента в получении сведений о близких родственниках, проживающих в государстве гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства;

- добровольное возвращение в государство гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства;

- выезд на постоянное место жительства в другое государство;

- воссоединение семьи;

- обращение в Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;

- судебную защиту наравне с гражданами Республики Беларусь;

- пользование иными правами наравне с иностранцами, временно проживающими в Республике Беларусь, если иное не определено законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь;

- несовершеннолетний иностранец, которому предоставлена дополнительная защита, помимо указанных прав, имеет также право на обучение в учреждениях, обеспечивающих получение дошкольного и общего среднего образования, и медицинское обслуживание наравне с несовершеннолетними гражданами Республики Беларусь [30, ст. 22].

Иностранец, которому предоставлена дополнительная защита, несет те же обязанности, что и иностранец, которому предоставлен статус беженца.

В Республике Беларусь временная защита предоставляется группе иностранцев, индивидуальное рассмотрение, ходатайств о защите которых невозможно по причине их одновременного массового прибытия и в этой связи необходимости решения вопроса об их допуске и пребывании в Республике Беларусь по основаниям, предусмотренным для предоставления статуса беженца или дополнительной защиты.

Срок предоставления временной защиты определяется Советом Министров Республики Беларусь, но не может превышать одного года. Если после истечения срока предоставления временной защиты иностранцы, которым предоставлена временная защита, не возвратились в государства их гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства или не переселены в государства, согласившиеся их принять, в отношении данных иностранцев проводится индивидуальное рассмотрение ходатайств о защите.

Иностранец, которому предоставлена временная защита, имеет право на:

- получение информации о своих правах и обязанностях;

- бесплатную скорую (неотложную) медицинскую помощь в государственных учреждениях здравоохранения;

- поселение в местах, определенных Советом Министров Республики Беларусь, и передвижение по территории Республики Беларусь в порядке, определенном Советом Министров Республики Беларусь;

- добровольное возвращение в государство гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства;

- обращение в Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;

- пользование иными правами наравне с иностранцами, временно пребывающими в Республике Беларусь, если иное не определено законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь.

Иностранец, которому предоставлена временная защита, обязан:

- соблюдать Конституцию Республики Беларусь, настоящий Закон, иные акты законодательства Республики Беларусь и уважать национальные традиции белорусского народа;

- представить документы для выезда за границу;

- пройти идентификацию личности в случае отсутствия документа для выезда за границу либо в случае предъявления подложного или поддельного документа для выезда за границу;

- пройти обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию и обязательное медицинское освидетельствование;

- исполнять иные обязанности наравне с иностранцами, временно пребывающими в Республике Беларусь, если иное не определено законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь.

Иностранец, изъявивший желание ходатайствовать о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты в Республике Беларусь, а также члены его семьи, достигшие возраста восемнадцати лет, обязаны лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайствами о защите:

- в подразделение по гражданству и миграции;

- в орган пограничной службы Республики Беларусь или орган внутренних дел Республики Беларусь - если они задержаны органами пограничной службы Республики Беларусь за незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь или органами внутренних дел за незаконное пребывание на территории Республики Беларусь.

Рассмотрение ходатайства о защите включает:

1) идентификацию личности иностранца, ходатайствующего о защите, не имеющего документа для выезда за границу либо предъявившего подложный или поддельный документ для выезда за границу;

2) учет иностранцев, ходатайствующих о защите;

3) распределение иностранцев, ходатайствующих о защите, по территории Республики Беларусь;

4) проведение собеседования, регистрацию ходатайства о защите и выдачу свидетельства о регистрации ходатайства;

5) прохождение иностранцем, ходатайствующим о защите, обязательной государственной дактилоскопической регистрации и обязательного медицинского освидетельствования;

6) рассмотрение ходатайства о защите в подразделении по гражданству и миграции и подготовку заключения;

7) рассмотрение ходатайства о защите в Департаменте и принятие решения.

Установление оснований для предоставления дополнительной защиты не производится, если при рассмотрении ходатайства о защите принимается решение о предоставлении статуса беженца.

Новое ходатайство о защите не принимается к рассмотрению до завершения рассмотрения ранее поданного ходатайства о защите, обжалования иностранцем принятого решения (в случае использования права на обжалование) и выезда иностранца из Республики Беларусь, если иное не определено Законом.

Новое ходатайство о защите принимается к рассмотрению при возникновении оснований для предоставления иностранцу статуса беженца или дополнительной защиты после принятия решения об отказе в предоставлении ему статуса беженца и (или) дополнительной защиты по ранее поданному ходатайству о защите.

Рассмотрение заявления о продлении дополнительной защиты включает:

1) проведение собеседования;

2) рассмотрение заявления о продлении дополнительной защиты в подразделении по гражданству и миграции и подготовку заключения;

3) рассмотрение заявления о продлении дополнительной защиты в Департаменте и принятие решения.

Ходатайство о защите регистрируется подразделением по гражданству и миграции по месту пребывания в Республике Беларусь иностранца после проведения с ним собеседования.

Иностранцу, достигшему возраста 16 лет, в день регистрации ходатайства о защите выдается свидетельство о регистрации ходатайства на срок его рассмотрения; сведения об иностранце, не достигшем возраста 16 лет, прибывшем вместе с иностранцами, ходатайствующими о защите, заносятся в свидетельства о регистрации ходатайства обоих родителей, а при отсутствии родителей -- в свидетельства о регистрации ходатайства его законных представителей.

При регистрации ходатайства о защите у иностранца изымаются документы для выезда за границу, которые хранятся в подразделении по гражданству и миграции в течение периода рассмотрения его ходатайства о защите.

Иностранец после регистрации ходатайства о защите:

- получает разрешение на временное проживание в Республике Беларусь на срок рассмотрения ходатайства о защите;

- подлежит обязательной государственной дактилоскопической регистрации и обязательному медицинскому освидетельствованию в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Рассмотрение ходатайства о защите осуществляется в течение шести месяцев со дня его регистрации, если иное не предусмотрено Законом. При возникновении сложностей в установлении оснований для предоставления иностранцу статуса беженца или дополнительной защиты срок рассмотрения ходатайства о защите может быть продлен Департаментом до одного года.

Рассмотрение заявления о продлении дополнительной защиты осуществляется в течение двух месяцев со дня его регистрации [8].

Иностранец утрачивает статус беженца или дополнительную защиту, если:

- приобрел гражданство Республики Беларусь;

- добровольно вновь воспользовался защитой государства гражданской принадлежности;

- лишившись прежнего гражданства, снова добровольно его приобрел;

- приобрел гражданство другого государства и пользуется защитой государства новой гражданской принадлежности.

Иностранец утрачивает статус беженца, кроме указанных выше случаев, если:

- добровольно вновь обосновался в государстве, которое ранее покинул или вне пределов которого пребывал по основаниям, предусмотренным для предоставления статуса беженца;

- не может отказываться от пользования защитой государства гражданской принадлежности, так как оснований, по которым ему был предоставлен статус беженца, более не существует;

- является лицом без гражданства и может вернуться в государство прежнего обычного места жительства, так как оснований, по которым ему был предоставлен статус беженца, более не существует;

- добровольно отказался от статуса беженца.

Иностранец утрачивает дополнительную защиту, помимо указанных выше, если:

- ему предоставлен статус беженца;

- добровольно вновь обосновался в государстве, которое ранее покинул или вне пределов которого пребывал по основаниям, предусмотренным для предоставления дополнительной защиты;

- оснований, по которым была предоставлена дополнительная защита, более не существует;

- добровольно отказался от дополнительной защиты (ст. 48 Закона).

Статус беженца или дополнительная защита аннулируются, если:

- иностранец сообщил заведомо ложные сведения, предъявил поддельные или подложные документы и материалы, послужившие основанием для предоставления ему статуса беженца или дополнительной защиты;