Размещено на http://www.allbest.ru/

Формы и виды контроля в системе государственного управления

Содержание

• Введение
• 1. Понятие и сущность контроля как функции государственных органов
• 2. Виды и формы контроля
• 2.1 Общая характеристика видов и форм контроля в системе государственного управления
• 2.2 Формы контроля в системе управления государственной собственностью
• 2.3 Виды и формы финансового контроля
• 3 Эффективность государственного контроля и условия ее повышения
• Заключение
• Список использованной литературы
• Введение
• Современная реформа государственного управления призвана не только укрепить единство государственной власти, но также нацелена и на обеспечение системности и эффективности демократического контроля. Поэтому в современных трансформационных условиях развития государства в любом обществе особую актуальность приобретают исследования всех институтов, которые являются обязательными в формировании демократического, социального, правового государства.
• Проблема государственного контроля имеет не только научное, но и практическое значение, поскольку способствует более глубокому исследованию системы государственного управления в ее функционировании и эффективности оказания влияния на все важнейшие стороны государственной деятельности.
• И. Кудряшов, О. Литвак, П. Лютиков, О. Макаренко, И. Орехова, Г. Остапович, А. Рубан, И. Троханенко, В. Шестак и др. Однако некоторые теоретические проблемы в науке остаются исследованными достаточно поверхностно, что свидетельствует о необходимости научного поиска в этом направлении. Поэтому существует потребность в углубленном исследовании вопроса контроля в системе государственного управления.
• Целью работы выступает изучение вид и форм контроля в системе государственного управления. Задачами работы выступают:
• - сформулировать понятие и сущность контроля как функции государственных органов;
• - рассмотреть виды и формы контроля в системе государственного контроля;
• - изучить возможности повышения эффективности государственного контроля.
• Объектом настоящего исследования является государственный контроль. Предметом исследования выступает система государственного управления.
• контроль собственность финансовый

1. Понятие и сущность контроля как функции государственных органов

Контрольные органы государственной власти, в отличие от законодательных и исполнительных, менее подвержены изучению юридической наукой. Тем не менее, важность контроля в жизни общества и государства отрицать невозможно.

Под сущностью контроля понимается функция, состоящая в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных Совенко О.Е. Контрольная функция государственных органов : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 41.. При этом, по мнению ученых, особое внимание нужно уделять контролю в тех сферах, которые урегулированы государством: ведь если оно задает нормативы функционирования тех или иных органов или параметры определенных процессов, то оно же и должно создавать систему, которая будет выявлять отступления от заданных государством требований. Если будут существовать расхождения, то это приведет к негативным последствиям как для самого государства, так и для его граждан. Как верно отмечает А. А. Джагарян, «Государственный контроль направлен на приведение в соответствие с нормативно оформленными социально значимыми целями государственного упорядочивающего воздействия на социальную жизнедеятельность» Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2013. С. 20..

Осуществление этой важнейшей функции государство поручает различным органам, поскольку, как указал Конституционный Суд РФ, контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС""» // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1997. № 6.. В этой связи, на наш взгляд, справедливым является определение, данное Н.Н. Федосеевой, которая понимает контрольную функцию «как направление деятельности по установлению фактического соответствия реализации социальных норм (прежде всего правовых) и сдерживанию выявленных отклонений, осуществляемое специальными государственными органами на основе норм права» Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1. С. 30.. Именно такая деятельность позволяет государственным органам не только выявлять нарушения норм права, но и предпринимать превентивные меры, позволяющие не допускать таких нарушений впредь.

А.В. Филатова выделяет следующие отличительные черты контроля (надзора) как функции государственных органов:

1) соответствующие органы реализуют цели по обеспечению законности и целесообразности в сфере государственного управления. Объективно весьма разнообразные формы контрольно-надзорной деятельности имеют единую цель, которая заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по устанавливаемым вопросам;

2) данные органы наделены административными полномочиями, в том числе полномочиями на принятие решений, и допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно- предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой отв етств енности;

3) организационная обособленность контрольных надзорных органов в системе органов исполнительной власти России Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов, 2013. С. 15.

В результате осуществления контрольной формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ должны быть достигнуты определенные важные результаты: предотвращено невыполнение государственных решений в установленный срок, повышен уровень организованности в управленческой деятельности, предупреждены нежелательные последствия, которые повлекли нарушения прав граждан.

Н.М. Конин указывает, что контроль включает в себя три обязательных элемента:

- проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

- проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

- принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности) Конин Н.М. Административное право России : учеб. / под ред.Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2013. С. 324..

В результате осуществления контроля, таким образом, будет достигнут максимальный эффект от проводимой проверяемым органом деятельности, а также заданы параметры его функционирования на будущее.

О важности решения вопросов эффективности контроля свидетельствует и «Лимская декларация руководящих принципов контроля», принятая Международной организацией высших контрольных органов в 1977 году. В ней, в частности, дается следующее определение контроля: «Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».

Данная Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов в государстве, направления их взаимодействия не только между собой, но и с президентом, парламентом, правительством, а также полномочия различных контрольно-счетных органов.

По нашему мнению, контроль как функция государственных органов должна рассматриваться в качестве одного из направлений деятельности этих органов, связанных с предотвращением возможных негативных последствий из-за несоблюдения данными органами предписаний, установленных нормативными актами.

Важность контроля как функции всех без исключения государственных органов нельзя преуменьшать. Ведь использование контрольной функции позволяет органам публичной власти не только осуществлять самоконтроль своей деятельности, но и показывать населению, что деятельность органов государства, особенно исполнительных, подзаконна и соответствует тем параметрам, которые задаются в нормативных актах.

Осуществление контрольной функции государственными органами в полной мере, эффективно, позволяет гражданам ощущать свою безопасность, а государственным органам ее обеспечивать.

2. Виды и формы контроля

2.1 Общая характеристика видов и форм контроля в системе государственного управления

В государственном управлении осуществляются следующие виды государственного контроля:

- контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации (президентский контроль);

- контроль, осуществляемый органами представительной власти (парламентский контроль);

- контроль, осуществляемый органами исполнительной власти;

- судебный контроль.

Президентский контроль в государственном управлении состоит в том, что в соответствии с полномочиями, предоставленными Конституцией и федеральными законами, он осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, Совета Безопасности Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, а также при назначении и освобождении высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации, назначении и отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Контроль, осуществляемый органами представительной власти осуществляется палатами Федерального Собрания Российской Федерации (парламента Российской Федерации), являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, осуществляют Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Судебный контроль в государственном управлении осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, а также арбитражными судами.

2.2 Формы контроля в системе управления государственной собственностью

Практика показывает, что в системе государственного и муниципального управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Известно, что эффективно управлять на любом уровне - значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению поставленной цели, а поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. В результате четко организованного контроля осуществляется обратная связь между объектом управления в лице предприятий, организаций и фирм и субъектом управления, представляющим государственный и муниципальный аппарат. Механизм контроля действует на всех этапах, во всех подсистемах государственного и муниципального управления.

От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Все это указывает на то, что контролю отводится ключевое место в системе государственного и муниципального управления.

Применительно к управлению государственной собственностью функции контроля имеют две основные цели:

- обеспечение объективной обратной связи в системе управления государственными финансовыми и материальными ресурсами общества;

- реализация прав граждан и организаций на получение достоверной информации об использовании государственных средств и материальных ресурсов общества.

В процессе контроля управления государственной собственностью для достижения указанных целей должны решаться следующие задачи:

- проверка соблюдения принципов законности, эффективности и экономии в использовании финансовых и материальных ресурсов;

- выявление отклонений в использовании финансовых и материальных ресурсов;

- определение мер по устранению отклонений и превентивному предотвращению причин их возникновения в дальнейшем.

Организационная структура контроля управления государственной собственностью может включать несколько контуров. Например:

- по линии законодательной власти - парламентский (замыкается на Федеральное Собрание Российской Федерации);

- по линии исполнительной власти - правительственный (замыкается на Президента Российской Федерации);

- по линии хозяйствующих субъектов - внутрифирменный (замыкается на органы управления этих субъектов и независимые аудиторские организации).

В рамках первого и второго уровней контроль осуществляется органами государственного контроля и в целом может быть идентифицирован как государственный. На третьем уровне осуществляется фактически внутрифирменный контроль.

Государственный контроль, в свою очередь, можно разделить на внешний (парламентский), подразумевающий контроль законодательной властью исполнительной, и внутренний, подразумевающий контроль исполнительной властью подведомственных ей субъектов хозяйствования и объектов собственности.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органом парламентского контроля является Счетная палата Российской Федерации, осуществляющая свою деятельность на основе Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в качестве самостоятельного юридического лица, обладающего организационной и функциональной независимостью. В инициативном порядке при содействии Счетной палаты созданы Счетные палаты субъектов Федерации Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 5 апреля 2013 г. № 41 // Российская газета. 2013 г..

Правительственные органы контроля также решают задачи контроля за имуществом, находящимся в федеральной государственной собственности и закрепленным за учреждениями и унитарными организациями.

К органам внурифирменного контроля можно отнести предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК России) от 21 октября 1994 года № 51-ФЗ // Российская газета. 1994 г. № 238-239 и Федеральным законом «Об акционерных обществах» Федеральный закон "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 № 208 // Российская газета. 1995 г. органы управления хозяйственных обществ, товариществ, государственных и муниципальных унитарных предприятий и коммерческих организаций: Собрание акционеров, Совет директоров (наблюдательный совет), дирекция, планово-финансовые службы и т.п.

Однако, как показала практика, результативность контроля управления государственной собственностью продолжает оставаться крайне низкой вследствие следующих факторов:

- общая низкая эффективность использования и распоряжения собственностью, обусловленная несовершенством системы управления государственной собственностью в целом;

- нерешенность многих принципиальных проблем функционирования органов контроля управления государственной собственностью.

Особую значимость имеет второй фактор, обусловленный множеством проблем, основными из которых являются четыре.

Первая проблема связана в основном с наличием двух контуров государственного контроля управления государственной собственностью. Ее решение может быть обеспечено координацией и разграничением деятельности контрольных органов в этой сфере в соответствии с разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти.

Вторая проблема связана с компетенцией органов государственного контроля по проверке управления государственной собственностью. Большинство органов государственного контроля имеет относительно простой доступ к информации о предприятиях до тех пор, пока государство является их собственником. С изменением юридического статуса предприятия в результате акционирования и приватизации возможности государственных органов по получению информации и проведения проверки снижаются, поскольку законодательно-правовые документы, устанавливающие их компетенцию, не содержат прямых положений об их праве на проведение проверки приватизированных и акционированных предприятий.

Развитие контроля должно осуществляться на базе современного информационно-аналитического обеспечения контрольной деятельности управления государственной собственностью. При этом необходимо:

- использовать современные телекоммуникационные средства обмена планово-контрольной информацией и информацией об использовании, распоряжении и сохранности государственной собственности, а также складывающихся в этой связи тенденциях в рамках единой базы данных высших уровней контроля;

- определить возможность вхождения контрольных органов в ведомственные базы данных при проведении ревизий, проверок и экспертиз, а также подготовке к ним.

Таким образом, в системе федеральных органов исполнительной власти сложилась двухступенчатая система управления и контроля над деятельностью унитарных предприятий, включающая Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и отраслевое министерство или ведомство, осуществляющее регулирование деятельности в соответствующей отрасли.

Для реализации задач эффективного государственного контроля над федеральным имуществом по всем объектам и направлениям необходимо организовать и обеспечить функционирование единой системы контроля за владением использованием, распоряжением и управлением государственным имуществом. В рамках функционирования этой системы следует осуществлять организацию: а) ведение оперативного контроля за обеспечением заданий, приоритетов, требований и ограничений по владению, использованию, распоряжению, управлению, учету и сохранности унитарными предприятиями; б) ревизий, тематических и документальных проверок, инспектирования, надзора и других контрольных мероприятий на конкретных объектах; в) правовой, финансовой и технико-экономической экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы использования, распоряжения и управления федеральным имуществом; г) анализ и обобщение результатов контрольных и экспертно-аналитических материалов для подготовки и внесения предложений по устранению выявленных причин и конкретных фактов нарушений и отклонений, а также подготовку проектов законодательных и нормативных актов по улучшению контроля над унитарными предприятиями.

Контроль управления государственной собственностью не может быть в стороне от изменений в центральной системе государственного управления и контроля управления другими ресурсами (людскими, финансовыми, информационно-технологическими и т.д.). Он нуждается в системной координации с ними для достижения поставленных целей социально-экономического развития общества в целом. Задача контролёра заключается в том, чтобы соотносить текущее развитие объекта государственной собственности с установленными целями, а не просто наблюдать за ходом финансовых потоков.

2.3 Виды и формы финансового контроля

Типология контроля включает в себя виды и формы рассматриваемого явления. Типы контроля различаются в зависимости от того, какой признак принимается за основу классификации.

Этими признаками являются элементы системы контроля: субъект и объект контроля, способы его осуществления, время осуществления контроля Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козыфина. - Система ГАРАНТ, 2012..

Под видом финансового контроля понимается составляющая часть финансового контроля, отражающая содержание целого. Можно выделить различные виды финансового контроля в зависимости от основания классификации:

1) по субъектам, осуществляющим контроль:

а) государственный (на уровне Российской Федерации и ее субъектов):

- надведомственный, или внешний (осуществляется органами государственной власти, не входящими в структуру контролируемого субъекта);

- парламентско-бюджетный (осуществляется законодательными (представительными) органами власти);

- внутриведомственный, или внутренний (осуществляется структурным подразделением контролируемого субъекта);

- внутренний (внутренний финансовый аудит) (осуществляется органами исполнительной власти);

б) муниципальный (осуществляется органами местного самоуправления):

- внутренний, внутренний финансовый аудит, (осуществляется органами местной администрации);

в) общественный (осуществляется гражданами или их объединениями, общественными организациями);

г) аудиторский (осуществляется специализированными негосударственными организациями);

2) по содержанию (по объекту контроля):

а) бюджетный (контроль над формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлением государственных и муниципальных заимствований, представлением государственных и муниципальных кредитов, использованием государственного имущества);

б) налоговый (контроль над соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах);

в) валютный (контроль над соблюдением валютных ограничений);

г) таможенный (контроль над соблюдением декларантами, перевозчиками, таможенными брокерами таможенного законодательства в части уплаты таможенных платежей);

д) банковский (контроль над соблюдением кредитными организациями законодательства Российской Федерации и нормативных актов Центрального банка Российской Федерации);

е) страховой надзор Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козыфина. - Система ГАРАНТ, 2012..

Лимская декларация выделяет такие виды контроля как предварительный контроль и контроль по факту, внутренний и внешний контроль, а также формальный контроль и контроль исполнения.

Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту - это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения.

Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными денежными и материальными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контрольными организациями.

Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. Однако ее недостатки является перегрузка в работе высшего контрольного органа и неопределенность в отношении ответственности перед законом. Проверка по факту, проведенная высшим контрольным органом, приводит к привлечению виновных к ответственности, компенсации причиненного ущерба, предотвращению нарушений в будущем.

Проводит ли высший контрольный орган предварительную проверку или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в отдельной стране. Проведение же ревизий по факту является прямой обязанностью высшего контрольного органа, независимо от того занимается он предварительной ревизией или нет.

Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом.

Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры.

В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.

Традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов.

В дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.

Н.И. Химичева в зависимости от субъекта, осуществляющего финансовый контроль, подразделяла его на следующие виды:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) Президента или аппарата Президента Российской Федерации;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г) финансово-кредитных органов;

д) ведомственный и внутрихозяйственный;

е) общественный;

ж) аудиторский Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2013..

По субъекту осуществления финансового контроля его подразделяют и на такие виды, как:

- государственный;

- негосударственный Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы с комментариями. - М.: Проспект, 2012..

В свою очередь, названные виды финансового контроля подразделяются на подвиды.

Так, государственный финансовый контроль можно подразделить на общегосударственный, ведомственный и внутрихозяйственный.

Негосударственный финансовый контроль подразделяется на местный финансовый контроль, внутрисистемный, аудиторский (независимый), общественный.

Общегосударственный финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом. Данный вид контроля осуществляет Президент Российской Федерации. Проводят общегосударственный финансовый контроль и законодательные органы субъектов РФ. Функции по осуществлению общегосударственного финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на исполнительную власть Российской Федерации - Правительство РФ, правительства и администрации субъектов Российской Федерации Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. - М.: Юриспруденция, 2014..

В законодательстве предусмотрено и создание специальных субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный банк РФ (Банк России), Министерство финансов РФ, а также созданные в 2004 году пять федеральных служб: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора.

Субъектами общегосударственного финансового контроля являются и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ.

Рассмотрим теперь более подробно существующие в нашей стране государственные контрольные органы, их роль и полномочия.

В первую очередь, отметим такой орган, как Контрольное управление Президента РФ, действующее на основании соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года № 729 Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 24. - Ст. 2395..

Основными задачами Управления являются:

- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;

- контроль над реализацией общенациональных проектов;

- контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- контроль над реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;

- информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Основными функциями Управления являются:

- организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;

- рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;

- осуществление контроля над деятельностью самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации контроля над исполнением сметы Администрации Президента Российской Федерации;

- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, а также осуществление методического руководства этой деятельностью;

- участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений;

- участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

- изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран.

Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:

- создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;

- направлять работников Управления на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; вносить в установленном порядке предложения Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей; вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;

- пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 24. - Ст. 2395..

В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса РФ полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово- бюджетной сфере (статья 265 БК РФ). Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный орган, которым сейчас является Счетная Палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти (статья 266 БК РФ), среди которых выделены Федеральное Казначейство и ФС ФБН (статьи 267, 268 БК РФ), а также главные распорядители бюджетных средств (статья 269 БК РФ).

Однако финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий круг контрольных органов, чем перечисленный в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов исполнительной власти, а также Центральным Банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль Научно-практический комментарий «Система органов государственного финансового контроля: полномочия, основные направления деятельности и вопросы их координации» / Под ред. А.А. Ялбулганова. - М.: Новая правовая культура, 2012..

Счетная Палата РФ является конституционным органом государственного финансового контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом от 11 января 2005 года № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Согласно ст. 2 этого закона, задачами Счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной

- собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль над законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово- кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий Коровников А.В., Столяров Н.С., Сурков К.В. Шлейников В.И. Контрольно-счетные органы в Российской Федерации (в вопросах и ответах) / Под общ. ред. С.В. Степашина. - М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2011.

Отметим, что именно Счетную Палату РФ многие специалисты считают высшим органом государственного внешнего финансового контроля в государстве. Это обусловлено тем, что она обладает конституционным статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти и, будучи подотчетной Федеральному Собранию РФ, не подчиняется ему, обладает достаточными гарантиями независимости. Председатель Счетной Палаты С.В. Степашин аргументирует необходимость закрепления ее статуса как высшего органа финансового контроля в Российской Федерации тем, что именно Счетная Палата является реально независимой в системе органов государственной власти [12, стр. 7]. В свою очередь, профессор В.Г. Пансков считает, что, принимая во внимание положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус деятельности Счетной Палаты РФ как высшему органу государственного финансового контроля. Ее функции и сфера деятельности должны концептуально отличаться от задач других органов финансового контроля, Счетная Палата должна действовать от имени и в интересах всего общества Пансков. В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. - 2012. - № 5..

Однако вопрос придания какому-либо органу статуса высшего контрольного органа в государстве до сих пор не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового контроля. Наряду со Счетной Палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль.

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю над деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля.

Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю над соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство. Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 703 Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 703 «Об утверждении Положения о Федеральном Казначействе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 49. - Ст. 4908..

Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой-либо структуры внутри системы органов финансового контроля.

3. Эффективность государственного контроля и условия ее повышения

Вопросы повышения эффективности, результативности и стабильности государственного контроля в государственном управлении в современных, достаточно сложных экономических, политических и других условиях приобретают особую значимость. В целях реализации политических, социальных, культурных, экономических и других приоритетов развития любого общества должно быть завершено формирование эффективной системы государственного управления, в том числе государственного контроля.

Вообще, эффективность является главным критерием оценки контрольной деятельности в государственном управлении и главной целью любого контроля. Вопросы эффективности и стабильности применения государственного контроля являются одними из наиболее актуальных задач, как в теории, так и на практике. Поэтому в юридической литературе в последнее время все больше внимания уделяется государственному контролю, рассмотрению его основных элементов, механизма реализации, однако проблема его эффективности остается недостаточно исследованной.

Исследование эффективности государственного контроля требует выделения условий её повышения и соответственно их анализа. Выполнение этой задачи, в свою очередь, сводится к разработке и исследованию оптимальных условий повышения эффективности государственного контроля.

Понятие «эффективность» происходит от латинского «efficientia» - исполнение, действие, которое в переводе означает результат, следствие определенных причин действий; эффективный - который дает определенный эффект. В этимологических словарях и энциклопедических справочниках слово «эффективный» толкуется как такой, что дает нужные результаты, последствия, дает наибольший эффект; который вызывает эффект.

Наиболее глубокое и всестороннее изучение этот термин получил в науке и практике управления. Так, К. Маркс, исследуя категорию эффективности экономики, отмечал, что постоянная связь капиталистического производства заключается в том, чтобы при минимуме авансированного капитала сделать максимум прибавочной стоимости или прибавочного продукта Маркс К. Сочинения / К. Маркс, Ф. Энгельс. М., 2011. Т. 26. Ч. II. 786 с.. Таким образом, термин «эффективный» заимствован юридической наукой и практикой в экономике, где он используется для обозначения деятельности, приносящей при минимальных человеческих, материальных или любых других затратах максимальные результаты и достижения поставленной цели. В этом аспекте российские исследователи В. Беляев и О. Брежнев отмечают, что имеются в виду не только материальные затраты и людские ресурсы, но и рациональное соотношение теоретических разработок и достижений правовой науки и опыта, в том числе и международного Контроль в современной России: вопросы теории и практика правового регулирования : монография / В.П. Беляев и др. М. : Юрлитинформ, 2013. 312 с.

В научной литературе высказывается мнение о том, что эффективными (или целесообразными) следует считать такие действия или способы действий, которые ведут к результату, задуманному как цель. В контексте этого исследования следует отметить, что ученые, изучающие проблемы эффективности, считают, что эффективность - это действенность, результативность, целесообразность, оптимальность и др. Большинство исследователей определяют эффективность как степень достижения целей, поставленных перед системой, или как соотношение между фактическим результатом и поставленной целью.

Другими словами, сущность термина «эффективность» заключается в принесении совокупной «пользы», «эффекта» от той или иной деятельности, которая замеряется особым способом Полещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 245 с..

Главным критерием эффективности контроля является степень удовлетворения конечных потребностей общества, отдельно взятой личности. Эффективностью обладает та система контроля, которая в наибольшей степени обеспечивает удовлетворение многообразных потребностей людей: материальных, социальных, духовных, гарантирует высокий уровень и качество жизни. Основой такой эффективности служит оптимальное распределение имеющихся у общества властных ресурсов.

Определение эффективности государственного контроля как соотношения между результатом его деятельности и поставленной целью - это общее содержание исследуемой категории. В этом аспекте следует отметить, что, безусловно, об эффективности можно говорить только тогда, когда контроль действует, реализуется, а не просто провозглашается Чманов О.А. Механизм правоприменения: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. 238 с..

Проблема эффективности государственного контроля - это, прежде всего, проблема результативности ее функционирования, достижения поставленных целей. Воплощение целей в конкретные результаты есть неотъемлемый элемент эффективности субъектов государственного контроля. Критерий эффективности, прежде всего, состоит в степени достижения соответствующих ценностей, определенных результатов, а сама эффективность выступает как осуществленная цель.

Приведенные подходы относительно эффективности не являются исчерпывающими. Анализ научных подходов в юридической литературе относительно понятия эффективности позволяет его определить как отношение стоимости затрат на обеспечение деятельности к стоимости результатов данной деятельности. Несмотря на значительный научный интерес к данной проблематике, теоретическое обоснование сущности и условий повышения эффективности государственного контроля остается недостаточно исследованным. В контексте изучения этой проблематики заслуживают внимания условия повышения эффективности, которые необходимы для повышения эффективности государственного контроля.

К основным условиям повышения эффективности государственного контроля относят: 1) изучение общественного мнения; 2) координацию деятельности контролирующих органов; 3) модернизацию системы средств массовой информации; 4) информационную политику, открытость и доступность органов государственной власти.

Предлагаем рассмотреть подробнее каждое из вышеупомянутых условий повышения эффективности государственного контроля.

1. Изучение общественного мнения. Данный метод весьма востребован в странах Западной Европы, США, Австралии, так как он помогает оценить эффективность проводимой государственной политики, выявить недостатки в работе отдельных органов власти и управления, определить нужды и потребности граждан и т.п.

Результаты изучения общественного мнения о деятельности государственной власти позволяют установить удовлетворенность граждан степенью законности, качеством деятельности органов государственной власти. Таким образом, изучение общественного мнения необходимо для оценки результативности самого управления.

2. Координация деятельности контролирующих органов. Координация позволяет взаимодействовать в русле законности и правопорядка и исключает дублирование межведомственных полномочий. [Поддерживая эту позицию, В. Беляев и О. Брежнев подчеркивают, что координация позволяет исключить параллелизм, межведомственные противоречия и т. п Контроль в современной России: вопросы теории и практика правового регулирования : монография / В.П. Беляев и др. М. : Юрлитинформ, 2013. 312 с.. Общую координацию контрольных полномочий государственных служб, на которые возложен отраслевой надзор и контроль, в будущем должен осуществлять специально созданный государственный орган власти.

В свою очередь С. Денисов, исследуя проблему формирования контрольной ветви государственной власти и ограничения коррупции, наряду с другими, называет координирование действий всех государственных контрольных органов в качестве формы осуществления контрольной функции Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2012. № 3. С.9-16..

3. Модернизация системы средств массовой информации. Необходимо отметить острую необходимость в модернизации системы средств массовой информации, как необходимого средства повышения эффективности контроля. Существует ряд проблем в сфере деятельности средств массовой информации, которые требуют своей реализации и дополнительного правового регулирования.

Сегодня существуют недостатки и противоречия в законодательстве, регулирующем деятельность средств массовой информации. В последнее время часто актуализируется тема дискриминации негосударственных средств массовой информации, однако существуют и другие препятствия в деятельности средств массовой информации. Настоятельной потребностью является необходимость деятельности средств массовой информации в соответствии с международными стандартами. Средства массовой информации в демократическом обществе и правовом государстве должны принимать активное участие в государственном строительстве, оказывать положительное влияние на общество.

4. Информационная политика, открытость и доступность органов государственной власти. Полная прозрачность деятельности органов государственной власти и управления является важнейшим условием эффективности их контрольной деятельности.