1.1 Понятие «беженец» в международном праве

С точки зрения современного международного права термин «беженец» является строгим, конкретным по своему характеру, так как его правовое содержание определяется четко в соответствии с принципами и нормами общего международного права. Его содержание по сравнению со словом «беженец», которое мы используем в нашей повседневной жизни, намного уже. В обиходе беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств, угрожающих его личной безопасности и безопасности членов его семьи. По какой причине он вынужден так поступать, для нас, по сути, не имеет значения.

Но для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, и категории лиц, ищущих его, играют большую роль при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом. Но прежде чем подробно рассмотреть границы понятия «беженец» с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования [14, с.15].

Впервые в международных соглашениях понятие «беженец» было сформулировано на состоявшейся в Женеве в 1926 году конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. В соответствии с пунктом 2 Соглашения беженцем считается любое лицо соответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего правительства и не приобрело другого гражданства [11, с. 37-38].

Аналогичный подход к определению понятия «беженец» был использован при разработке Соглашения о статусе беженцев из Германии от 4 июля 1936 года и Конвенции о статусе беженцев из Германии от 10 февраля 1938 года. В соответствии со статьей 1 Конвенции 1938 года под ее действие подпадали: «а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии; b) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии». Впервые в международном праве в этом документе юридически было закреплено положение о том, что лица, покинувшие территорию Германии по соображениям личного удобства, исключались из определения понятия «беженец». Впоследствии данное правило было использовано при разработке определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев [11, с.16].

Необходимо отметить, что в соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход, который заключался в том, что нахождение лица за пределами страны своего происхождения и непользование им защитой правительства этой страны были вполне достаточными условиями для признания такого лица беженцем. Однако эти определения не указывали «причины оставления беженцами страны своегопрежнего местожительства, а получение режима беженца не было обусловлено какими-либо мотивами» [37, с. 13].

Поэтому наряду с официальной разработкой определения понятия «беженец», которая осуществлялась в рамках Лиги Наций, велась неофициальная работа по включению в понятие «беженец» причин, по которым беженец покинул страну своего происхождения. В апреле 1936 года в Брюсселе Институт международного права принял резолюцию под названием «Правовой статус апатридов и беженцев», определившую беженца как индивида, «который по причине внезапно возникших политических событий на территории государства его гражданской принадлежности покинул добровольно или недобровольно эту территорию... и не приобрел нового гражданства, и не пользуется дипломатической защитой какого-либо другого государства» [14, с. 17].

В 1938 году в Эвиане (Франция) прошла международная конференция, которая учредила Межправительственный комитет по делам беженцев. Под мандат этой организации подпадали: а) «лица, которые еще не покинули страну своего происхождения, однако они вынуждены эмигрировать по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расовой принадлежности»; б) «лица, которые уже покинули свою страну происхождения или еще не обосновались постоянно в иных местах» [14 с. 17].

Тенденция того периода заключалась в стремлении государств как можно сильнее политизировать понятие «беженец». Она ярко проявилась при разработке Устава Международной организации по делам беженцев, созданной 20 августа 1948 года. В ее Уставе были использованы положения всех предыдущих международных соглашений и документов при определении категорий лиц, которым организация оказывала помощь. К числу беженцев Уставом были отнесены следующие категории лиц: «а) жертвы нацистского или фашистского режима, или режимов, принимавших участие во Второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы квислинговских или подобных им режимов, помогающих фашистским режимам в их борьбе против Объединенных Наций, независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет;b) испанские республиканцы и другие жертвы фалангистского режима в Испании; с) лица, которые рассматривались как беженцы до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного или национального характера или вследствие их политических убеждений» [26, с. 8].Отличительная особенность определения понятия «беженец» по Уставу МОБ заключалась в том, что оно объединило групповой подход, использовавшийся в предыдущих соглашениях при определении понятия «беженец», и политический аспект проблемы беженцев, что носило в тот период прогрессивный характер.

В 1949 году ООН начала подготовительную работу по созданию новой организации, которая заменила бы МОБ. Соответственно необходимо было разработать и новое определение понятия «беженец», что связывалось с последними событиями и изменениями в международных отношениях государств - членов ООН.

Этой новой организацией стало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а документом, по-новому определившим понятие «беженец», - Устав этого учреждения.[14, с.18]

В Уставе соединены элементы определений понятия «беженец», содержащиеся в предыдущих соглашениях. В соответствии с пунктом 6 главы II Устава компетенция Верховного комиссара ООН по делам беженцев распространяется на «всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этойстраны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо попричинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства» [14, с.18].

Кроме того, под мандат УВКБ ООН подпадают беженцы, правовое положение которых регулируется ранее заключенными международными договорами и соглашениями.

Определение понятия «беженец», содержащееся в Уставе УВКБ, носит универсальный характер по сфере применения, так как не содержит никаких географических и временных ограничений [13, с.19].

Тем не менее, по мнению английского юриста-международника Г.С. Гудвин-Гилла, «Устав УВКБ содержит явное противоречие», которое заключается в том, что, с одной стороны, деятельность Управления распространяется на группы и категории беженцев, а с другой - содержащееся в нем определение понятия «беженец» требует оценки обстоятельств того, как лицо стало беженцем в каждом конкретном случае [11, с. 22]. Последующие события заставили УВКБ ООН достаточно гибко применять на практике свой мандат, в результате чего произошло существенное изменение концепции «беженец». Беженцы стали предметом внимания международного сообщества.

Важную роль в расширении концепции «беженец» сыграли главные органы ООН - Генеральная Ассамблея и Экономический и Социальный Совет. Позднее к ним присоединился Исполнительный комитет по Программе Верховного комиссара, созданный в 1957 году.

В 1957 году Генеральная Ассамблея ООН уполномочила УВКБ ООН на основе резолюции 1167 ГА ООН от 26 ноября 1957 года оказать помощь беженцам, которые не подпадали под определение, содержащееся в Уставе УВКБ. Речь шла о китайских беженцах, размещенных в Гонконге. Ситуация осложнялась еще и тем, что в тот период сосуществовало одновременно два Китая, каждый из которых претендовал на роль государства гражданской принадлежности.

В 1959 году ГА ООН в своей резолюции 1388 (XIV) от 20 ноября разрешила Верховному комиссару оказание «добрых услуг» беженцам, «которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций». Резолюция 1959 (XVIII) 1963 года ГА ООН содержит просьбу к Верховному комиссару продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на его попечении, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям ГА ООН и директивам Исполнительного комитета. Эти и последующие резолюции ГА ООН свидетельствовали о том, что ООН стала использовать прагматический подход при определении лиц в качестве беженцев. К этому необходимо добавить и то, что в 60-х годах XX века увеличивающиеся масштабы потоков беженцев, особенно в африканских государствах, заставили УВКБ ООН применять так называемый «групповой подход». В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц. Хотя это и противоречило положениям Устава УВКБ, но то была вынужденная мера в случае внезапно возникавших массовых потоков беженцев, когда спасение жизни людей и их безопасность оправдывали обход действовавших юридических норм [14, с. 20].

Чуть позднее УВКБ стало оказывать помощь и лицам, перемещенным внутри страны. Так, в 1972 году ЭКОСОС принял решение о распространении помощи не только на беженцев из Судана, но и на «лиц, перемещенных внутри страны» [39]. В 1976 году ЭКОСОС признал значение деятельности УВКБ «в дополнение к его первоначальным функциям в отношении искусственно вызванных бедствий». Совет выразил благодарность Верховному комиссару от имени «беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий» [39, с.67].

Несмотря на все расширяющийся круг лиц, которыми занималось УВКБ ООН, официальные документы тоговремени свидетельствуют о нежелании использовать термин «беженец» в отношении тех, кому УВКБ ООН оказывало помощь. Вместо этого использовались термины «перемещенные лица», «лица, перемещенные внутри страны» и др. Однако шел процесс корректировки и выработки новых терминов. В 1976 году Исполком по Программе Верховного комиссара использовал термин «лица, ходатайствующие о предоставлении убежища».

В 1977 году обязательства по предоставлению помощи беженцам и перемещенным лицам были четко сформулированы в документах ГА ООН. Позднее были признаны и другие категории лиц, нуждающихся в помощи, включая репатриантов, женщин, детей, лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища.

Подобная тенденция расширения круга лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь, говорит о том, что при выявлении таких категорий лиц необходимо применять более общий критерий - отсутствие защиты.

Итак, в настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь и защиту следующим категориям лиц: беженцам по определению Устава УВКБ ООН, возвратившимся беженцам, лицам, ищущим убежище, внутренне перемещенным лицам и другим категориям лиц, входящим в сферу деятельности УВКБ ООН.

Несмотря на протесты некоторых государств, международное сообщество официально не возражает против осуществления УВКБ своих функций в отношении столь различных категорий лиц, так как оказание такой помощи не затрагивает суверенного права государств признавать за ними статус беженца со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, правовой базой предоставления защиты данным категориям лиц являются резолюции органов ООН, носящие рекомендательный характер. Более того, все вышеуказанные категории лиц юридически не включены в понятие «беженец» и существуют независимо от него, что означает следующее: пользование международной защитой и помощью в полном объеме предоставлено только беженцам по определению Устава УВКБ ООН.

Помимо определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе УВКБ ООН, существует определение этого понятия, содержащееся в разделе А статьи 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 года [23, с. 40-44]. Определение явилось результатом длительных и бурных дискуссий между государствами, которые проходили в Специальном комитете по проблемам беженцев и бесподданых.

Некоторые государства полагали, что слишком расплывчатое определение вызовет трения между государствами по поводу его толкования и применения, а также возложит на них непомерно большие и трудно выполнимые обязательства. В связи с этим США предложили определение, которое включало четыре категории беженцев, находящихся за пределами своей страны из-за «преследований или опасений преследований» [16, с. 24]. В эти категории были включены беженцы периода Первой мировой войны, беженцы в межвоенный период, новые беженцы, перемещенные лица и несовершеннолетние, не сопровождаемые взрослыми. Великобритания предложила свой вариант определения общего характера и распространявшегося на лицо, которое, покинув страну своего обычного проживания по причине преследований или вполне обоснованных опасений преследований, не возвращается либо не может вернуться в эту страну по уважительным и достаточным причинам, или ему не позволяют вернуться туда власти этой страны, и которое не является гражданином какой-либо иной страны [37, с. 18].

Для выработки определения, которое удовлетворило бы все государства, в Специальном комитете была созданарабочая группа, которая взяла за образец определение, содержащееся в Уставе Международной организации по делам беженцев. В ходе долгой работы стороны пришли к варианту определения понятия «беженец», который удовлетворял всех. [12, с.19]

Государства - участники Конвенции 1951 года согласились, что термин «беженец» должен применяться к лицам, признанным беженцами в соответствии с ранее принятыми международными соглашениями, а также к любому лицу, удовлетворяющему положениям пункта 2 раздела А статьи 1 Конвенции, где говорится, что беженцем признается любое лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» [12, с. 44].

Однако определение понятия «беженец» Конвенции 1951 года имело два ограничения: первое (временное) заключалось в том, что согласно Конвенции право считаться беженцем не распространялось на лиц, ставших таковыми в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года, второе (географическое) состояло в том, что вышеупомянутые события означают либо «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года», либо «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года» [12, с. 45]. Наличие двух ограничений сильно затрудняло решение проблемы беженцев, исключаяиз сферы применения Конвенции миллионы беженцев и другие категории вынужденных мигрантов.

Для решения возникших проблем в 1967 году был принят Протокол, касающийся статуса беженцев.[14, с.23]Протокол исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений, что придало Конвенции универсальный характер [33, с. 30].Протокол снял положение Конвенции 1951 года об ограничении срока 1951 годом, что сделало Конвенцию подлинно универсальным соглашением. Протокол является независимым юридическим документом, к которому любое государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции 1951 года. Любое присоединяющееся к Протоколу государство берет на себя обязательство применять положения Конвенции 1951 года в отношении беженцев, подпадающих под ее определение, однако без датированности 1951 годом. Если какое-либо государство присоединяется только к Протоколу, то оно не может внести географическую оговорку.

Кроме того, еще с момента подписания Конвенции 1951 года государства признали, что не все беженцы включены в сферу применения Конвенции. Поэтому в Заключительном акте Конференции полномочных представителей, на которой была подписана Конвенция 1951 года, государствам было рекомендовано применять ее положения к другим категориям беженцев, не подпадавших в то время под сферу ее применения.

Существование одновременно трех универсальных документов - Устава УВКБ ООН, Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, которые содержат схожие определения понятия «беженец», привело к возникновению еще одной правовой проблемы. Суть ее в том, что в настоящее время существуют две основные категории беженцев среди уже признанных таковыми на основе вышеуказанных международных документов.

Первая категория - «мандатные беженцы». Это лица, которые рассматриваются УВКБ ООН как беженцы на основе положений Устава и они не зависят от государства убежища, являющегося участником Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. «Мандатные беженцы» могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН. Однако они не могут пользоваться правами и льготами, предоставляемыми «конвенционным беженцам», если не будут признаны беженцами государством - участником Конвенции 1951 года. Данный термин относится к беженцам, положение которых относится к более широкой компетенции Верховного комиссара, которая впоследствии была подтверждена Генеральной Ассамблеей ООН.

Вторая категория - «конвенционные беженцы». Это лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года. Только в этом качестве они пользуются всеми правами и благами, которые государства обязались предоставлять беженцам на основе международного права.

Итак, чтобы лицо было признано беженцем на основе международного права, оно должно отвечать следующим условиям:

1) должно находиться за пределами страны своего происхождения;

2) должно испытывать вполне обоснованные опасения преследования;

3) эти опасения должны основываться на одном из пяти

признаков:

- расы;

- религии;

- гражданства;

- принадлежности к какой-либо определенной социальной группе;

- политических убеждений;

4) лицо не имеет возможности или желания пользоваться защитой страны своего происхождения или возвращаться в эту страну по причинам опасений преследования.

Международные соглашения содержат положения об обстоятельствах, когда лицо не подпадает под сферу их применения.

В соответствии с Конвенцией 1951 года ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН. Согласно этой оговорке об исключении, целая категория беженцев - палестинских беженцев - рассматривается как отдельная категория. Международная помощь данной категории обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ, учрежденное ГА ООН в декабре 1949 года.[14, с.24]

1.2 Понятие «беженец» в законодательстве Республики Беларусь

В начале 1990-х гг. распад СССР привел к появлению значительных потоков беженцев и перемещенных лиц.

В конце 80-х -- первой половине 90-х гг. XX в. сотни тысяч людей были вынуждены покинуть свои дома из-за межэтнических и сепаратистских конфликтов в Закавказье. Как известно, обострение ситуации в этом регионе отмечалось еще до распада Советского Союза, когда вооруженные столкновения из-за Нагорного Карабаха заставили около 300 тыс. армян и 340 тыс. азербайджанцев оставить свои дома. Бегство армян из Азербайджана и, соответственно, азербайджанцев из Армении породило первую волну беженцев [38, с. 24, 25].

Объявление Арменией независимости и последовавший менее чем через два месяца распад Советского Союза привели к эскалации вооруженного конфликта и вызвали дальнейшие массовые перемещения населения. К августу 1993 г. вооруженные силы Нагорного Карабаха и Армении контролировали около 1/5 азербайджанской территории и создали два «коридора», соединявших этот анклав с Арменией [35, с. 209]. Лишь в мае 1994 г. была достигнута договоренность о прекращении огня. Более полумиллиона азербайджанцев были насильно изгнаны с больших территорий Азербайджана отрядами армянских вооруженных сил Карабаха. Договоренности о прекращении огня соблюдались, но политического урегулирования достичь не удалось. Большинство тех, кто был изгнан из своих домов, оставались заложниками конфликта.

Еще одна вспышка межэтнического насилия произошла в июне 1989 г. в узбекской части наиболее конфликто-опасного района Средней Азии -- Ферганской долине, откуда местное население изгнало около 60 тыс. турок-месхетинцев, которые были переселены туда сталинским режимом [35, с. 121].

Драматические события межэтнических столкновений усиливали в Советском Союзе и за его пределами опасения того, что распад страны даст толчок еще большему разгулу насилия и кровопролитию, породит массовые потоки беженцев и мигрантов. Причиной массовой вынужденной миграции на территории СССР стали вооруженные конфликты в Абхазской и Южно-Осетинской автономиях Грузии. Так, например, жители Южной Осетии хотели более широкой автономии и объединения с Северной Осетией. Грузинское руководство, учитывая данный факт, а также пророссийскую абхазскую и югоосетинскую позиции, негативно относилось к подобным перспективам.[35, с.121]

В 1989 г. начались вооруженные столкновения между осетинами и местными грузинами в Южной Осетии. Несмотря на присутствие советских, а затем грузинских войск, стабильного прекращения огня не удавалось достичь до мая 1992 г. За этот период времени около 50 тыс. осетин бежали в Северную Осетию, в то же время 23 тыс. грузин были изгнаны из Южной Осетии в собственно Грузию. В середине 1992 г., когда Абхазия провозгласила свою независимость, в республике начались вооруженные столкновения и для восстановления порядка туда были направлены 2 тыс. грузинских солдат. В течение последующих полутора лет этот конфликт привел к перемещению и изгнанию из Абхазии примерно 250 тыс. грузин [35, с. 236].

В мае 1998 г. вновь вспыхнули вооруженные столкновения между грузинскими партизанами и абхазской милицией в Гальском районе. Почти 40 тыс. человек из первоначально вернувшихся 50 тыс. снова покинули места своего проживания, а многие восстановленные дома и школы были разграблены и сожжены [35, с. 210].

Ареной крупномасштабного вынужденного переселения людей стал Северный Кавказ. В 1992 г. десятки тысяч ингушей были изгнаны из Северной Осетии в соседнюю Ингушетию. В 1994-1995 гг., а затем начиная с сентября 1999 г. произошли массовые перемещения населения в Чеченской Республике и соседних с ней районах. [15, с.122]

Значительная часть населения стала беженцами и перемещенными лицами в результате гражданской войны в Таджикистане, начавшейся в мае 1992 г. Конфликт возник из-за политических, этнических и клановых разногласий. В сложившихся условиях за несколько месяцев военных действий примерно 600 тыс. человек были вынуждены оставить свои дома. Из них около 60 тыс. таджиков бежали в Афганистан, в то время как многие этнические русские, узбеки и таджики бежали в другие районы СНГ и за его пределы [27, с. 212].

В течение всего этого десятилетия большое число людей, особенно этнических русских, живших за пределами Российской Федерации, стали «иностранцами» в различных частях бывшего Советского Союза. Многие из них переехали в места, где они чувствовали себя в большей безопасности, в надежде на лучшее будущее. Одним из таких мест стала и Республика Беларусь.[27, с.122]

Таким образом, распад Советского Союза, сопровождаемый обострением межнациональных отношений, вооруженными противостояниями, принятие бывшими республиками СССР -- ныне суверенными государствами -- ряда законодательных актов, ущемляющих гражданские права лиц некоренной национальности, вызвали массовые перемещения населения [27, с.122].

В этом потоке впервые появилось так называемое русскоязычное население, в том числе семьи военнослужащих. Затем последовали потоки беженцев других национальностей из ряда республик Советского Союза.

Как отмечает белорусский исследователь С. Ткаченко, уже в первом квартале 1991 г. в СССР насчитывалось более 670 тыс. беженцев, в том числе 36 тыс. русскоязычных -- русских, украинцев, белорусов, а также лиц других национальностей, преимущественно жителей Азербайджана и Армении, считающих своим родным языком русский. Из остальных республик (среднеазиатских, прибалтийских, Молдовы и др.) беженцы не регистрировались, поскольку не было принято правительственных решений, в частности не был определен статус беженца. По другим оценкам, уже в тот период насчитывалось свыше 300 тыс. русскоязычных беженцев [45, с. 302].

При этом в начале 1992 г. УВКБ ООН направило делегации для изучения ситуации в большинство образовавшихся после распада СССР новых независимых государств (в том числе и в Беларусь), начав устанавливать с ними контакты.

Для решения проблем беженцев в Беларуси с декабря 1993 г. региональное Представительство УВКБ ООН в Москве совместно с Представительством ООН в Беларуси начало осуществлять программу поддержки наиболее нуждающихся категорий беженцев и лиц, ищущих убежища. В рамках данной программы финансовую помощь получили 300 беженцев и лиц, ищущих убежища; 27 беженцам из Эфиопии было предоставлено жилье. Министерство здравоохранения Республики Беларусь совместно с Белорусским обществом Красного Креста стало оказывать содействие беженцам в получении медицинской помощи [35, с. 123].

Миграционные процессы в целом существенно затронули Республику Беларусь. По данным республиканской миграционной службы, только за 1992--1996 гг. в страну прибыли 543 970 человек. Беларусь, так же как и другие новые независимые государства, столкнулась с такой забытой на полвека категорией мигрантов, как беженцы. Данные республиканского органа по миграции Беларуси свидетельствует о том, что за 1992--1998 гг. в Государственную миграционную службу/Комитет по миграции с просьбой о предоставлении убежища обратились 32 200 человек из стран -- членов Содружества Независимых Государств и прибалтийских республик, при этом пик обращений пришелся на 1992--1994 гг. [7, с.124]

Число беженцев в Республике Беларусь не оставалось постоянным и находилось в тесной зависимости от социально-политической обстановки, главным образом, на территории государств -- республик бывшего СССР. Часть из них покидала страну по мере ослабления напряженности в регионах их постоянного места жительства. Обострение же конфликтов, активизация вооруженного противостояния вызывали новую волну беженцев, о чем свидетельствуют данные республиканской миграционной службы.

Однако следует отметить, что эти данные в известной мере условны ввиду отсутствия официально принятого определения понятия «беженец» как в Советском Союзе, так и до 1995 г. в Республике Беларусь. Поэтому можно полагать, что регистрация лиц, прибывавших в республику как беженцы, осуществлялась достаточно произвольно.

По данным республиканской миграционной службы, к концу 1999 г. на территории Беларуси находились более 3000 граждан дальнего зарубежья, не желавших возвращаться в свою страну и ходатайствовавших о предоставлении убежища. 1827 человек из них были зарегистрированы Представительством ООН в Республике Беларусь (по состоянию на1 января 1995 г.). В сентябре 1995 г. в Республике Беларусь было открыто Представительство УВКБ ООН. К началу 1999 г. оно зарегистрировало 2785 лиц, ищущих убежища, из дальнего зарубежья [42, с. 125].

В результате принятия в 1995 г. Закона «О беженцах» был определен правовой статус этой категории лиц в Республике Беларусь, урегулирован порядок его приобретения и утраты, установлены правовые, экономические и социальные гарантии защиты таких лиц на территории страны. Процедура предоставления статуса беженца в полном объеме и по всей стране начала использоваться только в июне 1998 г. [46, с. 125]

К 1 января 2000 г. в Республике Беларусь получили статус беженца 269 человек. Основной страной происхождения беженцев был Афганистан (76 %), 11,5 % прибыло из Грузии, около 7 % -- из Эфиопии, 4,5 % -- из Таджикистана. Оставшийся 1 % приходится на долю прибывших из Азербайджана и Индии. По состоянию на 1 декабря 2007 г., статус беженца получили уже 799 человека, 562 из которых -- выходцы из Афганистана (70 %). Кроме того, 16,5 % прибыло из Грузии, 4 % -- из Таджикистана, 3,6 % -- из Азербайджана, 2,9 % -- из Эфиопии, остальные -- из Армении, Индии, Ирака, Ирана, Камеруна, Либерии, Палестины, Руанды.

География потока беженцев в Беларусь из-за пределов бывшего СССР сформировалась в конце 1980-х -- начале 1990-х гг., когда в страну прибывали граждане Афганистана с целью получения образования в высших и средних специальных учебных заведениях бывшего Советского Союза. Затем, в связи со сменой власти в своей стране, они оказались преследуемыми у себя на родине и в Беларуси стали «беженцами на месте». С целью обучения прибывали в Беларусь и граждане африканских стран -- Либерии, Руанды, Камеруна, Эфиопии, Сьерра-Леоне, Сомали, которые затем подавали ходатайства о предоставлении статуса беженца. Однако уже в настоящее время появляется и другой поток -- с целью воссоединения семей, а также поиска убежища в связи с военными действиями и политическим преследованием [49, с. 125].

Необходимо отметить, что к концу XX в. дезинтеграционные процессы на территории стран бывшего СССР и его союзников привели к эскалации межнациональных и межконфессиональных конфликтов, вследствие чего усилилось давление на европейские государства, в том числе и на Беларусь.

Анализ имеющихся данных подтверждает, что количество беженцев и перемещенных лиц непосредственно в Республике Беларусь не было неизменным и зависело, главным образом, от социально-политической ситуации на постсоветском пространстве и в граничащих с ним странах.

Таким образом, белорусскому государству необходимо былосвоевременно и адекватно реагировать на подобные события. И этому способствовала и способствует в настоящее время, как миграционная политика государства в целом, так и сформированная национальная система защиты беженцев. [20, с.127]

Характеризуя процесс становления системы защиты беженцев и формирования понятия «беженец» в Республике Беларусь, можно выделить несколько этапов [45, с. 302-303].

На первом этапе (1992 - 1995 гг.) в нашей стране происходило первоначальное становление структуры миграционной службы и подготовка законодательства о беженцах. Не вызывает сомнения желание белорусского государства решать проблему беженцев. Однако, учитывая отсутствия опыта в ее решении, необходимо признать, что в данном процессе важную роль играло УВКБ ООН, даже несмотря на тот факт, что оно не было непосредственно представлено в нашей стране. Закономерным итогом стало принятие Закона Республики Беларусь от 22 февраля 1995 г. № 3605-XII «О беженцах» в 1995 г. и открытие Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.Закон давал следующее определение беженца, беженец - это лицо, которое не является гражданином Республики Беларусь и прибыло на ее территорию, вынуждено оставить государство своей гражданской принадлежности либо своего прежнего обычного места жительства (для лиц без гражданства) вследствие вполне обоснованного опасения стать жертвой преследований по признакам расы, религии, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, и которое не может либо не желает из-за такого опасения пользоваться защитой государства своей гражданской принадлежности либо своего прежнего обычного места жительства [28].

Выделяя второй этап (1995 - 2001 гг.), отметим, что в этот период приоритетными направлениями для эффективной работы системы защиты беженцев стало осуществление процедуры определения статуса беженца, а также дальнейшее совершенствование государственных органов по миграции и законодательства республики о беженцах.

Принятие в 1995 г. закона Республики Беларусь "О беженцах" явилось важным шагом на пути формирования миграционных процессов вынужденного характера. Однако до середины 1998 г. Закон 1995 г. по многим положениям не реализовывался. Одной из причин сложившейся ситуации, как определяют ученые, является тот факт, что "сам статус беженца в республике не подкреплен соответствующими экономическими возможностями государства" [50, с. 69].

Закон Республики Беларусь от 16 июня 1999 г. № 268-З "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О беженцах", внес существенные изменения в Закон о беженцах, в том числе и в новой редакции было изложено понятие беженца: "Беженец - лицо, которое не является гражданином Республики Беларусь и находится на ее территории в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в государстве своей гражданской принадлежности по признаку расы, религии, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может либо не желает вследствие таких опасений пользоваться защитой этого государства; или лицо, которое, не имея определенного гражданства и находясь на территории Республики Беларусь вследствие подобных обстоятельств, не может или не желает вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в силу таких опасений" [29].

Также в период с 1995 г. по 2001 г., результатом международного сотрудничества Республики Беларусь стало присоединение государства к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г.

Итогом третьего этапа (2001 - 2003 гг.) можно считать приведение национального законодательства, а также процедур в области предоставления статуса беженца в соответствие с международными стандартами, а также создание условий для адаптации беженцев в белорусском обществе и благоприятного отношения к ним. Важно в данном контексте и начало нового процесса международного сотрудничества Республики Беларусь (Сёдер-чёпингский процесс).

Четвертый этап (2004 - 2009 гг.) был начат с реорганизации государственной миграционной службы и передачи ее в состав Министерства внутренних дел Республики Беларусь. Главной задачей на данном этапе стало укрепление национальной системы защиты беженцев через уточнение вопросов законодательства, исходя из практики ее функционирования, укрепления ее материально-технической базы. УВКБ ООН как центральная структура международной системы защиты беженцев взяло на этом этапе на себя на себя координирующую роль. Результатом данного этапа можно считать начало функционирования с июля 2009 г. нового закона о беженцах (принят в 2008 г.), в котором, помимо понятия «статус беженца», появились два новых понятия «дополнительная защита» и «временная защита». Также на данном этапе через Представительство УВКБ ООН начата реализация новых проектов, где основным донором выступает Европейская комиссия (например, «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь», «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе Республики Беларусь») [45, с. 303].

На современном этапе (с 2009 г.) национальная система защиты беженцев должна продолжить свое развитие, также должна продолжится гармонизация законодательства и его результатов в рамках единой региональной политики с целью сближения с аналогичными системами как в европейских странах, так и в государствах -- членах СНГ. Важными элементами этого сталЗакон Республики Беларусь от 23 июня 2008 г. № 354-З «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» (далее - Закон о статусе беженца).

Закон о статусе беженца определяет основания и порядок предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь, основания утраты, аннулирования статуса беженца, дополнительной защиты, а также устанавливает правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты в Республике Беларусь, и иностранных граждан и лиц без гражданства, которым предоставлены статус беженца или дополнительная либо временная защита, в соответствии с законодательством Республики Беларусь, в том числе международными договорами Республики Беларусь, общепризнанными принципами и нормами международного права.

Понятие беженца, раскрывает ст. 18 Закона о статусе беженца. Так, согласно указанной статьи статус беженца предоставляется иностранному гражданину, находящемуся на территории Республики Беларусь в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в государстве гражданской принадлежности по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, который не может или не желает в силу таких опасений пользоваться защитой этого государства, или лицу без гражданства, находящемуся натерритории Республики Беларусь вследствие указанных опасений, которое не может или не желает вернуться в государство прежнего обычного места жительства в силу таких опасений.Причем в 2009 г. было установлена обязательная норма приостановления высылки иностранца в случае его обращения в установленном порядке с ходатайством о защите либо с заявлением о предоставлении убежища в Республике Беларусь, что повлекло более благоприятные условия для получения убежища [48, с.3]. Национальная система убежища получила высокую оценку международных экспертов. Подтверждением этому являются ознакомительные и учебные визиты, с которыми нашу страну посетили делегации ряда государств СНГ: Республика Таджикистан, Республика Казахстан, Кыргызстан, Туркменистан, Российская Федерация. Активное продвижение результатов функционирования национальной системы предоставления убежища в Республике Беларусь на международной арене способствовало тому, что государствами- членами ОДКБ законодательство Республики Беларусь в области вынужденной миграции и практические механизмы его реализации признаны наиболее прогрессивными в сфере предоставления убежища. Закон Республики Беларусь « О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» применяется в качестве модельного при реформировании законодательства в области вынужденной миграции в Российской Федерации [19, с. 94].

Отметим, что посетивший в июле 2009 г. Беларусь Верховный комиссар ООН по делам беженцев А. Гутерриш, высоко оценил государственную политику Республики Беларусь в отношении беженцев. В рамках визита 28 июля было подписано Соглашение между Республикой Беларусь и УВКБ ООН о сотрудничестве и правовом статусе Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь, что должно дать дополнительный стимул сотрудничеству Республики Беларусь и УВКБ ООН в укреплении национальной системы защиты беженцев [45, с. 303].

Как уже отмечалось ранее, система защиты беженцев в Республике Беларусь в целом построена. Она, по мнению экспертов УВКБ ООН, является одной из лучших среди стран -- членов Содружества Независимых Государств, а дальнейшее ее совершенствование направлено на адаптацию беженцев [45, с. 303].

1.3 Проблемы соответствия понятий в международном праве и в законодательстве Республики Беларусь

В общем плане право на убежище закреплено в ст. 12 Конституции Республики Беларусь «Республика Беларусь может предоставлять право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность [24].

Республика Беларусь восприняла практику принятия национального закона с последующей ратификацией Конвенции 1951 года. Так, 22 февраля 1995 г. Республика Беларусь приняла национальный Закон о беженцах. А в мае 2001 г. присоединилась к конвенции ООИ о статусе беженцев 28 июля 1951 года путем принятия Закона Республики Беларусь от 04.05.2001 № 10-З «О присоединении Республики Беларусь к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев».