Правовое регулирование контрольной функции государственной власти в Российской Федерации

Знакомить с результатами мероприятий по контролю;

По итогам проверки составить акт установленной формы в двух экземплярах, один их которых вручить под расписку законному представителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю.

Не распространять охраняемую законом тайну;

Принять меры по фактам выявленных им нарушений;

Доказывать законность своих действий, если они будут обжалованы.

При проведении проверок должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к их компетенции, изымать оригиналы проверяемых документов.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю, куда вносятся основные сведения о проведенной проверке и ее результатах. Они обязаны представлять документы, информацию, образцы которые являются объектами контрольно-надзорных мероприятий, а также обеспечивать по требованию органов, осуществляющих государственный контроль, присутствие своих представителей при проведении контрольных мероприятий.

Должностные лица юридического лица, индивидуальные предприниматели и их представители вправе:

Непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

Получать информацию, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами;

Знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями проверявших их должностных лиц;

Обжаловать действия (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля в административном или судебном порядке.

1.3 Механизм государственного контроля

Контрольной деятельности присущ публичный, императивный, волевой характер, а также целенаправленность. Данный вид деятельности государства отличается непрерывностью, цикличностью, повторяющимся во времени процедурно-процессуальным характером. Большое теоретическое и практическое значение повторяемости действий, позволяет рассматривать деятельность как систему взаимосвязанных, специально упорядоченных, следующих друг за другом операций, подчиненных общей цели и приводящих к конкретному результату Шахов И.Б. Контроль как разновидность правовой формы деятельности органов Советского государства: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Харьков, 1983. С. 9--12..

Понятие контрольной власти, вероятно, целесообразно рассматривать в следующих основных аспектах:

как систему мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, проверки законности и выполнения легитимно принятых норм, отражающих общегосударственные интересы;

как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия;

как систематическую и конструктивную деятельность органов, одну из основных функций осуществления их компетенции, т.е. контроль как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы.

Выделяют особые виды, обусловленные спецификой предмета и объекта контроля. Так, по объекту контроля бюджетный контроль делят на Герасимюк Э. Общеправовая характеристика системы бюджетного контроля в Российской Федерации // Право и жизнь. 2005. № 81(4). С. 19:

Контроль над соблюдением законодательства о бюджетном устройстве.

Контроль над соблюдением законодательства о структуре доходов и расходов бюджетов и разграничении бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

Контроль над соблюдением законодательства на всех стадиях бюджетного процесса.

В зависимости от того, на какой стадии бюджетного процесса проводится бюджетный контроль, некоторые авторы подразделяют его на следующие виды Там же. С. 23.:

Бюджетный контроль, осуществляемый при составлении и рассмотрении проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный контроль, который проводится при утверждении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный контроль, осуществляемый на стадии исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также при подготовке и утверждении отчетности об исполнении бюджетов.

Вопрос о формах контрольной деятельности как основы контрольной власти исследован в недостаточной мере. Понятие формы контроля можно, по мнению автора, определить как способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля.

А вот вопрос о перечне форм контроля исследуется применительно к каждому виду контроля. Так, формами реализации контрольных полномочий являются, прежде всего, заседания парламента, палаты, комитетов и комиссий, иных его рабочих органов. В процессе проведения перечисленных мероприятий могут приглашаться должностные лица органов исполнительной власти, заслушиваться доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, задаваться вопросы («правительственный час»), проводиться парламентские (депутатские) слушания, расследования, вноситься парламентские (депутатские) запросы, создаваться специальные временные комиссии.

Отдельно здесь следует выделить право законодательных органов субъектов РФ на образование контрольных органов и должностных лиц (как правило, контрольно-счетные органы (палаты), уполномоченные по правам человека (ребенка)), которые обычно не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в компетентные органы с рекомендацией по восстановлению нарушенных прав Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С. 337. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 47..

В качестве форм бюджетного контроля необходимо выделять проверку, ревизию, наблюдение, анализ и обследование. Налоговый кодекс РФ воспринял именно такой подход к трактовке форм контроля и определил в качестве основных форм налогового контроля налоговую проверку (по месту проведения их делят на выездные и камеральные), получение объяснений налогоплательщиков, проверку данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий (ст. 82 НК РФ).

Следует отметить, что качество контрольной деятельности во многом зависит от того, насколько правильно выбраны формы, методы и цели при проведении контрольного мероприятия. Правильный выбор позволяет добиться концентрации усилий и сосредоточиться на решении фундаментальных вопросов. Форма контроля зависит от сущности и ситуации проверки, а также от лиц, ее осуществляющих.

И только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления, позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для подконтрольных организаций деятельность контролера, основанная на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав Васильев А.А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в РФ //Адвокат. 2003. № 4..

Избыточность контрольных функций не означает сама по себе эффективность государственного контроля. Их обилие снижает эффективность деятельности проверяемых органов, не принося ощутимого результата.

В.Е. Чиркин отмечает, что в отличие от ведомственного и административного контроля, который ведется органами, осуществляющими и иные функции, институты контрольной власти занимают самостоятельное место, особое место, это получило отчетливое выражение в законодательстве. Главы, посвященные органам конституционного контроля, отделены от глав о правосудии Чиркин В.Е. Контрольная власть// Государство и право. 1993. № 4. С. 12-13 ;Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С 38; Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2001. С. 106..

Глава 2.Государственно-контрольное правоотношение: понятие и структура

2.1 Понятие государственно-контрольного правоотношения и особенности его возникновения

В теории права правоотношение - это возникающее на основе норм права и урегулированное ими общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных юридических прав и юридических обязанностей, гарантированных государством. Правоотношение характеризуется рядом признаков:

Правоотношение есть отношение общественное, т. е. такое отношение, которое возникает в обществе между людьми. Не может быть правового отношения между человеком и животным, человеком и вещью. Правоотношение может возникнуть только по поводу этих объектов.

Правоотношение - это общественное отношение, которое возникает на основе норм права и регулируется ими. Правовая норма устанавливает условия и юридическое содержание правоотношения. Без права, его норм нет и правоотношений.

Правоотношение представляет собой связь субъектов права взаимными юридическими правами и обязанностями, которые возникают в соответствии с требованиями норм права.

Правоотношение имеет сознательно-волевой характер. С одной стороны, оно возникает на основе норм права, в которых закрепляется воля государства; с другой - значительная часть правовых отношений возникает, изменяется и прекращается по воле самих субъектов права.

Правоотношение представляет собой средство конкретизации правовых норм применительно к определенным лицам - участникам правоотношения.

Правоотношение гарантируется государством и в необходимых случаях охраняется его принудительной силой.

Государственно-контрольные правоотношения представляют собой правовую связь между контролирующим и подконтрольным субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности правового регулирования, восстановления состояния законности и правопорядка в случае их нарушения Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 135.. Как и все виды финансовых правоотношений, контрольные правоотношения обладают всеми общими признаками данной группы правовых отношений Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 33, 34..

Во-первых, отношения по государственному контролю возникают и развиваются в рамках административно-управленческой деятельности государства. Контроль как неотъемлемая часть любого управленческого процесса имманентно присущ деятельности государства. Например, финансовый контроль способствует соблюдению финансового законодательства, создает предпосылки для повышения уровня финансовой дисциплины, нацелен на обеспечение эффективного управления финансовой системой. Отсутствие финансового контроля в процессе формирования, перераспределения и использования государственных централизованных и децентрализованных фондов денежных средств не позволит государству достичь целей финансовой деятельности.

Во-вторых, контрольное правоотношение является формой реализации публичных интересов, в связи с чем характеризуется как публично-правовое отношение. Любой государственный контроль, имеет своей целью защиту общественных интересов. В рамках финансовой деятельности это проявляется особенно отчетливо. Аккумулирование, перераспределение и расходование денежных средств из государственных централизованных и децентрализованных фондов осуществляется исключительно в публичных целях - «покрытие публичных затрат, т.е. таких затрат, которые обеспечивают реализацию коллективных интересов» Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 12..

Следовательно, все общество заинтересовано в том, чтобы эти процессы (формирование, распределение и использование фондов денежных средств) проходили в строгом соответствии с законодательством, в связи с чем контроль над финансовыми операциями в государственных денежных фондах осуществляется в интересах не только государства как аппарата управления, но и всего общества, которое участвует не только в формировании этих фондов, но и в их расходовании. Обеспечить общество информацией о законности финансовых операций в государственных денежных фондах - задача и назначение государственного финансового контроля.

В-третьих, контрольное правоотношение является властеотношением, в котором одной из сторон всегда выступает государство в лице его компетентных органов Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 94.. Всякий социальный контроль, любой из его видов есть атрибут власти, важнейшее ее проявление. Контрольным отношениями всегда присущ властно-волевой момент. Каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем Грачева Е.Ю. Указ. соч.. Отношения в сфере государственного контроля всегда связаны с реализацией государством властных полномочий посредством действий уполномоченных государственных органов. Властные полномочия контролирующих органов выражаются в том, что в пределах отведенной им компетенции они вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных объектов, независимо от их желания определять вопросы, по которым необходима проверка, принимать в пределах своей компетенции меры к устранению выявленных недостатков Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 183.. При этом одним из вариантов развития контрольного правоотношения является возможность применения мер государственного принуждения за нарушение норм законодательства.

В отдельных случаях существуют специальные признаки некоторых направлений правоотношений в сфере государственного контроля.

Например, контрольные правоотношения при реализации финансового контроля государства - всегда экономические отношение. На первый взгляд отношения по финансовому контролю не обладают данной чертой. Однако в отечественной литературе по финансовому праву справедливо отмечается, что финансовая деятельность государства не ограничивается только финансовыми отношениями, а включает в себя и не финансовые (с экономической точки зрения) отношения. Последние также определены состоянием экономики и направлены на то, чтобы вызвать к жизни, отрегулировать в нужном режиме собственно финансовые отношения. К таковым традиционно относятся отношения по финансовому контролю Карасева М.В. Указ. соч. С. 87..

Кроме того, контрольно-финансовые правоотношения всегда имущественные. И здесь опять-таки подчеркивается неоднородность финансовых правоотношений, среди которых выделяются так называемые организационные, или процессуальные (процедурные), правоотношения, не опосредующие процесс перехода денежных средств от одних субъектов к другим Ангелов А.С. Финансовое право НР България. София, 1967. С. 107, 108; Костов М. Финансови правни отношения. София, 1979. С. 136, 137; Советское финансовое право. М., 1987. С. 73.. В число последних включаются те, которые направлены на организацию, планирование, которые возникают в процессе установления форм мобилизации денежных средств, порядка их распределения, контроля над их использованием. То, что организационные правоотношения непосредственно не обслуживают движение денежных средств, не отрицает характеристики их как имущественных, так как организационные отношения конечной целью имеют движение денежных средств Советское финансовое право. М., 1982. С. 48..

Помимо названных признаков, контрольные правоотношения часто характеризуются так называемой вторичностью, производностью. Данная особенность проявляется в том, что отношения по финансовому контролю развиваются в рамках сложных финансовых правоотношений.

Стоит подчеркнуть, что в науке высказывается мнение о том, что все контрольные финансовые правоотношения являются производными, вторичными. Болгарский ученый С.И. Кучев, исследуя систему финансового контроля, подчеркивал, что правоотношения по финансовому контролю являются вторичными, производными от первичных финансовых правоотношений, т.е. отношений по формированию, распределению и использованию общественного продукта и национального дохода Кучев С.И. Систематика на финансовия контрол. София, 1974. С. 15-26, 274..

Однако такое утверждение, по нашему мнению, справедливо только по отношению к бюджетным и налоговым контрольным правоотношениям. Действительно, отношения по бюджетному контролю возникают на основе других бюджетных правоотношений, например, правоотношений по бюджетному финансированию, где содержание основного правоотношения заключается в обязанности финансирования из бюджета каких-либо расходов государства, а контрольное правоотношение возникает как производное, или вторичное, основанное на отношении по выделению денежных средств из бюджетного фонда. Его содержание заключается в проверке обоснованности выделения указанных средств распорядителем бюджетных средств и в целевом их использовании бюджетополучателем. Данное контрольное правоотношение неразрывно связано с отношением по бюджетному финансированию и без него не возникает.

Аналогичное возможно и с налоговыми правоотношениями. Отношения по уплате налога заключаются в обязанности налогоплательщика уплатить налог и праве уполномоченного государственного органа требовать этой уплаты в установленные законодательством сроки и в определенных размерах. Правоотношения по налоговому контролю возникают не самостоятельно, а на основе отношения по уплате налога, без которого их существование невозможно.

Однако вторичность контрольных правоотношений в рамках финансового права не распространяется на контрольные правоотношения в сфере денежного обращения. Контроль над соблюдением законодательства о денежном обращении - соблюдение правил наличных и безналичных расчетов, соблюдение правил совершения валютных операций и законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем - имеет самостоятельное значение, и правоотношения по данному виду финансового контроля возникают как основные правоотношения, не обусловленные существованием какого-либо другого финансового правоотношения.

Для возникновения, скажем, правоотношения по контролю над соблюдением правил ведения кассовых операций и порядка работы с денежной наличностью не требуется никаких предшествующих контрольным финансовых правоотношений. Более того, отношения между банком и юридическим лицом по банковскому обслуживанию имеют частно-правовую природу, однако именно договор банковского обслуживания предопределяет наличие контрольных полномочий публичного характера у коммерческого банка по отношению к своему клиенту - хозяйствующему субъекту. Обслуживающий банк в силу законодательных предписаний автоматически будет осуществлять контроль над соблюдением его клиентом правил обращения наличных денежных средств (полнота оприходования наличных денежных средств, своевременная сдача наличности сверх установленных лимитов и пр.). Или, например, контроль над платежностью и подлинностью наличной национальной валюты также будет осуществляться коммерческим банком автоматически при приеме (независимо от юридического основания) наличных денежных средств в кассу банка. При этом никаких иных финансово-правовых отношений между банком и плательщиком не существует.

То же самое справедливо и в отношении валютного контроля: проверка банком соблюдения клиентом правил проведения валютных операций не обусловлена никакими финансово-правовыми отношениями по формированию, распределению или использованию государственных фондов денежных средств. Это так называемый контроль в чистом виде, как надзор за соблюдением законодательства. Предпосылкой возникновения этих правоотношений является исключительно наличие специальных нормативно установленных правил в сфере денежного обращения и вовлеченность частных или государственных хозяйствующих субъектов в денежный оборот.

Государственно-контрольные правоотношения всегда имеют регулятивный характер. Теория права относит к регулятивным те правоотношения, которые связаны с установлением позитивных прав и обязанностей и их реализацией Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2005. С. 498.. Для контрольных правоотношений, в том числе, в сфере денежного обращения справедлива только вторая часть приведенной дефиниции. Иными словами, данные правоотношения связаны с реализацией установленных позитивных прав и обязанностей. Например, такие правоотношения существуют между Центральным банком РФ и коммерческим банком по поводу контроля над соблюдением порядка ведения кассовых операций кредитными организациями.

2.2 Субъекты государственно-контрольного правоотношения и их правовое положение

Для правового государства концепция контрольной власти не является новой. Она вытекает из структуры демократических форм правления, установленных конституциями ряда стран.

В большинстве государств контрольная власть представлена государственными органами особого рода: конституционными судами, счетными палатами. О том, что конституционные (уставные) суды в России -- органы контрольной власти, писал Ю.Л. Шульженко Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 10..

Субъектами государственного контроля являются:

Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской федерации как государственный орган и ее структурные подразделения, в первую очередь Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе и его аппарат, аппарат Совета Безопасности РФ. Перечисленные субъекты осуществляют президентский контроль, исходя их стратегического статуса и конституционных полномочий Президента Российской Федерации как главы государства. Остальные самостоятельные подразделения Администрации Президента Российской Федерации контрольную функцию реализуют не как главную или одну из главных, а наряду с многочисленными другими функциями. Президентский контроль относится к стратегическому виду государственного контроля. Субъекты президентского контроля осуществляются как вневедомственный, так и ведомственный контроль.

Федеральное Собрание Российской Федерации, комитеты, комиссии Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации и Совета Федерации Российской Федерации, их аппараты, а также создаваемые в случае необходимости комиссии по парламентскому расследованию. Субъекты парламентского контроля осуществляют как вневедомственный, так и ведомственный контроль.

Правительство Российской Федерации и его аппарат (контрольные органы). Эти субъекты государственного правительственного контроля осуществляют общий административный и финансовый как вневедомственный контроль (надзор), так и ведомственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств). Следует сказать, что в федеральных органах исполнительной власти для осуществления внутриведомственного контроля созданы специальные контрольные подразделения (департаменты, управления, отделы).

Органы судебной ветви власти Российской Федерации осуществляют судебный контроль (надзор). К ним, в частности, относятся Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие суды, входящие в судебную систему, с учетом их компетенции. Конституционный суд РФ осуществляет в процессуальных формах контроль за соответствием законов и иных нормативных актов праву, конституционность еще не вступивших в силу международных договоров РФ, другие и перечисленных судов - судебный контроль путем проверки законности и обоснованности принятых решений соответствующими судами.

Счетная палата РФ осуществляет вневедомственный финансовый контроль. Счетная палата РФ является самостоятельным государственным финансовым контрольным органом со специальным статусом. Контроль Счетной палаты проводится как на федеральном, так и на региональном уровнях, т.е. в субъектах Российской Федерации. Аппарат Счетной палаты РФ проводит внутренний контроль.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как государственный орган, осуществляющий контроль в различных формах, например, при рассмотрении жалоб и заявлений граждан. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Уполномоченный по правам человека в РФ расследует (рассматривает) жалобы, как правило, при исчерпывании гражданами других средств правовой защиты.

Центральный Банк Российской Федерации (Банк России). Банк России осуществляет вневедомственный банковский контроль (надзор) и аудит за деятельностью кредитных организаций, а также за деятельностью структурных подразделений Банка. Банковский контроль, таким образом, проводит как внешний, так и внутренний контроль.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К субъектам данного вида контроля относятся высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, их администрации (аппараты), созданные в аппаратах управления, отделы контроля. Контролируется исполнение федеральных законов, указов, распоряжений, других принятых решений Президента РФ, а также принятых решений органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Органы законодательной власти субъектов Федерации. К субъектам данного вида контроля относятся законодательные собрания субъектов Российской Федерации, их депутаты, а также аппараты законодательных собраний, которые контролируют исполнение принятых ими решений.

Полномочия контролирующих органов, как правило, предусматривают соблюдение условий:

Наличия доступа к определенным объектам и предметам контроля, к проведению их обследования;

Права запрашивать и получать необходимую для контроля документацию;

Права приглашать (вызывать) должностных лиц и иных граждан и получать от них информацию, объяснения;

Использовать помощь специалистов и экспертов;

Давать представления или предписания об устранении выявленных в ходе контроля нарушений;

Приостанавливать полномочия должностных лиц либо принятое в нарушение требований нормативных правовых актов решение;

Принимать меры для привлечения виновных в нарушении лиц к установленной нормативными правовыми актами правовой, административной, дисциплинарной ответственности.

2.3 Система органов государственного контроля Российской Федерации и подконтрольные субъекты

Система контроля состоит из следующих элементов:

субъект контроля;

объект контроля;

предмет контроля;

принципы контроля;

метод (методика) контроля;

техника и технология контроля;

процесс контроля;

сбор и обработка исходных данных для проведения контроля;

результат контроля;

принятие решения по результатам контроля.

Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм контроля По аналогии с определением механизма бюджетного контроля. См.: Бюджетная система Российской Федерации : учебник/под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 1999. С. 584..

В юридической литературе классификация видов контроля проводится по различным основаниям. Многообразие классификаций контроля обусловлено объективными причинами:

многоликим составом субъектов, осуществляющих контроль от имени государства;

принадлежностью этих субъектов к разным ветвям власти;

наличие контроля со стороны народа, общества;

различным предметом контроля и как следствие -- индивидуальными формами контроля;

различными последствиями контрольных мероприятий.

Контроль как особый вид деятельности может быть классифицирован по различным основаниям, например: по органам, его осуществляющим, объему контрольных функций, периодичности проведения и иным.

Так, по периодичности проведения выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

В доктрине принято выделять внутренний контроль, т.е. осуществляемый самим органом публичной власти посредством закрепления контрольных полномочий за конкретными структурными подразделениями или лицами данного органа, и контроль внешний, функции которого возлагаются либо на вышестоящие, либо на специально создаваемые для этих целей органы.

По субъектам выделяют президентский контроль Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система: учеб. пособие. СПб.: изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. С. 162. , парламентский контроль Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Комментарий к Федеральному закону «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»/под ред. С-Н. Бабурина. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2007., конституционный контроль Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Харитонова Н.Н. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика // Право и политика. 2005. №11; 2006. № 1., судебный контроль Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973; Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999., судебно-конституционный контроль Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997. С. 47-48., федеральный контроль Гончаров И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2..

По предмету выделяют финансовый контроль Степашин С. и др. Власть. Демократия. Контроль // ИД «Финансовый контроль», 2005., который, основываясь на наличии гл. 26 БК РФ - «Основы государственного и муниципального финансового контроля», подразделяют на государственный и муниципальный; бюджетный контроль Герасимюк Э. Общеправовая характеристика системы бюджетного контроля в Российской Федерации // Право и жизнь. 2005. № 81 (4).; валютный контроль выделяют на основании норм Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859., экспортный контроль -- Федерального закона от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3541..

Контрольные органы играют особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Например, конституционные (уставные) суды, решая конфликты, споры между законодательной и исполнительной властью, выступают как органы компромисса, примирения, гаранты политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранители конституционных ценностей, стоящие на страже конституционного строя.

В последнее время общей тенденцией стало расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий. Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде. Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована на защиту интересов государства.

В некоторых странах прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий связан с концепцией «общего надзора», где прокуратура следит за соответствием закону административных актов и мероприятий, за исполнением законов органами исполнительной власти, а также решений, действий, издаваемых ими подзаконных актов отдельных органов государства и должностных лиц, органов местного самоуправления.

В последнее время во многих государствах стали создаваться особые органы и назначаться специальные должностные лица - уполномоченные по правам человека (омбудсмены) для контроля за соблюдением прав человека различными органами и должностными лицами, а в некоторых странах - частными лицами и объединениями. В отличие от прокуратуры эти органы осуществляют контроль не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности, добросовестности и справедливости. В подавляющем большинстве государств любой гражданин вправе обратиться к омбудсмену непосредственно.

Но в то же время дублирование контрольных функций имеет и положительную, и отрицательную сторону. Дублирование вызвано многообразием форм и субъектов правоотношений, каждый из которых осуществляет контрольные полномочия в рамках своей компетенции. Многоуровневая система проверки соблюдения законодательства на всех стадиях реализации и на всех уровнях властной системы не всегда способствует повышению эффективности контроля. Нередки случаи, когда компетенция одного органа пересекается, «накладывается» на компетенцию другого. Это приводит к дублированию в работе, что снижает эффективность государственного контроля и отрицательно сказывается на том субъекте, в отношении которого реализуются властные полномочия.

Естественно, если в результате дублирования контрольных функций различных государственных органов подконтрольная организация подвергается неоднократным проверкам по одному и тому же основанию -- это противоречит правовым основам контроля и нарушает законные интересы такой организации. Из-за слабости правовых основ системы контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и в необходимых случаях прямого взаимодействия системы контроля в Российской Федерации, эффективность контроля снижается.

Следует отметить, что полномочия Президента как главы государства, закрепленные Конституцией (ст. 80), а также Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 32), фактически предопределяют целесообразность координации именно Президентом всех государственных контрольных органов. Такой механизм контроля под эгидой главы государства будет способствовать совершенствованию системы не только президентского, но и государственного контроля в стране в целом, улучшению исполнительской дисциплины, повышению эффективности всех контрольных органов, что позитивно скажется на результатах их работы, решении проблем устранения дублирования и параллелизма, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело Тарасов A.M. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 5..

В общем плане структура (функциональная система) государственных контролирующих органов с учетом их вертикального и горизонтального построения выглядит следующим образом.

Государственные органы федерального значения всех ветвей власти (например, Президент РФ, Правительство РФ, обе палаты Федерального Собрания РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ).

Государственные органы регионального значения (подразделения федеральный органов государственной власти, созданные на окружном уровне и в субъектах Российской Федерации; органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). Контрольные функции органов исполнительной и представительной власти субъектов РФ вытекают из полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, например, на право проведения лицензирования отдельных видов деятельности, скажем, в сфере торговли и оказания услуг населению.

Помимо рассмотренных выше президентского и парламентского контроля иными видами и государственного контроля являются:

Осуществление государственного финансового контроля специализированным органом - Счётной палатой РФ.

Банковский контроль и аудит.

Контроль Уполномоченного по правам человека в РФ.

Контроль органов власти субъектов РФ.

Отнесение судебного и прокурорского надзора к контрольной функции оспоримо по причинам указанных выше различий надзора и собственно контроля.

Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием РФ и подотчетным ему. В компетенцию Счетной палаты входит контроль над исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Счетная палата осуществляет контроль над исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Выводится несоответствие в исполнении по назначению бюджетных средств и по выделяемому объему. При проектировании федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов оценивается обоснованность доходов, расходов. После закрытия отработанного основного финансового плана проводится анализ расходов средств и рассчитывается их эффективность. Большое внимание уделяется контролю над использованием государственной собственности.

В процессе разработки проектов законодательных и нормативных актов, затрагивающих расходную часть бюджета, производится их финансовая экспертиза.

По результатам исполнения бюджета готовится отчет, который впоследствии будет представлен Совету Федерации и Государственной думе РФ.

Контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов РФ, Центральный банк РФ и его контрольно--ревизионное управление, Министерство финансов РФ и его контрольно--ревизионное управление, налоговые органы и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.

При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

Банковский контроль - составная часть банковского менеджмента, способствующая повышению эффективности организации банковской деятельности, снижению уровня банковского риска.

В процессе своей деятельности банки контролируют выполнение заключённых с клиентами договоров.

Характер и содержание контроля определяются степенью риска. Например, при кредитовании банки оценивают финансовое состояние заемщика, определяют его рейтинг. В зависимости от этого принимаются меры по обеспечению возвратности кредитов - требования залогов, гарантий, страхования.

Осуществляется банковский контроль и при других операциях - проверяется правильность оформления расчетной и иной документации, наличие соответствующих ресурсов, выполнение законов, указов, банковских правил и инструкций.

Правительство может директивным образом, исходя из интересов государства, поручить банкам проведение дополнительных контрольных функций, связанных с характером их работы (например, контроль за соблюдением хозяйственными организациями кассовой дисциплины, за правильностью проведения валютных операций).

В условиях директивной экономики такие поручения были весьма разнообразны: проверялось использование оборотных средств, состояние запасов, расходование средств на зарплату и др.

Помимо контроля за деятельностью и финансовым состоянием клиентов в процессе их обслуживания банки осуществляют внутренний контроль, ревизии, проверки. Эта работа призвана не только отразить состояние учетной и контрольной работы в банке, но и наметить перспективы ее совершенствования.

Согласно Федеральному закону «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» банки обязаны наладить внутренний контроль за определенными видами операций с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую они совершаются, равна или превышает 600 тыс. рублей. Информацию о таких операциях банки обязаны предоставлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по его письменному запросу.

Наконец, особенности имеет контроль органов власти субъектов Федерации. Формой парламентского контроля являются также институты депутатских (парламентских) запросов и интерпелляций. Следует отметить, что для современной России это правовое явление относительно ново, а в практике деятельности представительных органов власти субъектов Федерации применяется фрагментарно. Однако, несмотря на это, в некоторых субъектах Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих такой вид парламентского контроля как институты депутатских (парламентских) запросов и интерпелляций. Так, в соответствии с Законом Рязанской области «О статусе депутата Рязанской областной Думы» депутат областной Думы вправе обращаться к высшему должностному лицу Рязанской области, его заместителям, руководителям структурных подразделений Правительства Рязанской области, органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. В соответствии с законом орган или должностное лицо, которому адресован запрос, обязан не позднее 30 дней или в согласованный срок дать на него письменный ответ. Важно подчеркнуть, что ответ на запрос не подлежит переадресованию и подписывается лично адресатом или лицом, временно исполняющим его обязанности. В случае если запрос отправляется за пределы Рязанской области, процедура его подготовки усложнена. В этом случае депутат или группа депутатов вносит запрос на заседание Рязанской областной Думы, который оглашается Председателем Думы или доводится до сведения депутатов иным путем. Запрос принимается в соответствии с Регламентом Думы простым большинством голосов от установленного общего числа депутатов. Проведенное исследование позволяет утверждать, что аналогичные формы парламентского контроля, порядок их реализации урегулированы и в некоторых других субъекта России, например в Республиках Калмыкия, Адыгея, Ростовской области. В некоторых субъектах в качестве формы контроля выступает институт, близкий по своей юридической природе к депутатскому запросу, -- интерпелляция. Так, в соответствии с Законом Красноярского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края»9 группа депутатов Законодательного Собрания в количестве не менее одной четвертой части от общего числа может направить губернатору края, а также любому члену высшего исполнительного органа государственной власти письменную интерпелляцию (особый запрос), содержащую требование сообщить о предполагаемых действиях губернатора края или высшего исполнительного органа государственной власти по решению проблем, имеющих общекраевое значение. В интерпелляции указывается и срок подготовки ответа, который не может быть установлен менее десяти дней. В отличие от запроса депутаты, направившие интерпелляцию, вправе потребовать выступления губернатора края или любого члена высшего исполнительного органа власти края с устным ответом на заседании Законодательного Собрания.

Логической формой реализации парламентского контроля на уровне субъекта Федерации может служить выражение недоверия должностным лицам исполнительной власти субъекта. В данном случае речь идет о конституционной ответственности, которую ряд ученых связывают с совершением субъектом конституционного права конституционного правонарушения или конституционного деликта, под которым понимаются деяния, не отвечающие должному поведению, нарушающие запреты, выходящие за пределы дозволенного и влекущие за собой применение норм конституционной ответственности.

Глава 3. Процессуальный порядок осуществления государственного контроля

3.1 Стадии государственного контроля

Порядок контроля - наряду с целями, задачами, субъектами, объектами контроля - также является важной составляющей, характеризующей сущность и содержание государственного контроля.

В своей основе процедура (порядок) контроля определяется общими требованиями к контрольной деятельности. При этом, как правило, выделяются следующие этапы (стадии):

Подготовка к контрольному мероприятию;

Определение в ходе проведения контрольного мероприятия фактического состояния или действия (бездействия) подконтрольного звена системы управления, т.е. объекта контроля;

Сравнение полученных в ходе контроля фактических данных с установленными требованиями в нормативных правовых актах;

Оценка выявленных отклонений, превышающих допустимый уровень их влияния на функционирование подконтрольного органа (по возможности производится оценка наступивших последствия, прогноз их негативного влияния);

Выявление причин установленных в ходе контроля отклонений;

Принятие адекватных мер по устранению и предупреждению отклонений в будущем;

Контроль за принятыми решениями по результатам проведенного контрольного мероприятия (контроль за результатами контроля).

В ходе проведения, например, президентского контроля, правительственного контроля также применяются перечисленные выше стадии. Как правило, в процессе контрольного мероприятия, в частности, субъект президентского контроля осуществляет:

подготовку к контрольному мероприятию;

непосредственное проведение контрольного мероприятия, в ходе которого выявляются отклонения, анализируются и определяются причины их возникновения, устанавливаются (прогнозируются) последствия совершенных и допущенных нарушений;

определение мер реагирования, направленных на обеспечение устранения отклонений, а также их предупреждение в будущем;

контроль за реализацией принятых решений Президента РФ по результатам проведенной проверки.

Таким образом, президентский контроль направлен, с одной стороны, на выявление отклонений, с другой - определение и принятие мер по их устранению и предупреждению, с третьей - исполнение принятых решений Президента РФ по результатам проверки (на основе конституционных полномочий Президента РФ).

Такова общая схема процедуры госконтроля, имеющая между тем и индивидуальные проявления. В зависимости от конкретных вопросов, которые изучаются в ходе контрольного мероприятия, формы и методы его проведения приобретают свои особенности. Так, контроль за исполнением в полном объеме Федерального закона «Об оружии» в целом по своей организации будет отличаться от контроля за ходом выполнения отдельного поручения Президента или, скажем, отдельного предписания названного или другого федерального закона, поскольку количество предметов контроля существенно различается. При проверке исполнения требований Закона «Об оружии» в целом количество предметов контроля значительно больше, чем при проверке исполнения одного или нескольких норм (требований) данного Закона. Прежде всего - ресурсным обеспечением, например, количеством задействованных контролеров, продолжительностью подготовки и осуществлением самой проверки.

При этом непосредственные объекты контроля нередко определяются в самом названии нормативных правовых актов. Например, в Указе Президента от 28 июля 1998 г. № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы МВД России в ведение Минюста России» определены два министерства и соответствующие направления их деятельности. В то же время в Указе Президента от 18 сентября 1993 г. № 1390 «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации» поставлены задачи перед различными правоохранительными органами по укреплению правопорядка в широком смысле. Методика проведения проверки по реализации требований этого Указа должна охватывать широкий круг вопросов и носить комплексный характер. Поэтому такое комплексное контрольное мероприятие предполагает проверку МВД России, Минобороны России, Минюста России, ФСБ России, ФТС (Федеральной таможенной службы), а также проверку деятельности подразделений перечисленных федеральных министерств и служб в ряде регионах страны. В связи со значительными в данном случае объемами контрольной работы, спецификой работы перечисленных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, а также заинтересованность в ее проведении различных государственных инстанций, необходимо задействование значительного количества ресурсов. Подобные проверки целесообразно проводить во взаимодействии с другими субъектами государственного контроля, налоговыми органами. В этой связи в комиссию необходимо включить специалистов из различных правоохранительных, контролирующих и налоговых органов.

Однако по своей сути и в случае большого количества объектов и предметов контроля, и в случае их незначительного количества процедура или порядок проведения контрольного мероприятия в целом предполагает выполнение всех тех основных технологических этапов и стадий, о которых говорилось выше. Следует также подчеркнуть, что цель президентского контроля состоит не только в выявлении отклонений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, организаций и наказаний виновных, но и в том, чтобы своевременно и в полном объеме вскрыть причины нарушений, обеспечить оперативное их устранение и, что особенно важно, способствовать организации работы подконтрольных органов таким образом, чтобы не допускать в дальнейшем возможность повторения нарушений. В этом и заключается превентивная функция контроля как функции управления в целом.

При осуществлении любого вида государственного контроля целесообразно и важно учитывать все алгоритмы процедуры контроля, нельзя допускать недооценку значимости предконтрольного (подготовительного) этапа. В процессе подготовки к проведению проверки необходимо обстоятельно анализировать и на основе анализа прогнозировать возможные результаты в случае проведения контрольного мероприятия. Цель прогноза результатов проверки на подготовительном этапе к проведению проверки связана с необходимостью установления возможности выявления в ходе проверки сущностных отклонений в деятельности подконтрольных органов. Например, позволят ли прогнозируемые нарушения в деятельности подконтрольных органов принять важные государственные решения, направленные на улучшение функционирования всей управленческой системы или отдельных органов исполнительной власти, их правового, организационного, методического обеспечения? При подготовке к проверке и в ходе ее проведения необходимо постоянно проводить глубокий анализ состояния работы органов, подлежащих проверке, результатов их деятельности не вообще, а на стратегических направлениях, за значительные периоды времени (как правило, три-пять лет), к тому же в динамике.

Вопросы реализации процедуры госконтроля отражаются в нормативных правовых актах. Так, порядок, определенные технологические аспекты государственного контроля установлены в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Действует в части, не противоречащей Бюджетному и Налоговому кодексу. В Указе определено, что проведение контроля должно осуществляться не реже одного раза в год. Контроль должен осуществляться только органами, наделенными полномочиями по проведению финансового контроля. Финансовый контроль должен проводиться в форме комплексных ревизий и тематических проверок. Он должен осуществляться за поступлением и расходованием бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета.