Обжалование действий должностных лиц

Право граждан на судебную защиту их прав и свобод, как конституционный принцип правового регулирования, конкретизируется в ряде норм Конституции, которые могут быть сгруппированы по двум основным направлениям.

Во-первых, право на восстановление нарушенных прав; право на возмещение ущерба следовало бы рассматривать в качестве материального аспекта конкретного права граждан на судебную защиту.

Во-вторых, процессуальный аспект конкретного права граждан на судебную защиту выражается в праве граждан на обращение в судебные органы (право на иск; право на жалобу в суды общей юрисдикции, право на индивидуальную или коллективную жалобу в конституционный суд.

В теории и практике различается право граждан на обращение за судебной защитой (процессуальный аспект) и право на судебную защиту (материальный аспект).

Например в совокупности ч. 1 ст. 15 и ст. 18 Конституции РФ о непосредственном действии конституционных норм гражданин РФ имеет право на обращение за судебной защитой своего конституционного права, и суд обязан принять его заявление к рассмотрению, но желаемого результата гражданин может и не получить, если отсутствует соответствующий Федеральный Закон РФ.

Конституция РФ располагает ст. 45 (право граждан на судебную защиту), тем самым гарантируя соблюдение этого права.

В общем виде организационно-правовые гарантии соблюдения прав и свобод граждан можно подразделять на два вида: судебные и внесудебные.

В соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. (в части, не противоречащей Закону и Конституции РФ), некоторыми другими нормативно-правовыми актами обеспечивается механизм реализации обращений граждан Гражданский процесс / под ред. В.В. Яркова. - М.: Волтерс Клувер, 2007 - С.120-121.

Основными видами обращений граждан в современных условиях являются предложения, заявления и жалобы. Они различаются по следующим признакам.

- Предложение - привлечение внимания на несовершенство организации, деятельности или регулирования в той или иной области и указание на пути их исправления, или устранения;

- Заявление - обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с нарушением;

- Жалоба обращение в государственные или иные официальные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).

Характерно, что в одном и том же обращении могут содержаться все указанные позиции в их различном сочетании.

Законодательство позволяет различать:

а) общее право жалобы, которым обладают все граждане

б) специальное право жалобы, предоставленное лицам, как участникам гражданского и уголовного процесса, административного и дисциплинарного производства и т.п.

В порядке, предусмотренном ГПК РФ, оспариваются решения (за исключением нормативных актов) и действия: органов государственной власти; органов местного самоуправления; должностных лиц; государственных и муниципальных служащих; органов военного управления или командира воинской части. Это определено тем, что:

а) к государственным относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик в составе России, иными законодательными актами (например, уставами других субъектов России);

б) в соответствии со ст. 255 ГК РФ могут быть обжалованы и действия (решения) органов МСУ (ст. 1 Закона об обжаловании);

в) в судебном порядке могут быть оспорены и действия, решения, случаи бездействия госслужащих и муниципальных служащих, которые по своему положению не относятся к должностным лицам (в соответствии с Законом о госслужбе);

г) понятие должностного лица в настоящее время дано в примечании 1к ст. 285 УК. От них следует отличать т.н. и лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях (ст. 204 УК). Однако оспариванию в порядке, предусмотренном в ст. 255, подлежат действия (бездействие) только должностных лиц. Верховный Суд РФ разъяснил, что новый ГПК (в отличие от ГПК 1964 г. и Закона об обжаловании) не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений.

Государственным служащим по российскому законодательству признается гражданин, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Федерации (ст. 3 Федерального закона об основах государственной службы Российской Федерации). Перечень государственных должностей дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ № 33 от 11 января 1995 г. Поэтому при поступлении в суд заявлений об оспаривании действий государственного служащего надлежит выяснять, является ли лицо, действия (бездействие) которого оспариваются, государственным служащим или нет, для чего, думается, необходимо истребовать из организации, с которой лицо состоит в трудовых отношениях, документы, подтверждающие исполнение лицом трудовых обязанностей по государственной должности. В случае отсутствия такого подтверждения заявителю разъясняется право на обращение в суд за защитой нарушенного права в исковом порядке Рожкова М.А. Судебный акт как юридический факт //Законодательство, 2002, № 5 - с.25; см. также Юсупов Т.Б. Меры обеспечения в приказном производстве //Законодательство, 2002, № 8, с. 46.

Муниципальным служащим признается гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Глава II. Порядок обжалования неправомерных действий должностных лиц в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ

Объектом судебного обжалования в соответствии с гл. 25 ГПК РФ являются действия (в широком смысле), связанные с волевым осуществлением властных полномочий, в том числе решения, представляющие собой результаты властных правоприменительных действий (например, властные предписания по конкретным вопросам). Решения могут оформляться в виде специальных юридических документов либо фиксироваться иным способом, в ряде случаев решения вообще не получают словесно-документального оформления.

Действия и решения, обжалуемые в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, могут быть как единоличными, так и коллегиальными.

Предусмотрена также возможность судебного обжалования бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, т.е. объектом обжалования может являться уклонение указанных органов и лиц от осуществления действий, относящихся к их компетенции и соответствующих правовым предписаниям.

К государственным органам, действия и решения которых могут быть обжалованы в порядке гражданского судопроизводства, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и другими законодательными актами; к органам местного самоуправления относятся любые органы, создаваемые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами в городах, сельских поселениях и на других территориях для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

В судебном порядке могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей либо исполняющие такие обязанности по специальному полномочию Папкова О.А. Судейское усмотрение в гражданском процессуальном праве //Законодательство, 2002, № 2, с.47-48.

Круг субъектов, чьи действия (бездействие) могут быть обжалованы в порядке гл. 25 ГПК, дополнен - по сравнению с аналогичными нормами ГПК РСФСР - указанием на возможность обжалования действий и решений государственных и муниципальных служащих. В отличие от должностных лиц, функции которых включают в себя совершение юридически значимых действий, государственные и муниципальные служащие не наделены властными полномочиями, их функции носят вспомогательный характер, однако ненадлежащее осуществление деятельности по организационно-техническому, аналитическому или иному обеспечению работы государственных органов и органов местного самоуправления может создать препятствия для реализации прав и свобод граждан.

Статья 254 ГПК РФ не обусловливает возможность реализации права на обращение в суд обязанностью заявителя подтвердить наличие объективной связи между оспариваемыми действиями (бездействием) и нарушениями его прав и интересов, на которые он ссылается. По смыслу данной нормы суд обязан рассмотреть обращение по существу, если заявитель полагает, что такая связь существует.

Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, действия и решения, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Специальные процедуры судебного обжалования предусмотрены, в частности, уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях для рассмотрения жалоб на действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Установив, что заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку законодательством предусмотрен иной (специальный) порядок судебного обжалования указанных в заявлении действий или решений, судья отказывает в его принятии на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.

Конкретизируя вопросы подсудности дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ст. 254 в дополнение к правилам, предусмотренным гл. 3 ГПК, специально устанавливает для граждан возможность обратиться в районный суд по месту жительства (либо на общих основаниях - по месту нахождения органа или должностного лица, действия или решения которого оспариваются). Исключения составляют дела с иной родовой подсудностью.

Обращаясь в суд с заявлением об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, заявитель вправе ходатайствовать о приостановлении действия оспариваемого акта. Однако по смыслу ч. 4 ст. 254 его действие может быть приостановлено и по инициативе суда, независимо от ходатайства заинтересованного лица.

Ст.255 ГПК РФ установлены критерии допустимости осуществления судебной проверки действий и решений, оспариваемых в порядке гл. 25 ГПК, которые, однако, не должны толковаться как основания для отказа в реализации права на судебную защиту, т.е. отказа в принятии заявления и возбуждения гражданского судопроизводства.

Недопустимым является, например, отказ в принятии заявления в связи с тем, что оспариваемый акт или действие не повлекли за собой нарушения прав заявителя и т.п. Наличие реальной причинной связи между принятием оспариваемого акта, совершением оспариваемого действия и наступлением юридических последствий, указанных в ст. 255, так же как и сам факт наступления последствий, которые могут быть квалифицированы как нарушение права, воспрепятствование в осуществлении прав и свобод, незаконное возложение обязанности и привлечение к ответственности, подлежат установлению на стадии разбирательства дела, т.е. в судебном заседании. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации /Отв. ред. Г .П. Ивлиев, Юрайт-Издат, 2006 - С.470

И даже в том случае, когда при сопоставлении содержания оспариваемого акта или действия с содержанием норм законодательства и вытекающих из них правомочий заявителя, на нарушение которых ссылается последний, между ними обнаруживается явное несоответствие, исключающее предположение о возможности нарушения прав и интересов заявителя конкретным актом или действием, суд обязан принять заявление к производству. В этом случае по результатам рассмотрения заявления суд выносит решение об отказе в удовлетворении содержащихся в нем требований.

Срок обращения в суд с заявлением ограничен тремя месяцами со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. Организация в ст. 256 ГПК (о сроке обращения с заявлением в суд) не упоминается. В связи с чем возникает вопрос о возможности распространения данной нормы права на организацию.

Установление срока обращения в суд, сравнительно небольшого по продолжительности, должно способствовать наиболее быстрому урегулированию конфликтов в публично-правовой сфере, побуждая к этому лиц, по чьей инициативе возбуждается гражданское судопроизводство. Он имеет материально-правовую природу, его нарушение не может служить основанием к отказу в возбуждении гражданского судопроизводства.

Установив на стадии принятия заявления, что срок на обращение в суд истек, судья обязан возбудить дело и в процессе рассмотрения выяснить причины его пропуска. Если пропуск срока был вызван уважительными причинами, он может быть восстановлен по решению суда. Если суд, всесторонне исследовав материалы дела, придет к выводу, что срок на обращение в суд пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении жалобы Гражданское процессуальное право /под ред. М.С. Шакарян М.:Проспект, 2004 - С.290.

Указывая на участие в судебном заседании по данной категории дел руководителей или представителей органов, акты и действия которых оспариваются, а также должностных лиц или муниципальных служащих, ст. 257 ГПК РФ не исключает возможности проведения судебного заседания в их отсутствие (при соблюдении условий, установленных ч. 2 ст. 257 ГПК РФ). Данная оговорка, связанная с необходимостью своевременного рассмотрения дела и оперативного разрешения конфликта, не влияет, однако, на общий подход к оценке роли суда в доказательственной деятельности при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений.

В отличие от искового производства, где в полной мере действуют принципы диспозитивности и состязательности, пассивное поведение одной из сторон конфликта, возникающего из публичных правоотношений (например, неявка в судебное заседание представителей властного органа или должностного лица, действия которого оспариваются), не должно обусловливать, как это происходит при рассмотрении гражданско-правовых споров, вынесение решения в пользу противоположной стороны.

Возложение на суд контрольных полномочий в отношении осуществляемой в публично-правовой сфере деятельности властных органов обязывает суд активно использовать предусмотренные гражданско-процессуальным законодательством юридические возможности для установления истины по делу. Например, если суд придет к выводу, что проверка оспоренного акта или действия не может быть осуществлена на основе имеющихся в деле материалов в отсутствие должностных лиц и представителей органов, чьи акты и действия оспорены заявителем, он вправе и обязан не только истребовать по своей инициативе дополнительные доказательства (ч. 2 ст. 249 ГПК), но и использовать средства процессуального воздействия, предусмотренные ст. 246 (ч. 4) ГПК.

Этими особенностями судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также необходимостью обеспечить реальное восстановление нарушенных прав заявителя обусловлена существующая практика привлечения судами к участию в деле правопреемников ликвидированных или реорганизованных государственных органов, органов местного самоуправления, действия и решения которых были оспорены заявителем, и возложения на них обязанностей по восстановлению нарушенных прав и свобод заявителя с учетом компетенции этих органов. В тех случаях, когда к моменту рассмотрения дела должностное лицо, действия которого обжалуются, не работает в прежней должности, также возможно привлечение к участию в деле соответствующего органа (организации), к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя.

Согласно ч. 3 ст. 246 ГПК при рассмотрении заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Поэтому судебная проверка законности оспариваемых решений и действий не сводится к их оценке с точки зрения соответствия тем нормам законодательства, на которые ссылается заявитель.

Наряду с проверкой содержания оспариваемого решения или действия суд выясняет также обстоятельства принятия данного решения или совершения действия, имеющие значение для правильного разрешения дела. Суд, в частности, обязан проверить наличие у должностного лица, органа, чьи действия или решения оспорены, полномочий на осуществление соответствующих действий или принятие решений. Об этом косвенно упоминается в ч. 4 ст. 258 ГПК в связи с характеристикой оснований для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Осуществляя проверку оспоренных действий и решений, совершение или принятие которых было основано на подзаконном акте, суд выясняет вопрос о том, соответствует ли он федеральным законам, законам субъекта Федерации и т.п. В случае несоответствия подзаконного акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение на основании этих актов. Рожкова М. А. Преобразовательные иски //Законодательство, 2001, № 3, с. 25

В ситуации, когда оспариваемые решения или действия соответствуют закону, но последний, по мнению суда, противоречит Конституции РФ, суд может приостановить производство по делу на основании ст. 215 Кодекса и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии закона, подлежащего применению, Конституции РФ.

По смыслу ст. 36 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием для рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии закона Конституции РФ. При отсутствии такого рода неопределенности, т.е. в случаях явного нарушения оспариваемым актом или действием конституционных прав заявителя, суд может непосредственно применить нормы Конституции РФ, поскольку она является актом прямого действия согласно положению, закрепленному в ее ст. 15 (ч. 1).

Если в ходе рассмотрения заявления будет установлена его обоснованность, суд, признав оспариваемое решение, действие (бездействие) незаконным, обязывает соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственного или муниципального служащего устранить нарушение, допущенное в отношении заявителя, или препятствие к реализации его прав и свобод. По смыслу общих норм, регулирующих порядок вынесения и оформления решений (в частности, ст. 204 и 206 ГПК), принимая решения по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд в его резолютивной части указывает, какие действия должны быть осуществлены соответствующим органом, должностным лицом, допустившим установленное судом нарушение прав заявителя, чтобы восстановить их в полном объеме. Например, в случаях необоснованного отказа в совершении действий, относящихся к компетенции государственных или иных органов, должностных лиц, суд обязывает их к совершению этих действий; в случае незаконного привлечения заявителя к ответственности, наложения взыскания не уполномоченным на это органом или должностным лицом суд признает такие действия незаконными и указывает в своем решении на обязанность устранить допущенное в отношении заявителя нарушение.

Однако при включении в резолютивную часть решения положений, обязывающих орган или должностное лицо, чьи решения или действия были признаны незаконными, совершить определенные действия для восстановления прав заявителя, устранения препятствий к реализации его прав и свобод, суд не вправе предрешать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции обязанного лица, связанные, например, с осуществлением им руководства хозяйственной деятельностью, функций оперативного управления и т.п. Конкретные предписания суда должны иметь под собой столь же конкретные юридические основания, предусмотренные нормативными актами, а также локальными актами, регулирующими деятельность публичных органов и лиц, несоблюдение которых было установлено при рассмотрении дела.

В зависимости от обстоятельств рассмотренного конфликта суд при составлении решения может ограничиться признанием оспоренного акта незаконным, не указывая в резолютивной части, какие действия должны быть совершены для восстановления нарушенных прав. Например, если при рассмотрении вопроса, относящегося к исключительной компетенции органа исполнительной власти, были нарушены нормы, регулирующие порядок его рассмотрения, и суд установил, что это привело к вынесению неправильного решения, нарушающего права заявителя, он признает данный акт незаконным, не указывая при этом на обязанность соответствующего органа вновь рассмотреть данный вопрос и не предрешая содержания последующего решения. В этом случае вынесение судебного решения о признании акта незаконным означает его недействительность с момента принятия.

Последствия вынесения такого решения заключаются в том, что недействительный акт должен рассматриваться уполномоченными органами, должностными лицами, а также любыми иными субъектами как не имеющий юридической силы. Следовательно, он не подлежит исполнению, а у принявшего его органа (должностного лица) в соответствии с их функциональными полномочиями возникает обязанность повторного рассмотрения относящегося к их компетенции вопроса и принятия по нему нового решения, если общие основания для этого сохраняются.

Подробная характеристика оснований к отказу в удовлетворении заявления, содержащаяся в ч. 4 ст. 258 ГПК РФ, представляет собой дополнительную гарантию судебной защиты прав заявителя.

Суд может отказать в удовлетворении заявления в том случае, когда в результате рассмотрения дела будет выявлена совокупность условий, описанных в данной норме: 1) оспариваемое решение или действие принято или совершено в соответствии с законом, т.е. не противоречит законодательству Российской Федерации, включая Конституцию РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации; 2) при совершении оспариваемых действий или принятии оспариваемых решений властные субъекты, действия или решения которых обжалуются заявителем, не вышли за пределы своих полномочий, т.е. действовали в рамках своей компетенции, установленной законодательством; 3) оспариваемые решения или действия не повлекли неправомерного нарушения прав и свобод заявителя.

Суд может констатировать отсутствие факта нарушения прав заявителя, во-первых, в связи с тем, что между совершением оспариваемых действий (принятием оспариваемого решения) и наступлением неблагоприятных для заявителя последствий, затрагивающих его юридические интересы и послуживших поводом для обращения в суд, нет причинно-следственной связи. Во-вторых, в связи с тем что последствия принятия оспариваемого решения или совершения оспариваемого действия были ложно истолкованы заявителем, например в связи с недостаточной юридической осведомленностью, и восприняты как нарушение его прав, создание препятствий в реализации прав и свобод и т.п.

Для обеспечения своевременного и эффективного восстановления нарушенных прав заявителя решение об удовлетворении его требований в соответствии со ст. 212 ГПК РФ может быть обращено к немедленному исполнению. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации /Отв. ред. Г .П. Ивлиев, Юрайт-Издат, 2006 - С.474

Заключение

2) обращение гражданина (организации) с заявлением в вышестоящий орган или к должностному лицу не лишает его права на обращение в суд с аналогичной жалобой (оформленной в виде заявления), если этими органами и должностными лицами отказано в удовлетворении жалобы (полностью либо в части) или когда гражданин не получил ответа в течение месяца со дня подачи жалобы (ч. 2 ст. 3 Закона об обжаловании).

оспаривание обжалование неправомерный должностной

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.) М.: Статут, 2008 - 192 с.

2. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ГПК РФ) М.: Проспект, 2008 - 192 с.