Дорожное хозяйство России

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Современное состояние и направления реализации государственной политики развития дорожного хозяйства в Российской Федерации

2. Организационно-правовые основы осуществления государственной политики развития дорожного хозяйства в современной России

3. Пути повышения эффективности государственной политики развития дорожного хозяйства в Орловской области

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Дорожное хозяйство Российской Федерации является одним из элементов транспортной инфраструктуры, который обеспечивает конституционные гарантии граждан на свободу передвижения и делает возможным свободное перемещение товаров и услуг. Наличием и состоянием сети автомобильных дорог общего пользования определяется территориальная целостность и единство экономического пространства Российской Федерации.

Для обеспечения устойчивого роста благосостояния страны необходимо взаимоувязанное развитие экономики и транспортно-дорожного комплекса, однако в настоящее время в этой сфере наблюдается целый ряд дисбалансов.

Первый дисбаланс связан с противоречиями между огромными потенциалами, которыми располагает Российская Федерация - территориальным, природно-сырьевым, топливно-энергетическим - и относительно низким уровнем обеспеченности автомобильными дорогами, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке, что не позволяет в полной мере осваивать ресурсы этих регионов. Этот дисбаланс в Российской Федерации усугубляется несоответствием существующих автодорог нормативным требованиям, также перегрузкой действующей сети автомобильных дорог.

Второй дисбаланс вызван увеличением валового внутреннего продукта, ростом спроса на автомобильные перевозки, численности парка автотранспортных средств и уровня автомобилизации в Российской Федерации, а, с другой стороны, - отставанием в развитии дорожной сети. При росте уровня автомобилизации на 79% за период 1995-2008 гг. увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования составило лишь 15%.

Третий дисбаланс связан с тем, что в условиях глобализации мировой экономики и развития внешнеэкономических связей, предстоящего вступления России в ВТО территория Российской Федерации может оказаться в экономической изоляции из-за отставания в развитии автодорожной сети, несоответствия ее международным требованиям, отсутствия развития сети скоростных автомагистралей, позволяющих без задержек движения пересечь всю страну.

Четвертый дисбаланс связан с потребностью в привлечении значительных капиталовложений в модернизацию и развитие автодорожной сети, а, с другой стороны, - с низкой инвестиционной привлекательностью дорожной отрасли из-за высокой капиталоемкости дорожных объектов и длительного срока их окупаемости, что сдерживает приток частных инвестиций. Нерешенность указанных проблем приводит к тому, что автомобильные дороги сегодня выступают одним из ограничений, сдерживающих экономический рост, снижающих конкурентоспособность значительной части российских товаров, ухудшающих качество жизни населения. Ежегодная сумма потерь, связанных с недостаточным развитием дорожной сети и ее низким техническим состоянием, оценивается в 550-600 млрд. руб., что превышает 3% ВВП России.

Цель данной работы - выявить особенности государственной политики развития дорожного хозяйства в современной России.

Исходя из цели, необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть особенности современного состояния и направления реализации государственной политики развития дорожного хозяйства в Российской Федерации.

2. Изучить организационно-правовые основы осуществления государственной политики развития дорожного хозяйства в современной России.

3. Рассмотреть пути повышения эффективности государственной политики развития дорожного хозяйства в Орловской области.

Объект работы - дорожное хозяйство в России, предмет работы - государственной политики развития дорожного хозяйства.

1. Современное состояние и направления реализации государственной политики развития дорожного хозяйства в Российской Федерации

дорожный хозяйство государственный область

В настоящее время общая протяженность автомобильных дорог в России составляет 552 тыс. км, из них 50 тыс. км приходится на дороги федерального значения и 502 тыс. км на дороги регионального значения. Ежегодно на их содержание и ремонт выделяются значительные средства как из федерального бюджета, так и из бюджетов регионов. Однако существующие объемы финансирования все еще не соответствуют технологически обоснованным потребностям развития данной отрасли.

Недофинансирование дорожно-эксплуатационных работ приводит к сокращению срока службы дорог, увеличению потребности в затратах на их содержание и ремонт. Одновременно возрастает нагрузка на дорожную сеть. Так, в 2010 году автомобильный транспорт обеспечивал около 57 % общего объема грузовых перевозок в стране и 73 % пассажироперевозок. Кроме того, по территории Российской Федерации проходят 34 автомобильных маршрута европейской и азиатской сети международных автомобильных дорог. За последние 20 лет доля транзитного движения увеличилась с 12 % до 30 % от общего транспортного потока [12]

На протяжении уже целого ряда лет ставится задача достижения не только достаточных объемов, но и совершенствования механизмов финансирования, а также управления в дорожном хозяйстве. В условиях нового подхода к расходованию бюджетных средств преимущество должно отдаваться долговременным приоритетам, реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджетов.

В последние годы в целях совершенствования системы управления дорожным хозяйством, привлечения внебюджетного финансирования внесены существенные изменения в законодательство. Принят Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на регулирование отношений в области использования автомобильных дорог, в том числе на платной основе. Принят также Федеральный закон «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Основной целью компании является доверительное управление переданными ей автомобильными дорогами федерального значения [12]

Вместе с тем отказ от целевых источников финансирования дорожного хозяйства, отмена налога на пользователей автомобильных дорог и упразднение дорожных фондов с 2005 года привели к тому, что уже в том же 2005 году региональные бюджеты были не в состоянии обеспечить финансирование дорожного хозяйства за счет собственных налоговых доходов. Непростая экономическая ситуация в стране в 2009 году также негативно отразилась на дорожном комплексе как в целом по стране, так и на региональном уровне. Снижение объема денежных средств, направленных субъектами РФ в 2009 году на дорожное хозяйство составило 53,7 млрд руб. Это всего 25,9 % к уровню 2008 года. Между тем минимальная ежегодная сумма денежных средств, необходимая бюджетам субъектов РФ на финансирование расходных обязательств по содержанию, ремонту и капитальному ремонту автомобильных дорог, в соответствии с нормативами денежных затрат составляет порядка 1,089 трлн руб. При этом, по оценке Минтранса, в 2009 году поступления в бюджеты регионов от компенсирующих налоговых доходов составили лишь 332 млрд руб. В 2010 году произошло сокращение бюджетных ассигнований на дорожное хозяйство на 11,5 % по сравнению с 2009 годом [12]

В то же время предлагается компенсировать сокращение государственного софинансирования за счет предоставления кредитов на те же дорожные цели в объеме до 50 млрд руб. под очень низкую ставку -- всего 2,25 % годовых. Ожидается, что эта рыночная мера должна подвигнуть региональные власти к трезвой оценке своих возможностей, эффективному использованию средств. Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в федеральный бюджет на дорожное хозяйство в 2010 году были направлены дополнительные бюджетные ассигнования -- около 21 млрд руб.

Совет Федерации всегда уделял особое внимание вопросам развития и финансирования дорожного хозяйства. В частности, на протяжении ряда лет было инициировано предложение о зачислении акцизов на горюче-смазочные материалы в размере 100 % в доходы региональных бюджетов. Эта норма закреплена в Бюджетном кодексе. Решение о создании бюджетного дорожного фонда по типу Инвестиционного было принято Правительством РФ в мае 2010 года. Предполагается, что в фонде будут аккумулироваться средства, необходимые для строительства и поддержания дорожной сети. Такое право будет предоставлено и субъектам РФ. Основным вопросом является определение источников наполнения дорожных фондов.

В качестве одного из источников образования региональных дорожных фондов Комитет Совета Федерации по бюджету предлагает ввести новый налог, а именно налог с продаж автомобильного топлива и моторных масел, вместо существующего транспортного налога и зачислять отчисления с него полностью в региональные бюджеты. Надо отметить, что вопрос отмены транспортного налога вызывает горячие споры. Возможность изменения способа взимания транспортного налога вплоть до его отмены рассматривают и законодатели, и Правительство РФ. Предлагается изменить способ взимания транспортного налога в целях переноса его нагрузки с собственников объектов налогообложения на пользователей транспортных средств. Будет проведена дифференциация между автовладельцами в зависимости от частоты использования автомобиля и фактического потребления топлива. В результате расходы будут нести организации и частные лица, которые реально используют транспортные средства на российских дорогах. А вот за автомобили, которые стоят в гаражах и не используются, платить налог, как сейчас, не придется, так как его размер не будет зависеть от мощности автомобиля. Отмена или снижение транспортного налога будет компенсирована повышением ставок акцизов на нефтепродукты [2]

Предлагается поэтапный переход от транспортного налога к новому виду налогообложения. Сначала о положительных аспектах предлагаемых изменений налогового законодательства. Что это даст, какие плюсы по сравнению с действующей схемой? Несомненно, это позволит:

­ улучшить собираемость налога, так как осуществлять контроль за организациями, осуществляющими операции с топливом, значительно легче, чем за миллионами автовладельцев;

­ сократить затраты на налоговое администрирование. Ведь каждому частному автовладельцу налоговая инспекция должна выслать персональное уведомление, а это порядка 30 млн писем с квитанциями;

­ увеличить налоговые доходы субъектов РФ. Как известно, в настоящее время основные бюджетные поступления по транспортному налогу осуществляются по месту регистрации автомобильного транспорта и таким образом не учитываются транзитные перевозки по территориям субъектов. Это ведет к недополучению средств регионами, по территории которых фактически осуществляются перевозки. В результате образуется дисбаланс между поступлением транспортного налога в бюджет одного субъекта и износом автодорог в других. Владелец машины, купив бензин, автоматически будет платить акциз, который уже будет заложен в цене на топливо и который нужно отдать государству;

­ создать стимулы для автовладельцев использовать более экономичные и экологичные автомобили;

­ установить более справедливый принцип взимания налога, так как величина транспортного налога станет определяться интенсивностью использования объекта налогообложения;

­ обеспечить развитие регионального дорожного хозяйства.

Благодаря этим изменениям налог будет платиться в рассрочку, по мере потребления топлива, а не раз в год, очень ощутимыми суммами.

Теперь об отрицательных аспектах. В целях компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов в связи с отменой транспортного налога потребуется существенное увеличение ставок акцизов на нефтепродукты. Представляется, что увеличение акцизов на нефтепродукты повысит одновременно их розничную стоимость, что неизбежно приведет к увеличению удельной составляющей транспортных издержек в конечной цене потребляемого продукта. Таким образом, за снижение налоговой нагрузки на владельцев транспортных средств будут расплачиваться потребители, которые не являются владельцами транспортных средств, поскольку это приведет к существенному повышению цен на всю продукцию, товары и услуги и, следовательно, налоговое бремя может увеличиться для всех юридических и физических лиц, а не только для автовладельцев. Кроме того, помимо владельцев транспортных средств автомобильным бензином пользуются граждане, которые не являются собственниками транспортных средств, -- владельцы бензиновых (дизельных) электрогенераторов, лица, использующие топливо для отопления загородных домов и т. д. Таким образом, необоснованно расширяется налоговая база.

В то же время Налоговый кодекс в качестве налоговой базы рассматривает водные и воздушные транспортные средства, часть из которых использует специфические виды топлива -- корабельный мазут и авиационный керосин. Отдельные виды водных и воздушных транспортных средств не имеют двигателей, а ряд автотранспортных средств работает на сжиженном газе. Таким образом, указанные транспортные средства, в случае принятия законопроекта, освобождаются от платежей, которые предполагается взимать со стоимости реализованного автомобильного бензина и дизельного топлива. Данный подход нарушает принципы всеобщности и равенства налогообложения.

Кроме того, очевидно, что отмена транспортного налога повлечет отмену федеральных и региональных налоговых льгот для отдельных категорий граждан и организаций. К ним относятся ветераны и инвалиды войны и боевых действий, инвалиды 1 и 2 группы, узники концлагерей, родители-усыновители, опекуны, попечители детей-инвалидов, родители-усыновители в многодетных семьях и др. Однако вопросы социальной поддержки граждан, обладающих налоговыми преференциями по транспортному налогу, можно решить, предоставляя адресную помощь данным лицам, установив право на налоговый вычет или выдавая этим лицам «дисконтные карты», действительные при наличии документов, подтверждающих право на льготу. Работа над этими изменениями налогового законодательства продолжается.

С 2011-2012 года намечается переход к нормативному финансированию строительства, ремонта и содержания трасс. С одной стороны, решение этой задачи невозможно без организации устойчивого государственного финансирования. С другой, это предполагает привлечение внебюджетных средств, поскольку государству в одиночку не справиться с колоссальными затратами на дороги. Планируется разработать систему мер по привлечению средств на развитие федеральных магистралей: лотереи, займы, благотворительность [12]

Значительную роль здесь может сыграть созданная в 2009 году Государственная компания «Российские автомобильные дороги» («Автодор»). Госкомпании будут передаваться участки дорог с наибольшей интенсивностью движения, в том числе входящие в состав международных транспортных коридоров, по которым осуществляется значительный объем грузовых перевозок. Помимо субсидий из федерального бюджета Госкомпания сможет направлять на ремонт и строительство дорог и плату, взимаемую за размещение объектов придорожного сервиса, рекламных конструкций. Средства, полученные от эксплуатации платных дорог, также будут использоваться для модернизации дорожной сети. Создание Госкомпании позволит также привлекать для развития дорог денежные средства частных инвесторов, в том числе за счет банковских кредитов и таких механизмов, как инфраструктурные облигации. При этом дороги, как переданные в доверительное управление, так и построенные Госкомпанией, останутся в собственности государства. В любом случае в соответствии с российским законодательством при организации платного проезда предусмотрено обязательное наличие бесплатной альтернативы. С такой точки зрения платные трассы -- это наши новые возможности.

Еще одна из наиболее остро стоящих проблем -- высокая стоимость строительства дорог в стране. Средняя стоимость строительства дорог в России выше по сравнению со странами Евросоюза в 2,6 раза, с США -- в 3 раза, с Китаем и того больше -- в 7,3 раза. На заседании президиума Госсовета в Ульяновске Президент РФ Д. А. Медведев сформулировал основные задачи в этой области: привести технологии и стоимость строительства в соответствие мировым ценам, создать такие стимулы, чтобы подрядчику было выгодно применять передовые технологии как при строительстве, так и при эксплуатации инфраструктуры, обеспечить переход на долгосрочные контракты.

Нельзя не согласиться с тем, что высокая стоимость строительства трасс вызвана необходимостью выкупать землю, переносить коммуникации, расселять жителей, чьи дома оказываются на пути новых магистралей и т. д. Затраты на это достигают 30 % стоимости одного километра трассы.

Таким образом, несмотря на то что сегодня, в условиях дефицита федерального бюджета, государство не располагает достаточными финансовыми ресурсами, оно готово направлять их на решение важнейших экономических и социальных проблем, в том числе и на развитие дорожного комплекса.

Поэтому необходимо добиваться, чтобы средства тратились строго по целевому назначению и с максимальной эффективностью. Это важнейшая задача как исполнительной, так и законодательной власти [12]

2. Организационно-правовые основы осуществления государственной политики развития дорожного хозяйства в современной России

Министерство транспорта РФ (Минтранс России), согласно Положению о нем, утвержденному Постановлением Правительства от 30 июля 2004 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере гражданской авиации, морского (включая морские торговые, специализированные и рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства, геодезии и картографии [13]

Минтранс России осуществляет руководство и организацию деятельности Представительства Российской Федерации при Международной организации гражданской авиации и Постоянного представительства Российской Федерации при Международной морской организации. Оно организует также проведение переговоров и заключение международных договоров в установленной сфере деятельности.

Минтранс России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта и Федерального агентства геодезии и картографии.

Осуществляя свои полномочия, Минтранс России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности [13]:

­ правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов;

­ правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов;

­ правила государственной регистрации и государственного учета гражданских воздушных судов, морских судов и судов внутреннего водного транспорта;

­ порядок выдачи специальных разрешений на осуществление международных автомобильных перевозок крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов;

­ порядок диспетчерского регулирования движения судов на внутренних водных путях;

­ положения о капитанах морских и речных портов, лоцманской службе и другие нормативные правовые акты, указанные в Положении о министерстве.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации, морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства. Свою деятельность Служба осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы. Положение о ней утверждено Постановлением Правительства от 30 июля 2004 г.

Служба осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров Российской Федерации: о гражданской авиации, торговом мореплавании, внутреннем водном транспорте РФ, о порядке осуществления международных автомобильных перевозок (транспортный контроль), о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации транспорта.

Руководитель Службы и ее работники в зависимости от вида транспорта, в области которого они осуществляют контрольные и надзорные функции, обладают полномочиями соответствующих инспекторов, обладающих юрисдикционными полномочиями.

Служба осуществляет лицензирование и проводит сертификацию, ведение учета происшествий и иные полномочия в установленной сфере деятельности. Она имеет право: проверять деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; организовывать проведение необходимых расследований (за исключением авиационных и дорожно-транспортных происшествий), испытаний, экспертиз, анализов и оценок; давать разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы; применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, а также меры по ликвидации последствий нарушений законодательства [13]

Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации) и гражданской части Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, в том числе в области обеспечения ее функционирования, развития и модернизации. Свою деятельность Агентство реализует непосредственно и через свои территориальные органы.

Агентство осуществляет полномочия авиационных властей в области гражданской авиации в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом при исполнении обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации.

Агентство организует проведение обязательной сертификации аэродромов (кроме международных и категорированных), используемых в целях гражданской авиации, аэропортов, объектов Единой системы организации воздушного движения; осуществляет аккредитацию представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации на территории Российской Федерации; согласование и подтверждение (одобрение) выполнения регулярных и нерегулярных полетов в случаях, предусмотренных международными соглашениями; осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса, а также выполняет другие функции в соответствии с Положением об Агентстве, утвержденном Постановлением Правительства от 30 июля 2004 г. [13]

Федеральное дорожное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог.

Федеральное дорожное агентство осуществляет полномочия компетентного органа в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства по реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Федеральное дорожное агентство находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации.

8 ноября 2007 года Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Федеральный закон №257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принят Государственной Думой 18 октября 2007 г., одобрен Советом Федерации 26 октября 2007 г.)

Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта. Агентство осуществляет полномочия железнодорожной администрации Российской Федерации по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. К его полномочиям относятся: установление сроков ввода в действие графика движения пассажирских поездов на железнодорожном транспорте; составление перечней железнодорожных станций, открытых для выполнения соответствующих операций, и выполнение ими операций на основании заявок владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования; принятие решений об открытии для постоянной эксплуатации железнодорожных путей общего пользования; планомерной учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также выполняет иные полномочия, указанные в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства от 30 июля 2004 г. [13]

Нормативными документами, регламентирующими сохранность и эксплуатацию федеральных автодорог являются:

1. Международные соглашения:

­ Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов и протокол о подписании от 30.10.1957. (г. Женева);

­ Европейское соглашение о международных автомагистралях (СМА) (Женева, 15 ноября 1975 года);

­ Конвенция о дорожном движении (Вена, 8 ноября 1968 г.);

­ Конвенция о дорожных знаках и сигналах Вена 8 ноября 1968 г.;

­ Соглашение о принятии единообразных условий для периодических технических осмотров колесных транспортных средств и о взаимном признании таких осмотров.

2. Федеральные законы:

­ № 196-ФЗ от 10 декабря 1995 года «О безопасности дорожного движения»;

­ № 257-ФЗ от 8 ноября 2007 года «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»;

­ № 127-ФЗ от 24 июля 1998 года «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»;

­ № 128-ФЗ от 8 августа 2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

­ № 159-ФЗ от 8 ноября 2007 года Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта;

­ № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 года «О техническом регулировании»;

­ № 40-ФЗ от 25 апреля 2002 года «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»;

3. Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ:

­ № 711 от 15 июня 1998 г. Указ президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»;

­ Постановление Правительства РФ № 20 от 17 января 2007 г. «Об утверждении положения о сопровождении транспортных средств автомобилями государственной»;

­ № 1707-р от 17 октября 2005 г. Распоряжение Правительства РФ;

­ Постановление Правительства РФ № 45 от 26 января 2006 г. «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»;

­ Постановление Правительства РФ № 61 от 24 декабря 1991 г. «О классификации автомобильных дорог в РФ»;

­ Постановление Правительства РФ № 100 от 20 февраля 2006 г. Федеральная целевая программа. Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах;

­ Постановление Правительства РФ № 208 от 11 апреля 2006 г. «Об утверждении формы документа, подтверждающего наличие лицензии»;

­ Постановление Правительства РФ № 228 от 8 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, связанных с эксплуатацией автомототранспорта в РФ»;

­ Постановление Правительства РФ № 237 от 25 апреля 2006 г. Положение о Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения;

­ Постановление Правительства РФ № 238 от 24 апреля 2003 г. «Об организации независимой технической экспертизы транспортных средств»;

­ Постановление Правительства РФ № 374 от 23 июля 2004 г. Положение о Федеральном Дорожном Агентстве;

­ Постановление Правительства РФ № 398 от 30 июля 2004 г. «Об утверждении положения. О федеральной службе по надзору в сфере транспорта»;

­ Постановление Правительства РФ № 475 от 26 июня 2008 г. «Об утверждении правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов и правил определения наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством» и т.д. [14]

Из 47 региональных целевых программ развития дорожного хозяйства, реализующихся в настоящее время, две программы краткосрочные, 24 среднесрочные и 21 долгосрочная [8, c. 34]. Две программы являются узкоспециализированными (в комплекс мероприятий включены только работы по строительству и реконструкции или только по содержанию и ремонту дорог и/или мостов), три целевые программы развития дорожного хозяйства входят в целевые программы развития транспортного комплекса региона в виде подпрограммы «Автомобильные дороги» (в Брянской области и Республиках Саха (Якутия) и Татарстан).

Все целевые программы носят планово-прогнозный характер, однако подразумевают возможность включения в них объектов, требующих экстренного выполнения работ. Как правило, такая необходимость возникает в регионах, где высока вероятность разрушения дорог и мостов из-за неблагоприятных погодных условий и сопутствующих природных явлений (паводков, селей).

Большинство программ финансируется из ряда источников. Лишь несколько регионов (Брянская, Вологодская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Новгородская, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Ярославская области и Пермский край) имеют возможность финансировать комплекс мероприятий, реализующийся в рамках целевых программ, только за счет средств собственных бюджетов [8, c. 36]

В зависимости от сроков и механизмов реализации поставленных целей и задач целевые программы могут выполняться в несколько этапов и содержать несколько подпрограмм.

Мероприятия, включенные в целевую программу, могут выполняться привлеченными на конкурсной основе подрядчиками, в виде заказов государственным предприятиям региона либо смешанным способом.

Перманентность целевых программ подразумевает их преемственность. Как правило, разовые меры не являются действенными: по истечении срока реализации разовых программ происходит быстрое накопление недоремонта дорог и мостов, поэтому все целевые программы должны иметь перманентный характер, а на смену одной программе должна приходить новая, учитывающая достижения предыдущей.

Недостатки региональных целевых программ развития дорожного хозяйства можно условно разделить на две группы: внешние (глобальные) и внутренние (локальные). Первые являются общими для всех целевых программ вне зависимости от уровня управления, на котором они реализуются. Они -- следствие все еще сохраняющейся недостаточности научной базы программно-целевого программирования в нашей стране и малого опыта успешной реализации целевых программ; несовершенства законодательства, регламентирующего процесс создания, выполнения и оценки эффективности целевых программ на федеральном и региональном уровнях; отсутствия достаточной юридической силы у целевых программ; большой зависимости от решений, принимаемых на федеральном уровне. Вторая группа проблем связана непосредственно с процессом разработки и управления целевыми программами развития дорожного хозяйства региона и спецификой отрасли [11, c. 56]

Важно понимать, что, даже если какая-нибудь региональная целевая программа развития дорожного хозяйства является успешной, это не значит, что ее использование в условиях другого региона даст такой же эффект ввиду специфики этого региона, так же как перенос успешного опыта федеральной целевой программы на региональный уровень чаще приводит лишь к бессистемности в разработке и управлении региональными программами. К примеру, большинство целевых индикаторов подпрограммы «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» были достигнуты еще за год до окончания срока реализации программы [14]. Однако созданные на ее основе региональные программы в Брянской области, Республиках Саха (Якутия), Татарстан и др., как показали исследования автора, не могут считаться в полной мере эффективными.

Важной проблемой, влияющей на процесс координации программных расходов, осуществляемых за счет средств различных бюджетов, является отсутствие у региональных целевых программ развития дорожного хозяйства достаточной юридической силы. Региональные программы, как правило, утверждаются правительством или думой соответствующих субъектов РФ и имеют форму постановления или распоряжения, но не закона. Также на федеральном и региональном уровнях отсутствуют нормы, гарантирующие продолжение финансирования ранее начатых целевых программ. Это приводит к нестабильности капитальных расходов.

Региональные целевые программы развития дорожного хозяйства в значительной степени зависят от решений, принимаемых на федеральном уровне. На выбор перечня объектов дорожного хозяйства для модернизации и строительства большое влияние оказывает перспектива софинансирования программы за счет средств федерального бюджета. В некоторых случаях наблюдается зависимость от местных бюджетов, т.е. политику регионов в сфере дорожного хозяйства нельзя назвать полностью самостоятельной.

Еще одной важной проблемой является распределение расходных обязательств между бюджетами различных уровней при финансировании целевых программ из нескольких источников.

На региональном уровне законодательство не регулирует процедурные вопросы, касающиеся обеспечения комплексного планирования и учета программных и непрограммных расходов.

Лишь в некоторых регионах имеются отдельные программы, так или иначе отражающие вопросы соотношения финансирования программных и непрограммных расходов. Однако даже наличие перечней программных и непрограммных расходов в рамках одного документа не говорит о наличии координации между этими двумя типами расходов. Так, уменьшение непрограммных инвестиций в дорожное хозяйство не означает увеличения программных, и наоборот. Степень согласованности программных и непрограммных инвестиций, финансируемых из бюджета одного уровня, остается достаточно низкой [14]

В настоящее время федеральное и региональное законодательства также не предъявляют жестких требований к целевым программам по вопросам обеспечения единообразия условий и порядка осуществления инвестиций. Существует ряд документов (например, одобренный распоряжением Правительства РФ от 14 июня 2001 г. №800-р «Типовой макет программы социального и экономического развития субъекта РФ»), регламентирующих процесс разработки региональных целевых программ, однако эти документы имеют рекомендательный характер и на практике не всегда учитываются.

На федеральном уровне отсутствует законодательный акт, регулирующий порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ на всех уровнях бюджетной системы. Федеральные акты Правительства Российской Федерации затрагивают исключительно проблемы составления федеральных целевых программ. Соответственно, единство регламентации инвестиций вне зависимости от формы их осуществления также отсутствует. Таким образом, без внесения существенных изменений в федеральное законодательство единообразие регламентации условий и порядка осуществления инвестиций обеспечить нельзя [14]

3. Пути повышения эффективности государственной политики развития дорожного хозяйства в Орловской области

Основой дорожной сети Орловской области является сеть автомобильных дорог общей протяженностью почти 11 тыс. км, включающая федеральные и региональные дороги общего пользования, а также местные автодороги. Помимо сети автомобильных дорог и искусственных сооружений на них дорожное хозяйство также включает предприятия и организации различных форм собственности.

Протяженность региональных автомобильных дорог общего пользования Орловской области составляет 3858 км, местных - 6664 км. Структура автомобильных дорог приведена в таблице 1 [5]

Таблица 1

Структура автодорог общего пользования Орловской области

Административное значение автомобильных дорог	Всего км	В том числе по категориям
		I	II	III	IV	V
Федеральные	467,6		122,5	345,1
Региональные	3858,11		0,74	562,6	3294,65
Всего	4375,71	-	123,24	907,7	3294,65

Из приведенных показателей видно, что на 85 % сеть региональных автомобильных дорог общего пользования состоит из дорог IV категории.

Из приведенных в таблице 2 показателей видно, что 100 % федеральных и 99 % региональных автомобильных дорог общего пользования имеют твердое покрытие, местных автодорог с твердым покрытием только 36 %.

Таблица 2

Обеспеченность Орловской области автомобильными дорогами [5]

Административное значение автомобильных дорог	Всего км	В том числе с твердым покрытием
		км	%
Федеральные	467,6	467,7	100
Региональные	3858,11	3783,3	99
Местные (включая бесхозные)	6664,7	2429,1	36
Всего	10990,41	6680,1	61

Плотность автодорог с твердым покрытием достаточно высока - в среднем 230 км на одну тысячу квадратных километров, в том числе общего пользования - 173 км/ 1000 кв. км. Густота дорожной сети с твердым покрытием распределяется по территории области неравномерно и колеблется в пределах от 138 (Корсаковский район) до 305 км/кв. км (Хотынецкий район)

Основная задача региональных автомобильных дорог - обеспечение автотранспортных связей внутри области.

Наряду с обеспечением внутриобластных связей, региональные автомобильные дороги общего пользования обеспечивают связь с пограничными районами и поселениями соседних областей.

Наиболее значимыми региональными автомобильными дорогами являются:

автомобильная дорога «Орел - Ефремов» (протяженность в пределах области - 139 км, построена с асфальтобетонным покрытием на протяжении 0,74 км по параметрам - II технической категории, 89,3 км - III технической категории);

автомобильная дорога «Глазуновка - Малоархангельск - Колпны -Долгое» (протяженность - 98,1 км, построена с асфальтобетонным покрытием по параметрам III - IV технической категории);

автомобильная дорога «Залегощь - Верховье - Хомутово - Красная Заря» (протяженность - 68,5 км, построена с асфальтобетонным покрытием по параметрам III - IV технической категории);

автомобильная дорога «Москва - Киев - Комаричи - Дмитровск Орловский - Кромы» (протяженность - 66,2 км, построена с асфальтобетонным покрытием по параметрам III технической категории).

До настоящего времени около 1300 сельских поселений Орловской области не имеют подъездов с твердым асфальтобетонным покрытием. С учетом существующей тенденции к увеличению численности сельского населения потребность в строительстве дополнительных автодорог будет только расти.

Транспортно - эксплуатационное состояние ряда направлений региональных автомобильных дорог общего пользования можно расценивать обеспечению инновационного развития транспортных комплексов на основе внедрения инновационной продукции, услуг и технологий при содержании, ремонте, капитальном ремонте, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры)

Проблемы, препятствующие развитию сети автодорог Орловской области носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов. Их устранение требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов исполнительной государственной власти [5]

Это возможно реализовать только в рамках программно-целевого подхода. Использование программно-целевого метода позволит обеспечить целенаправленную реализацию государственной политики в сфере осуществления дорожной деятельности, повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности, развитие экономической сферы, совершенствование системы государственного и муниципального управления.

Существующий уровень концептуальной и технической проработки указанных вопросов позволяет рассчитывать на успешную реализацию соответствующих мероприятий при условии адекватного организационного и ресурсного обеспечения. В результате выполнения мероприятий будет значительно повышена результативность расходования бюджетных средств, выделяемых на дорожное хозяйство.

Возможная альтернатива использованию программного метода для решения указанных задач предполагает реализацию отдельных мер на уровне конкретных органов государственной власти. Однако применение подобного подхода потребует организации постоянного согласования решений на межведомственном уровне, принятия Правительством Орловской области решений, связанных с обеспечением согласованного развития и организацией взаимодействия органов государственной и муниципальной властей, а также финансирования создания программных решений, имеющих межведомственный характер.

Реализация такого подхода на практике приведет к большим временным задержкам, чрезмерной нагрузке на участвующие органы власти и не позволит обеспечить необходимую интенсивность, эффективность и комплексность решения данных задач.

Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого метода могут стать:

задержка в разработке проектно-сметной документации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов;

неэффективное использование бюджетных средств, незначительное привлечение средств внебюджетных источников, а также средств федерального бюджета для решения проблем в сфере транспортной инфраструктуры.

Использование программно-целевого метода позволит минимизировать возможные риски за счет создания адекватных механизмов управления выполнением мероприятий, обеспечить координацию межотраслевых связей для решения выявленных проблем. При этом следует отметить, что для сферы строительства и ремонта мостовых сооружений характерен ярко выраженный мультипликативный эффект, когда привлечение инвестиций в одну отрасль помогает развитию смежных отраслей. Потому существует необходимость в сохранении и продолжении реализации этого направления именно программно-целевым методом.

Решение проблемы совершенствования транспортной инфраструктуры Орловской области заключается в расстановке приоритетов, связей и последовательности мероприятий в соответствии с основными целями -содействие экономическому росту региона, повышение уровня жизни населения за счет формирования сети автомобильных дорог, соответствующей потребностям экономики, населения, а также внедрение инновационных технологий в сфере строительства, реконструкции и эксплуатации автомобильных дорог [5]

Основным направлением развития дорожного хозяйства Орловской области является создание необходимой сети автодорог, эффективно содействующей развитию экономики региона, решение социальных проблем, повышение жизненного уровня населения, внедрение инновационных технологий и материалов в производство.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации Д. А. Медведева о принятии мер по обеспечению инновационного развития транспортных комплексов необходимо предусматривать внедрение инновационной продукции, услуг и технологий при содержании, ремонте, капитальном ремонте, реконструкции и строительстве автодорог и искусственных сооружений на них.

В связи с этим для повышения долговечности дорожных конструкций и доведения их срока службы до европейских стандартов требуется переход дорожной отрасли на применение только прогрессивных технологий, материалов и оборудования, обеспечивающих высокое качество дорожных работ, для чего необходимо:

Использовать при разработке проектной документации на содержание, ремонт, капитальный ремонт, реконструкцию и строительство автодорог и искусственных сооружений на них более качественных технологий, материалов и оборудования, применение которых соответствует уровню существующих транспортных нагрузок на дорожную одежду и обеспечивает наибольшую долговечность автодорог (межремонтный срок технической эксплуатации) в рамках выделяемых на строительство и ремонт финансовых ресурсов.

Стимулировать деятельность организаций дорожной отрасли в вопросах повышения технического уровня производства, особенно при внедрении прогрессивных материалов, обеспечивающих снижение материалоемкости, трудозатрат и повышение долговечности, способствующих возможности реализации инновационных проектов с обновлением материальных ресурсов.

3. Освоить, используя отечественный и зарубежный опыт, внедрение новейших технологий по содержанию и ремонту дорог, снижающих финансовые и материальные затраты, повышающих безопасность дорожного движения.

В дорожном хозяйстве за последние годы накоплен большой опыт внедрения новых дорожно-строительных технологий и материалов, позволяющий выделить на сегодняшний момент наиболее эффективные, апробированные в дорожных условиях и имеющие разработанную нормативную базу. Это разработанные НИОКР и утвержденные Федеральным дорожным агентством новые материалы и технологии, такие как:

1. Технологии анализа, прогноза, проектирования:

технология проектирования жестких дорожных одежд;

технология проектирования нежестких дорожных одежд;

технология проектирования земляного полотна автомобильных дорог на слабых грунтах;

технология проектирования и установки полимерных опорных частей мостов.

2. Технологии строительства и реконструкции автомобильных дорог и
искусственных сооружений:

технология использования универсального резинового модификатора для асфальтобетонов различных типов "Унирем" (получила грант "Роснано"),

технология армирования асфальтобетонного покрытия геосетками, геокомпозитами;

армирование земляного полотна и конструктивных слоев дорожной одежды из невязных материалов с помощью георешетки;

технология устройства верхнего слоя асфальтобетонного покрытия с применением георешеток;

применение геотекстильных материалов при строительстве автомобильных дорог.

3. Технологии капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог и
искусственных сооружений:

технология применения полимерных геосеток (георешеток) для усиления слоев дорожной одежды из зернистых материалов;

технология устройства верхнего слоя покрытия из щебеночно-мастичной асфальтобетонной смеси;

технология усиления дорожных одежд с асфальтобетонным покрытием методом холодной регенерации;

технология устройства одиночной шероховатой поверхностной обработки покрытий из битума и щебня с помощью оборудования, Breining.

4. Технологии содержания автомобильных дорог и искусственных
сооружений:

- технология использования спутниковой навигации ГЛОНАСС;

- технология устройства защитных слоев износа из литых эмульсионно-минеральных смесей типа "Сларри-Сил".

Переход дорожного хозяйства на инновационный путь развития обеспечивается широкомасштабным использованием новейших эффективных технологий и материалов с целью увеличения надежности и сроков службы дорожных сооружений, роста технического уровня и транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, снижения стоимости дорожных работ, сокращения аварийности и повышения экологической безопасности на автомобильных дорогах.

Финансирование дорожно-строительных и изыскательских работ осуществляется в соответствии с законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год. С 2013 года объем финансирования будет основан на объеме расходов территориального дорожного фонда, а также в соответствии с постановлением Правительства Орловской области от 27 июля 2010 года № 275 «О нормативах финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального значения и правилах расчета размера ассигнований областного бюджета на указанные цели» (вместе с «Правилами расчета размера ассигнований областного бюджета на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального значения») [5]

Планирование развития дорожного хозяйства на многие годы вызывает необходимость составления финансовых планов, основу которых составляют средние цены и расходы на километр дороги, при этом усреднённые расходы на дорожные работы составляются из проиндексированных показателей прошлых лет.

В рамках среднесрочного (многолетнего) планирования плановый цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов, а также корректировки или разработки проектов на последующие годы прогнозного периода.

Для повышения эффективности финансирования дорожного хозяйства, прежде всего, необходимо активизировать работу по привлечению средств из федерального бюджета в виде субвенций и субсидий. Для этого необходимо опережающими темпами вести разработку проектно-сметной документации и обеспечить ее своевременное предоставление и защиту в Федеральном дорожном агентстве.

Привлечение средств федерального бюджета в виде субвенций и субсидий предусматривается по направлению строительства сельских автомобильных дорог.

Ассигнования из федерального бюджета предоставляются на основе приоритетных направлений государственного инвестирования, одобренных Правительством Российской Федерации.

Особое значение уделяется проведению модернизации автомобильных дорог, которые по размерам движения не нуждаются в реконструкции с переводом в более высокую категорию, но ввиду роста интенсивности движения автотранспорта и значительного увеличения в составе транспортного потока доли автомобилей, перевозящих тяжеловесные грузы, требуют повышения транспортно-эксплуатационных свойств и долговечности. Для этого необходимо применять инновационные технологии, позволяющие осуществить вышеуказанные мероприятия.

В случае реализации инновационного развития дорожного хозяйства возможно получение косвенных доходов, обеспечивающих эффективность финансирования дорожного хозяйства, за счет: