Деятельность органов государственной власти по реализации государственной политики в сфере культуры: специфика и пути оптимизации

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Ульяновский государственный университет»

Институт экономики и бизнеса

Кафедра экономического анализа и государственного управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Основы государственного и муниципального управления

на тему: «Деятельность органов государственной власти по реализации государственной политики в сфере культуры: специфика и пути оптимизации»

Студентки 2 курса

Заочного отделения

Направления 081100

«Государственное и муниципальное управление»

Группы ГМУ-ЗУ-12/1

Шамсутдиновой Алсу Рафиковны

Научный руководитель: доцент кафедры

Слепова Владислава Викторовна

г. Ульяновск

2014г.



Содержание

Введение

Глава 1: Теоретико-методологические основы изучения государственной культурной политики

1.1 Теория и понятие культурной политики

1.2 Нормативно-правовые основы реализации государственной культурной политики

Глава 2: Культурная деятельность на уровне государства и субъекта РФ

2.1 Культурная деятельность на уровне Российской Федерации

2.2 Характерные особенности разработки региональной политики в области культуры

2.3 Особенности функционирования органов государственной власти в отрасли культуры в Ульяновской области

Глава 3: Основные пути оптимизации работы органов государственной власти в отрасти культуры

3.1 Реализация Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в отрасли культуры

3.2 Концепция развития культуры на период до 2020 года в отдельных субъектах РФ

3.3 Проблемы функционирования органов государственной власти в отрасли культуры в Ульяновской области и пути их решения

Заключение

Список литературы



Введение

Культура связана с культом, она из религиозного культа развивается, она есть результат дифференциации культа, разворачивания его содержания в разные стороны. Философская мысль, научное познание, архитектура, живопись, скульптура, музыка, поэзия, мораль -- все заключено органически целостно в церковном культе, в форме еще не развернутой и не дифференцированной. Древнейшая из Культур -- Культура Египта началась в храме, и первыми ее творцами были жрецы. Культура связана с культом предков, с преданием и традицией. Она полна священной символики, в ней даны знаки и подобия иной, духовной действительности. Всякая Культура (даже материальная Культура) есть Культура духа, всякая Культура имеет духовную основу -- она есть продукт творческой работы духа над природными стихиями.

Во многом, современное понятие «культуры» как цивилизации сформировалось в XVIII -- начале XIX веков в Западной Европе. В дальнейшем, это понятие, с одной стороны, стало включать отличия между разными группами людей в самой Европе, а с другой стороны -- различия между метрополиями и их колониями по всему миру. Отсюда то, что в данном случае понятие «культуры» является эквивалентом «цивилизации», то есть антипода понятию «природы». Используя такое определение, можно с лёгкостью классифицировать отдельных людей и даже целые страны по уровню цивилизованности. Отдельные авторы даже определяют культуру просто как «всё лучшее в мире, что было создано и сказано» (Мэтью Арнольд), а всё что не попадает в это определение -- хаос и анархия. С этой точки зрения, культура тесно связана с социальным развитием и прогрессом в обществе.

Сфера культуры и досуга -- это лицо как государства в целом, так и отдельного региона, своеобразный индикатор уровня его развития, духовного состояния граждан.

Поэтому управление сферой культуры является важным явлением в социальной политике, во многом определяющим комфортность проживания населения на данной территории.

Объектом исследования является культурная политика современной России.

Цель - анализ реализации культурной политики региона, выявление путей оптимизации деятельности органов государственной власти в сфере культуры на региональном уровне

Задачи курсовой работы является:

1. дать понятие управления сферой культуры и рассмотреть ее структуру;

2. изучить характерные особенности разработки региональной политики в области культуры;

3. рассмотреть особенности политики Ульяновской области в области культуры;

4. определить проблемы в сфере культуры и пути их решения

Источниковой базой исследования явились положения и выводы, содержащиеся в учебниках, учебных пособиях, монографиях, публикациях в периодических изданиях по проблеме исследования, следующих авторов: Балакшин А.С., Востряков Л.Е., Мухаев Р.Т., Астафьева О.Н., Малик Е.Н., Галуцкий, Г.М., Жидков В.С.

Проблемы реализации культурной политики были широко освещены в трудах: Балакшина А.С. «Культурная политика: теория и методология исследования», Вострякова Л.Е. «Государственная культурная политика: понятие и модели», Астафьевой О. «Культурная политика современной России: процесс поиска», Жидков В.С., Соколов К.Б. «Культурная политика России: теория и история», Дымникова А.И. «Проблемы финансирования культуры».

Но многие вопросы реализации культурной политики остаются явно недостаточно разработанными, как в нормативных актах, так и в теоретической литературе.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», региональное законодательство

Методологическую основу исследования составили: общенаучные и специальные методы познания объекта исследования, такие как: метод анализа и синтеза, метод классификации, исторический, логический, сравнительный, правовой и иные методы.



Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения государственной культурной политики

1.1 Теория и понятие культурной политики

Культура - это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми культурных ценностях. Отрасль культуры призвана сохранять исторические, национальные памятники культуры, пополнять копилку культурных достижений в области литературы, искусства, художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодчества, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры.

Культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, мир символики, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации допускаются все формы собственности на культурные ценности, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество культурного назначения.

Культурное наследие - это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию. Культурное наследие народов РФ, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации.

Культурные блага - услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

Право человека и гражданина на пользование достижениями культуры, провозглашенное в ст. 27 «Всеобщей декларации прав человека» закреплено в Конституциях многих стран.

Способность удовлетворять социально-значимые потребности тесно связана не только с уровнем спроса на тот или иной продукт культурной деятельности, но и с ресурсными возможностями (материальными, трудовыми, финансовыми) организаций культуры и искусства.

Политические и социально - экономические перемены, происшедшие в России в последнее десятилетие, выдвигают экономический аспект деятельности организаций культуры на передний план. Важной особенностью современного этапа развития сферы культуры является ее

В настоящее время в сфере культуры функционируют организации, для которых экономический приоритет является естественным. При этом их деятельность также базируется на культурных потребностях населения, как правило, в области организации отдыха и развлечений. Социально - экономическая характеристика функциональной роли организаций культуры определяется, приоритетом экономического аспекта их деятельности. Только государство своей политикой способно регулировать этот процесс" активно поддерживая те организации, в которых приоритетом выступает «содержательная» сторона.

Канадские ученые Г, Шартран и К. Маккафи еще в 1985 году, анализируя опыт государственной культурной политики в разных странах, пришли к выводу о существовании как минимум четырех концептуальных установок государства по отношению к культуре: «архитектора», «вдохновителя», «инженера» и «патрона».

Государство в роли «архитектора» поддерживает и финансирует любые проявления культуры. Культурная политика при этом выступает частью всей социальной политики, а ее целью становится общее улучшение благосостояния народа.

Выступая в роли «вдохновителя» государство стимулирует частные или коллективные вложения в культуру, а его финансовая поддержка осуществляется в форме встречных субсидий.

Роль «инженера» становится возможной для государства лишь в том случае, если он является единственным собственником материальной базы культуры, в этом случае культурная политика связывается и направляется на цели воспитания и образования.

Роль «патрона» предполагает максимальную отстраненность государственных чиновников от вмешательства в творческие процессы, от распределения государственных субсидий некоммерческим организациям культуры.

На сегодняшний день в России наиболее ярко проявляется роль «инженера», в меньшей степени роли «вдохновителя». Роли «архитектора» и «патрона» наименее ярко выражены в государственной политике.

Культурная политика государства - это выработка обоснованных приоритетов, связанных с возрождением и развитием отечественной культуры, а также разработка системы административно-правового и экономического регулирования, стимулирующей организации культуры в направлениях социально-культурной деятельности, наиболее значимых для духовного развития общества.

Наличие многообразия культурных потребностей общества, социальных групп, отдельных индивидов, формирующих спрос на определенные услуги, определяет появление достаточно разнообразных типов организаций культуры. Как уже было отмечено выше, специфика производства «культурного продукта» заключается в ряде случаев в отсутствии временной дистанции между ним и процессом потребления. Поэтому для сферы культуры характерно то обстоятельство, что реализация услуг возможна только при наличии соответствующих учреждений, способных их предоставлять.

Наиболее полно из имеющихся источников сфера культуры была представлена в работе И.Е. Дискина. Он выделил 18 видов учреждений, осуществляющих производство и реализацию продуктов, а также три вида предприятий, участвующих в создании материально-технической базы, культуры. Учитывая актуальность вопроса, приведем данный перечень полностью:

- культурно-просветительные учреждения (клубы, библиотеки, музеи, парки, зоопарки, досуговые центры);

- выставочные залы;

-театрально-зрелищные организации (театры, концертные организации, цирки);

- учебные заведения внешкольного эстетического образования (детские музыкальные, художественные школы, школы искусств, хореографические школы);

- высшие и средние специальные учебные заведения (консерватории, институты культуры, кинематографии, хореографические училища);

- киносеть (кинотеатры, киноустановки, видеотеки);

- базы и конторы проката;

- киностудии;

- издательства;

- редакции газет и журналов;

- предприятия полиграфической промышленности;

- учреждения книжной торговли и «Роспечати»;

- телеграфные и информационные агентства;

- редакции радио и телевидения;

- радиодома;

- телестудии и телевизионные технические центры;

- студии звукозаписи;

- предприятия по производству компакт-кассет и компакт-дисков. Кроме того, к сфере культуры и искусства были отнесены:

-специализированные реставрационные предприятия и мастерские;

- предприятия по производству киноаппаратуры, музыкальных инструментов, свето- и звукотехники, аттракционов, специализированного технологического оборудования для оснащения

В связи с новыми явлениями в сфере культуры и досуга данный перечень можно дополнить.

Кроме того, в группу высших и специальных учебных заведений следует включить институты театрального и циркового искусства.

Не менее важным представляется рассмотрение возможных подходов к классификации организаций культуры. В качестве основания классификации могут быть положены следующие признаки:

1. Форма собственности.

2. Вид продукта (результат труда).

3. Основные направления деятельности (функциональный признак).

4 Способ хозяйственной деятельности.

Рассмотрим предложенные признаки более подробно.

1. Классификация по формам собственности. В настоящее время, классифицируя организации культуры по форме собственности, выделяют организации, являющиеся:

- федеральной собственностью или собственностью субъектов Российской Федерации;

- муниципальной собственностью;

- частной собственностью юридических и физических лиц.

2. Классификация по виду продукта (результату деятельности). Используя данный признак классификации организаций субъектов культуры, можно выделить организации:

а. производящие материальные продукты;

б. оказывающие материальные услуги;

в. предоставляющие услуги, имеющие возможный материальный (в том числе финансовый результат);

г. предоставляющие преимущественно нематериальные услуги;

д. осуществляющие преимущественно торговлю предметами и средствами культуры.

К первой подгруппе относятся; театры, музеи, филармонии, выставочные залы, клубы, центры досуга.

Ко второй - внешкольные учебные заведения эстетического образования, средние специальные и высшие учебные заведения.

К третьей - библиотеки, архивы, рекламные и информационные агентства.

В четвертую группу следует включить художественные салоны и магазины, антикварные магазины и лавки; магазины по продаже музыкальной техники, дисков и кассет: книжной торговли и т.п.

Следует отметить, что классификация организаций по данному признаку и их отнесение к той или иной группе (или подгруппе) предполагает выделение основного продукта, ибо для многих организаций данной сфера характерным является разнообразие продуктов, особенно в области оказания услуг.

Г.Л. Тульчинский выделяет следующие виды социально-культурной деятельности: искусство, творческая (художественная) деятельность, исполнительство, концертная деятельность, развлечения, досуг, этнографические искусства и ремесла, детское творчество, любительство. Г.М.Галуцкий - культурное просвещение; театрально-концертную и цирковую деятельность; кино- видеозапись и тонзапись; изобразительное и декоративно-прикладное искусство; реставрационную деятельность; историко-архивную деятельность и краеведение; радио- и телевещание.

Представляется, что для целей государственного регулирования перечисленные выше направления социо-культурной деятельности можно укрупнить, выделив только две группы:

- культурное просветительство и божественное творчество;

- отдых и развлечения.

Подобное укрупнение целесообразно, если принять во внимание, с одной стороны, наиболее значимые функции организаций культуры, с другой - наиболее важные культурные потребности населения, которые они призваны удовлетворять. При этом под культурным просветительством подразумевается деятельность архивов, библиотек, лекториев, образовательная деятельность различных специальных учебных заведений, соответствующая клубная работа, некоторые виды; познавательного туризма.

Под художественным творчеством - деятельность учреждений искусств (театров, концертных организаций, филармоний, цирков), творческую деятельность профессиональных художников, скульпторов, мастеров художественных народных промыслов, любительское творчество (детей, подростков, взрослых) и пр.

Данный подход, возможно, носит не всеобщий характер, однако, подобное разделение представляется важным. Значимость функций, взяты за основу классификации, может быть по-разному оценено как государством, иметь разные механизмы регулирования, так и потребителями.

4. Классификация по способу хозяйственной деятельности. Данный признак в классификации организаций культуры чрезвычайно важен для понимания определенных различий в экономическом механизме, специфики финансово-хозяйственной деятельности, обусловленных приоритетом экономического или содержательного аспектов. Сегодня различают:

- коммерческий тип хозяйствования;

- некоммерческий тип хозяйствования.

Эта классификация, позволяет относить конкретные организации культуры к определенному типу хозяйственной деятельности, обусловленному преобладающими целями и задачами.

Коммерческий тип хозяйствования основан на принципах рыночной экономики; главная цель при этом - извлечение прибыли из производства и реализации конкретного продукта, Достижение значимого экономического эффекта является определяющим при формировании основных направлений деятельности, ценовой политики, финансового планирования и прогнозирования. Содержательная же сторона, т.е. социально-культурная значимость неизбежно уходит на второй план, и, в конечном счете, определяется потребительским спросом на конкретный продукт (товар или услугу).

Некоммерческий тип хозяйствования обусловлен преобладанием иерархии целей содержательного аспекта деятельности: сохранение художественных ценностей и традиций, поддержание престижа нации, государства, города; эстетическое и нравственное воспитание населения, в особенности детей и подростков; развитие искусства и других видов культурной деятельности как самоценных областей общественной жизни. Некоммерческий тип хозяйствования слабо увязывается с рыночными интересами, ибо, в частности, предполагает максимальную доступность самых широких слоев населения (в том числе низкообеспеченных) к результатам своей деятельности, что на практике означает предоставление услуг потребителям либо бесплатно, либо на льготной основе. Следствие этому - убыточность, то есть неспособность компенсировать имеющиеся затраты за счет получаемых доходов, и дотационность. Учреждения культуры, относящиеся к данному типу хозяйствования, являются либо бюджетными, и часть своих доходов получают из бюджетов различных уровней, либо содержатся за счет средств различных ведомств, общественных организаций и фондов, частных пожертвований и прочих источников.

Проблема выбора и сочетания форм и методов государственного регулирования деятельности организаций культуры - одна из наиболее важных, сложных и дискуссионных не только для России, но и для других стран. Следует при этом отметить, что во всех случаях речь идет не о принципиальном отрицании необходимости государственного регулирования культурных процессов в стране, а о его границах и сферах, объектах и субъектах, фермах и методах, о его социальной ангажированности и направленности.

Существует более или менее стандартный набор общепринятых форм и методов государственного; регулирования. Инструментарий государственного регулирований меняет свой состав и структуру, а отдельные его элементы используются в различных конкретных формах в зависимости от специфических политических и экономических условий каждой страны. Поэтому, строго говоря, диапазон и границы государственного регулирования деятельности организаций культуры не могут быть корректно определены без учета динамики развития российской экономики.

В современной экономической литературе к инструментарию государственного регулирования принято относить:

1. Административное регулирование.

2.Правовое регулирование.

3. Прямое экономическое регулирование.

4. Косвенное экономическое регулирование.

Правовое регулирование осуществляется в рамках гражданского (хозяйственного) законодательства через систему норм и правил.

Административное регулирование осуществляется путем лицензирования и квотирования, контроля над ценами и доходами, валютными курсами, учетными процентами и др.

Прямое экономическое регулирование носит максимально адресный характер и осуществляется в формах безвозвратного целевого финансирования секторов территорий и организаций. Целевое финансирование может осуществляться как в форме прямого субсидирования: дотации, пособия, доплата из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней так и в форме льготного кредитования.

Косвенное экономические регулирование, как правило, носит автоматический и безадресный характер и предполагает широкое использование рычагов кредитно-денежной, налоговой, валютной, внешнеэкономической (в том числе таможенно - тарифной) политики.

Рассмотрим более подробно формы и методы государственного регулирования деятельности организаций культуры в России.

Важнейшая функция государства - разработка законодательства и обеспечение реализации законодательных установок. С 1 января 1995 года на территории России введена в действие первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК) который призван был заложить правовые основы цивилизованных рыночных отношений в стране. В нем, в частности, было сформулировано понятие «юридическое лицо», которым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении и оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, имеющая право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, иметь самостоятельный баланс или смету; а также определен единый порядок регистрации юридических лиц.

В Кодексе были определены также основные организационно-правовые формы юридических лиц. Для сферы культуры и искусства в настоящее время характерно многообразие организационно-правовых форм организаций как коммерческих, так и некоммерческих.

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей, а также основы управления ими были также определены Законом «О некоммерческих организациях». В частности, для них были определены возможные источники формирования имущества и формы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти местного самоуправления. Последнее предполагает, в частности, установление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданными в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях. Размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов. Предоставление льгот для граждан и юридических лиц, оказывающих им материальную поддержку.

Помимо законодательных актов, регулирующих деятельность учреждений культуры и искусства как юридических лиц, существует ряд нормативных документов, специально касающихся сферы культуры и искусства. Наиболее существенными из них являются федеральный закон от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 609 «Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства» (в ред. Постановления Правительства РФ от 23.12.2002 N 919). Таким образом, в середине 90-х годов в России были созданы правовые предпосылки для прямого и косвенного экономического государственного регулирования деятельности некоммерческих организаций культуры и искусства.

Заслуживает внимания положительный опыт стран, заинтересованных в сохранении и развитии отечественного кинематографа. Следует заметить, что налоговое стимулирование спонсорства и меценатства - характерная форма косвенного экономического регулирования сферы культуры и искусства во многих странах. Их законодательства позволяют, например, относить спонсорские затраты к эксплуатационным издержкам, что ведет к уменьшению прибыли, подлежащей налогообложению. Общепринятым считается также освобождений от налогов меценатских пожертвований, вкладов благотворительных организаций в сферу культуры.

Таким образом, в отличие от управления в сфере культуры как операциональной деятельности разных субъектов, направленной на реализацию конкретных целей, культурная политика не столь жестко рационализирована, если смотреть на нее с культурологических позиций. Действиям разных субъектов задаются широкие горизонты проявления творчества и индивидуальных подходов в рамках ценностно-смысловых координат. Поэтому и разработка концепции культурной политики и тем более ее реализация - сложнейший процесс, разворачивающийся во времени и включающий разностороннюю деятельность по согласованию культурных интересов разных социальных групп.

1.2 Нормативно-правовые основы реализации государственной культурной политики

государственный власть культурный нормативный

Принятые за последние годы правовые нормативные акты не в полной мере регламентируют публичные отношения культурной сферы. Обновление законодательства после принятия Конституции Российской Федерации идет, но не настолько интенсивно, чтобы решить все проблемы. Этот процесс сдерживается нечеткостью разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, отсутствием единства в подходах к решению главных задач по охране и защите прав человека, реализации возможностей по возрождению и развитию национальных культур, языка, самобытности наций и народностей. Нормативные акты, принятые за последние годы по вопросам защиты прав и интересов граждан на уровне Российской Федерации, должны послужить основанием для издания соответствующих актов субъектов Федерации, отправной точкой в их законотворчестве по вопросам регулирования культурной сферы, естественно, в рамках их полномочий.

Наметившиеся тенденции развития законодательства в культурной сфере высветили и проблемы, связанные с реализацией уже принятого законодательства и разработкой проектов новых законов.

Принятые в последнее время федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации в социально-культурной сфере необходимо систематизировать и кодифицировать, с тем чтобы создать стройную, внутренне согласованную и удобную для пользования систему актов.

Однако, основной проблемой в сфере нормативно-правового регулирования в сфере культуры является отсутствие современного нормативного акта в сфере культуры. Федеральный закон от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» на сегодняшний день является устаревшим и не может в полной мере регулировать правоотношения в сфере культуры. Проект нового федерального закона, регулирующий отношения в сфере культуры появился еще в октябре 2011 года, но до сих пор он не принят.

Согласно Федеральному закону от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» задачами законодательства Российской Федерации о культуре являются:

· обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на культурную деятельность;

· создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации;

· определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности;

· определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

В законе определены область применения Основ законодательства Российской Федерации о культуре, неотъемлемость права каждого человека на культурную деятельность, право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности народов и иных этнических общностей, понятие культурного достояния народов Российской Федерации, обязанности государства в области культуры.

Закон Российской Федерации от 07.07.1993 N 5341-1 «Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах» регулирует вопросы формирования, организации, хранения, учета, использования архивов и архивных фондов и управления ими в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства.

Крупным шагом в развитии законодательства Российской Федерации о культуре стало принятие Закона от 26.05.1996 N 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». Он определяет особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации и распространяется на все действующие и вновь создаваемые музеи в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации от 15.04.1993 N 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» направлен на сохранение культурного наследия народов Российской Федерации, защиту культурных ценностей от расхищения, предотвращение их незаконного вывоза за пределы Российской Федерации. В определенной степени его продолжением стал Федеральный закон от 15.04.1998 N 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», регулирующий отношения, связанные с указанными ценностями.

Дальнейшим развитием этого закона стал закон от 25.05.2000 N 70 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".

Важным нормативным актом в условиях углублявшегося в середине 90-х годов социально-экономического кризиса в стране явился и Федеральный закон 22.08.1996 N 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии», фактически спасший российскую кинематографию от полного развала. Закон установил основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и установил порядок ее государственной поддержки.

Закон от 29.12.1994 N 78-ФЗ «О библиотечном деле» урегулировал наиболее общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. Закон стал правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации.

15.01.1999 вступил в действие Федеральный закон от 06.01.1999 N 7-ФЗ «О народных художественных промыслах», призванный способствовать решению важной государственной задачи сохранения, возрождения и развития этого подлинного достояния России, одной их важных форм народного творчества.

25.06.2002 принят Федеральный закон N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон направлен на урегулирование отношений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и реализацию; конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия. Закон имеет также целью реализацию права народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Согласно закону от 26.09.1997 N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», государство оказывает финансовую, материальную и иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры.

Закон от 17.06.1996 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" определяет правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации (как формы национально-культурного самоопределения, представляющего собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры), создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. Закон устанавливает права национальной автономии, систему национальной автономии, определяет порядок учреждения и регистрации культурно-национальной автономии, порядок обеспечения права на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка, национальной культуры, а также финансово-экономические основы национально-культурной автономии.

Законом РСФСР от 25.10.91 N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (в ред. от ред. от 11.12.2002) определено, что языки народов Российской Федерации являются национальным достоянием Российского государства, находятся под его защитой, что государство на всей территории Российской Федерации способствует развитию национальных языков, двуязычия и многоязычия. В Российской Федерации, подчеркивается в законе, недопустимы пропаганда вражды и пренебрежения к любому языку, создание противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков, иные нарушения законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации.

Федеральный закон от 04.07.1996 N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" создает условия для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства, защищает интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при международном информационном обмене, а также интересы, права и свободы физических и юридических лиц при международном информационном обмене. В частности, в нем регулируются и отношения в части оборота информационных ресурсов (библиотеки, архивы, фонды).

Кроме перечисленных законов некоторые вопросы отношений в области культуры были урегулированы другими нормативными актами.

Таким образом, видно, что база нормативно-правового регулирования в сфере культуры, в основном, создана в 1990-х годах. Хотя в нормативные документы вносятся изменения, но они уже в полной мере не могут соответствовать реальной картине жизни в современном обществе. На сегодняшний день назрела острая необходимость разработки новой нормативной базы, которая бы более четко регулировала взаимоотношения в сфере культуры.

Такова в целом картина действующего российского законодательства в области культуры.

Таким образом, развитие культурной политики можно добиться с помощью комплексного, основанного на научном прогнозировании и планировании государственного подхода к разработке социально ориентированного законодательства, при соответствующем организационном и экономическом обеспечении. Система государственного управления, организации, финансирования и контроля в сфере культуры требует модернизации в соответствии с изменившимися условиями, обеспечения доступности культурных благ для всех слоев населения, повышения уровня культурной и информационной безопасности, участия граждан в культурном творчестве. Итак, культура - "это не то, что можно непосредственно наблюдать в действительности, а то, что мы выделяем в ней в качестве чего-то для нас важного и ценного", в силу чего каждая эпоха постоянно воспроизводит и решает в истории мысли проблему культуры. Кроме того, ее изучение усложняется еще и не только в связи с сохранением у теоретиков и практиков разных представлений о культуре, но и с характером решаемых ими задач. Культурная политика государства - это выработка обоснованных приоритетов, связанных с возрождением и развитием отечественной культуры, а также разработка системы административно-правового и экономического регулирования, стимулирующей организации культуры в направлениях социально-культурной деятельности, наиболее значимых для духовного развития общества.

Несмотря на значительное количество законов и иных актов государства по вопросам культуры, многие сферы культуры нуждаются в современном законодательстве. Особенно это касается сохранения культурно-исторических памятников как объекта правоотношений собственности, механизма привлечения к административной ответственности лиц, не выполняющих правила охраны памятников, уточнение обязанностей их владельцев и пользователей. Необходимость принятия таких законов определяется незаинтересованностью многих держателей памятников в организации доступа к используемой ими собственности. Назрела острая необходимость создания плановой системы охраны памятников, механизма консервации и контроля над местными, частными и смешанного типа владениями. Кроме этого необходимо законодательство по использованию культурного наследства, опирающееся на соответствующие международные конвенции и национальное законодательство, основанное на социальной, научной, исторической, эстетической, символической ценности культурного объекта.



2. Культурная деятельность на уровне государства и субъекта РФ

2.1 Культурная деятельность на уровне Российской Федерации

В настоящее время объектом культурной деятельности являются преимущественно культуропроизводящие и культуросохраняющие учреждения и организации. Однако для поступательного прогрессивного развития необходимо чтобы объектом культурной деятельности стало всё общество в целом.

В связи с этим, формирование и осуществление осмысленной культурной деятельности является одной из важных задач государства, во многом определяющих его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны - согласовывать культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.

К полномочиям федерального уровня власти относится:

· определение политики в области культуры и искусства, приоритетов реформирования отрасли,

· определение в федеральном бюджете необходимых финансовых средств для решения этих задач,

· контроль и финансирование деятельности федеральных учреждений культуры.

На уровне субъектов РФ реализуются федеральные программы в области культуры и искусства, разрабатываются региональные целевые программы, а также необходимые для осуществления региональной политики нормативно-правовые и организационно-методические документы, предоставляется материально-финансовая, методическая и иная помощь учреждениям культуры и искусства.

Политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики.

С начала 1990-х годов одним из основных видов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере культуры являются федеральные целевые программы (ФЦП), которые позволяют развивать отрасль культуры по различным направлениям.

Программа представляет собой согласованный по ресурсам, исполнителям, времени осуществления комплекс плановых мероприятий, направленный на решение конкретной проблемы в установленные сроки .

Культурная политика РФ регулируется через программное регулирование.

Сейчас разработкой культурных программ в России занимаются как на федеральном, так и на региональном уровне.

Программы:

1) I федеральная программа «Развитие и сохранение культуры и искусства РФ» 1993-1996 г.

Приоритетами этой программы были сохранение национальной культуры, культурного наследия, инновации в культуре.

Но программа не была выполнена, т.к. была плохо профинансирована.

2) II президентская программа «Развитие и сохранение культуры и искусства РФ» 1997-1999 г.

Помимо бюджетного финансирования разрешалось функционирование культуры из других источников (но не > 5%);

Определялись направления расходования всех финансовых средств;

Функционирование предполагалось через систему государственных заказов.

Приоритетами этой программы являлись:

· Сохранение культурных ценностей,

· Развитие и поддержка российского кинематографа,

· Развитие и поддержка архивного дела,

· Развитие и поддержка циркового искусства.

В программе были прописаны плановые показатели - сроки реализации программы.

Система финансирования была многоканальная - финансирование шло по долевому принципу (деньги поступали как из федерального, так из регионального и муниципального бюджетов).

Но и эта программа не была выполнена, т.к. фактическое финансирование культуры (0,3 - 0,9%) было значительно меньше, чем закрепленное в законодательстве ( 2% из федерального бюджета, 6% из регионального).

3) Программа «Культура России» 2001-2005 г.

Были определены 3 приоритетных блока для государственного финансирования:

· сохранение культурного наследия РФ

· развитие и поддержка архивов

· развитие и поддержка кинематографа РФ

Также приоритетами являлись :

· предотвращение сокращения сети культурных учреждений

· сохранение кадрового потенциала отрасли культуры

4) Программа «Культура России» 2006-2011 г.

Помимо приоритетов, обозначенных в программе 2001-2005 г ,

был поставлен вопрос об изменении организационно-правовых форм в организациях исполнительских искусств.

Появились такие понятия, как автономное учреждение (АУ) и бюджетное учреждение (БУ).

Финансирование культуры сократилось на 12%.

5) Программа «Культура России» с 2012-2018 г.

Приоритеты:

· воспитание подрастающего поколения в духе правовой демократии, гражданственности и патриотизма, причастности к инновационной культуре и свободе творчества;

· развитие творческого потенциала нации, обеспечение широкого доступа всех социальных слоев к ценностям отечественной и мировой культуры;

· сохранение культурных ценностей и традиций народов Российской Федерации, материального и нематериального наследия культуры России и использование его в качестве ресурса духовного и экономического развития;

· поддержание высокого престижа российской культуры за рубежом и расширение международного культурного сотрудничества.

ФЦП в культуре играют важную роль, позволяя развивать культуру в том или ином направлении. Но недостатком этого метода в том, что государство выступает в роли «инженера», развивая одни направления и ограничивая развитие других отраслей культуры. На мой взгляд, это не совсем правильно, так как деятельность в культуре развитие жизни - создание необычного и в какой-то мере элитарного (это может быть литературные произведения, исполнительское искусство, изобразительное искусство и т.д.). Поэтому «загонять в рамки» культуру означает искусственно «сдерживать» как развитие культуры, так и развитие общества в целом.

2.2 Характерные особенности разработки региональной политики в области культуры

Для настоящего времени характерен процесс самоорганизации субъектов РФ, сущность которого заключается в фактическом самоопределении регионов, в самостоятельном выборе ими своих моделей развития. Процесс этот пока преимущественно спонтанный, однако, в его рамках рождается, а правильнее сказать - возрождается идеология регионализма.

Региональная политика понимается как деятельность государства по регулированию экономического, социального, этнополитического развития страны в пространственном (региональном) аспекте. Из этого следует, что такая политика должна строиться дифференцированно.

С одной стороны, под "регионом" понимается географическое пространство (территория), отличающаяся совершенно определенным характером направления развития всех его структур - экономических, этнических, демографических, социокультурных и других.

При этом отмечается, что территория региона может совпадать или не совпадать с национально-территориальными или административными границами. В плане экономического регионализма в России насчитывается традиционно десять-одиннадцать регионов, которые относятся к числу укрупненных экономических регионов. С другой стороны, под "регионом" подразумевается совокупность административных единиц. Поскольку территориальное начало федеративного устройства России является абсолютным, то в этом аспекте все субъекты Федерации выступают как регионы.

Основной смысл государственной региональной политики заключается в переломе идеологии иждивенчества и зависимости от Центра (федеральных органов власти), формирование опережающих технологий социально-культурного и научно-технического развития в регионах России.

Сразу следует отметить, что будущее социальных систем, в том числе культурных, отличается высокой степенью неопределенности, и прогнозирование его крайне затруднительно, но и крайне необходимо. Необходимость формирования региональной системы культуры и новой системы управления ею вытекает из ситуации, сложившейся в экономической, кадровой и социальной политике и характеризующейся следующим:

1. Возрастают финансовые потребности культуры, а государственное финансирование данной сферы все еще происходит по остаточному принципу. Решение рассматриваемой проблемы в рамках региональной системы позволит распределять интегрированные средства, поступающие из бюджета и прочих источников в состав единого регионального фонда финансирования, наиболее рационально и эффективно.

2. Жестко регламентированный жизненный путь человека в условиях унитарного государства сегодня постепенно начинает сменяться собственной стратегией личности, принимаемой в условиях выбора. Образуется все больший разрыв между государственными и личными планами человека.

3. Происходящие структурные и содержательные изменения в сфере культуры приводят к изменению всей модели управления и стиля управления. Отношения между органами управления федерального, регионального и местного уровней строятся на основе новых моделей управления, одним из механизмов реализации которых являются соглашения, заключенные между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минкультуры России. Стиль управления культурным процессом приобретает системный уровень.

Министерство культуры России начало активно развивать вертикальные связи, определяется характер взаимодействия между федеральными и региональными органами власти. Они строятся на партнерской основе и, как правило, достаточно конструктивными. Стали заключаться соглашения о культурном сотрудничестве между Министерством культуры РФ, ее субъектами и их межрегиональными формированиями.

2.3 Особенности функционирования органов государственной власти в отрасли культуры в Ульяновской области

На территории Ульяновской области осуществление деятельности в сфере культуры производит Министерство искусства и культурной политики Ульяновской области (далее - Министерство), который является исполнительным органом государственной власти Ульяновской области, осуществляющим функции по выработке региональной политики, нормативному правовому регулированию, а также правоприменительные функции в сфере культуры, искусства, кинематографии, архивного дела и образования в сфере культуры и искусства; контроль за соблюдением законодательства об архивном деле и за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Уставом Ульяновской области, законами и иными нормативными правовыми актами Ульяновской области, а также Положением о Министерстве искусства и культурной политики Ульяновской области.

Министерство осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти Ульяновской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, а также творческими союзами, общественными объединениями и иными организациями и гражданами в сфере культуры, искусства, кинематографии и архивного дела.

Министерство осуществляет следующие функции:

· управление обслуживанием населения библиотеками, находящимися в собственности Ульяновской области.

· поддержка музеев, учреждений культуры и искусства, народных художественных промыслов (за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации), областных и местных национально-культурных автономий, изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности, кинематографии.

· контроль за выполнением условий предоставления субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам из областного бюджета Ульяновской области в сфере культуры и архивного дела.

· управление архивным делом.

Для исполнения своих функций Министерство доолжно осуществлять следующие виды деятельности:

1. Изучать потребность Ульяновской области в специалистах в сфере культуры, искусства, кинематографии, архивного дела и образования в сфере культуры и искусства, устанавливает контрольные цифры приёма в подведомственные образовательные учреждения профессионального образования в сфере культуры и искусства, координирует деятельность подведомственных учреждений по переподготовке и повышению квалификации специалистов.

2. Разрабатывать проекты законов Ульяновской области и нормативных правовых актов Губернатора Ульяновской области и Правительства Ульяновской области по вопросам, находящимся в компетенции Министерства.

3. Разрабатывать и реализовывать областные целевые и ведомственные целевые программы развития культуры, искусства, кинематографии, музеев, архивного дела и образования в сфере культуры и искусства на территории Ульяновской области, участвует в реализации соответствующих государственных программ.

4. Проводить в установленном порядке конкурсы, аукционы и заключает государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции Министерства.

5. Анализировать состояние культуры, искусства, кинематографии, архивного дела и образования в сфере культуры и искусства Ульяновской области, тенденции их развития и прогнозирует перспективы дальнейшего совершенствования сферы культуры, искусства, кинематографии, архивного дела и образования в сфере культуры и искусства, информирует органы государственной власти, органы местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, организации и население области по вопросам культуры, искусства, кинематографии, архивного дела и образования в сфере культуры и искусства.