Правовое регулирование контрольной функции государственной власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1.Государственный контроль в РФ: теоретико-правовые основы

1.1 Понятие государственного контроля

1.2 Законодательные основы государственного контроля в Российской Федерации

1.3 Механизм государственного контроля

Глава 2.Государственно-контрольное правоотношение: понятие и структура

2.1 Понятие государственно-контрольного правоотношения и особенности его возникновения

2.2 Субъекты государственно-контрольного правоотношения и их правовое положение

2.3 Система органов государственного контроля Российской Федерации и подконтрольные субъекты

Глава 3.Процессуальный порядок осуществления государственного контроля

3.1 Стадии государственного контроля

3.2 Формы и средства осуществления государственного контроля

3.3 Процессуальные документы государственных контрольных органов

Заключение

Список использованной литературы

Введение

государственный контроль процессуальный документ

Актуальность темы дипломного исследования. Потребность в изучении теоретических, организационных и правовых основ государственного контроля объясняется рядом важных причин. Тема государственного контроля приобрела новое политическое звучание в связи с модернизацией системы государственного управления, проведением административной реформы. Актуальность проблемы создания эффективной государственно-контрольной системы, адекватной рыночным условиям и задачам крепкой вертикали власти, предопределяет необходимость рассматривать контроль в качестве важнейшей составной части государственного строительства.

Сегодня все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства - общественных фондов.

Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрольной функции государственной власти в Российской Федерации и в странах мирового сообщества позволяет раскрыть «узкие» места современных российских реформ, выработать подходы повышения результативности управления государственными и общественными ресурсами путем утверждения и применения правовых механизмов и средств государственного контроля.

Обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции, не может существовать без нормативного правового совершенствования контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которые хотя и носят производный по отношению к функциям государства характер, вместе с тем представляют собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма.

Контрольная функция имманентно присуща государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов. Именно поэтому рассмотрение контрольной функции исключительно с точки зрения ее осуществления компетентными органами и должностными лицами властной юридической деятельности ведет к искажению видения данной единой функции. В связи с этим и возникает насущная необходимость исследования контрольной функции государственной власти с позиции взаимосвязей между государственными органами различных ветвей власти.

В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждённой Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в экономической деятельности государства является создание эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, действенной системы финансового контроля, усиление государственного регулирования в экономике. В целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, в Стратегии устанавливается необходимость создания и отработки механизма проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц и служащих, а также соответствия их расходов этим доходам.

Особую актуальность в настоящее время приобретает обеспечение эффективного финансового контроля за расходованием бюджетных средств.

Необходимость повышения исполнительской дисциплины, своевременного установления «узких мест» в организационной деятельности органов исполнительной власти. Значительная часть требований федеральных нормативных правовых актов, принятых государственными органами решений выполняется с нарушением установленных сроков, на недостаточном качественном уровне.

Многие острейшие проблемы являются результатом несвоевременно принятых или неадекватных мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений, а также отсутствия необходимого спроса с должностных лиц за реализацию требовании законов и подзаконных актов.

Формирование системы госконтроля в условиях развития государственного механизма управления не может быть кратковременным процессом с заранее заданными и окончательными параметрами. Состояние правового, организационного, методического, информационного, кадрового обеспечения госконтроля предопределяет необходимость дальнейшего поэтапного и последовательного совершенствования системы госконтроля, уточнения стратегии и тактики, целей и задач, форм и методов, - всего, что будет способствовать ее нормальному функционированию.

Важность и необходимость осуществления и совершенствования государственного контроля определяется также тем, что органы власти получают ресурсы от государства, которое уполномочено контролировать, насколько рационально они используются. В связи с этим следует подчеркнуть значимость госконтроля не только как функции, элемента, механизма управления, но и как важнейшего средства обратной связи, оценки эффективности использования бюджетных средств.

Актуальной задачей на современном этапе является снижение неоправданного административного давления различных контрольно-надзорных органов на органы исполнительной власти, муниципальные органы и коммерческие структуры. Поскольку органы исполнительной власти в процессе своей деятельности осуществляют лицензионные, контрольно-надзорные функции, контроль за этими направлениями работы также крайне важен, так как государственный контроль призван поставить реальный и надежный заслон на пути различных нарушений со стороны самих контрольно-надзорных и лицензионных органов.

Комплексный анализ, изучение организационных и правовых основ государственного контроля приобретает в настоящее время все большую научную актуальность и прикладную востребованность, особенно в связи с насущной потребностью реализации в полном объеме национальных проектов, федеральных программ, диверсификации экономики, решений Президента РФ, сформулированных в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетных посланиях главы государства, направленных на дальнейшее улучшение социально-экономической ситуации в стране, обеспечение национальной безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольной функции государственной власти.

Предметом исследования является правовое регулирование контрольной функции государственной власти в Российской Федерации.

Цель работы состоит в исследовании и теоретическом обосновании целостной контрольной функции, присущей государственной власти и анализу процессуальных правоотношений при реализации государственными органами своей контрольной функции.

Достижение поставленной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:

осуществить теоретико-правовой анализ проблематики регулирования контрольной функции государственной власти;

провести историко-правовой анализ особенностей реализации контрольных функций государственной власти в России;

осуществить сравнительно-правовой анализ особенностей реализации контрольных функций государственной власти в России и за рубежом;

провести теоретико-правовой анализ проблематики регулирования контрольной функции государственной власти в современной России;

определить процессуальные характеристики реализации государственными органами контрольной функции.

Глава 1.Государственный контроль в РФ: теоретико-правовые основы

1.1 Понятие государственного контроля

Государственный контроль - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативных правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции.

Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Контроль является одним

из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности избирателям и всему народу, в их сотрудничестве со средствами массовой информации, социальными институтами гражданского общества. Общество и государство могут эффективно взаимодействовать, только опираясь на принцип взаимной ответственности.

Началом для определения понятия, сущности и правовой природы контрольных полномочий власти является теория разделения властей. Логика, которая лежит в ее основе, проста: закон (решение), его реализация (исполнение) и контроль за исполнением.

Теория разделения властей предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственно-правовом уровне выражается в создании единого государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической, экономической, социальной обстановки, исходя из потребностей жизни, общества и граждан.

Одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их классификация по принципу разделения властей на законодательные (правотворческие), управленческие (административные) и судебные (правоохранительные) См.: Теория государства и права / отв. ред. Я.А. Катаев, В.В. Лазарев. Уфа, 1994. С. 166. . Авторы, проводящие такую классификацию, основываются на нормах Конституции РФ и поясняют, что такая классификация «отражает механизм реализации государственной власти» и что каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенной ветви власти См.: Калюжный Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти РФ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003 ; Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 8, 11-12 ; Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция государства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9 ; Афанасьев B.C. Теория государства и права / под ред. В.В, Лазарева. М., 2001. С. 369 ; Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 145 ; и др.. Ведь еще Гегель писал о том, что различные стороны государства образуют «различные власти, их функции и сферы деятельности» . Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 279-323..

Однако классификация функции по данному критерию довольно активно критикуется в научной литературе. Так, еще в XIX в. К. Франц писал, что государственные власти соответствуют функциям, но эти функции сами по себе не составляют еще властей, «они образуют только схему государственной жизни и служат основанием подразделения на министерства, которые не суть государственные власти, но, как показывает их название, только слуги государство» Франц К. Общие начала физиологии государства. СПб., 1870. С. 170 // Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. № 1. С. 20. . Позже А.И. Елистратов также отмечал, что особые законодательные, административные и судебные учреждения создавались в ближайшем соответствии с различием нормативных, административных и юрисдикционных функций. Однако это «соответствие... является неполным. Исторически сложившиеся границы ведомства законодательных, административных и судебных учреждений не совпадают с различием соответствующих юридических функций» Елистратов А.И. Очерк государственного права (конституционное право). М., 1915. С. 33 // Там же. С. 20..

Вместе с тем разнообразная деятельность современного государства не охватывается только законодательной, исполнительной и судебной, поэтому современные исследователи все чаще выделяют также контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельной ветви власти и функции государства Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10-18 ;.

А.Ю. Величко отмечает, что «контрольно-надзорную деятельность необходимо рассматривать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, осуществляемой государственными органами соответствующей компетенции. Эта функция должна осуществляться исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленном законом или иным нормативно-правовым актом. Она должна быть законной и объективной; осуществляться с привлечением заинтересованных субъектов -- физических и юридических лиц, формы и порядок участия которых должны определяться соответствующим отраслевым законодательством. Контроль и надзор обязаны быть гласными, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом. Результаты контрольно-надзорной деятельности должны быть соответствующим образом оформлены и, если не содержат секретную информацию, обнародованы» Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 101 .

Контрольно-надзорную функцию государства можно выделять в качестве самостоятельной функции как минимум по двум причинам. Во-первых, ввиду существования в России ряда независимых государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти (Президент РФ, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ и др.) и осуществляющих самостоятельный специфический вид юридической деятельности -- контроль и надзор; и во-вторых, ввиду важности и необходимости контрольно-надзорной деятельности для стабильного существования и развития.

А.Б. Венгеров выделяет в качестве четвертой функции, соответствующей ветви власти, информационную, которую выполняют средства массовой информации. Существование различий между контрольной и надзорной деятельностью государства очевидно, однако они могут рассматриваться как двуединые явления, имеющие общую государственно-правовую природу у каждого государства, в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина.

В России одним из первых идею о контроле как форме (даже ветви) власти высказал В.Е. Чиркин. Он справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной» Чиркин В.Е. Контрольная власть// Государство и право. 1993. № 4. С. 11; Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; В.Е. Чиркин. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998 ; Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 1999; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: ЮРИСТЪ, 2005; Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004..

Дискуссия по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти» с каждым годом расширяется (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова и многие другие).

В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы А.Б. Елизаров Елизаров А.Б. Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права. Сборник научных трудов. Нижний Новгород : изд-во Нижегор. филиала МГЭИ, 2003. Вып. 1. С. 97-100., С.А. Денисов Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9-16. и др.

Например, С.В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти Степашин С. В. и др. Власть. Демократия. Контроль. М.: ИД «Финансовый контроль», 2005..

О Счетной Палате как органе федерального бюджетного контроля писал К.Л. Головин Головин К.Л. Счетная палат РФ. Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней экономической политики государства//Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. № 8., высшим органом государственного финансового контроля ее называл Н.Ю. Дейнеко Дейнеко Н.Ю. Задачи и компетенции Счетной палаты Российекой Федерации как высшего органа государственного финансового контроля // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М.: изд-во ИГиП РАН, 2005., органом парламентарского контроля - Е.А. Толстыжено Толстыжено Е.А. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентарского контроля: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003., о ее месте в механизме государственной власти - Ж.М. Саркисян Саркисян Ж.М. Счетная палата РФ в механизме государственной власти: дис.... канд. юрид. наук. М., 2004. и др. Ахба Р.М. Государственно-правовое регулирование функционирования счетной палаты Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2005; Роньжина О.В. Счетные палаты субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики (Конституционно-правовой аспект): дис.... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004.

Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти исследовали С.Г. Буянский Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. № 5. С. 106-109., А.С Сологубов Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006., И.А. Антонов Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003., М.С. Шалумов Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 85..

Актуализировался вопрос о контрольных функциях органов местного самоуправления с появлением специального контрольного органа в 2003 г. Пылин В.В. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления // Право и жизнь. 2005. № 84(7); Джагарян АА., Шевченко Н.В. Представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11; Шкенев В. В. О контрольных функциях представительного органа местного самоуправления // Проблемы совершенствования Российского законодательства. Материалы 45-й научно-методической конференции «Университетская наука -- региону» (апрель 2000 г.) и Межрегиональной конференции «Проблемы формирования регионального законодательства», (май 2000 г.). Ставрополь: изд-во С ГУ, 2000. С. 251-254. А.Ю. Сунгуров в своей работе, посвященной институту омбудсмана, исследует проблему контроля и «контрольной ветви власти».

Таким образом, идея выделения в России контрольной ветви власти не только произнесена, предпринимаются попытки структурировать ее, предложить состав органов, описать их функции и место в системе современной государственной власти России.

Сегодня целесообразно рассматривать контроль не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе органов публичной власти: государственных органов и органов местного самоуправления.

Контроль и государственный контроль традиционно представляется в виде двух взаимодействующих и взаимосвязанных подсистем, называемых контролирующей и контролируемой подсистемами, представленными субъектами контроля и объектами контроля.

Согласно большинству перечисленных исследований, объекты госконтроля - это различные направления и вся деятельность подконтрольных органов, организаций, структур, это и сами подконтрольные органы, организации, структуры. Субъекты госконтроля - это государственные контролирующие органы, их подразделения, должностные лица, наделенные контрольными полномочиями.

Государственный контроль является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. При этом налицо прямая зависимость стабильности государственной власти от действенности и эффективности государственного контроля. Подтверждением данного положения служит исторический опыт нашей страны в 90-е годы XX в., когда проявление контроля со стороны государства практически отождествлялось обществом с попыткой реанимации тоталитарной системы. Вместе с тем, «отказавшись от «государственных услуг», возжелав свободы и вдоволь ею насытившись» Корнеев А.В. Полицейское государство: идеи и практика. М., 1998. С. 91., российское общество обнаружило отсутствие безопасности, социальной стабильности, угрожающую по масштабам преступность и др. Поэтому теперь, спустя десятилетие, можно наблюдать парадоксальную ситуацию - общество «просит контроля». Общество осознало, что государственный контроль не всегда и не только кара и репрессия, но прежде всего - созидание, регулирование и защита. «Меры защиты, - пишет В.Н. Бутылин, - предполагают активное вмешательство органов государства в процесс реализации прав и свобод. Их охрана обеспечивается контрольно-надзорной функцией государства, совершенствованием законодательства, работой по повышению уровня правосознания должностных лиц и граждан» Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны прав и свобод граждан : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 133..

Ф.Н. Фаткуллин справедливо отмечает, что «любое государство, оказывая воздействие на общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяется в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений» Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права. Казань, 2002..

Под государственным контролем в современной науке принято понимать проверку соответствия результатов заданным параметрам. Содержание государственного контроля состоит в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов, и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.

Различий между административным надзором и государственным контролем можно выделить несколько.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним прежде всего относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности).

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают. Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) Органов внутренних дел. С.В. Пузырев // Административное право и процесс, 2006, N 3. - с. 31-35.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

- отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

- возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

- невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

- наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

- возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

- строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, современный государственный контроль, в том числе и в Российском государстве, по праву претендует на индивидуализацию в качестве самостоятельной функции государства, поскольку представляет собой направление нормативно-регламентированной и организационно-обеспеченной деятельности государства, обусловленной достижением социально необходимых и желаемых целей демократизации общества. Кроме того, в концепции и практике реализации государственного контроля проявляются сущность и социальное назначение государства, призванного учитывать общесоциальные, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества, а также присущая Российскому государству на современном этапе развития динамика социально-экономических, политических и духовных преобразований жизни информационного общества Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.. Другими словами, государственный контроль как направление деятельности Российского государства обладает признаками основных общегосударственных функций:

контрольная функция обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;

данная деятельность носит социально-преобразующий характер;

ее содержанием является фактическая деятельность государства установлению и сдерживанию социально-вредных отклонений;

данная функция является нормативно урегулированным направлением деятельности государства;

данная функция организационно обеспечена, более того, в процесс ее осуществления кроме, специальных государственных органов вовлечен практически весь механизм государства;

данная функция предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;

она осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера.

Необходимо отметить, что контрольную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен носить, прежде всего, информационную нагрузку, что подтверждает тесная взаимосвязь контрольной функции с другими функциями государства - экономической, политической, социальной и др. Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 103.

Особенно тесно функция контроля связана с информационной функцией. Информационная функция, как и контрольная, выполнялась государством всегда. C момента своего возникновения государство осуществляло сбор, хранение, обработку и распределение информации по различным направлениям деятельности: для принятия управленческих решений, проведения бюджетной, налоговой политики, осуществления разведывательной и контрразведывательной деятельности, охраны правопорядка и т.п. Информационная функция всегда, существовала как функция государственных органов для реализации их компетенции в соответствии с местом и назначением в государственном механизме и политической системе Просвирнин Ю.Г. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 29-35; он же. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном российском государстве : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 41.. Распределение и использование информации для удовлетворения социальных потребностей является едва ли не главнейшей задачей государства на любом этапе развития.

А.Б. Венгеров утверждает, что «одной из важных первоначальных функций города-государства (полиса) является функция информационного обслуживания общества. Необходимость учитывать потребность «больших семей» свободных земледельцев-общинников -- основной социальной и производительной силы раннеземледельческого общества -- в земельных угодьях, в воде, ирригационных сооружениях, необходимость учитывать вклад в общественные работы - строительство каналов, мостов, потребность создавать и учитывать общественные фонды, поступления дани, налогов, организовывать учет запасов и другое объективно приводили к возникновению в первых городах разветвленных информационных систем. В этих системах фиксировались самые разнообразные сведения, вплоть до данных о каждом члене соответствующей семьи (это было, например, в государстве инков), о выходах и невыходах на работу (у шумеров, египтян) и т.д. Записи писцов, прочитанные в XX в., о невыходах работников на работу дают нам знание причин весьма своеобразного социального поведения. Так, в Древнем Египте во II тыс. до н.э., т.е. 4000 лет назад, одной из причин наряду с болезнями и укусами скорпионов были забастовки. Если работникам на строительстве, обустройстве гробниц не выдавали вовремя заработанное (ячмень, пшеницу, пиво, материю), они не выходили на работу до тех пор, пока не получали все сполна. Существовали специальные структуры, которые рассматривали возникавшие трудовые споры. Записи писцов показывали представителям фараона, которые периодически посещали некрополи, сооружение которых было важным религиозным и социальным занятием египтян. Эти работники не были рабами, имели семьи, жилища, получали за свою работу достаточное вознаграждение, могли иметь и «приусадебные участки» для выращивания овощей и других продуктов. Даже раннеклассовые государства имели разветвленные информационные системы, сложную социальную структуру, обеспечивали многие общесоциальные интересы.

Функцию создания и управления информационной системой берет на себя выделяющаяся из общества специальная группа «информационных работников» - жрецы, писцы, держатели «квипу» - у инков («квипу» - специальное веревочное письмо). Она монополизирует знание, осуществляет контроль над общественными фондами, выполняет судебные и карательные функции, контролирует информационные потоки, служит социальной интеграции» Венгеров А.Б. Теория государства и права : учебник для юридических вузов. 3-е изд. М. : Юриспруденция, 2000..

Таким образом, информационная функция имеет сходные цели с контрольной - достижение эффективности управления в какой-либо сфере. Возникновение и развитие института контроля обусловлено интересом и потребностью общества в том, чтобы располагать информацией о происходящем для своевременного реагирования на те или иные отклонения от заданных (ожидаемых) параметров.

Государственный контроль в силу политической природы самого государства тесно связан с его политической функцией, что на современном этапе развития выражается в обеспечении эффективного реформирования системы государственных органов, обеспечении централизации власти, своевременного регулирования вертикальных властных отношений и реагирования на различные отклонения. Также контрольная функция государства обеспечивает сбалансированность в разделении властных полномочий. Появившись одновременно с публичной властью, контроль еще в период вождества становится закономерным и неотъемлемым ее атрибутом.

Также государственный контроль тесно связан с экономической функцией Российского государства. Оттого, насколько эффективно государство осуществляет экономическую функцию, во многом зависит успешность реализации иных функций государства. Экономический фактор играет важную роль и в осуществлении контрольной функции. Такие институты, как лицензирование, сертификация, стандартизация, подтверждение соответствия и другие, являются смежными институтами одновременно и контрольной, и экономической функции. Главным в воздействии контрольной функции на экономическую следует считать ее обеспечивающий и корректирующий характер. Обеспечивающая составляющая такого воздействия выражается в стремлении государства создать социально-ориентированную экономику, а корректирующая - в своевременном упреждении и выравнивании социально ощутимых экономических ошибок Чиркин В.Е. О «сильном» государстве и его конституции // Государство и право на рубеже веков : материалы всероссийской конференции. М., 2000. С. 13.. Экономические приоритеты страны, прежде всего, должны сообразовываться с требованиями законности, а социально-ориентированный бизнес должен стать непременным атрибутом социально-экономического фундамента Российского государства.

Также контрольная функция тесно связана с социальным направлением деятельности современного Российского государства. На фоне современной экономической нестабильности наше государство, стремящееся стать социальным, должно взять на себя лидерство в устранении существующих социальных проблем в сфере занятости, обеспечения жильем, охраны здоровья, пенсионного обеспечения, тарифной политики и т.д. В этой связи контрольная функция должна стать одним из основных направлений деятельности, способствующих снижению социальных противоречий.

Таким образом, одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их деление по принципу разделения властей на законодательные, управленческие и судебные. Вместе с тем разнообразная деятельность государства не охватывается только законодательной, исполнительной и судебной, поэтому современные исследователи все чаще выделяют также контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельной ветви власти и функции государства, отмечая, что, являясь изначально вспомогательной (операционной) функцией государства, в современных исторических и политических условиях контрольная функция приобретает статус самостоятельного важнейшего направления деятельности Российского государства и становится его базовой (опорной) социальной функцией, от эффективной реализации которой зависит осуществление всех других направлений государственной деятельности.

1.2 Законодательные основы государственного контроля в Российской Федерации

Система государственного контроля должна строиться в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, со ст. 11 Конституции Российской Федерации, в которой определены органы государственной власти, а также ст. 71 (п. «а»), где установлено, что в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением.

Цель каждого контрольного мероприятия должна заключаться в установлении нарушений, имеющих важное федеральное или региональное значение, для устранения которых целесообразно задействование конституционных полномочий Президента РФ. Чтобы по результатам проверки Президентом были даны соответствующие поручения, исполнение которых будет взято Контрольным управлением Президента РФ на контроль.

Итак, согласно, например, процедуре президентского контроля по результатам контрольных мероприятий принимаются решения, направленные на своевременную и в полном объеме реализацию требований нормативных правовых актов (документов), устранение выявленных нарушений и предупреждение их в будущем. За принятыми по итогам проверки решениями (поручениями) Президента РФ, Руководителя Администрации Президента РФ осуществляется контроль, возложенный на Контрольное управление Президента РФ. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» входит в пакет законодательных актов, направленных на снятие излишних административных барьеров в сфере малого и среднего предпринимательства. Проекты данных актов были разработаны и внесены в Госдуму Правительством РФ в рамках выполнения Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».

В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина. На Президента Российской Федерации возложены полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти. Конституционные полномочия Президента Российской Федерации предоставляют целесообразность организации государственного контроля, контрольно-надзорной деятельности всех органов государственной власти на основе координирующей роли Президента Российской Федерации.

Из принципа разделения властей следует, что основной формой воздействия органов законодательной власти на исполнительную выступает контроль со стороны законодательных (представительных) органов власти за деятельностью исполнительно-распорядительных и иных органов, причем как на федеральном, так и на региональном уровне.

Одной из важнейших форм парламентского контроля, несомненно, является парламентское расследование, которое в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» представляет собой особую форму совместной работы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по контролю над деятельностью исполнительных органов власти.

Формой парламентского контроля являются также институты депутатских (парламентских) запросов и интерпелляций.

Ранее аспекты государственного контроля и надзора регулировались отдельными нормативными правовыми документами, базовым из которых был Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Предмет правового регулирования Закона составляют общественные отношения, возникающие между юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями и органами государственного и муниципального контроля при проведении проверок соблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Нормы этого Закона распространяются на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, уполномоченные на проведение государственного контроля. Предполагается, что названные нормы распространяются на все виды государственного и муниципального контроля, за исключением действий уполномоченных органов государственного контроля, связанных с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия, налогового, банковского, валютного, бюджетного надзора, контроля на финансовых рынках.

Нормами закона вводится понятие двух видов проверок - документарных и выездных. Если ранее орган государственного контроля мог по собственному усмотрению назначать проведения любого вида проверок, то теперь установлено разделение возможности организации и проведение проверок в зависимости от вида контроля. При этом выездная проверка осуществляется только в случаях, когда документарной проверки недостаточно для установления нарушений действующего законодательства.

Настоящим Законом существенно изменяется идеология проведения внепланового государственного и муниципального контроля субъектов предпринимательской деятельности. Так, установлено, что внеплановый государственный и муниципальный контроль хозяйствующих субъектов проводится только в случаях проверки информации, полученной органами государственного и муниципального контроля от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти, органов местного самоуправления или средств массовой информации:

об угрозе жизни или здоровью людей, загрязнения окружающей среды, аварийных ситуаций;

о причинении ущерба жизни, здоровью людей или окружающей среде.

Закон предоставил органам государственного контроля право детализировать порядок организации проверок путем разработки и утверждения административных регламентов, в которых разграничены случаи проведения документарных и выездных проверок; введен запрет на проведение дублирующего контроля разными контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, одного и того же объекта. Кроме того, регламентирована процедура проведения мероприятий внепланового государственного и муниципального контроля, сроки, порядок оформления ее результатов, действия должностных лиц органов государственного и муниципального контроля.

Реализация настоящего Закона, позволила повысить экономическую активность предпринимателей (в том числе субъектов малого предпринимательства), особенно в инновационной и производственной сферах, снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, свести к минимуму коррупционную составляющую при проведении контрольных мероприятий, уменьшить расходы государственных и местных бюджетов на организацию проверок, стимулировать граждан, желающих начать предпринимательскую деятельность.

Единого правового акта, закрепляющего основы государственного контроля, в России нет. Существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов), которые регулируют разные виды и отдельные аспекты контрольной деятельности.

Статьей 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» закреплены виды этой защиты. Среди них установление обязательных правил, соблюдение которых проверяется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними правовыми актами; открытость и доступность этих требований; презумпция добропорядочности (ее составной частью является презумпция невиновности); проведение контроля уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля; недопустимость взимания платы за проведение контрольных мероприятий.

От полномочий контролирующих органов в зависимости от стоящих перед ними задач во многом зависит классификация видов контроля. В основу классификации могут быть положены различные критерии: природа субъектов контроля, их цели, задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий, характер взаимоотношений субъекта контроля с объектом контроля; стадии управления, на которых проводится контроль; юридические или дисциплинарные последствия от проведенного контрольного мероприятия и т.д.

Все мероприятия по контролю Закон делит на плановые и неплановые. В отношении одного юридического лица и индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

Внеплановые проверки могут проводиться при наличии определенных поводов:

Выявление в ходе плановой проверки нарушений обязательных правил и необходимости контроля за устранением таких нарушений;

Получения информации о возникших угрозах жизни и здоровью граждан, имуществу, окружающей среде;

Обращения граждан, организаций с жалобами на нарушения их прав и законных интересов.

Внеплановые мероприятия по контролю могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля, в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Процессуальным основанием для проверки конкретного объекта является акт (распоряжение, приказ) компетентного государственного органа. В акте должно быть сказано, когда начинается проверка, где и кем она проводится. Продолжительность мероприятий по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях руководителем органа государственного контроля или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Должностное лицо, осуществляющее контрольные мероприятия, обязано:

Посещать подконтрольные объекты только во время исполнения служебных обязанностей;

Предъявлять служебное удостоверение и распоряжение, на основании которого проводится проверка;

Предоставлять должностным лицам, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;