Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

1. Теоретические аспекты государственного управления в регионе

1.1 Понятие государственного управления

1.2 Регион как объект государственного управления

2. Особенности государственного управления в регионе

2.1 Конституционно-правовой статус Красноярского края

2.2 Система органов государственной власти Красноярского края

3. Совершенствование территориального управления Красноярским краем

3.1 Аудит системы управления Красноярским краем

3.2 Направления совершенствования системы управления

Заключение

Список используемых источников

Приложение



Введение

Управление является функцией всех организованных систем и может быть определено как процесс целенаправленного воздействия субъекта управления (того, кто управляет) на объект управления. Управление обществом всегда носит социальный характер, являясь управлением совместной деятельностью людей, то есть социальным управлением. Его разновидности - государственное управление, муниципальное управление и самоуправление.

Во всем мире задачи повышения эффективности государственного управления приобретают все большую значимость. Однако универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно вырабатывать собственную модель, наиболее подходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетом национальных особенностей.

Современное управление территориями и экономикой регионов основано на концепции активного участия в нем государства не только как государства-регулятора, устанавливающего «правила игры» на рынке и реализующего механизм регулирования, но и как государства-собственника в рыночной экономике, его субъекта. В условиях рыночной экономики формирование экономически и политически независимого государства в целом зависит от уровня развития экономики каждого региона. В России становление системы новых политико-правовых институтов на уровне регионального и местного управления идет уже на протяжении двух последних десятилетий, и приобретают черты все более и более детерминированного научно-обоснованного подхода к нововведениям и преобразованиям. Все это требует глубокого изучения и осмысления национального, и мирового опыта выживания и развития в меняющихся условиях.

Сложные проблемы современной организации государственного управления представлены в работах авторов: Г.В. Атаманчука, И.А. Василенко, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.И. Радченко, В.Е. Чиркина, Ф. Шамхалова и др. Особенности регионального развития и управления исследуются в работах М.В. Белокозовой, А.Г. Гранберга, Д.И. Егорова, О.В. Кузнецовой, О.М. Кутилиной, Б.Лавровского, В.Н. Лексина, В. Масакова, Н. Михеевой, Р.М. Нижегородцева, А. Позднякова, Л.А. Реймера, А.Н. Швецова и др.

Таким образом, актуальность темы сомнений не вызывает.

Целью данной работы является изучение особенностей государственного управления в регионе.

Объектом исследования является: государственное управление в регионе.

Предметом: система регионального управления.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить теоретические основы государственного управления;

- проанализировать систему государственного управления в регионе (на примере Красноярского края);

- предложить мероприятия с целью повышения эффективности регионального управления.

Теоретической и методологической основой являются публикации в прессе, социологические и экономические исследования, монографии, учебная и методическая литература, нормативно-правовые акты Красноярского края, а также ресурсы Интернет.

Структура работы включает в себя: введение, основную часть из трех глав, заключение, список используемых источников и приложений.



1. Теоретические аспекты государственного управления в регионе

1.1 Понятие государственного управления

Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (несколько объектов), изменяющих положение, свойства, поведение, качества объекта. Однако, чаще всего, под управлением понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию со стороны людей. Управлению могут быть подвергнуты естественные явления (с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру).

Государственное управление как область исследований, научная дисциплина и дисциплина специализации появилась в нашей стране сравнительно недавно - в начале 90-х гг. ХХ века. Можно утверждать, что теоретические основы науки еще находятся в стадии формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния и развития политических и социально-экономических отношений.

Основное понятие - «государственное управление» еще не является устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях. Различают государственное управление в широком и узком смысле слова. В широком смысловом значении государственное управление рассматривается авторами как целостная сфера деятельности государственной власти в их совокупности, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В.Г.Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций / Атаманчук Г.В. - М.: Омега-Л, 2004. - С.38. Аналогичное определение дает Н.И.Глазунова, и рассматривает государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник / Н.И.Глазунова. - М.:Юнити-Дана,2002.-С.13. Г.Л.Купряшин характеризует государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях. Государственное управление: основы теории и организации / Под. ред. В.А.Козбаненко.-М.: Статут, 2000.-С.64. О.М.Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. - СПб.:Питер, 2003. - С. 13.

В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельности исполнительной власти. Так, профессор А.И.Радченко предлагает свое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д: Феникс, 2001. - С.22. По убеждению Б.Н.Курашвили государственное управление это деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.: Наука,1987. - С.99. Профессор В.М. Манохин сводит государственное управление к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов. Советское административное право / Под ред. В.М.Манохина. - М.: Право,1977. - С.13. И.А. Василенко характеризует государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление / И.А.Василенко. - М.: Гардарики, 2005. - С. 73.

Признаки государственного управления:

1. Государственное управление носит сознательный характер, что позволяет определять границы его сферы, формы и методы контроля, осуществлять функции коррекции и регулирования, снижать негативное воздействие стихийности.

2. Государственное управление не только имеет общественный характер, но и требует системного подхода и осуществляется специальными субъектами, носящими название «органы государственного управления».

3. Органы государственного управления обладают собственной структурой, определяемой формой государства (формой правления и формой государственного устройства, политическим режимом), историческими традициями и обычаями, отразившимися в менталитете населения и его политической культуре.

XXI век характерен ускорением всех процессов, в том числе и процессом качества управления. Значительный научный вклад в разработку теории перехода к новому качеству управления развитием регионов, например, внесли научные силы Российской Академии государственной службы. Проф. Ю.П.Алексеев основные положения, выработанных рекомендаций, сводит к трем направлениям: Алексеев Ю.П. Качество управления как научная категория / Ю.П.Алексеев, А.Н.Падучин // Сб.Регион: к новому качеству управления. - М.: БСТ, 2000. - С. 22.

1) качество жизни населения региона и отдельных его структур призвано стать главной задачей сферы управления;

2) качество социально-экономического развития территории должно основываться на современных передовых теориях, способствующих максимально эффективному использованию созданного потенциала территорий и устойчивому его развитию;

3) качество управления должно быть построено на современных теориях менеджмента, которые должны содержать новейшие технологии, инструментарии и ресурсы управления, необходимые для обеспечения качества жизни населения территорий: квалификация менеджмента, мониторинг текущего состояния и анализ.

1.2 Регион как объект государственного управления

В географическом смысле регион (лат. region - область) означает пространственно-территориальную часть целого (государства, континента, человеческой цивилизации) с выраженной спецификой культурно-этнической, религиозной, экономической жизни проживающего там населения. В экономической и географической литературе регионами называют самые различные территории, объединенные какими-либо общими чертами: группы стран, территории страны, охватывающие несколько экономических районов, экономические районы, области, края, республики и их группы.

В российской науке и практике под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.

В соответствии с Конституцией РФ в составе России находятся 89 субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Каждый из них имеет определенную территорию, органы государственной власти и внутреннюю нормативную базу. Под территориальным управлением мы понимаем управление населенной территорией, будь то субъект Российской Федерации или орган местного самоуправления независимо от его масштабов или форм образования.

В настоящее время функционирование государственной системы управления РФ осуществляется по принципу федерализма. Среди основных принципов федерализма обычно выделяют следующие: Уткин Э.А. Государственное и региональное управление /Э.А.Уткин, А.Ф.Денисов. - М.: ЭКМОС, 2002. - С.32.

- единое геополитическое пространство государства формируется из территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода из состава государства;

- разграничение функций Федерального Центра и территориально обособленных единиц - субъектов Федерации;

- всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип единства.

Российская Федерации построена по смешанному типу, что предполагает деление государства по двум разным принципам, которые в совокупности являются противоречивыми: административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края); национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий.

Другой важной особенностью формирования российского федерализма можно считать совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других. Такая структура федерации называется «матрешечной».

Отношения центра и регионов должны быть равными относительно выполнения всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в отношениях может сохраняться в связи с различным уровнем социально-экономического развития регионов.

Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии выработки четких, взаимовыгодных и всеми выполняемых правил поведения. Центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение длительного времени. Существующая система дотирования регионов далека от оптимальной. Незначительное количество регионов является донорами, в то время как подавляющая часть получает дотации. Такая система имеет ряд отрицательных сторон, так как формирует иждивенческие настроения, а следовательно, «выравнивания» регионов не происходит. Наоборот, регионы становятся все более зависимыми от центра. Наряду с этим, регионы-доноры не имеют стимулов для увеличения своей доходной базы, для привлечения дополнительных инвестиций.

Для построения эффективных федеральных отношений необходимо определение и закрепление четких функций государственного управления за центрами ответственности.

В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантиями их деятельности. В настоящее время основным принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач. Данный подход получил название принципа субсидиарности, основанный на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условий, при которых такое воздействие может считаться законным и целесообразным. Таким образом, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его универсальном характере, а также перспективности его использования в странах, совершенствующих государственное управление. Конечно, использование принципа субсидиарности подразумевает обязательный учет и других принципов, определяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность управления и солидарность. Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, применение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить перечень полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управления. Безусловно, органы власти всех регионов не всегда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и различной наделенностью ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Субсидиарность подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия региональных властей в определении объема их полномочий. Эффективность работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, зависит от соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями регионов, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений. Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой составной частью политики государства, направленной на организацию территории страны в соответствии с принятой государственной стратегией развития.

Предмет регионального управления в широком смысле сложен и многосторонен. Его основными составляющими являются:

- управление отдельными регионами;

- управление межрегиональными связями;

- система управления регионом;

- региональные аспекты управления.

В самом общем виде, региональное управление - это регулирование поведения управляемого объекта (государственного и негосударственного) региональными органами, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством и регионом, направление деятельности объекта путем применения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и не правовых, путем стимулирования, требований, запретов, репрессий и т. д.

Основой регионального управления является овладение властью в регионе.

Региональное управление изучает управление экономикой отдельного региона: формирование объективных предпосылок экономического развития региона, управление производственной структурой, социальной сферой, обеспечением условий жизни, расселение и размещение хозяйства, формирование механизма функционирования и управления экономикой, социальной сферой и экологией. Предметом изучения, кроме элементов внутренней структуры управления регионом, должны быть связи данного региона с другими регионами страны и государствами.

В системе регионального управления определяющее место занимают его цели. Наиболее общими целями в современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной системы. Эти цели должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни; гарантией прав и развития личности; обеспечением демократии; социальной справедливостью; социальным прогрессом общества. Практика показывает, что стабильность системы регионального управления важное, но не доминирующее ее качество. Главное - это адаптация управленческого механизма к изменению условий управления, динамике общества, региона, потребностей людей.

Важнейшей материальной базой регионального управления являются ресурсы управления: наличие соответствующих органов Управления; наличие кадров; финансовые возможности; укомплектованность управленческой техникой и др. От этого во многом зависит эффективность регионального управления. При изучении региона как управляющей системы рассматривается ее:

- содержание (реализация региональной власти), структура взаимоотношений этой системы с личностью, различными коллективами, обществом;

- необходимость, возможность и пределы регионального управления, его различные территориальные уровни;

- особенности в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная сфера, политика, идеология);

- использование для управления законодательной и исполнительной власти, статус и роль государственного служащего;

- методы и особенности управления в различных регионах, учреждениях, предприятиях и т. д.;

- технические средства регионального управления.

Сущностью регионального управления является также оценка его эффективности. Эффективность регионального управления - это достижение цели управления с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой. В конечном счете, эффективность регионального управления напрямую связана с повышением уровня жизни человека (населения).

Субъекты федераций имеют местные парламенты, издают свои законы, иногда, как отмечалось, принимают собственные конституции, избирают президентов, обладают другими атрибутами государственной власти. Однако государственная власть субъектов федераций имеет ограниченный и в определенной степени подчиненный характер. Это находит выражение в закреплении на конституционном уровне исключительной компетенции федерации, в принципе - верховенства федерального права.

Указанные факторы определяют особенности государственного управления на уровне субъектов федерации. Во-первых, в регионах осуществляется двойное, но раздельное государственное управление. С одной стороны, на территории региона федеральные органы ведают общегосударственными вопросами на основе либо общего регулирования (издание федеральных законов, постановлений правительства и т. д.), либо путем управления на местах отделами, управлениями федеральных министерств, либо в соответствии с договорами о разграничении полномочий между Федерацией и тем или иным субъектом РФ. С другой стороны, субъект федерации осуществляет государственное управление по вопросам, отнесенным конституцией к его совместному ведению. Во-вторых, государственное управление субъекта ограничено не только территориально, но и кругом полномочий. К собственным исключительным полномочиям субъекта относятся обычно те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъекта. Это так называемые остаточные полномочия.

В субъектах федерации могут существовать отделы и управления центральных министерств и ведомств. Они осуществляют исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и субъектов в сфере исполнительной власти.

В административно-территориальных единицах субъектов федерации (муниципальных образованиях) действует местное самоуправление. Субъекты же принимают законы о местном самоуправлении (федерация устанавливает только общие принципы). Местное самоуправление автономно. Многие вопросы в соответствии с конституцией и законами входят в его сферу. К тому же субъект может по своему желанию передать часть своих функций местному самоуправлению. Передавая определенные функции, субъект в соответствии с законом должен передавать материальные и финансовые средства, необходимые для выполнения этих функций, что иногда забывается в практике регионального управления.

В субъектах федерации иногда существует свое правительство. В тех случаях, когда его назначает губернатор, глава правительства является «слабым» премьером и действует под руководством губернатора, а правительство решает в основном вопросы оперативного управления, что характерно для России.

Один из самых сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с соблюдением ее границ. Субъект обычно стремится расширить границы собственного управления, захватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается в сферу муниципального самоуправления. Это порождает проблему двух- и трехсторонней координации деятельности федерации, ее субъекта и муниципалитетов. Нередко она осложняется неясностями в осуществлении совместных полномочий. В конституциях они сформулированы в общем виде, а конкретно права и обязанности не разделены. С этой целью федерация и субъекты заключают между собой договоры о распределении совместных предметов ведения между органами государственной власти федерации и субъекта, иногда одни совместные полномочия передаются федерации, а другие - субъекту. Двусторонние договоры о распределении полномочий и ответственности заключают также Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Таким образом, современный этап развития Российской Федерации и ее регионов характеризуется множеством специфических особенностей. Региональное управление, является составной частью государственного управления, и проявляется в государственной региональной политике.



2. Особенности государственного управления в регионе

2.1 Конституционно-правовой статус Красноярского края

Красноярский край расположен в основном в пределах Восточной Сибири, в бассейне реки Енисей. На севере край омывается Карским морем и морем Лаптевых. Почти 20% территории находится за Полярным кругом. Площадь территории: 2339,7 тыс. кв.км.

В крае проживает 2933,7 тыс. человек (на 01.01.2011). В состав края входят: Таймырский и Эвенкийский автономные округа, 56 районов, 7 городских районов, 15 городов краевого подчинения, 3 города областного подчинения, 1 город окружного подчинения, 8 городов районного подчинения, 63 рабочих и курортных поселка, в т.ч.4 ЗАТО.

Статус Красноярского края определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом Красноярского края. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, другими субъектами РФ край имеет равные, наряду с иными субъектами РФ, права.

Конституционно-правовой статус края как субъекта РФ порождает наличие у края собственных Устава, законов, территории, населения, системы органов государственной власти, предметов ведения и полномочий, имущества, официальных государственных символов и других признаков статуса государственно-территориального образования. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ край обладает всей полнотой государственной власти.

Административно-политическим центром края и местом пребывания Законодательного Собрания края, Губернатора края и Правительства края является город Красноярск. Край имеет свои официальные государственные символы - флаг и герб.

Государственная власть на территории края осуществляется от имени Российской Федерации и от имени края в пределах предметов ведения и полномочий, закрепленных Конституцией РФ соответственно за РФ и краем. На территорию края распространяются суверенитет и полномочия РФ. Федеральные правовые акты, принятые в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, имеют прямое действие на территории края. Федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия на территории края непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

Полномочия органов государственной власти края по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются Конституцией РФ, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, федеральными законами, а также принятыми на их основе настоящим Уставом и законами края. Полномочия органов государственной власти края по предметам собственного ведения субъектов РФ устанавливаются настоящим Уставом и законами края в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В ведении края находится:

а) административно-территориальное устройство края;

б) установление системы органов государственной власти края в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, порядка их организации и деятельности; формирование органов государственной власти края;

в) имущество, находящееся в государственной собственности края, и управление им;

г) краевой бюджет, краевые налоги и сборы;

д) краевые программы социально-экономического, государственно-политического и иного развития края;

е) внешнеэкономические связи, международные и межрегиональные отношения края;

ж) организация государственной гражданской службы края;

з) бюджетно-финансовая, организационная и иная поддержка территорий края, в особенности территорий, относящихся к районам Крайнего Севера; и иные вопросы.

Органы государственной власти края участвуют в осуществлении полномочий федеральных органов государственной власти в пределах и формах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти края. Споры по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти края разрешаются в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Край осуществляет связи с другими субъектами РФ, заключает с ними экономические и иные двусторонние и многосторонние договоры и соглашения в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, Уставом и законами края. Край в лице органов государственной власти края может участвовать в объединениях (ассоциациях) экономического и иного взаимодействия субъектов РФ. Край вправе выступать в качестве субъекта международных и внешнеэкономических связей, заключать международные и внешнеэкономические соглашения с государственными и административно-территориальными образованиями иностранных государств, другими участниками международных отношений, участвовать в деятельности международных организаций в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, международными договорами РФ. Вместе с другими субъектами РФ и федеральными органами государственной власти край участвует в деятельности по координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнению РФ ее международных договоров.



2.2 Система органов государственной власти Красноярского края

В соответствии с Уставом Красноярского края (Приложение 1), система органов законодательной и исполнительной власти края устанавливается краем самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Органы судебной власти края создаются в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом и законами края.

Органы государственной власти края образуются и действуют исходя из единства системы государственной власти РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ на основе принципов верховенства Конституции РФ, федеральных законов, Устава и законов края, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, народовластия, федерализма, парламентаризма, компетентности, ответственности и иных принципов, закрепленных федеральными законами и Уставом края. В систему органов государственной власти края входят:

- законодательный (представительный) орган государственной власти Красноярского края -- Законодательное Собрание Красноярского края;

- высшее должностное лицо Красноярского края -- Губернатор Красноярского края;

- высший орган исполнительной власти Красноярского края -- Правительство Красноярского края;

- иные органы исполнительной власти Красноярского края;

- мировые судьи Красноярского края.

Государственными органами края являются:

1) Администрация Губернатора Красноярского края;

2) Избирательная комиссия Красноярского края;

3) Счетная палата Красноярского края;

4) Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае.

Формирование государственной власти в Красноярском крае представлено на рис.1.

государственный власть красноярский регион

Рисунок 1 - Формирование государственной власти в Красноярском крае

Жители края раз в четыре года участвуют в выборах Президента Российской Федерации и один раз в пять лет избирают депутатов Законодательного Собрания Красноярского края. Президент России представляет кандидатуру Губернатора края. Законодательное Собрание края по представлению Президента РФ наделяет полномочиями Губернатора края, который формирует Правительство края, ключевые фигуры которого согласовываются Законодательным Собранием края.

Члены Избирательной комиссии Красноярского края назначаются Губернатором (50%) и Законодательным Собранием (50 %). Счетная палата края формируется Законодательным Собранием для организации и осуществления контроля за своевременным исполнением доходных и расходных частей краевого бюджета.

Система органов государственной власти края и иных государственных органов края может быть изменена в пределах, допускаемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Законом края могут быть образованы иные государственные органы края. Органы государственной власти края формируются краем самостоятельно. Полномочия органов государственной власти края устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами края. Никакой орган государственной власти края не должен осуществлять полномочия, принадлежащие другим органам, за исключением случаев, прямо предусмотренных в федеральных законах и Уставе.

В систему органов исполнительной власти Красноярского края входят:

а) Губернатор Красноярского края;

б) Правительство Красноярского края;

в) Министерства Красноярского края;

г) Службы Красноярского края;

д) Агентства Красноярского края;

е) Региональная энергетическая комиссия Красноярского края;

ж) Постоянное представительство Красноярского края при Правительстве Российской Федерации;

з) Управление делами Губернатора и Правительства Красноярского края.

Высшим должностным лицом края является Губернатор Красноярского края (рис.2), который возглавляет исполнительную власть края. В соответствии с Уставом Красноярского края, принятым Законодательным Собранием Красноярского края 05.06.2008 № 5-1777. Полномочиями Губернатора на пятилетний срок гражданина РФ наделяет Законодательное Собрание края по представлению Президента РФ. Полномочия губернатора в Приложении 2.



Рисунок 2 - Губернатор Красноярского края и его полномочия

Деятельность Губернатора края обеспечивает защиту прав и свобод граждан, единства и территориальной целостности, статуса края, социально-экономическое развитие края, политическую стабильность и согласие в крае, исполнение законов края. Губернатор края определяет совместно с Законодательным Собранием края основные направления экономической и социальной политики в крае, стратегию взаимодействия с органами государственной власти РФ, международного и межрегионального сотрудничества края; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти края с иными органами государственной власти края.

Правительство Красноярского края является высшим постоянно действующим органом исполнительной власти края, обладает общей компетенцией и возглавляет органы исполнительной власти края специальной компетенции, образующие вместе с ним единую систему органов исполнительной власти края в соответствии с Уставом края, Законом Красноярского края «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края». Закон Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края».

Правительство края обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, Устава, законов края, нормативных правовых актов Губернатора на территории края. Членами Правительства могут быть назначены только граждане России, достигшие возраста 25 лет.

В состав Правительства края входят по должности члены Правительства: первый заместитель Губернатора - председатель Правительства края, заместители председателя Правительства края, первый заместитель Губернатора - руководитель Администрации Губернатора, заместители Губернатора, министры края.

Первый заместитель Губернатора - председатель Правительства края, первый заместитель Губернатора - руководитель Администрации Губернатора, министр края, осуществляющий государственное управление в области экономического развития, министр края, осуществляющий государственное управление в области финансов, заместители председателя Правительства края, координирующие деятельность указанных министров края, назначаются на должность Губернатором по согласованию с Законодательным Собранием края.

Члены Правительства края, за исключением указанных выше и заместителей Губернатора, назначаются на должность Губернатором по предложению первого заместителя Губернатора - председателя Правительства края.

Правительство края осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими принципами: законности; обеспечения прав и свобод человека и гражданина; гласности; сочетания коллегиальности и единоначалия; эффективности; ответственности; разграничения компетенции и исключения дублирования полномочий между органами исполнительной власти края; взаимодействия с государственными органами и органами местного самоуправления; иными принципами, предусмотренными федеральными законами.

Правительство края разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития края в пределах предметов исключительного ведения края, а также участвует в проведении единой в РФ государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и иных областях (сферах) государственного управления, находящихся в ведении РФ и совместном ведении РФ и края. Правительство края принимает меры по реализации политики края на основе направлений этой политики, определяемых Законодательным Собранием края и Губернатором края.

Администрация Губернатора Красноярского края - государственный орган края, который осуществляет организационное, материально-техническое, консультационное и экспертное обеспечение полномочий Губернатора.

Структура Администрации Губернатора края в Приложении 3.

Таким образом, система регионального управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность региона, выраженных в правовых формах, и включает:

а) систему государственных органов (федеральных и региональных);

б) систему государственной службы;

в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов;

г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.д.

Мы рассмотрели государственное управление регионом, далее проведем анализ системы управления и определим направления повышения эффективности государственного управления в регионе.



3. Совершенствование территориального управления Красноярским краем

3.1 Аудит системы управления Красноярским краем

Экономический рост, процветание любой страны и региона зависят не только от удачного географического положения, наличия природных ресурсов и благоприятной истории развития, но и от особых усилий общества и государства по решению стратегических задач развития.

Финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. особенно жестко обозначил ситуацию исторического вызова - выбора направления социально-экономичес-кого развития - как в целом для страны, так и для входящих в нее регионов. В связи с этим все чаще звучат вопросы о том, как можно выстроить рабочую схему управления в этих условиях - какие есть способы, рецепты, истории успеха и, самое главное, как их применить в конкретных условиях на всех уровнях.

Аудит системы управления предусматривает следующие направления:

- анализ идеологии и общих принципов организации системы управления в Красноярском крае (послания губернатора края, другие документы, раскрывающие идеологию управления края);

- анализ соответствия используемых механизмов управления заявленным принципам (нормативно-правовая база, интервью);

- анализ соответствия реального функционирования системы управления заявленным принципам и инструментам, закрепленным в нормативно-правовых актах.

На основе проведенного анализа нормативных актов Красноярского края, касающихся управления регионом, можно сделать вывод, что очевидные позитивные результаты дает использование следующих инструментов системы управления:

- проведение консервативной бюджетной политики;

- внедрение механизма заказа на бюджетные услуги социального характера и аутсорсинга в бюджетной сфере;

- использование механизма приоритетных региональных проектов для согласования интересов региональных и муниципальных властей;

- наличие четких подходов к вопросам пространственного развития;

- открытость проводимой политики и широкое взаимодействие с различными общественными силами.

Результаты анализа показали, что профессиональный уровень кадров высшего звена отличается в лучшую сторону от большинства регионов как по формальным характеристикам (уровень образования), так и по демонстрируемым умениям и навыкам. Принятая в крае идеология управления воспринята и разделяется управленческой командой, что позволяет последовательно реализовывать идеологические ориентиры и вытекающие из них инструменты управления.

Анализ внедрения механизма заказа на бюджетные услуги социального характера и аутсорсинга в бюджетной сфере заслуживают отдельного внимания, поскольку данный инструмент можно рассматривать как пример лучшей практики регионального управления, существенно расширяющий наши представления о возможных механизмах организации предоставления бюджетных услуг. Механизмы внедрения заказа на бюджетные услуги имеют определенную отраслевую специфику, охарактеризованную в табл. 1.

Таблица 1 - Особенности внедрения новых механизмов заказа услуг в отраслях социальной сферы

Отрасль	Реструктуризация	Конкурентные механизмы	Аутсорсинг бюджетных учреждений
Образование	Инициируется агентством	Внедряются формально, не влияют на реальное функционирование сектора	Осуществляется по непрофильным видам деятельности
Здравоохранение	Осуществляется как реакция на конкурсный отбор и переход к финансированию услуг в бюджетной сфере	Отбор по качественным характеристикам на участие в программе госгарантий и часть краевых услуг, распространяется на региональные и муниципальные бюджетные учреждения и организации частного сектора	Осуществляется по непрофильным и части профильных видов деятельности (лабораторные исследования, магнитно-резонансная терапия).
Социальная политика	Осуществляется как под воздействием рыночных стимулов, так и административно, по инициативе агентства.	Закупка части услуг на рынке, в соответствии с ФЗ-94, при ограниченном участии бюджетных учреждений. Первые шаги по внедрению сертификатов для потребителей услуг.	Осуществляется по непрофильным видам деятельности.

Серьезной нерешенной проблемой в данной сфере является неопределенность стратегии перехода к внедрению новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе, в условиях принятия Федерального Закона «Об автономных учреждениях» и требуемых подзаконных актов на федеральном уровне. Как представляется, одной из причин этого является противоречивость стимулов, связанная с объединением в одном органе функций по управлению собственностью и функций учредителя бюджетных учреждений. Как учредитель бюджетных учреждений, данный орган должен стремиться к обеспечению максимальной стабильности функционирования бюджетной сети, получению подведомственными учреждениями максимального объема заказа на услуги; как управляющий собственностью - к ее оптимизации и реструктуризации, в том числе к внедрению новых организационно-правовых форм, отказу от субсидиарной ответственности государства по обязательствам поставщиков услуг.

Сильной стороной системы управления краем является также внимание к вопросам пространственного развития. Особенность Красноярского края - его срединное положение в Российской Федерации и Евразии определяет одну из его ключевых функций - обеспечение экономической, транспортной и социально-культурной связности страны и континента. Это означает, что население Красноярского края, помимо его включенности в социально-экономические процессы, выполняет также важнейшую геополитическую функцию - самим фактом своего проживания удерживает территориальную целостность России и ее цивилизационное присутствие в Северной и Северо-Восточной Азии. Расширяющееся в долгосрочной перспективе освоение и обживание территорий Красноярского края является важным фактором национальной безопасности России, сохранения территориальной целостности и контроля над природными ресурсами Сибири и Дальнего Востока.

Красноярский край выгодно отличается от большинства других территорий четким установлением стратегических приоритетов воздействия на систему расселения в направлении ее эволюции в соответствии с изменяющимися экономическими реалиями. В то же время в контексте данной политики не до конца последовательной представляется стратегия организации взаимоотношений с муниципальными образованиями. В этой связи обращают на себя внимание два момента. Во-первых, существующая на настоящий момент в данном вопросе идеология двойственна. С одной стороны, утверждается, что в отношении муниципалитетов, как и бизнеса, задача региональной власти - формирование «правил игры» и обеспечение условий для честной конкуренции; с другой стороны, цели и задачи региональной власти распространяются как на компетенцию регионального, так и муниципального уровня власти, что является логическим элементом административной вертикали. Во-вторых, не до конца проработана система инструментов воздействия на пространственное развитие. На настоящий момент в качестве основного инструмента компенсации негативных последствий конкуренции между муниципальными образованиями рассматривается переселение граждан из неперспективных территорий, что явно недостаточно. При этом используемые в крае механизмы межбюджетных отношений не в полной мере встроены в систему результативно-ориентированного управления применительно к территориальному развитию.

В то же время на основе проведенного анализ можно сделать вывод, что ряд инструментов в рамках системы управления требует определенной доработки. К ним относятся в первую очередь:

- целеполагание и оценка результативности деятельности органов управления;

- использование в структуре управления функционально-целевого подхода.

Наиболее проблемными и спорными, создающими наибольшие несогласованности в системе управления представляются подходы к целеполаганию и оценке результативности деятельности органов управления. При этом необходимо отметить, что наличие целеполагания и оценки результативности само по себе является безусловно позитивным элементом системы управления.

В целом ориентацию системы управления не на формальные полномочия, а на решение наиболее серьезных проблем, стоящих перед краем, можно считать существенным достоинством используемого в крае подхода. В то же время конкретное воплощение данного подхода вызывает серьезные вопросы. Система целей во многом носит декларативный характер.

При этом планируемая на среднесрочную перспективу динамика показателей результативности достижения целей далеко не во всех случаях соответствует целевой направленности задаваемого вектора движения. Так, один из наиболее ярких примеров, реализация цели «снижение размера платы за жилищно-коммунальные услуги» предусматривает рост данной платы за пятилетие более чем в два раза. Оценка результативности строится в первую очередь на показателях конечных результатов, которые не в полной мере зависят от деятельности органов управления.

Одним из достоинств системы управления краем традиционно считается построение структуры управления не по отраслевому принципу, а на основе функционально-целевого подхода. Другими словами, изначально не цели региональной политики подстраивались под управленческую структуру, а, напротив, структура создавалась исходя из сформированной системы целей. Безусловно, подобный подход является наиболее предпочтительным.

Но анализ показывает, что сформированной структуры для достижения целей и задач, сформулированных на настоящий момент в рамках региональной политики недостаточно. В подобных условиях преимущества конечно у функционально-целевой структуры управления. Это проявляется в том, что система целей и задач на новом этапе уже сама начинает приспосабливаться к сформированной структуре управления, а не определять эту структуру. В качестве примера можно привести сведение решения задачи снижения миграционного оттока к уменьшению уровня преступности и созданию условий для саморазвития и качественного досуга, хотя очевидно, что здесь также важны и другие факторы, в частности такие, как комфортность среды проживания, наличие спроса на рынке труда, благоприятность обстановки для новых мигрантов и т.п.

Представляется, что в качестве одной из ключевых причин возникающих проблем в сфере управления по результатам выступает противоречивость идеологии реформы в одном из ключевых ее аспектов, а именно противоречие между идеологией в отношении государства и идеологией, определяющей роль государства в обществе. Применительно к системе государственного управления декларируется необходимость использования либеральных подходов и внедрения управленческих технологий, характерных для частного бизнеса.

В то же время ответственность региональной власти в крае рассматривается как всеобъемлющая, распространяющаяся не только на вопросы региональной компетенции, но и на вопросы, входящие в компетенцию других уровней власти, а также вообще не являющиеся подконтрольными власти (связанные с решениями частного бизнеса, личными решениями отдельных людей и т.п.). Другой стороной того же противоречия является представление о том, что при эффективной организации государственной власти возможности ее воздействия на ситуацию в регионе фактически безграничны. Таким образом, возникает необходимость в организации модели территориального управления, создающей оптимальные условия для развития региона.

3.2 Направления совершенствования системы управления