Формы неформального взаимодействия руководителей органов муниципального и государственного управления

Нынешний Глава администрации района при проведении организационной сессии Совета депутатов муниципалитета, на которой из числа депутатов избирался глава поселения, открыто высказывался против нынешнего главы, одними из его слов были: «Пока над Хохряками развевается флаг «Справедливой России» сюда никаких денег выделяться не будет и не будет никакого развития».

Поселение не получает дотаций из районного фонда. Предложения в Программу социально-экономического развития Удмуртской Республики, которая предварительно рассматривается на уровне района, о строительстве объектов капитального строительства на территории МО «Хохряковское» отклоняются, либо переносятся на более поздний срок исполнения. Так, например, в Программу не внесены предложения о строительстве Ледового дворца на территории поселения, хотя хоккейная команда «Звезда» - неоднократный победитель первенства Завьяловского района по хоккею с шайбой и призер республиканских соревнований. В то же время, Ледовый дворец планируется построить на территории «более лояльного» по отношению к муниципальной власти муниципального образования «Пироговское» [27].

Информационная справка о муниципальном образовании

Население [31]:

По состоянию на 01.01.2014 года - 4986 человек

По состоянию на 01.01.2013 года - 5025 человек

По состоянию на 01.01.2012 года - 5092 человек

Бюджет [8, 9, 10]:

Показатель, тыс. рублей	2012	2013	2014
Доходы	13559,4	11309,4	15460,15
Расходы	13666,37	10509,4	16545,01
Безвозмездные поступления из других бюджетов, из них:	1885,85	475,9	466,5
Дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений	280,8	280,1	276,4
Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений	0	0	0
Прочие межбюджетные трансферты	1605,05	195,8	190,1
Бюджетообеспеченность (расходы на душу населения)	2,68	2,09	3,31

Муниципальные объекты, построенные за последний срок полномочий действующего главы -- раздевалка к хоккейной коробке (800 тысяч рублей - средства местного бюджета), подготовлен проект Парка культуры и отдыха (планируется использование средств местного бюджета) [27].

Анализируя вышеприведенную информацию, материалы официального сайта и муниципального СМИ - газеты «Деревенская правда», стоит отметить то, что имеет место публикация оппозиционных материалов по отношению как к районной власти, так и республиканским органам управления.

Таким образом, выявленный тип взаимодействия -- соперничество, что выражается в игнорировании интересов муниципалитета, как в распределении трансфертов, так и включении в районные и республиканские программы и наличии «информационной войны» между органами муниципальной и государственной власти.

3.2 Оценка влияния неформальных отношений на взаимодействие муниципального и государственного уровня власти

Опираясь на проведенный анализ, можно сделать выводы о влиянии неформальных отношений на взаимодействие органов муниципального и государственного управления. Выводы представим в форме SWOT-анализа и систематизируем их по разделам (каждый раздел - тип (модель) взаимодействия).

1. Подчинение (модель «мобилизационного управления»)

Возможные выгоды

1) Лояльное отношение органов государственной власти к муниципалитету, выражающееся в одобрении проводимой органами управления муниципалитета политики;

2) Информационная поддержка муниципальных органов власти;

3) Формирование оппозиции по отношению к органам власти муниципалитета и, таким образом, формирование активного гражданского общества.

Возможные угрозы

1) Финансирование программ муниципалитета по остаточному принципу;

2) Отсутствие голоса при распределении ресурсов;

3) Формирование образа муниципалитета в глазах органов власти как бесперспективного;

4) Поиск личной выгоды руководителем муниципалитета у вышестоящих руководящих должностей;

5) Восприятие муниципалитета не как уникальной территории с собственными проблемами и путями развития, а как продолжение «вертикали власти»;

6) Передача ресурсов муниципалитета на вышестоящий уровень власти в ущерб решению вопросов местного значения.

Эффективность с точки зрения муниципального управления

Данный тип взаимодействия не эффективен, с точки зрения развития муниципалитета и решения им нормативно-закрепленных вопросов местного значения, но, может иметь место, личная эффективность для руководителя муниципалитета, который в условиях «административных торгов» может получать личную выгоду от органов государственной власти.

Модель довольно сильно распространена в существующей практике муниципального управления, что свидетельствует о том, что она является выгодной для противоположной стороны управления -- органов государственной власти. Включая муниципальные территории, где «на самом деле» живут люди, в «вертикаль власти», органы государственного управления имеют больший контроль как за финансовыми, так и человеческими ресурсами.

2. Сотрудничество (модель «нормативного поля»)

Возможные выгоды

1) Первоочередное финансирование совместных программ муниципалитета и органов государственной власти;

2) Направление дополнительных к формально закрепленным ресурсов в муниципалитет;

3) Информационная поддержка муниципальных органов власти;

4) Продвижение и защита интересов муниципалитета в органах власти субъекта и федерации;

5) Включение муниципалитета в программы по строительству и реконструкции объектов капитального строительства, находящихся на территории;

6) Возможность решения рабочих вопросов в укороченные сроки.

Возможные угрозы

1) Возможное преследование руководителем муниципалитета личных интересов в ущерб интересов территории и местного населения;

2) Увеличение количества «недоброжелателей» со стороны других муниципальных образований, «завидующих» развитию территории.

Эффективность с точки зрения муниципального управления

Данный тип взаимодействия эффективен, как с точки зрения развития муниципалитета, так и с позиции укрепления собственного авторитета его руководителя. Имеет место синергетический эффект, при котором в выигрышном положении остаются оба участника взаимодействия.

Но при этом стоит заметить, несмотря на эффективность данной модели взаимодействия, результаты проведенного анализа свидетельствует о ее не широком распространении в практике управления. Таким образом, можно сделать вывод о том, что существуют некие препятствия для реализации данного типа взаимодействия. Можно предположить, что одним из таких препятствий является то, что руководители муниципалитетов по той или иной причине не заинтересованы в развитии поселения. Однако для более полного понимания причин данного феномена, требуется более глубокое изучение и анализ данной проблематики.

3. Избегание (модель «отказа от полномочий»)

Возможные выгоды

1) Отсутствие повышенного внимания к муниципалитету со стороны органов государственной власти, в том числе, отсутствие дополнительных «поборов» и «нефинансируемых мандатов.

Возможные угрозы

1) Отсутствие стимула к развитию территории, как со стороны власти, так и со стороны населения;

2) Отсутствие дополнительных ресурсов для реализации полномочий;

3) Возможный застой и бесперспективность территории;

4) Игнорирование интересов муниципалитета при реализации субъектовых и федеральных программ.

Эффективность с точки зрения муниципального управления

Данный тип взаимодействия не эффективен, как с точки зрения развития муниципальной территории, так и с позиции получения различного рода выгод руководителем органа местной власти. Но в то же время, невысока вероятность потери муниципалитетом нынешних позиций и ресурсов.

Модель взаимодействия, которая, следуя логическим умозаключениям, не должна быть распространена в практической сфере управления, все же встречается при взаимодействии муниципальных и государственных органов. Данный факт свидетельствует о том, что имеет место невмешательство неформальных отношений в формальное управление, что, скорее всего, влечет негативный эффект, нежели потенциальное развитие территории в рамках прописанных и формально закрепленных прогнозов.

4. Соперничество («изоляционистская» модель»)

Возможные выгоды

1) Сплочение и единение органов власти муниципалитета с местным населением, формирование гражданского общества;

2) Эффективное использование имеющихся в распоряжении муниципалитета ресурсов;

3) Организация процесса управления в рамках действующего законодательства, в связи с пристальным вниманием надзорных органов.

Возможные угрозы

1) Отсутствие дополнительных ресурсов для реализации полномочий;

2) Торможение инициатив, выдвигаемых органами управления муниципалитета на вышестоящем уровне власти;

3) Игнорирование интересов муниципальной стороны при формировании программ, финансируемых из субъектовых и федеральных бюджетов.

Эффективность с точки зрения муниципального управления

Данный тип взаимодействия не эффективен, с точки зрения перспектив развития территории. В то же время высока вероятность потери муниципалитетов имеющихся ресурсов и высока вероятность потери руководителем муниципалитета своего поста.

Модель имеет большое повсеместное распространение, несмотря на явные убытки и потенциальные угрозы. Это связано, как с психологическими особенностями поведения индивидов при стремлении к достижению определенных целей, так и общей структурой административно-территориального деления России, в которой налицо существующий антагонизм поселений и связующих их муниципальных районов.

Таким образом, очевидно, что наличие позитивных неформальных отношений (модель «нормативного поля») между муниципальными и государственными органами управления взаимовыгодно как для одной, так и для другой стороны. Другой вопрос, ощущают ли эти выгоды жители поселений, как конечные потребители услуг или вся выгода остается личным вознаграждением главы поселения. При других типах взаимодействия, тоже в свою очередь, нельзя с уверенностью сказать, «пострадает» ли только руководитель территории, либо убытки понесет все муниципальное образование в целом. Но все же действие прямой зависимости, в большинстве случаев, нельзя отрицать: позитивное неформальное взаимодействие генерирует выгоды для руководства поселения (личные, либо которые будут направлены на развитие территории), негативное («изоляционистская» модель), или нейтральное (модель «отказа от полномочий», модель «мобилизационного управления») неформальное взаимодействие в лучшем случае, оставляет взаимодействие между муниципальными и государственными органами власти в рамках формализованного управления, в худшем, приводит к потерям поселения (личным потерям главы, либо отсутствием возможности развития территории сверх планов, заложенных нормативно-правовыми актами).

Заключение

В ходе проведения исследования были описаны типы и модели взаимодействия, возникающие между органами муниципального управления поселенческого уровня и органами государственного управления. Было выделено четыре типа взаимодействия (подчинение, сотрудничество, избегание, соперничество) и соответствующие им модели взаимодействия («мобилизационного управления», «нормативного поля», «отказа от полномочий», «изоляционистская»), дано описание каждому типу по определенным параметрам.

Далее проведен анализ выборки, состоящей из материалов Лаборатории муниципального управления НИУ ВШЭ (интервью, отчеты, дневники) по восемнадцати различным муниципальным образованиям поселенческого уровня, каждому поселению на основании выбранных параметров присвоен релевантный тип взаимодействия. Для более полного анализа и выявления влияния того или иного типа взаимодействия на развитие муниципального образования были взяты и проанализированы кейсы четырех муниципалитетов. Полученные результаты исследования систематизированы и представлены в виде SWOT - анализа в п. 3.2.

Итогом работы можно обозначить доказательство поставленной в рамках работы гипотезы - наличие неформальных связей во взаимодействии муниципального и государственного управления существенно влияет на деятельность органов местного самоуправления.

В результате анализа были сделаны следующие выводы по каждому типу (модели) взаимодействия:

1) Подчинение (модель «мобилизационного управления»)

Несмотря на широкое распространение данного типа взаимодействия в практике муниципального управления, он является не эффективным, с точки зрения развития муниципалитета и решения им нормативно-закрепленных вопросов местного значения. В то же время реализация данной модели выгодна для органов государственной власти. Включая муниципальные территории, где «на самом деле» живут люди, в «вертикаль власти», органы государственного управления имеют больший контроль как за финансовыми, так и человеческими ресурсами.

2) Сотрудничество (модель «нормативного поля»)

Данный тип взаимодействия является эффективным, как с точки зрения развития муниципалитета, так и с позиции укрепления собственного авторитета его руководителя. Имеет место синергетический эффект, при котором в выигрышном положении остаются как органы власти муниципалитета, так и органы государственного управления. При исполнении своих должностных полномочий руководители муниципалитетов должны стремиться к реализации данной модели взаимодействия.

3) Избегание (модель «отказа от полномочий»)

Данный тип взаимодействия не является эффективным, ввиду отсутствия перспектив развития муниципалитетов в которых он реализуется. Ни руководители поселений, ни органы государственной власти не стремятся к активному взаимодействию, а «довольствуются» исполнением полномочий в нормативно закрепленных рамках.

4) Соперничество («изоляционистская» модель)

Данный тип взаимодействия является не эффективным, с точки зрения перспектив развития территории (отсутствие дополнительных ресурсов для реализации возложенных полномочий). В то же время модель имеет большое повсеместное распространение, несмотря на явные убытки и потенциальные угрозы. Одна из причин данного феномена - существующее административно-территориальное деление России, в котором налицо наличие антагонизма поселений и связующих их муниципальных районов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что, в большинстве своем, наблюдается прямая зависимость: при позитивном неформальном взаимодействии (тип взаимодействия - сотрудничество) муниципальное образование получает выгоды, которые можно выразить в формальных показателях (например, в объеме межбюджетных трансфертов), при нейтральных неформальных связях (тип взаимодействия - избегание, подчинение) в лучшем случае, поселение не получает ни дополнительных выгод, ни несет дополнительные убытки, в худшем, несет потери от отсутствия заинтересованности со стороны вышестоящих органов власти развивать муниципальное образование, при негативных же неформальных связях (тип взаимодействия - соперничество), поселение несет потери, выражающиеся как в формальных показателях (недостаточный объем трансфертов), так и потенциальной угрозе авторитету руководителю муниципалитета, с которым уровень государственной власти находится в конфронтации.

Список использованных источников информации

Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

2. Решение Собрания депутатов от 16.12.2013 года № 183 «О бюджете муниципального образования «Первоавгустовский сельсовет» Дмитриевского района Курской области на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» http://1avgust.rkursk.ru/index.php?mun_obr=78&sub_menus_id=14125&num_str=3&id_mat=6211

3. Решения Совета депутатов № 147 от 10.01.2012 года «О бюджете муниципального образования сельское поселение Варзуга на 2012 год» http://varzuga-adm.ru/in/md/rulemaking?mode=document&document_id=372593

4. Решение Совета депутатов № 256 от 10.01.2014 года «О бюджете муниципального образования сельское поселение Варзуга на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» http://varzuga-adm.ru/in/md/rulemaking?mode=document&document_id=1211002

5. Решение Совета народных депутатов от 19.12.2011 года № 70 «О бюджете муниципального образования поселок Уршельский (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области на 2012 г. и плановый период 2013-2014 гг.» http://www.urshel.ru/load/reshenija_o_bjudzhete/5

6. Решение Совета народных депутатов от 20.12.2012 года № 154 «О бюджете муниципального образования поселок Уршельский (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» http://www.urshel.ru/load/reshenija_o_bjudzhete/5

7. Решение Совета народных депутатов от 24.12.2013 года № 231 «О бюджете муниципального образования поселок Уршельский (сельское поселение) Гусь-Хрустального района Владимирской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» http://www.urshel.ru/load/reshenija_o_bjudzhete/5

8. Решение Совета депутатов от 08.12.2011 года № 262 «О бюджете муниципального образования «Хохряковское» на 2012 год и плановый период на 2013 и 2014 годы» http://www.mo-hohryaki.ru/regulatory/budget/?ELEMENT_ID=1246

9. Решение Совета депутатов от 12.12.2012 года № 50 «О бюджете муниципального образования «Хохряковское» на 2013 год и плановый период на 2014 и 2015 годы» http://www.mo-hohryaki.ru/regulatory/budget/?ELEMENT_ID=4199

10. Решение Совета депутатов от 12.12.2013 года № 120 «О бюджете муниципального образования «Хохряковское» на 2014 год и плановый период на 2015 и 2016 годы» http://www.mo-hohryaki.ru/regulatory/budget/?ELEMENT_ID=9413

Литература

11. Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» в современной России, Политэкс, 2010, Том 6, № 4, С. 136-137

12. Емельянов С.М. Практикум по конфликтологии, СПб, 2009

13. Кордонский С.Г., Административно-территориальная структура России и ее ресурсно-сословная основа, Мир России - 2009. - № 3. - С. 3-38.

14. Кордонский С. Поместная федерация. - М.: Издательство «Европа», 2010. - 312 с.

15. Макарин А.В. Формальные и неформальные отношения в политико-управленческих структурах современной России, Вестник Санкт-Петербургского университета, сер. 6, 2008, Вып. 4, С. 34

16. Плюснин Ю.М. Факторы развития местного самоуправления. Оценка значения изоляции и изоляционизма, Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. - № 3. - С. 38-50.

17. Социология неформальных отношений: экономика, политика, культура / Коллективная монография под редакцией В.А. Давыденко - Тюмень: Тюменский государственный университет. Кафедра экономической социологии. Изд-во «Вектор-Бук». 2005

Другие источники информации

18. Ан А.Л. Дневник (Вышний Волочек, 02.02.2009 - 07.02.2009) http://lmu.hse.ru/

19. Ан А.Л. Дневник (Солигалич, 18.05.2007 - 21.05.2007) http://lmu.hse.ru/

20. Бойков Д.В. Дневник (Вышний Волочек, 02.02.2009 - 07.02.2009) http://lmu.hse.ru/

21. Бойков Д.В. Дневник (Калининградская область, 29.03.09-4.04.09) http://lmu.hse.ru/

22. Валиева Д.Г. Интервью с заместителем главы администрации Гергебильского района Республики Дагестан, 2011 http://lmu.hse.ru/

23. Гаврикова А.В. Дневник (Вышний Волочек, 02.02.2009 - 07.02.2009) http://lmu.hse.ru/

24. Митрошина Е.Н. Дневник (Терский берег, 01.07.2014-09.07.2014) http://lmu.hse.ru/

25. Митрошина Е.Н. Интервью с главным бухгалтером Администрации МО «Елань-Коленовское», Новохоперский муниципальный район, Воронежская область, 2014 http://lmu.hse.ru/

26. Митрошина Е.Н. Интервью с Главой сельского поселения Варзуга, 2014 http://lmu.hse.ru/

27. Митрошина Е.Н. Интервью с главой муниципального образования «Хохряковское», Завьляловский район, Удмуртская Республика, 2014 http://lmu.hse.ru/

28. Отчет Главы Муезерского района Республики Карелия, 2007 http://lmu.hse.ru/

29. Официальный сайт сельского поселения Варзуга. Муниципальные новости http://varzuga-adm.ru/in/md/news2

30. Официальный сайт Первоавгустовского сельсовета Дмитриевского района. Новости и события события http://1avgust.rkursk.ru/index.php?mun_obr=78&sub_menus_id=1698&num_str=1

31. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. Численность населения РФ по муниципальным образованиям http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/afc8ea004d56a39ab251f2bafc3a6fce

32. Официальный сайт муниципального образования Уршельский поселок. Новости. http://www.urshel.ru/news/

33. Позаненко А.А. Интервью с главой администрации Дуляпинского сельского поселения Фурмановского муниципального района, 26.01.2011 г. http://lmu.hse.ru/

34. Позаненко А.А. Интервью с главой администрации Старовичугского городского поселения Вичугского муниципального района, 24.01.2011 г. http://lmu.hse.ru/

35. Позаненко А.А. Интервью с Главой Первоавгустовского сельского поселения, 02.04.2013 г. http://lmu.hse.ru/

36. Позаненко А.А. Интервью с Главой Пучежского поселения, 2007 http://lmu.hse.ru/

37. Позаненко А.А. Интервью с главой Сошниковского сельского поселения Вичугского муниципального района, 24.01.2011 г. http://lmu.hse.ru/

38. Позаненко А.А. Отчет (Поселок Уршельский, 13.11.2010-16.11.2010) http://lmu.hse.ru/

39. Следователи Удмуртии: расследование дела экс-главы Завьяловского района завершено http://aifudm.net/news/news10426.html

40. Скалон В.А., Черепанова Л.В. Интервью с главой администрации Велижского муниципального района, Смоленская область, 2009 http://lmu.hse.ru/

41. Скалон В.А. Дневник (Зубова Поляна, 17.12.2008 - 21.12. 2008) http://lmu.hse.ru/

42. Скалон В.А. Дневник (Козельск, 23.02.2009 - 28.02. 2009) http://lmu.hse.ru/

43. Скалон В.А. Дневник (Шипуново, 27.04.2009 - 30.04. 2009) http://lmu.hse.ru/

Размещено на Allbest.ru