Формы неформального взаимодействия руководителей органов муниципального и государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Взаимодействие между органами муниципального и государственного управления

1.1 Взаимодействие органов местного самоуправления с институтами власти на территории муниципального района

1.2 Типы взаимодействия и виды отношений, возникающие в рамках муниципального управления

1.3 Модели взаимодействия в рамках муниципального управления

Глава 2. Методология и методы исследования

2.1 Методы сбора данных

2.2 Анализ взаимодействия органов муниципального и государственного управления

Глава 3. Неформальное взаимодействие муниципального и государственного уровня власти

3.1 Модели взаимодействия муниципального и государственного управления: описание кейсов

3.2 Оценка влияния неформальных отношений на взаимодействие муниципального и государственного уровня власти

Заключение

Список использованных источников информации

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что политика, проводимая в муниципальном образовании - поселении руководителем органа местного самоуправления, может быть подвержена в большей или меньшей степени влиянию, в том числе неформальному, которое оказывают чиновники уровня муниципального района и органов государственной власти. В зависимости от типа взаимодействия с данным уровнем власти, возможны различные модели их взаимодействия, а как результат и различные пути развития муниципального образования.

Объектом исследования выступает структура и содержание институционального взаимодействия между органами муниципального и государственного управления.

Предметом исследования являются неформальные отношения, влияющие на формальное взаимодействие представителей органов власти различных уровней.

Целью исследования является выявление форм неформального взаимодействия руководителей органов муниципального и государственного управления и их влияние на эффективность деятельности муниципальных органов.

Задачи исследования поставлены следующие:

1. Изучить теоретические основы взаимодействия органов муниципального и государственного управления;

2. Проанализировать неформальное взаимодействие между органами муниципального и государственного управления;

3. Определить типы и построить модели взаимодействия органов муниципального и государственного управления;

4. Провести оценку эффективности деятельности органов муниципального управления в зависимости от модели неформального взаимодействия.

Рабочая гипотеза: наряду с нормативно закрепленными формами взаимодействия руководителей органов муниципального и государственного управления существует неформальное взаимодействие, которое в значительной степени определяет структуру отношений между разными уровнями власти и напрямую влияет на эффективность деятельности органов муниципального управления.

Основные методы, используемые в работе:

1) Наблюдение (текущая деятельность муниципальных и государственных органов власти);

2) Интервью с руководителями органов местного самоуправления (сельские и городские поселения);

3) Сравнительный анализ (анализ документов, обзор местных информационных источников, официальных сайтов, анализ дневников и отчетов научно-исследовательских практик);

4) Case study (изучение и анализ четырех муниципалитетов).

Были систематизированы данные, полученные в ходе: 1) личного наблюдения за деятельностью органов муниципальной власти; 2) проведения интервью с руководителями, работниками органов местного самоуправления; 3) изучения нормативно-правовой базы, открытых источников информации, официальных сайтов органов муниципального и государственного управления; 4) изучения дневников и отчетов научно-исследовательских практик Лаборатории муниципального управления Департамента государственного и муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики».

Научная новизна данной работы заключается в выявлении и детализированном описании неформального взаимодействия между государственным и муниципальным уровнем власти.

Работа состоит из трех глав: в первой главе обозначены ключевые понятия, касающиеся взаимодействия между различными уровнями власти, обозначена роль административно-территориального деления, влияющая на характер такого взаимодействия, а также построены и описаны модели взаимодействия муниципального и государственного уровней власти, вторая глава описывает методологию и методы исследования, представлены результаты анализа взаимодействия органов муниципального и государственного управления на основе конкретных примеров, третья глава описывает неформальное взаимодействие четырех выявленных типов на основе case study, которые демонстрируют влияние неформальных связей на эффективность деятельность органов власти, а также описывает возможные результаты такого влияния, как на личные взаимоотношения руководителей органов власти, так и на эффективность деятельности муниципального образования в целом.

Глава 1. Взаимодействие между органами муниципального и государственного управления

1.1 Взаимодействие органов местного самоуправления с институтами власти на территории муниципального района

Одним из ключевых моментов проведенной в 2003 году реформы местного самоуправления стало наделение административно-территориальных единиц особым муниципальным статусом. В результате все муниципальные образования были разделены на четыре категории: городской округ, муниципальный район, городское поселение, сельское поселение.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, сельское поселение же - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, а городское поселения, в свою очередь, - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [1, ст. 2]. При этом муниципальный район выглядит неким аморфным образованием, который «не имеет» собственного населения, территории, а соответственно и природных ресурсов, так как полностью состоит из сельских или городских поселений и является некой надстройкой над поселенческим уровнем (Плюснин, 2008). Данное надстроечное положение накладывает свой отпечаток на взаимоотношения, возникающие на уровне «поселение-район». Если обратиться к постулатам, заложенным в основу муниципальной реформы, то одним из таких постулатов должен являться принцип: «поселение - для населения, район -- для поселения», по которому построено местное самоуправление в Германии, модель которой с изменениями была перенесена на российскую действительность. На самом деле, и об этом подробно пишет профессор Кордонский С.Г., в России неприменимы западные модели, ввиду собственной сформировавшейся еще задолго до современных реформ системы административно-территориального деления. Кордонский рассматривает существующее деление не как простую иерархию вложенных элементов (федерация из регионов, регион из городов и поселений), а он описывает пространство, с одной стороны, глазами властных структур («в реальности») и социальное пространство - на уровне которого собственно и протекает человеческая жизнь («на самом деле») (Кордонский, 2009). Данная коллизия накладывает свой существенный отпечаток и на взаимодействие между муниципальными властными структурами в границах муниципального района. Формально их отношения выстраиваются в рамках закрепленных законодательством полномочий и на основании механизмов их реализации, «на самом же деле» - это сложная паутина неформальных связей посредством которой проводятся «нужные» решения. В связи с таким положением дел нельзя не согласиться, что муниципальные районы «в реальности» не более чем обычные муниципальные образования, а «на самом деле» это поместья глав муниципальных образований, в которых практически вся могущая приносить доход собственность зарегистрирована на доверенных лиц и где без их ведома и муха не летает (Кордонский, 2010).

Как следствие, чиновники, находясь во взаимодействии, образуют некую общность, Кордонский С.Г. описывает ее как общество служивых людей: «…оказывая друг другу услуги даже в пределах должностной компетенции, связываются в прочнейшую и невидимую сеть неформальных связей, которая по факту и представляет наше гражданское общество. Существует множество институтов этого гражданского общества, такие как совместная охота, рыбалка, ресторан, баня или «открытый для своих дом». Иногда, в относительно небольших муниципальных образованиях, к такого рода институтам можно отнести конфессии, театры или закрытые клубы. Однако «в реальности» государственной организации этого общества не существует» (Кордонский, 2009).

Безусловно, неформальная сторона отношений является труднодоступной для изучения, в силу своей нематериальности. Наличие неформальных связей сложно отследить, чаще всего они искусно замаскированы и вплетены в формальные отношения, но именно они оказывают существенное влияние на принимаемые муниципальными властями решения.

Также следует отметить, что зачастую органы власти муниципальных районов проводят единую политику с органами государственной власти, расположенными территориально в границах муниципальных районов, что накладывает свой существенный отпечаток на их взаимодействие с органами муниципальной власти поселенческого уровня. В нашей работе будет рассмотрено взаимодействие, возникающее между органами муниципального управления поселенческого уровня (далее - органы муниципального управления) с одной стороны, и органами государственной власти совместно с лояльными по отношению к проводимой им политике органами муниципального управления районного уровня (далее - органы государственной власти) с другой стороны.

1.2 Типы взаимодействия и виды отношений, возникающие в рамках муниципального управления

Для дальнейшего изучения выбранной проблематики необходимо рассмотреть категориальный аппарат.

Взаимодействие - это процесс непосредственного или опосредованного воздействия объектов (субъектов) друг на друга, порождающий их взаимную обусловленность и связь [17].

Стратегии поведения в конфликтных ситуациях, базирующиеся на концепции и методе К. Томаса, можно взять за основу определения типов взаимодействия. Так, в данной концепции типы стратегий выделяются с помощью использования двухфакторной модели, в которой одной из переменных выступает тенденция достижения индивидуальных целей, а второй переменной - тенденция обеспечения социальных целей (подчинение индивидуальному социальному) (Емельянов, 2009). Соответственно, полное преобладание первой, «эгоистической» тенденции дает в ситуации конфликта поведенческую стратегию соперничества (принуждения). Наоборот, полное преобладание просоциальных тенденций над индивидуальными дает стратегию подчинения (уступки). Сильная выраженность в поведении индивида обеих тенденций формирует стратегию сотрудничества. Невыраженность ни той, ни другой тенденции приводит в конфликтной ситуации к стратегии избегания (ухода). Среднее положение, когда ни та, ни другая стратегии не преобладают, но присутствуют в поведении индивида, соответствует стратегии компромисса.

Схематично такое распределение типов стратегий представлено на Рисунке 1.



Рис. 1. Двухмерная модель стратегий поведения в конфликте

Данную типологизацию взаимодействия возможно применить для идентификации взаимодействия, возникающего на муниципальном уровне. Более подробно применительно к муниципальному управлению данная типологизация будет рассмотрена в пп. 1.3.

Типологию отношений, возникающих между взаимодействующими субъектами, рассмотрим по критерию формализации. Выделяют формальные и неформальные отношения. Формальная система отношений и управления - это действия официальной идеологии власти и применение стандартных государственных средств регулирования деятельности (вплоть до физического насилия на уровне официального правового, финансового, властного и других типов влияния); в то время как неформальную систему поведения на уровне индивида можно представить как «истинную» систему норм поведения, определяемую сложившимися и складывающимися «правилами игры» групп, в которые включен индивид [17].

Возникая как средство координации устойчиво повторяющихся форм человеческого взаимодействия, неформальные правила: а) детализируют, трансформируют и развивают писаные нормы, которые заведомо не способны учесть все факторы социального процесса; б) служат социально санкционированными нормами поведения в сферах, не регулируемых формальными правилами; в) выступают в качестве внутренне обязательных для индивидов моральных принципов и максим.

Другими словами, неформальный элемент политико-бюрократических институтов представляет собой, с одной стороны, связующее звено между непредвиденными условиями ее функционирования и формальными принципами - принципами организационной деятельности, с другой - реакцию на формальные правила и процедуры и на особые обстоятельства, которые не предусмотрены общими правилами, но требуют индивидуального подхода (Макарин, 2008).

Говоря о механизме реализации неформального взаимодействия необходимо отметить значимость личных связей, которые подкрепляется «спонтанными полузаконными или даже незаконными формами поощрения». Формальные управленческие структуры формируют нормы (правила) неформальных взаимодействий, позволяющие более жестко их контролировать и координировать. Происходит «вторичная формализация», в результате которой на локальном уровне почти исчезают различия между формальными и неформальными взаимодействиями. Появляется реальная возможность возникновения параллельных - уже «теневых» управленческих структур (Емельянов, 2009).

В то же время, отношения, возникающие между органами муниципального и государственного управления включены в «вертикаль власти», которая пронизывает современную Россию с вышестоящего по нижестоящий уровень. Гельман В.Я. и Рыженков С.И. представляют «вертикаль власти» как инструмент для обеспечения лояльности и управляемости нижестоящих «этажей» «вертикали власти» не только посредством угрозы применения негативных санкций «сверху», но и путем создания позитивных стимулов для акторов локальных режимов с помощью неформальных селективных стимулов. При этом локальные агенты «вертикали власти» обеспечивают интересы Центра, прежде всего, в силу выгодности участия в поддержании «вертикали власти» для них самих благодаря возможности доступа к дополнительным благам, недоступным для тех, кто не включен в «вертикаль власти» (Гельман, Рыженков, 2010).

Процесс деформализации - непрерывного замещения формальных правил - правилами неформальными и встраивания формальных правил в структуру неформальных отношений можно наблюдать и в сфере взаимодействия государственного и муниципального управления. В рамках данной работы будет проанализировано вмешательство неформальных отношений, оказывающее прямое влияние развитие муниципальных образований.

1.3 Модели взаимодействия в рамках муниципального управления

местный самоуправление власть государственный

Для рассмотрения возможных вариантов взаимодействия в рамках муниципального управления, построим модель, базирующуюся на описанной выше двухмерной модели стратегий поведения в конфликте Томаса. По оси абцисс обозначим «уровень направленности на муниципальные интересы», по оси ординат - «уровень направленности на государственные интересы». Под «муниципальными интересами» подразумеваются интересы органов местного самоуправления поселенческого уровня при реализации своих полномочий в рамках Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», под «государственными интересами» - интересы, на реализацию которых направлены усилия органов государственной власти и лояльных им органов управления муниципальных районов при проведении государственной политики (Рисунок 2).



Рис. 2. Схема взаимодействия муниципального и государственного управления

Далее охарактеризуем основные стратегии поведения в рамках складывающегося взаимодействия муниципального и государственного управления с позиции органов местного самоуправления. Для классификации будем применять следующие параметры:

Общая характеристика отношений, реализация полномочий;

Характер функциональных отношений между субъектами управления;

Межличностные отношения;

Финансовое взаимодействие;

Публичная позиция по отношению к органам государственной власти;

Взаимодействие в рамках избирательных кампаний;

Выполнение распоряжений (указаний) органов государственного управления.

1. Подчинение

Сторона, принимающая стратегию подчинения, жертвует личными интересами в пользу интересов противоположной стороны.

Общая характеристика отношений, реализация полномочий: игнорирование интересов муниципальной стороны, зависимое, подчиненное состояние, контроль за деятельностью муниципальных органов.

Характер функциональных отношений между субъектами управления: ставленники, угодные люди.

Межличностные отношения: разноуровневые, зависимые, заискивающие.

Финансовое взаимодействие: передача полномочий вместе с ресурсами на вышестоящий уровень.

Публичная позиция по отношению к органам государственной власти: поддержка, восхваление.

Взаимодействие в рамках избирательных кампаний: поддержка кандидатов власти.

Выполнение распоряжений (указаний) органов государственного управления: беспрекословное выполнение указаний.

2. Сотрудничество

Стратегия сотрудничества характеризуется высоким уровнем направленности на интересы обеих сторон без ущемления каждой по отдельности.

Общая характеристика отношений, реализация полномочий: планирование и реализация совместных программ.

Характер функциональных отношений между субъектами управления: «коллеги», родственники, друзья.

Межличностные отношения: взаимовыгодные, приятельские, доброжелательные.

Финансовое взаимодействие: передача трансфертов в муниципалитеты на реализацию полномочий.

Публичная позиция по отношению к органам государственной власти: гласное и негласное одобрение проводимой государственной политики.

Взаимодействие в рамках избирательных кампаний: поддержка кандидатов власти.

Выполнение распоряжений (указаний) органов государственного управления: выполнение указаний с пользой для собственных интересов.

3. Избегание

Стратегия избегания отличается отсутствием активного взаимодействия. Она характеризуется низким уровнем направленности на интересы обеих сторон.

Общая характеристика отношений, реализация полномочий: отсутствие заинтересованности в реализации совместных полномочий, рутинное исполнение формально закрепленных полномочий, уход от взаимодействия.

Характер функциональных отношений между субъектами управления: «соседи».

Межличностные отношения: нейтральные, отчужденные.

Финансовое взаимодействие: слабое взаимодействие, деятельность в нормативно закрепленных рамках.

Публичная позиция по отношению к органам государственной власти: нейтральная, сдержанно одобряющая.

Взаимодействие в рамках избирательных кампаний: свобода при проведении кампании на территории муниципалитета, невмешательство.

Выполнение распоряжений (указаний) органов государственного управления: исполнение распоряжений с целью уйти от ответственности и дополнительного внимания.

4. Соперничество

При данной стратегии поведения, каждая из сторон взаимодействия стремится к удовлетворению собственных интересов.

Общая характеристика отношений, реализация полномочий: отстаивание своей позиции, отличной от позиции органов государственной власти и органов муниципального района.

Характер функциональных отношений между субъектами управления: конкуренты.

Межличностные отношения: напряженные, холодные, подчеркнуто-вежливые, сопернические.

Финансовое взаимодействие: игнорирование интересов муниципальной стороны (лишение трансфертов, отказ от включения в экономические и социальные программы).

Публичная позиция по отношению к органам государственной власти: публичная критика органов государственной власти.

Взаимодействие в рамках избирательных кампаний: политическая борьба за мандаты, руководящие посты.

Выполнение распоряжений (указаний) органов государственного управления: игнорирование указаний, саботаж, позиционирования своей независимости и автономности в рамках ФЗ № 131.

Данные стратегии позволяют построить модели взаимодействия с позиции доминирования того или другого типа взаимодействия, рассмотренных выше.

Модель «мобилизационного управления»



Рис. 3. Модель «мобилизационного управления»

Данная модель предполагает ориентацию на удовлетворение государственных интересов. Вместе с интересами происходит и аккумуляция финансовых потоков органами государственной власти, что характерно мобилизационному управлению. Данная модель нацелена на доминирование государства во всех сферах жизнедеятельности, в том числе возможно прямое вмешательство в деятельность органов муниципального управления.

Модель характеризуется подчиненным состоянием органов муниципального управления, чему нередко способствует занятие руководящих постов муниципалитетов угодными руководству государственных органов людьми (ставленники, бывшие подчиненные-коллеги, марионетки). Модель напоминает советскую партийную модель управления, при которой отсутствовала самостоятельность в принятии решений. Финансовые средства мобилизуются на уровне государственного управления, муниципалитеты финансируются по остаточному принципу. Предвыборные кампании проходят спокойно, если только в поселении не существует сильная оппозиция, готовая составить конкуренцию кандидату от органов государственной власти. Информационное поле ровное, СМИ контролируются органами государственной власти.

Модель «нормативного поля»

Рис. 4. Модель «нормативного поля»

Данная модель базируется на выстраивании отношений в рамках действующего законодательства. При этом полем взаимодействия становится область пересечения поля «ориентация на государственные интересы» и поля «ориентация на муниципальные интересы», что означает удовлетворение интересов обеих заинтересованных сторон. Такая ситуация заложена нормативными актами, в которых, пусть и муниципальные органы признаются самостоятельными, но в то же время, являясь органами публичной власти, они нацелены на достижение общего результата проводимой государственной и муниципальной политики, а именно удовлетворения нужд и потребностей граждан.

В рамках данной модели реализуются совместные программы по развитию территорий. На данные мероприятия направляются средства из обоих бюджетов, достижение результата влияет на совместные показатели. Нередко в органах управления таких муниципалитетов находятся родственники, бывшие сокурсники, бывшие коллеги, друзья руководителей органов государственного управления. Отношения выстраиваются доброжелательные, взаимовыгодные (в том числе, может иметь место личная выгода руководителя муниципалитета). Информационное поле спокойное, оппозиционные настроения либо отсутствуют, либо единичны. Средства массовой информации лояльны к существующей власти и в основном транслируют рабочие аспекты деятельности органов управления. При проведении выборных кампаний, зачастую, в муниципалитетах выдвигаются кандидаты заранее «одобренные» органами государственного управления, которым оказывается информационная и финансовая поддержка.

Модель «отказа от полномочий»

Рис. 5. Модель «отказа от полномочий»

Модель ориентирована на низкую заинтересованность обеих сторон управления (государственного и муниципального) в реализации своих властных полномочий. Данной модели соответствует хаотичность принимаемых решений, низкий уровень ответственности за их исполнения, добровольный взаимный отказ от доминирования в сфере отношений, возникающих между органами государственной и муниципальной власти.

Модель характеризуется самоустранением обеих сторон управления от активных действий. Каждый актор реализует свои полномочия, не вмешиваясь в работу другого. Информационное поле «мертвое», предвыборные кампании спокойные.

«Изоляционистская» модель

Рис. 6. «Изоляционистская» модель

Данная модель подразумевает ориентацию на муниципальные интересы, при этом государственные интересы игнорируются и не принимаются во внимание при решении вопросов местного значения.

«Изоляционистская» модель характеризуется некоторым отчуждением органов муниципальной власти от органов государственного управления, желанием самостоятельно решать все вопросы и реализовывать полномочия без вмешательства других властных структур. Данная позиция влечет за собой натянутые, напряженные отношения, ввиду чего у органов муниципального управления ограничен доступ к дополнительным источникам финансирования. У муниципальной власти отсутствует желание выстраивать взаимодействие, органы государственного управления воспринимаются ими как конкуренты, что зачастую обусловлено личными отношениями руководителей. Предвыборные кампании проходят напряженно, органы государственной власти пытаются выставить в противовес лояльного себе кандидата. Информационное поле неспокойное, взаимные обвинения государственной и муниципальной стороны.

Глава 2. Методология и методы исследования

2.1 Методы сбора данных

В рамках проведения исследования за основу был взят методологический подход case study. Методами сбора и обработки информации послужили неструктурированные интервью, наблюдение, контент-анализ. Был проведен анализ большого массива данных Лаборатории муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики» из него была выбрана релевантная выборка из 18 источников (интервью, отчеты, дневники практики).

Первоначальная гипотеза была сформулирована на основе наблюдения, в дальнейшем она нашла свое подтверждение в ходе анализа документов и обработки материалов интервью.

Экспертами для интервью выступали руководители органов местного самоуправления, муниципальные служащие администраций муниципальных районов, сельских и городских поселений, население муниципалитетов. В ходе бесед было описано взаимодействие, возникающее в процессе деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти, обозначены проблемы, вытекающие из взаимодействия вышеуказанных органов с позиции муниципальной власти.

Эмпирические данные, послужившие основой для проведения анализа, были получены в ходе изучения документов Лаборатории муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики». Материалы содержали печатный текст, графические таблицы, аудиозаписи.

2.2 Анализ взаимодействия органов муниципального и государственного управления

В ходе исследования была сделана выборка из 18 источников данных (интервью, дневники, отчеты), находящихся в распоряжении Лаборатории муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики» и проведен анализ с целью определения типа существующего взаимодействия между субъектами государственного и муниципального управления. За основу анализа были взяты критерии, описанные в п. 1.3. Ниже представлены получившиеся результаты проведенного анализа.

Муниципальное образование - городское поселение «Город Солигалич» Солигаличского района Костромской области

Анализируемый материал

«В реальности всё так как в советские времена - район и 12 сельсоветов. Которым район распределяет деньги и контролирует исполнение.»[19].

Параметр

Общая характеристика отношений, реализация полномочий: контроль за деятельностью муниципальных органов

Выявленный вид взаимодействия

Подчинение

Муниципальное образование -- городское поселение «Город Светлогорск» Светлогорского района Калининградской области

Анализируемый материал

«Если отношения с губернатором нормальные, то муниципалитет включают в федеральную целевую программу, а если нет - то могут и не включить. У нынешнего главы района отношения с губернатором «не такие, как хотелось бы» [21].

Параметр

Межличностные отношения: напряженные

Выявленный вид взаимодействия

Соперничество

Муниципальное образование «Вышневолоцкий район» Тверской области

Анализируемый материал

«По окончании прямой линии, глава сделал звонок одному из глав поселений со словами «Эй, Миш, что это у тебя там..... мне звонили жаловались, ты уж уладь то это поскорей!» [18].

«В Вышневолоцком муниципальном районе городское поселение Красный Май и сельские поселения передали Управлению финансов района полномочия по формированию и частичному исполнению своих бюджетов, а в централизованную бухгалтерию функции бухгалтерского учета. Таким образом, для каждого поселения бюджет составляет район, и более того, даже частично его исполняет.» [20].

Параметр

Выполнение распоряжений (указаний) органов государственного управления: беспрекословное выполнение указаний

Финансовое взаимодействие: передача полномочий вместе с ресурсами на вышестоящий уровень

Выявленный вид взаимодействия

Подчинение

Муниципальное образование -- сельское поселение «Холохоленское» Вышневолоцкого района Тверской области

Анализируемый материал

«С главами других поселений общаются тесно. Отношения с главой района - Пантюшкиным - очень хорошие. Его вообще все хвалят. На вопрос, как они относятся к мэру, нам ответили: «Мы любим мэра. У нас на селе одна только бабка его не любит. А мы любим» [23].

Параметр

Межличностные отношения: заискивающие

Выявленный вид взаимодействия

Подчинение

Муниципальное образование «Гергебильский район» Республики Дагестан

Анализируемый материал

«Скажите, а как вы получаете дотации?

- Минфин республики само рассчитывает.

- А что является главным критерием при расчетах?

- Численность населения.

- В Вашем районе количество населения меньше, чем в Гунибском, однако дотаций вы получаете больше. Как такое возможно? Вы как-то договариваетесь с Правительством?

- Ну, не без этого.

- А на каких условиях?

- Я не могу Вам открыть все секреты (ответил с улыбкой).

- Видимо, ваш глава нашел правильный подход к руководству республики?

- Да, у него очень хорошие отношения с Президентом, он может спокойно заходить к нему в кабинет без специального приглашения» [22].

Параметр

Межличностные отношения: приятельские

Выявленный вид взаимодействия

Сотрудничество

Муниципальное образование «Шипуновский район» Алтайского края

Анализируемый материал

«С Бергиным отношения хорошие: он не влезает в дела поселения, держится в стороне. Глава поселения может приехать к нему за консультацией.» [43].

Параметр

Межличностные отношения: нейтральные, отчужденные

Выявленный вид взаимодействия

Избегание

Муниципальное образование -- городское поселение «Пучежское» Пучежского района Ивановской области

Анализируемый материал

«Далее П. К. Корунов признаётся, что отношения с районными властями складываются непросто, существует некое недопонимание. Добавлю, что при личном общении с главой поселения создалось впечатление, что к главе района он испытывает некоторую неприязнь.» [36].

Параметр

Межличностные отношения: напряженные

Выявленный вид взаимодействия

Соперничество

Муниципальное образование «Муезерский район» Республики Карелия

Анализируемый материал

«Затем конфронтация уже нового Совета, сформированного из депутатов и Глав поселений, с Главой района, которая, практически парализовала работу районной власти.» [28].

Параметр

Межличностные отношения: напряженные, сопернические

Выявленный вид взаимодействия

Соперничество

Муниципальное образование - сельское поселение «Дуляпинское» Фурмановского района Ивановской области

Анализируемый материал

«Хорошо взаимодействуете с районом?

- Да. С первого дня взаимопонимание.» [33].

Параметр

Межличностные отношения: доброжелательные

Выявленный вид взаимодействия

Сотрудничество

Муниципальное образование -- сельское поселение «Сошниковское» Вичугского района Ивановской области

Анализируемый материал

«Как на вас повлияла новая система формирования представительного органа муниципального района?

- Деньги даёт область. Мы их никак не делим. Просто вопросы решаем. Никто на себя не тянет. Район денег поселениям давать не может.» [37].

Параметр

Финансовое взаимодействие: слабое взаимодействие, деятельность в нормативно закрепленных рамках

Выявленный вид взаимодействия

Избегание

Муниципальное образование -- городское поселение «Старовичугское» Вичугского района Ивановской области

Анализируемый материал

«И район экономит. Они считают себя старше. Есть разногласия. Раньше, когда денег не было, я всегда кланялся им. Сейчас у нас деньги есть. Они прижимают. Наши депутаты в районе стараются за нас ратовать.» [34].

Параметр

Финансовое взаимодействие: игнорирование интересов муниципальной стороны (лишение трансфертов, отказ от включения в экономические программы)

Выявленный вид взаимодействия

Соперничество

Муниципальное образование «Зубово-Полянский район» Республики Мордовия

Анализируемый материал

«Главу района все называют «папой», фактически ему подчинен весь район в целом.» [41].

Параметр

Общая характеристика отношений, реализация полномочий: зависимое, подчиненное состояние

Выявленный вид взаимодействия

Подчинение

Муниципальное образование «Козельский район» Калужской области

Анализируемый материал

«Также я обратил внимание на то, что глава района явственно отождествляет власть с собой. Например, когда речь идет о софинансировании программ, он говорит: «Часть дает область, часть даю я», - и так далее.» [42].

Параметр

Общая характеристика отношений, реализация полномочий: зависимое, подчиненное состояние, контроль за деятельностью муниципальных органов

Выявленный вид взаимодействия

Подчинение

Муниципальное образование -- сельское поселение «Уршельское» Гусь-Хрустального района Владимирской области

Анализируемый материал

«Соколова утверждает, что отношения с районными властями у неё не отличные, но, дескать, работать особо не мешают.» [38].

Параметр

Характер отношений: нейтральные

Выявленный вид взаимодействия

Избегание

Муниципальное образование «Велижский район» Смоленской области

«В данном случае были налицо противоречия администрации района и поселения. И в той и в другой администрации весьма нелестно отзываются о соседях (а администрации на самом деле в соседних зданиях).» [40].

Параметр

Межличностные отношения: напряженные, сопернические

Выявленный вид взаимодействия

Соперничество

Муниципальное образование -- сельское поселение «Коленовское» Новохоперского района Воронежской области

Анализируемый материал

«Из последних цифр оказалось, что 20 миллионов рублей составляют собственные средства, остальные деньги хоть и формально идут в виде дотаций, но изначально они запрашиваются у района под определенные цели. «Если мы сильно не наглеем, финотдел утверждает нам суммы». <…> Видится, что построена четкая вертикаль между уровнями власти, местная власть лишь выполняет директивы сверху.» [25].

Параметр

Финансовое взаимодействие: передача полномочий вместе с ресурсами на вышестоящий уровень

Выявленный вид взаимодействия

Подчинение

Муниципальное образование -- городское поселение «Умба» Терского района Мурманской области

Анализируемый материал

«С поселковой властью (городское поселение Умбское), по словам Самойленко, отношения сложные.» [24].

Параметр

Межличностные отношения: напряженные

Выявленный вид взаимодействия

Соперничество

18. Муниципальное образование -- сельское поселение «Первоавгустовское» Дмитриевского района Курской области

Анализируемый материал

«В своих трудах не забудьте отмечать район, потому что, честно говоря, без района мы бы пропали. Вот эта связь федерация-область-район-поселение, вот эта цепочка, эти звенья цепи власти должны работать в полном согласии и понимании. <...> В районе гораздо больше сил и средств, допустим, в плане юридических действий, потому что нам надо постоянно к ним обращаться за помощью. Если б согласия не было, они б нам говорили: «Вы самостийные? Пошли вы!» Мы бы бегали, нанимали юристов, платили, а район оказывает услуги бесплатно.» [35].

Межличностные отношения: заискивающие

Выявленный вид взаимодействия

Подчинение

На основании проведенного анализа была построена схема распределения анализируемых материалов по типу взаимодействия муниципального и государственного управления.

Рис. 7. Схема распределения анализируемых материалов по типу взаимодействия муниципального и государственного управления

Построенная модель задает роли - функциональные позиции ее участников, в том числе руководителя муниципалитета. Рассмотрим эти роли поподробнее.

«Уполномоченный» (тип взаимодействия - подчинение)

Муниципальные руководители ощущают себя в большей степени государственными служащими, проводящими на территории муниципалитета государственную политику, нежели руководителями органов местного самоуправления. Территория не воспринимается ими как что-то уникальное, а развитие муниципалитета возможно для них только при полном разделении позиции вышестоящего уровня власти, в связи, с чем происходит отказ от функций самоуправления.

При таком типе взаимодействия у руководителя муниципалитета роль «уполномоченного на местах» - присланного чиновника досматривать за местным обществом.

«Грамотный управленец» (тип взаимодействия - сотрудничество)

Муниципальные руководители ощущают автономность территории с одной стороны, и взаимовыгодное вхождение данной территории в состав муниципального района - с другой. Руководители нацелены на принятие решений на выгодных для себя условиях и понимают, что в этом случае им следует идти на различного рода компромиссы.

Своего рода уступки и извлечение выгоды для своего муниципалитета свидетельствуют о грамотном подходе руководителя к поставленным задачам, что можно охарактеризовать как исполнение им роли равноправного коллеги в деле публичного управления.

«Свадебный генерал» (тип взаимодействия - избегание)

Муниципальные руководители, находясь в должности, «отбывают срок», стараясь не вступать в тесное взаимодействие с другими органами власти. Они не отождествляют себя с местным сообществом, а зачастую чувствуют себя наемными работниками, главная цель которых - выполнение повседневных задач.

Такую роль можно обозначить как «генерал посаженный» и в современной России всё чаще ее принимают на себя избранные главы городских поселений и муниципальных районов с появлением сити-менеджера.

«Хозяин» (тип взаимодействия - соперничество)

Муниципальные руководители ощущают себя полноправными реализаторами ФЗ № 131, самостоятельными единицами управления, не подчиняющимися ни другим уровням муниципальной власти, ни органам государственной власти. Зачастую воспринимают другие органы власти как оппонентов, желающих обделить муниципалитет ресурсами.

Перехват всех функций управления и их генерализацию можно выразить в присвоении муниципальным руководителем себе роли «отца народа», «хозяина» территории.

Таким образом, опираясь на построенную модель, можно сделать вывод о том, что в современной России представлены все типы описанного в первых главах взаимодействия и, как следствие, все четыре модели («нормативного поля», «изоляционистская», «мобилизационного управления», «отказа от полномочий»). Каждая модель влечет за собой различную самоидентификацию муниципального руководителя и как следствие различные пути развития муниципальных образований, пусть и схожих по формально обозначенным признакам.

Глава 3. Неформальное взаимодействие муниципального и государственного уровня власти

3.1 Модели взаимодействия муниципального и государственного управления: описание кейсов

Проанализируем конкретные муниципальные образования, выделенные по типу (модели) взаимодействия.

1. Подчинение (модель «мобилизационного управления»)

Сельское поселение «Первоавгустовский сельсовет» Дмитриевского района Курской области

Муниципалитет расположен в северо-западной части Курской области на границе с Брянской областью (Рисунок 8).

Рис. 8. Карта Курской области

Из материалов беседы с Главой данного муниципалитета складывается полное ощущение того, что Глава по каждому вопросу солидарен с позицией районной власти и всегда готов внимать их указаниям и распоряжениям. Вот некоторые выдержки из интервью с руководителем данного муниципального образования:

«В своих трудах не забудьте отмечать район, потому что, честно говоря, без района мы бы пропали. Вот эта связь федерация-область-район-поселение, вот эта цепочка, эти звенья цепи власти должны работать в полном согласии и понимании. <...> Мы все одно единое целое. В районе гораздо больше сил и средств, допустим, в плане юридических действий, потому что нам надо постоянно к ним обращаться за помощью. Если б согласия не было, они б нам говорили: «Вы самостийные? Пошли вы!» Мы бы бегали, нанимали юристов, платили, а район оказывает услуги бесплатно.»

«Пишите только хорошее! Плохое не пишите! Потому что действительно в этом ничего плохого нет. Запомните, Вы молодой человек ещё. Когда кто не объединялся, и не хочет объединяться, у них цель только одна - сохранить свои места.» (о выгоде укрупнения муниципалитетов, произошедшего в 2005 году)».

«Конечно, честно говоря, мы-то дотационные. И область дотационная. Поэтому совместно народ и губернатор. На первом этапе все были только за объединение.» [35].

Информационная справка о муниципальном образовании

Население [31]:

По состоянию на 01.01.2014 года - 1926 человек

По состоянию на 01.01.2013 года - 2013 человек

По состоянию на 01.01.2012 года - 2065 человек

Бюджет [2]:

Показатель, тыс. рублей	2012	2013	2014
Доходы	нет данных	нет данных	9259,93
Расходы	нет данных	нет данных	9305,93
Безвозмездные поступления от других бюджетов, из них:	нет данных	нет данных	5063,17
Дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений	нет данных	нет данных	3387,23
Прочие межбюджетные трансферты	нет данных	нет данных	1675,94
Бюджетообеспеченность (расходы на душу населения)	нет данных	нет данных	4,8

Муниципальные объекты, построенные за последний срок полномочий действующего главы: информация на официальном сайте отсутствует.

Можно отметить, что на официальном сайте из новостной ленты, содержащей 31 материал, 25 - это сообщения Управления Пенсионного фонда России по Курской области, 4 - сообщения Прокуратуры Дмитриевского района [30].

Таким образом, выявленный тип взаимодействия - подчинение, которое в данном случае, характеризуется заискивающими отношениями со стороны руководства муниципалитета перед районным и областным уровнем власти и отождествлением себя с нижестоящим звеном «вертикали власти», «довольствующимся» своим дотационным положением.

2. Сотрудничество (модель «нормативного поля»)

Сельское поселение «Варзуга» Терского района Мурманской области

Муниципальное образование расположено на побережье Белого моря, входит в состав Терского муниципального района (Рисунок 9).



Рис. 9. Карта Мурманской области

Бюджет этого поселения со скромным количеством жителей не более тысячи человек, ежегодно порядка десятков миллионов, в 2014 году -- 71 миллион рублей. На душу населения один из самых больших бюджетов, как минимум в Мурманской области.

Из беседы с Главой муниципального образования Варзуги, становится ясно о его хороших, доброжелательных отношениях с другими уровнями власти, которые в свою очередь влекут выгоду для поселения:

«С Самойленко хорошие отношения, все время на связи, помогаем друг другу. С Шевелевым была война. Они не хотели отдавать авиаперевозки. Но мы забрали это полномочие себе. А потом избрали Самойленко» (Самойленко - Глава Терского района)».

«Просто нам больше надо. Я когда хожу по кабинетам (в области), то не вижу там других глав» (на вопрос, почему именно ему достаются такие суммы денежных средств)».

«Ну как… Мы приглашаем на рыбалку. Меня спрашивают: «Геннадий Николаевич, чем-нибудь нужно помочь?». Я: «Ну, наверное, сами справимся…». А потом через месяц обращаюсь за помощью, мол, без Вас не получается…» (о взаимодействии с областными властями)».

«Ну смотрите, ситуация с Чубом была такая (Чуб - бывший губернатор Ростовской области). Вызвали меня в Правительство области. Сказали, что необходимо обеспечить нужный результат. Фамилию не назвали. Потом оказалось, что это Чуб. <..> Ну, он потом два дома для учителей построил» (о ситуации с Чубом, который впоследствии был выдвинут в Совет Федерации от Мурманской области)».

«История с Чубайсом смешная. <…> Он задержался, пошел в душ, а тут свет и отключили. Так у нас в поселке появилось электричество» (о визите в Варзугу Чубайса)» [24].

Информационная справка о муниципальном образовании

Население [31]:

По состоянию на 01.01.2014 года - 636 человек

По состоянию на 01.01.2013 года - 656 человек

По состоянию на 01.01.2012 года - 686 человек

Бюджет [3, 4]:

Показатель, тыс. рублей	2012	2013	2014
Доходы	73240,5	нет данных	71278,04
Расходы	76842,9	нет данных	81396,11
Безвозмездные поступления от других бюджетов, из них:	68406,5	нет данных	67522,94
Дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений	7089,6	нет данных	7247,6
Прочие межбюджетные трансферты	61316,9	нет данных	60275,3
Бюджетообеспеченность (расходы на душу населения)	112,01	нет данных	127,98

Муниципальные объекты, построенные за последний срок полномочий действующего главы: линия электропередач в селе Кашкаранцы в 2015 году (стоимость строительства - 62 миллиона из областного и местного бюджетов), первый в регионе ветропарк в с. Пялица (стоимость строительства - 65 миллионов из областного и местного бюджетов), линия электропередачи в селе Кузомень в 2015 году (стоимость строительства - 20 миллиона из областного и местного бюджетов) [29].

Таким образом, установленный вид взаимодействия - сотрудничество. Глава поселения наладил дружественные отношения с областными и районными властями, благодаря которым имеет возможность не только исполнять возложенные на него законодательством полномочия, но и развивать территорию, обеспечивая ее дополнительными источниками финансирования.

3. Избегание (модель «отказа от полномочий»)

Сельское поселение «Поселок Уршельский» Гусь-Хрустального района Владимирской области

Муниципальное образование расположено в Гусь-Хрустальном районе, на границе с Московской областью.

Рис. 10. Карта Владимирской области

«Глава поселения, Галина Юрьевна Соколова, пришла к власти в 2005 году. До этого она работала начальником снабжения у самого Клегга, у «папы» ( Юрий Джимович Клегг, генеральный директор стеклохолдинга). Он ей предложил «поиграть», и они «выиграли», она одержала победу на выборах. С тех пор во главе посёлка, по сути, стоит марионетка Клегга. Она не стесняется вовсю его нахваливать: он мудрый, справедливый, решительный.

Району они передали, по словам главы, полномочия по земле и имуществу (которые уже полностью разграничены), поскольку у них у самих нужных специалистов нет. Те же им спустили управление образованием. Разногласий с районом по полномочиям якобы нет, но «закон не работает». Полномочий много, а финансов нет.

Соколова утверждает, что отношения с районными властями у неё не отличные, но, дескать, работать особо не мешают.

В муниципальном образовании, в том числе в поселке Уршельский высокая степень изоляции и от всего остального мира. Автобусы из посёлка ходят исключительно в Гусь-Хрустальный, и всего два раза в день. В самом посёлке вообще нет маршруток (ни внутренних, ни пригородных). Налицо, что муниципальный район не удовлетворяет потребности жителей сельского поселения в услугах общественного транспорта. Собственных же автобусов у них вообще нет.

Другая проблема -- водоснабжение, горячей воды в посёлке вообще нет. Некоторые ставят водонагреватели. Есть, впрочем, и дома, где воды нет вообще. По словам местных жителей существует проблема с муниципальным жильем: крыша прохудилась, листы хлопают, потолок протекает, печки трескаются, доски на полу вздыбились, а муниципалитет и ООО «Жилищник» и в ус не дуют. Только «скворечник» (новое крытое крыльцо) им сделали и всё.

Среди муниципального жилья есть и совсем новый дом на 24 квартиры. Он был построен по областной программе, по которой, по словам главы, в области строится довольно много объектов. На 82% строительство финансировалось регионом, на 18% - сельским поселением. Муниципальный район в этом участвовать не стал.

Еще одно из муниципальных полномочий выполняется с перебоями -- по словам местных жителей, мусор должен вывозиться раз в неделю, но машина постоянно затягивает с приездом. И поэтому мусор накапливается.

В Уршельском сходы граждан, необходимые для реализации местного самоуправления, не проводятся, только публичные слушания. Спонтанных, заранее не запланированных, сходов, «слава богу» по словам Главы, не бывает.» [38].

Информационная справка о муниципальном образовании

Численность населения [31]:

По состоянию на 01.01.2014 года - 4848 человек

По состоянию на 01.01.2013 года - 5009 человек

По состоянию на 01.01.2012 года - 5226 человек

Бюджет [5, 6, 7]:

Показатель, тыс. рублей	2012	2013	2014
Доходы	63570,4	106923,7	87966,8
Расходы	61130,4	106002,7	87066,8
Безвозмездные поступления от других бюджетов, из них:	57951,4	99146,1	74712,8
Дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений	8521	7072	9479
Прочие межбюджетные трансферты	49430,4	92074,1	65233,8
Бюджетообеспеченность (расходы на душу населения)	12,16	21,34	18,14

Муниципальные объекты, построенные за последний срок полномочий действующего главы: строительство детского сада (2014 год) (общая стоимость 45,5 миллионов рублей: 30 миллионов рублей из областного бюджета, 14 миллионов рублей из районного) [32].

Из вышеприведенной информации можно отметить, что поселение реализует переданные с районного уровня полномочия в сфере образования, в связи, с чем такая большая цифра межбюджетных трансфертов. Информация на официальном сайте о строительстве объектов представлена только по детскому саду, в основном, идет публикация материалов, присылаемых с уровня муниципального района или области (например, большое множество публикаций «Прокуратура информирует…», «Межрайонная ИФНС информирует…») [32].

Таким образом, выявленный тип взаимодействия - избегание, при котором органы власти муниципалитета не стремятся к активному взаимодействию, но в свою очередь готовы возложить на себя дополнительные полномочия (при условии передачи части своих), взамен спокойствию на территории, в том числе информационному.

4. Соперничество («изоляционистская» модель)

Сельское поселение «Хохряковское» Завьяловского района Удмуртской Республики

Муниципальное образование расположено в пристоличном муниципальном районе (Рисунок 11).



Рис. 11. Карта Удмуртской Республики

Нынешний Глава поселения являлся инициатором возбуждения уголовного дела против бывшей главы района [39]. С нынешним руководством районной и республиканской власти натянуто-сдержанные отношения, являлся кандидатом-оппозиционером на выборах районной думы, претендовал на место Главы администрации района, ввиду отсутствия поддержки региональных властей, его кандидатура была отклонена. Является членом политической партии «Справедливая Россия».