Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Понятие и сущность государственного контроля
• 1.1 Понятие и сущность контроля как функции государственных органов
• 1.2 Сущность и содержание понятия «государственный контроль» в его соотношении с понятием «государственный надзор»
• 2. Проблемы исполнения контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти
• 2.1 Проблемы, связанные с недостатками проверяемых обязательных требований
• 2.2 Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер в отношении фактов выявленных нарушений (процедурные проблемы)
• 3. Предложения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по изменениям нормативно правовой базы по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
• 3.1 Предложения региональных органов исполнительной власти
• 3.2 Предложения органов местного самоуправления
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Обоснование актуальности рассматриваемой проблемы заключается в том, что в России на данный момент не существует правового механизма реализации важнейших, жизненно необходимых норм, для наибольшей эффективности реализации государственного контроля. Скопилось огромное количество правовых актов, не имеющих единства, которые необходимо систематизировать. В настоящее время на федеральном уровне законодательную базу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля составляют Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) и около 90 отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды государственного контроля (надзора). С 1 июля 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 03.11.2015 г. № 306-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Данным законом скорректирована процедура осуществления межведомственного взаимодействия (в том числе в электронной форме) между органами государственного контроля (надзора), органами муниципального надзора при осуществлении проверок.

Анализ изученных источников и литературы. При написании работы автором использовались работы обществоведов: В.Г. Афанасьева, Е. Старосьцяка; труды авторов по различным проблемам юридической науки: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, А.М. Васильева, В.М. Горшенева, Ю.П. Еременко, В.П. Казимирчука, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, А.В. Мицкевича, М.Н. Марченко, О.О. Миронова, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, А.И. Рябко, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича; исследования специалистов отраслевых юридических наук: В.Г. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, А.А. Гаджиева, Ю.М. Козлова, В.С. Основина, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевского, М.С. Студеникиной и др.

Основной целью курсовой работы является создание и развитие навыков исследовательской работы, умения работать с научной литературой, делать на основе ее изучения выводы и обобщения.

Задачи исследования:

1. Определить понятие и сущность государственного контроля

2. Изучить проблемы исполнения контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти

3. Анализ предложений органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по изменениям нормативно правовой базы по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Объект исследования составляет система общественных отношений, обеспечивающих реализацию государственного контроля.

Предмет исследования курсовой работы - сущность, содержание, принципы, функции государственного контроля, виды и механизм его осуществления.

Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к разным научным направлениям и школам, специалистов по философии, социологии, науке управления, теории права и государства, конституционному, административному праву, гражданскому, уголовному и арбитражному процессам, прокурорскому надзору.

Методологическая основой исследования является система различных методов и логических приемов познания исследуемой проблемы. Автором использовались как общенаучные (метод материалистической диалектики, системный, социологический, математический), так и специальные (сравнительного правоведения, формально-логический, историко-юридический, правового моделирования и др.) методы познания. Они употребляются в сочетании с широко применяемыми для познания основных закономерностей государственно-правовых явлений логическими приемами (анализ, синтез, дедукция, индукция и гипотеза).

Эмпирическая база исследования - нормативно-правовая база государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Хронологические рамки исследования составляют 3-5 лет

Практическая значимость курсовой работы заключается в анализе рекомендаций по совершенствованию законодательства России в сфере осуществления государственного контроля; в возможности использования ряда положений в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права и его реализации, построения правового государства и гражданского общества. Результаты исследования могут представлять интерес для преподавания общей теории государства и права, конституционного и административного права, спецкурсов, а также найдут применение в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

1. Понятие и сущность государственного контроля

1.1 Понятие и сущность контроля как функции государственных органов

государственный контроль надзор

Контрольные органы государственной власти, в отличие от законодательных и исполнительных, менее подвержены изучению юридической наукой. Тем не менее, важность контроля в жизни общества и государства отрицать невозможно.

Под сущностью контроля понимается функция, состоящая в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных [6]. При этом, по мнению ученых, особое внимание нужно уделять контролю в тех сферах, которые урегулированы государством: ведь если оно задает нормативы функционирования тех или иных органов или параметры определенных процессов, то оно же и должно создавать систему, которая будет выявлять отступления от заданных государством требований. Если будут существовать расхождения, то это приведет к негативным последствиям как для самого государства, так и для его граждан. Как верно отмечает А.А. Джагарян, «Государственный контроль направлен на приведение в соответствие с нормативно оформленными социально значимыми целями государственного упорядочивающего воздействия на социальную жизнедеятельность»[8].

Осуществление этой важнейшей функции государство поручает различным органам, поскольку, как указал Конституционный Суд РФ, контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления. В этой связи, на наш взгляд, справедливым является определение, данное Н.Н. Федосеевой, которая понимает контрольную функцию «как направление деятельности по установлению фактического соответствия реализации социальных норм (прежде всего правовых) и сдерживанию выявленных отклонений, осуществляемое специальными государственными органами на основе норм права» [20]. Именно такая деятельность позволяет государственным органам не только выявлять нарушения норм права, но и предпринимать превентивные меры, позволяющие не допускать таких нарушений впредь.

А.В. Филатова выделяет следующие отличительные черты контроля (надзора) как функции государственных органов [21]:

1) соответствующие органы реализуют цели по обеспечению законности и целесообразности в сфере государственного управления. Объективно весьма разнообразные формы контрольно-надзорной деятельности имеют единую цель, которая заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по устанавливаемым вопросам;

2) данные органы наделены административными полномочиями, в том числе полномочиями на принятие решений, и допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или от-мена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности;

3) организационная обособленность контрольных надзорных органов в системе органов исполнительной власти России.

В результате осуществления контрольной формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ должны быть достигнуты определенные важные результаты: предотвращено невыполнение государственных решений в установленный срок, повышен уровень организованности в управленческой деятельности, предупреждены нежелательные последствия, которые повлекли нарушения прав граждан.

Н.М. Конин указывает, что контроль включает в себя три обязательных элемента:

- проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

- проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

- принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности) [21].

В результате осуществления контроля, таким образом, будет достигнут максимальный эффект от проводимой проверяемым органом деятельности, а также заданы параметры его функционирования на будущее.

О важности решения вопросов эффективности контроля свидетельствует и «Лимская декларация руководящих принципов контроля», принятая Международной организацией высших контрольных органов в 1977 году. В ней, в частности, дается следующее определение контроля: «Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за при-чиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению та-ких нарушений в будущем» [10].

Данная Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов в государстве, направления их взаимодействия не только между собой, но и с президентом, парламентом, правительством, а также полномочия различных контрольно-счетных органов.

По нашему мнению, контроль как функция государственных органов должна рассматриваться в качестве одного из направлений деятельности этих органов, связанных с предотвращением возможных негативных последствий из-за несоблюдения данными органами предписаний, установленных нормативными актами.

Важность контроля как функции всех без исключения государственных органов нельзя преуменьшать. Ведь использование контрольной функции позволяет органам публичной власти не только осуществлять самоконтроль своей деятельности, но и показывать населению, что деятельность органов государства, особенно исполнительных, подзаконна и соответствует тем параметрам, которые задаются в нормативных актах.

Осуществление контрольной функции государственными органами в полной мере, эффективно, позволяет гражданам ощущать свою безопасность, а государственным органам ее обеспечивать.

1.2 Сущность и содержание понятия «государственный контроль» в его соотношении с понятием «государственный надзор»

С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: контролируемой и контролирующей подсистем. Один из теоретиков менеджмента К.В. Марков, отмечая общность государственного контроля с другими формами контроля, определяет государственный контроль как «форму государственной власти, обеспечивающую проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов» [9]. Из определения можно установить, что автор в значительной степени отождествляет понятия «управление» и «контроль», тем самым государственному контролю переданы и другие функции управления, расширены полномочия государственных контролирующих органов.

Что касается элементов, то здесь тоже можно выделить ряд подходов. Наиболее интересными являются следующие два подхода.

А.М.Тарасов выделяет информационную и управленческую составляющую государственного контроля [17]. Особенность информационной составляющей контроля заключается в том, что она в своем непосредственном содержании пассивна, и в значительной степени состоит в получении необходимой информации, хотя и к этому не сводится. Управленческая составляющая присуща государственному контролю постольку, поскольку он является неотъемлемым элементом государственной власти. Информация обеспечивает организацию деятельности субъектов воздействия, в этой связи контроль является организующим элементом. Таким образом, управленческая составляющая контроля в своем содержании активна.

Согласно другому подходу, государственный контроль включает в себя три обязательных элемента:

1) проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

2) проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

3) принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).

В настоящее время отдельные аспекты государственного контроля и надзора регулируются отдельными нормативными правовыми документами, базовым из которых является Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В общих положениях этого федерального закона содержится определение государственного контроля, которое можно представить схематично:

Рисунок 1. Государственный контроль (надзор)

В ходе анализа этого определения можно сделать три замечания, которые, на мой взгляд, принципиально важны. Во-первых, в этом определении присутствует ссылка на основные методы государственного контроля. Во-вторых, весьма значимо, что при определении государственного контроля идет деление деятельности уполномоченных органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов. В-третьи, представленное выше определение является как определением государственного контроля, так и определением государственного надзора, поэтому, по моему мнению, принципиально важно разграничить эти понятия.

Согласно Указу Президента «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.05.2008 N 724, а также Указу Президента от 07.10.2008 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», только федеральные службы имеют право осуществлять функции по контролю и надзору. Вместе с тем, указы предусматривают в структуре федеральных органов исполнительной власти две федеральных службы по контролю (Федеральная служба по техническому и экспортному контролю и Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков) и одиннадцать - по надзору. Но вместе с тем надзорные органы уполномочены на только осуществлять надзор, но и проводить контрольные мероприятия, что необоснованно расширяет их компетенцию. То есть в законодательстве можно отметить бессистемное употребление и разграничение этих понятий, а также смешение контрольных и надзорных функций.

Да, безусловно, контроль и надзор имеют общие черты и общее содержание, которое согласно М. Нетесовой заключается в том, что:

- они являются государственными функциями;

- они проводятся субъектом - государственным органом (организацией), за исключением внутрифирменного контроля;

- они осуществляются путем проверок;

- при проверке изучаются наборы параметров объекта и его деятельности;

- они исходят из заранее установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности;

- по итогам осуществляются некие управленческие действия в отношении поверяемого объекта [11].

По мнению В.П. Беляева, можно проследить различия в понятиях, если разобраться в их сущности и содержании. «Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленным перед ними задачам, и непосредственно принимают меры по устранению «отклонений» и привлечению виновных к ответственности» [6].

Сущность надзора В.П. Беляев видит в «обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства» [6]. Таким образом, можно отметить, что Беляев указывает на то, что надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.

Беляев считает, что все федеральные службы имеют компетенцию контрольных органов, поэтому в их названии не должно содержаться слово «надзор». Что касается надзора, то, по его мнению, надзорными полномочиями в чистом виде обладает только прокуратура.

М. Нетесова указывает на то, что главным критерием по разграничению этих понятий заключается в том, что при осуществлении контроля «обязательна подчиненность проверяемого проверяющему (основанная либо на государственных административных полномочиях, либо на полномочиях собственника); при надзоре, напротив, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого по отношению к проверяющему» [11].

Помимо этого принципиального отличия, контроль и надзор, по М. Нетесовой, имеют следующие различия:

- функция контроля шире, чем функция надзора, так как включает помимо проверки исполнения установленных норм, еще и проверку исполнения текущих управленческих распоряжений;

- при осуществлении контроля возможно прямое оперативное вмешательство в деятельность подконтрольного объекта в отличие от надзора, который этого не предусматривает;

- различие в целях. Цель контроля: выявление соответствия деятельности нормам + оценка рациональности и эффективности деятельности. Цель надзора: выявление нарушений.

- для контроля характерна плановость мероприятий. Контроль производится непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор осуществляется выборочно, но он не должен быть текущим;

- по итогам контрольной проверки возможно осуществление как прямых, так и косвенных мер воздействия на объект, тогда в как случае надзора - только косвенных.

Таким образом, в ходе изучения контроля и надзора, несмотря на отсутствие единого мнения среди ученых можно сделать вывод о том, что эти понятия необходимо разграничивать, кроме этого в ходе приведенного анализа становиться очевидным необходимость разграничения содержания этих понятий на нормативном уровне с целью ликвидации коллизий и дуализма.

2. Проблемы исполнения контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти

Анализ практики осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе судебной практики позволил выявить следующие две группы проблем исполнения контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти:

1. Проблемы, связанные с теми или иными недостатками проверяемых обязательных требований (проблемы материального права):

- отсутствие в открытом доступе установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю;

- устаревание (потеря актуальности) применяемых обязательных требований к продукции и процессам, являющихся предметом проверки;

- избыточность и противоречивость проверяемых требований, отсутствие связи проверяемых требований с обеспечением безопасности;

2. Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер в отношении фактов выявленных нарушений (процедурные проблемы):

- дублирование отдельных видов контроля;

- неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок;

- отсутствие разграничений полномочий по осуществлению государственного надзора со стороны гражданских и силовых ведомств;

- непосредственное возбуждение дела об административном правонарушении как легальная возможность проведения дополнительной внеплановой проверки;

- проблемы правоприменительной практики в сфере привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, неоправданно высокие санкции за нарушение обязательных требований;

- неопределенность в отношении того, распространяется ли Закон № 294-ФЗ на отдельные виды контроля или нет;

- наличие значительного количества видов контроля (надзора), в отношении которых гарантии Закона № 294-ФЗ не распространяются или распространяются не в полной мере.

2.1 Проблемы, связанные с недостатками проверяемых обязательных требований

Общая характеристика проблемы

В соответствии со статьей 2 Закона № 294-ФЗ предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются требования, установленные данным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В части муниципального контроля предметом такого контроля являются также требования, установленные муниципальными правовыми актами.

Согласно статье 3 Закона № 294-ФЗ, одним из принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) является принцип открытости и доступности для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля [2].

Также открытость сведений об обязательных требованиях следует из специального источника таких требований - нормативных правовых актов.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Между тем практика осуществления государственного контроля (надзора) демонстрирует в некоторых случаях возможность применения обязательных требований и без их официального опубликования. Так, например, в соответствии с подпунктом «г» пункта 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88, не требуют государственной регистрации ГОСТы, если они не содержат нормативных предписаний. Между тем сама природа обязательных стандартов подразумевает, что государственные стандарты содержат обязательные требования, рассчитанные на неоднократное применение к неопределенному кругу лиц и, поэтому, являются нормативными. При этом практика пошла по пути признания ГОСТов, не нуждающимися в государственной регистрации, и, следовательно, в официальном опубликовании.

Кроме того, в Российской Федерации в некоторых случаях действуют обязательные требования, принятые еще до распада СССР. С учетом имеющихся тогда особенностей технического регулирования, установления обязательных требований к работам и услугам, правомочиями по разработке и изданию требований наделялись различные исследовательские институты и подведомственные организации органов государственной власти. Впоследствии, изданные ими требования вводились в действие нормативными правовыми актами органов исполнительной власти.

Так, например, до сих пор действуют следующие акты:

- Инструкция по выполнению футеровок тепловых агрегатов методом торкретирования ВСН 412-80 (разработана ВНИПИ Теплопроект и введена в действие Минмонтажспецстроем СССР 18 марта 1980 г.);

- Инструкция по устройству молниезащиты зданий и сооружений РД 34.21.122-87 (утв. Главтехуправлением Минэнерго СССР 12 октября 1987 г.);

- Инструкция о порядке работы водителей на линии РД-200-РСФСР-12-0071-86-05 (утв. Министерством автомобильного транспорта РСФСР 10 января 1986 г.);

- Система управления охраной труда РД 31.81.01-87 "Требования техники безопасности к морским судам" (утв. решением Министерства морского флота и Министерства судостроительной промышленности от 2 августа 1988 г. N СМ-53/2446);

- Руководящий документ РД 39-30-499-80 "Положение о техническом обслуживании и ремонте линейной части магистральных нефтепроводов" (утв. Министерством нефтяной промышленности 31 декабря 1980 г.).

Всего в справочно-правовой системе Гарант значится 3318 неотмененных нормативных технических документов, изданных до 1 января 1990 г. Распад СССР и дальнейшее нормотворчество в период 1990-х гг. произвели наслоение на неотмененные обязательные требования СССР. Имея в виду также периодическое неопубликование принимаемых обязательных требований в 1990-х гг. в настоящее время в некоторых сферах государственного контроля (надзора) сложилась ситуация непрозрачности, запутанности и устаревания применяемых обязательных требований органом государственного контроля (надзора), а в отдельных сферах назрела насущная потребность в кодификации и новации проверяемых требований при осуществлении государственного контроля (надзора).

Так, только в сфере проектирования и строительства в 2005 году в фонде нормативной и методической документации числилось 135 СНиПов, принятых и введенных в действие Госстроем СССР, Минстроем России, Госстроем России и т.д.

Ситуация осложняется тем, что согласно пункту 1 статьи 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Закон № 184-ФЗ), обязательному применению подлежат нормативные документы, изданные до июля 2003 года, только в части, соответствующей целям:

- защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений;

- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

То есть, все остальные записи, приведенные в СНиПах, ГОСТах и иных нормативных документах носят рекомендательный характер. Однако на практике практически невозможно разграничить обязательные и рекомендательные части нормативных документов.

Росстандарт в целях решения данной проблемы периодически издает информационные письма, в которых указывает конкретные положения стандартов, подлежащие применению в обязательном порядке (информация Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 июля 2012 г., в которой приведены сведения о продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия (в форме обязательной сертификации) в системе сертификации ГОСТ Р, с указанием нормативных документов, устанавливающих обязательные требования). Именно таким требованиям должна соответствовать продукция при ее обязательной сертификации или декларировании соответствия.

Данная практика соответствует требованиям статьи 46 Закона № 184-ФЗ. Согласно данной норме, нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие на период до вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, размещаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти в информационной системе общего пользования в электронной форме с указанием подлежащих обязательному исполнению структурных единиц (разделов, пунктов) этих актов и документов.

Однако другие органы государственного контроля (надзора) такую практику не используют (Россельхонадзор, Ростехнадзор и т.д.).

Попытки решения проблемы непрозрачности обязательных требований Выполняя поручения и программные документы Правительства Российской Федерации в анализируемой сфере, ведомства систематизируют нормативные правовые источники, устанавливающие обязательные требования, путем фактического размещения на их официальных сайтах перечней таких актов с возможностью скачивания актов, включенных в перечень. Такая практика, бесспорно, является положительной, однако не всегда можно сделать вывод о том, что на сайте размещены исчерпывающие перечни актов.

В ряде случаев уже из названия следует, что перечень носит открытый характер. Например, на официальном сайте Ростехнадзораhttp://www.gosnadzor.ru/osnovnaya_deyatelnost_slujby/provedenie-proverok/normativnie-pravovie-akti-ustanavlivayushchieobyazatelnie-trebovaniya-soblyudenie-kotorih-proveryaetsya-pri-provedenii-proverok/ размещены следующие перечни нормативных правовых актов, являющихся общими для различных областей государственного надзора и устанавливающие обязательные требования, соблюдение которых поверяется:

- при проведении проверок;

- при осуществлении федерального государственного надзора в области использования атомной энергии;

- при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности;

- при осуществлении государственного горного надзора;

- при осуществлении федерального государственного энергетического надзора;

- при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений;

- при осуществлении федерального государственного строительного надзора.

Аналогичные перечни размещены на сайте Росприроднадзора http://rpn.gov.ru/node/5536, МЧС России http://www.mchs.gov.ru/law/?SECTION_ID=8221 и Росалкогольрегулирования http://fsrar.ru/legalacts/base/perechen-normativnopravovyh-aktov--sobljudenie-kot. Такие перечни носят открытый характер.

Необходимость осуществления мероприятий по систематизации и открытию доступа к обязательным требованиям, являющимся предметом проверки, неоднократно подчеркивалась в различных программных документах, например, в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р однако до настоящего времени работа в данной сфере не завершена.

В итоге в каких-то сферах проблема прозрачности обязательных требований решена полностью. Например, доступ к санитарным правилам, правилам пожарной безопасности в настоящее время ничем не ограничен. Однако в некоторых сферах до сих пор система обязательных требований является непрозрачной. Причиной этого является отсутствие комплексного подхода к решению данной проблемы.

В других отраслях в целом отсутствуют ситуации, когда лица, в отношении которых осуществляется государственный контроль (надзор) не могут получить доступ к обязательным требованиям, соблюдение которых проверяется. Однако, проблема непрозрачности обязательных требований не исчерпывается фактами невозможности получения доступа к таким актам.

Все вышеуказанное диктует необходимость принятия кардинальных мер для обеспечения открытости установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю. Так как поручения об открытии доступа к указанной информации могут оставаться неисполненными и далее, необходимо создание обеспечительных механизмов, лишающих органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля возможности и далее игнорировать существующие требования. Установление таких механизмов позволит проверять административным и судебным органам при рассмотрении дел об обжаловании результатов проверок проверять факт выполнения такого требования путем визуального просмотра официальных интернет-сайтов. Срок, с момента которого обязательные требования должны быть размещены на сайте (издание распоряжения о проведении проверки), надлежит рассматривать как минимально гарантированный и технический. Поскольку проверки проводятся систематически, соблюдение данного требования позволит добиться полного открытия доступа ко всем обязательным требованиям в постоянном режиме. Также в любой момент возможно будет проверить соблюдение указанного требования в каждом конкретном случае.

Решение проблемы непрозрачности обязательных требований позволит

преодолеть и проблему избыточности и противоречивости таких требований. После открытия доступа ко всем обязательным требованиям легче будет выявлять и выносить на общественную экспертизу вопросы их избыточности и противоречивости. Пока обязательные требования находятся в тени, а овладение знаниями о них подразумевает наличие длительного опыта работы в той или иной сфере, затруднительно исключение данной проблемы.

Таким образом, Минэкономразвития России обращает внимание на две актуальных проблемы в сфере закрытости обязательных требований и предлагает соответствующие решения для их устранения:

1) Решение проблемы отсутствия в открытом доступе установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю

В части совершенствования регулирования предмета государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо предусмотреть механизмы, гарантирующие открытие доступа к обязательным требованиям, являющимся предметом проверки. Для этого необходимо закрепить в статье 20 Закона № 294-ФЗ положение о том, что проверка соблюдения обязательных требований, установленных актами, не размещенными на официальном сайте органа по контролю (надзору), должна влечь недействительность результатов проверки (новое основание для признания результатов проверки недействительными). В целях достижения правовой определенности при применении данной нормы необходимо:

а) предусмотреть период, в течение которого отсутствие акта в открытом доступе на официальном сайте органа по контролю может квалифицироваться как грубое нарушение Закона № 294-ФЗ;

б) сделать точное указание на то, какие именно акты и в каком формате должны быть размещены на сайте (в целях исключения формального выполнения данного требования и размещения на сайте только общих актов (например, отраслевых федеральных законов), устанавливающих обобщенные требования в сфере проверки).

Наконец, последним, что необходимо сделать, чтобы гарантировать открытие доступа к актам, устанавливающим обязательные требования, является установление в качестве грубого нарушения требований Закона № 294-ФЗ составление акта проверки без точного указания в нем ссылок на внутренние структурные единицы текста актов, в которых установлены нарушенные обязательные требования и реквизиты таких актов.

Кроме того, считаем целесообразным рассмотреть вопрос о создании на официальном сайте www.regulation.gov.ru или www.pravo.gov.ru раздела, в котором должны быть размещены обязательные требования.

2) Решение проблемы устаревания (потери актуальности) применяемых обязательных требований к продукции и процессам, являющихся предметом проверки

В будущем необходимо исключить применение норм и правил, изданных органами государственной власти СССР и РСФСР при осуществлении государственного контроля (надзора). Для этого необходимо вновь утвердить указанные акты соответствующим федеральным органам исполнительной власти.

В качестве обеспечительной меры данной нормотворческой деятельности необходимо в главу 10 Федерального закона № 184-ФЗ внести норму о том, что с 1 января 2015 г. не могут применяться нормативно-технические документы, устанавливающие требования к продукции и процессам, принятые органами и организациями СССР и РСФСР. При необходимости Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти должны вновь утвердить такие акты до 1 января 2015 г.

Актуальным также остается необходимость создания единой системы учета случаев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельностью (учет случаев причинения вреда). Такая система позволит эффективно управлять ситуацией, усиливая контроль (установление новых обязательных требований, санкций за их неисполнение, увеличение штата органа государственного контроля (надзора) и прочее) там, где число случаев значительно, и ослабляя или вовсе отменяя проведение мероприятий по контролю там, где число случаев причинения вреда невелико. На это уже указывалось в докладе Минэкономразвития России «О состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации в 2011 г.», а также во многих программных документах Правительства Российской Федерации. Однако такая единая система до сих пор не создана.

Также в сфере обязательных требований необходимо принять комплекс мер, направленных на детализацию установления и применения обязательных требований.

Так, для каждого вида контроля необходимо при утверждении положений об осуществлении соответствующего вида контроля, принимаемые постановлениями Правительства Российской Федерации, предусматривать следующие положения:

- в максимально конкретной форме очерчивать требования к поднадзорным объектам по каждому виду контроля, исключая при этом любую возможность возникновения дублирования полномочий по контролю одних и тех же обязательных требований различными органами государственного контроля (надзора);

- определять методы проверки соответствия подконтрольных субъектов установленным требованиям (изучение документов, отбор проб и образцов для проведения экспертиз, осмотр помещения, объяснение ответственного лица и прочее) и способы отбора таких методов для проверки соблюдение конкретных требований (в каких случаях необходимо провести экспертизу, в каких случаях достаточно ограничиться изучением запрошенных документов и т.п.);

- вменять в обязанность уполномоченным органам государственного контроля (надзора) утверждать своими приказами исчерпывающий перечень актов, устанавливающих обязательные требования, подлежащие проверке, и размещать тексты таких актов на официальном сайте органа государственного контроля (надзора);

- вменять в обязанность уполномоченным органам государственного контроля (надзора) в применимых случаях утверждать своими приказами формы карт проверок, подлежащих заполнению при проведении мероприятий по контролю.

- 2.2 Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер в отношении фактов выявленных нарушений (процедурные проблемы)

Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок, будут рассмотрены в настоящем разделе в отдельности.

1. Дублирование отдельных видов контроля. Несмотря на общее требование пункта 5 статьи 3 Закона № 294-ФЗ до сих пор не до конца реализован принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований. Особенно много таких ситуаций возникает: - на стыке федерального и регионального государственного контроля (надзора); - на стыке регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; - в тех случаях, когда какое-либо единое полномочие (государственная функция) исполняют одновременно несколько федеральных органов исполнительной власти, каждый в своей сфере (например, регистрация опасных производственных объектов, выдача разрешений на строительство и т.д.). При возникновении необходимости осуществления контроля в связи с исполнением такой единой функции могут возникать ситуации дублирования проверочных мероприятий различных федеральных органов исполнительной власти, если соответствующие поднадзорные сферы четко не разграничены между уполномоченными органами. В результате возникновения дублирования контрольно-надзорных полномочий гарантии Закона № 294-ФЗ остаются нереализованными. Например, требование о том, что плановые проверки не могут проводиться чаще, чем раз в три года, может быть нарушено при проведении проверок соблюдения одних и тех требований различными органами. Это связано с презумпцией того, что предметы плановых проверок, проводящихся различными органами, различны. Поэтому и требование об ограничении проведения проверок во времени практика распространяет на каждый 31 отдельный орган государственного контроля, а не на сферу контроля. Данная ситуация приводит к возникновению судебных споров о допустимости проведения схожих по предмету проверок различными органами в один трехлетний период. Проблема дублирования осуществления различных видов контроля должна решаться применительно к конкретной ситуации возникновения дублирования. Уже сейчас известны наиболее проблемные точки, где дублирование мероприятий по контролю наиболее вероятно (в области ветеринарии, промышленной безопасности и охраны окружающей среды). Минэкономразвития России неоднократно в ежегодных докладах «О состоянии системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации» высказывало озабоченность сложившейся ситуацией в указанных сферах. Необходимо пересмотреть полномочия уполномоченных органов в указанной сфере, создать единые сквозные базы данных, а также наладить межведомственное взаимодействие. В отдельных случаях вопрос должен быть решен в пользу оставления полномочий только за одним из органов.

2. Неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок (в части проведения проверки исполнения ранее выданного предписания). В результате анализа правоприменительной практики установлено, что неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок сохраняется в случаях проведения внеплановых проверок по основанию пункта 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ (истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами). Узким, но важным является вопрос о допустимости при проведении проверки выполнения требований предписаний проверять соблюдение обязательных требований и фиксировать иные нарушения, не связанные с выданным предписанием. Закон № 294-ФЗ не дает четкого ответа на вопрос о пределах проведения проверки по основанию, предусмотренному в пункту 1 части 2 статьи 10 данного закона. Необходимо ли проверять соблюдение обязательных требований исключительно в части проверки выполнения требований предписания или допустимо в ходе такой проверки фиксировать и иные нарушения обязательных требований (незамеченных в ходе первой проверки или возникших после ее проведения). Правоприменительная практика по этому вопросу также пока не дает четкого ответа. Некоторые суды исходят из того, что должностные лица, проводящие такие проверки и выявившие попутно иные нарушения, обязаны отреагировать на них согласно действующему законодательству (в частности составить протокол об административном правонарушении). В итоге на практике порой складываются ситуации непрерывного проведения проверок по следующему циклу: выявление нарушения - выдача предписания - проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений - выдача предписания - проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений и т.д.

Такой цикл, в настоящее время, формально соответствует нормам Закона № 294-ФЗ, при этом судебная практика по этому вопросу противоречива. В отсутствие конкретизации регулирования порядка проведения внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений, должностные лица вправе при проведении таких проверок выходить за пределы ранее выданного предписания, если вновь выявленные нарушения обнаружены при проведении мероприятий по контролю в целях проверки соблюдения предписания. Однако, должностные лица не должны проводить специальных мероприятий по контролю, несвязанных с проверкой соблюдения ранее выданного предписания (например, осматривать иные помещения, не относящиеся к проверке исполнения предписания, запрашивать новые документы, не относящиеся к подтверждению выполнения требований, указанных в предписании, проводить отбор проб и образцов для проведения экспертизы не в целях проверки исполнения предписания и прочее). По мнению Минэкономразвития России данный вопрос требует дальнейшего обсуждения и уточнения в Законе № 294-ФЗ. Кроме того необходимо уточнить пределы проведения внеплановой проверки по основанию пункте 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ (истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами). В настоящее время законодательно не установлено, допустимо ли в указанном случае проверять соблюдение обязательных требований исключительно в части проверки выполнения требований ранее выданного предписания или допустимо в ходе такой проверки фиксировать и иные нарушения обязательных требований (незамеченных в ходе первой проверки или возникших после ее проведения). В связи с изложенным необходимо внести изменения в статью 10 Закона № 294-ФЗ, дополнив ее положением о том, что в ходе проведения внеплановой проверки по основанию, предусмотренному пункте 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, должностные лица не вправе проводить специальных проверочных мероприятий, направленных на выявление нарушений обязательных требований, не связанных с проверкой исполнения ранее выданного предписания. Под специальными проверочными мероприятиями понимается взятие проб и образцов и изучение документов не в целях проверки исполнения предписания, осмотр помещений, отличных от тех помещений, в которых ранее были выявлены нарушения, устранение которых проверяется и т.д.

3. Непосредственное возбуждение дела об административном правонарушении как легальная возможность проведения дополнительной внеплановой проверки

Спорным вопросом правоприменительной практики Закона № 294-ФЗ в настоящее время продолжает оставаться вопрос разграничения процедур, необходимых для привлечения лица к административной ответственности и процедур осуществления государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. Так, в соответствии с частью 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, положения указанного закона не применяются к мероприятиям по контролю при проведении административного расследования. Между тем, именно меры административной ответственности, как правило, являются последствиями осуществленного государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Таким образом, возникает правовая неопределенность по вопросу о применении положений Закона № 294-ФЗ при оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. В случае, если орган государственного контроля (надзора) имеет достаточные основания для возбуждения дела об административном правонарушении в связи с непосредственным обнаружением признаков состава административного правонарушения или обращением граждан, организаций, принципиальным является вопрос обязан ли орган предварять действия, связанные с привлечением к административной ответственности (глава 28 КОАП) проведением внеплановой проверки, или он может сразу преступить к проведению административного расследования, составив протокол об административном правонарушении. Во втором случае фактически обходятся требования Закона № 294-ФЗ, что на практике судами признается правомерным. Поскольку данный вопрос не урегулирован в законодательстве Российской Федерации органы государственного контроля (надзора) действуют по своему усмотрению. Соответственно, если органы контроля сразу приступают к составлению протокола об административном правонарушении без проведения внеплановой проверки, бессмысленно апеллировать к суду о нарушении требований Закона № 294-ФЗ, так как в такой ситуации данный закон не применялся.

Для разрешения данного вопроса требуется уточнение в законодательстве Российской Федерации об административных правонарушениях порядка возбуждения дела об административном правонарушении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

4. Проблемы правоприменительной практики при привлечении к административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности

Диспропорции в санкциях за нарушение обязательных требований. В настоящее время в санкциях за административные правонарушения, предусмотренные КОАП, сложилась явная диспропорция, связанная с тем, что за отдельные правонарушения установлены неоправданно высокие санкции, а за другие - относительно низкие. При этом не во всех случаях такая дифференциация связана с разной степенью общественной опасности. В 34 статьях КОАП предусмотрено назначение в отношении юридических лиц административного штрафа в размере одного миллиона рублей. В отдельных случаях такие размеры санкций оправданы, в иных - формулировка объективной стороны состава административного правонарушения позволяет назначить существенное административное наказание за различные степени нарушения, в том числе, незначительные (непреднамеренные). Такая проблема существует в тех случаях, когда высокий размер административного штрафа связан с наличием тех или иных грубых нарушений. Однако отсутствие четких требований к степени грубости нарушения и вольные трактовки административным органом такой степени приводят к порой необоснованному назначению более сурового наказания вплоть до административного приостановления деятельности.