Совершенствование взаимодействия органов муниципального управления с населением

Размещено на http://www.allbest.ru/

Совершенствование взаимодействия органов муниципального управления с населением

1. Общая характеристика прав граждан на участие в местном самоуправлении

1.1 Формы и принципы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины «муниципальное управление», «местное самоуправление» понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Муниципальное управление - это научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление региональными социально-экономическими системами. Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью [23].

Само понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно порождает различные подходы к его исследованию. Местное самоуправление можно рассматривать, в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, которое наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства [3].

Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1986 г. (далее Хартия) устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны. Для того чтобы определиться с самим понятием «муниципальное управление», обратимся к статье 3 Хартии, в которой сказано, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления» [1].

Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ) рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти; признает и гарантирует его, а также устанавливает, что «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» [2]. Включение этих статей в число основ конституционного строя свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненные признаки правового государства.

Данная формулировка воспроизведена и в статье Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее закон №131-ФЗ), согласно которому местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований, основным признаком которых является наличие «муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления» [4]. В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются отношения экономические, организационные, правовые, управленческие. Закон №131-ФЗ устанавливает, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [4].

Система местного самоуправления не должна сводиться к организационным структурам, она призвана отразить все многообразие субъектов отношений управления и хозяйствования на местах. Именно ориентация на население позволяет правильно определить функции, механизмы взаимодействия институтов самоуправления, а также дать точное представление о системе контроля за их деятельностью. Население муниципального образования как субъект самоуправления реализует управленческую деятельность через членов выборных органов, главу муниципального образования, муниципальных служащих, лиц принимающих участие в управлении на общественных началах. Для непосредственного осуществления населением муниципального образования управленческих функций используются местный референдум, муниципальные выборы, собрания граждан, народная правотворческая инициатива и др. [9]. На рисунке 1 схематически представлены формы осуществления населением муниципального образования управленческих функций.

Рисунок 1 - Формы участия населения в местном самоуправлении

Внутри муниципального управления, так же, как и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы администрации (мэра), законодательная - в руках законодательного органа (Дума, совет) [19]. Структура органов местного самоуправления муниципального образования определяется на основании следующих нормативных актов:

- в Конституции установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

- в законе №131-ФЗ закреплен перечень вариантов структуры органов местного самоуправления.

- Устав муниципального образования - конкретизирует организационную структуру органов МСУ конкретно в каждом муниципальном образовании.

Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через своих представителей, т.е. «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [4].

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования (Совет, Дума), главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным. Кроме того, в структуре органов местного самоуправления может быть предусмотрено формирование контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии) и других органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Они могут быть предусмотрены уставом муниципального образования и обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [4].

Представительный орган муниципального образования - коллегиальный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от его имени. Понятие «представительный орган местного самоуправления» является частным случаем понятия «орган местного самоуправления». Но роль этого властного органа в муниципальном образовании исключительна, что нашло отражение в Хартии и в федеральном законодательстве. Дело в том, что местное самоуправление - не только форма управления на местном уровне, но и институт гражданского общества, позволяющий не просто управлять местным хозяйством, а осуществлять это управление в интересах населения территории [18].

Избирательная комиссия МО организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ МО, преобразования МО [42].

Права граждан РФ на осуществление местного самоуправления определены законом №131-ФЗ, в котором говорится: «Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами» [4].

Муниципальным выборам посвящена статья 23 закона №131-ФЗ, требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено установление порядка проведения муниципальных выборов. Понятие «порядок проведения выборов» в федеральном законе не определено. Порядок проведения выборов в собственном смысле слова - процедурный вопрос, связанный с установлением правил выдвижения и регистрации кандидатов, ведения агитации, оформления документов, голосования, установления результатов выборов. Отсюда следует, что в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих местные выборы, не могут ограничиваться права населения муниципальных образований на применение различных избирательных систем, предоставленных федеральных законодательством, и решаться вопросы количественного состава выборных органов местного самоуправления, срока их полномочий, даты проведения выборов.

На любом объекте муниципального управления непрерывно возникают ситуации, требующие от муниципальных органов и должностных лиц принятия тех или иных управленческих решений.

Действовать правильно в таких ситуациях, обеспечивая наиболее эффективное функционирование муниципального образования, возможно лишь руководствуясь существующими принципами муниципального управления. Принципы - важнейшая категория теории муниципального управления, одно из ее основополагающих начал. Они отражают сущность реальных процессов управления, подчиняющихся определенным законам. Поэтому они так же объективны, как и законы, которые в них отражаются.

Принципы муниципального управления - это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия принятия решений; они относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы отличаются стабильностью, но вместе с тем они и динамичны в зависимости от организационно-политических и социально-экономических условий. Какие-то принципы управления со временем становятся важнее и необходимее, а какие-то проявляют себя в меньшей степени на том или ином этапе развития муниципального образования. В принципах муниципального управления раскрываются подходы к построению, выбору способов, форм и методов осуществления управленческого воздействия субъекта на объект муниципального управления.

Принципы муниципального управления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах муниципального управления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

- принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;

- выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность муниципального управления, его отличительные черты и признаки;

- принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, насколько она соответствует началам и идеям, выраженным в этих принципах;

- принципы муниципального управления, отражая сущностные признаки и черты муниципального управления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов муниципального управления.

Принципы муниципального управления нашли свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Конституция РФ и закон №131-ФЗ, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие как всей системе местного самоуправления, так и - муниципальному управлению.

Реализация принципов муниципального управления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве субъекта федерации и уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципального управления.

Исходя из специфики муниципального управления, его общие принципы можно сформулировать следующим образом:

1) самостоятельность решения вопросов местного значения;

2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;

4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

8) гласность деятельности органов местного самоуправления;

9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;

10) государственная гарантия муниципального управления.

Лишь руководствуясь всей совокупностью основных принципов в их единстве можно обеспечить рациональный подход к муниципальному управлению и достижение высоких конечных результатов в развитии муниципального образования.

1.2 Правовое обеспечения взаимодействие органов МСУ и муниципального образования населения

Право граждан на осуществление местного самоуправления напрямую не упоминается в Конституции, но исходя из конституционных норм, указанное право граждан можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе предусмотренные Конституцией права и свободы граждан:

- участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;

- избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах;

- быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;

- иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;

- обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления.

Приведенное перечисление прав не воспроизводит буквально нормы Конституции и несколько шире их. Но это расширение базируется на положениях ст. 37 Конституции РФ, установивших права граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, а также запрет на принудительный труд [2].

Конституция, отнесла осуществление местного самоуправления к основам конституционного строя современной России. Одновременно Конституцией установлены основополагающие принципы местного самоуправления, в частности обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы; смысл деятельности местного самоуправления - содействие осуществлению и реализации прав и свобод человека и гражданина; обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти [2].

В систему законодательного обеспечения местного самоуправления входят федеральные конституционные законы, федеральные законы. Например, для экономической основы местного самоуправления особое значение имеют Налоговый и Бюджетный, Гражданский кодексы РФ.

Среди актов федерального уровня особое место принадлежит решениям судебных органов. Традиционно судебный прецедент не считался в России источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль, так как благодаря им, прежде всего, преодолеваются различные правовые коллизии в организации местного самоуправления, связанные с принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ.

Достаточно широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладают субъекты РФ. Основные вопросы местного самоуправления регулируются ими в конституциях и уставах.

Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты также составляют правовую основу местного самоуправления.

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум является универсальной формой прямого волеизъявления: на него можно вынести любой вопрос местного значения, за исключением запрещенных к вынесению федеральным законом.

Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми: они предназначены для решения конкретных вопросов.

Формами осуществления местного самоуправления через представителей являются деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления.

Наряду с осуществлением местного самоуправления закон №131-ФЗ предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это - собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.

Соотношение между тремя указанными формами следующее:

1) решения, принятые через формы прямого волеизъявления, имеют законодательно установленные правовые последствия, изменить которые можно лишь путем повторного обращения к соответствующей форме прямого волеизъявления. Решения, принятые через формы прямого волеизъявления, обладают приоритетом по отношению к решениям, принимаемым органами местного самоуправления;

2) полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования на основании норм действующих законов. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах установленной компетенции, обязательны на всей территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления;

3) решения и действия, осуществленные в формах участия граждан, имеют характер индивидуальных или коллективных инициатив жителей. Решения, принятые жителями через инициативные формы участия в местном самоуправлении, подлежат рассмотрению в органах местного самоуправления. Однако предложения собраний жителей, органов территориального общественного самоуправления могут быть приняты, так и отвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения обязательный характер и для жителей той части муниципального образования, на которой прошло соответствующее собрание и организовано территориальное общественное самоуправление.

Нормы, регулирующие порядок организации и проведения местных выборов, закреплены в нормативно - правовых актов трех разных уровней: федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления. На федеральном уровне это федеральные законы: Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее Закон №67-ФЗ), Закон №131-ФЗ, Федеральный закон от 26.11.1996 №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Указ Президента РФ от 29 октября 1993 г. №1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления». В соответствии с полномочиями, определенными Законом №131-ФЗ, региональные орган власти издают соответствующие законы, регламентирующие проведение выборов в регионах. Так, в Краснодарском крае был подписан Закон Краснодарского края (далее КЗ) от 26 декабря 2005 года №966-КЗ «О муниципальных выборах в Краснодарском крае», в соответствии с которым представительными органами местного самоуправления принимаются соответствующие решения, например, Городской думой города Краснодара принимаются решения о проведении выборов в муниципальном образовании город Краснодар.

Отличительной чертой законодательных документов, регламентирующих участие населения в референдумах, выборах, и др. формах участия населения в самоуправлении, является то, что итоги и решения принятые на референдумах, сходах, др. должны быть опубликованы (обнародованы) в средствах массовой информации [4].

К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится территориальное общественное самоуправление (далее ТОС), т.е. самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд дома, многоквартирный дом, группа жилых домов, жилой микрорайон и др. В данном случае самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также путем создания органов ТОС [4].

Народная правотворческая инициатива граждан - это новый институт непосредственной демократии. Это форма непосредственного осуществления контроля определенной законом группой граждан местного самоуправления посредством внесения ими проекта правового акта по вопросам местного значения, отмене или изменении ранее принятых нормативно-правовых актов для последующего вынесения соответствующей инициативы на местный референдум или принятие представительным органом местного самоуправления.

Впервые народная правотворческая инициатива получила закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в настоящее время уже утратил силу. Законом №131-ФЗ этот институт существенно конкретизирован. Регламентированы вопросы численности инициативной группы, предлагающей проект нормативного правового акта, определены условия его рассмотрения органами местного самоуправления.

В законе №131-ФЗ закрепляется такая форма прямого волеизъявления населения, используемая на местном уровне, как публичные слушания. Данная форма не является абсолютно новой, так как публичные слушания ранее проводились на уровне муниципальных образованиях в соответствии с их уставами. Однако на федеральном уровне проведение публичных слушаний на уровне местного самоуправления закреплено законом №131-ФЗ впервые, как и закрепление перечня вопросов, которые должны выноситься на публичные слушания в обязательном порядке. Кроме того, можно отметить, что до принятия закона №131-ФЗ решение данных вопросов не требовало обязательного участия в их обсуждении населения [4].

1.3 Исторические предпосылки участия населения в местном самоуправлении

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Понятие реальной перспективы развития модели организации местного самоуправления в России возможно только через осознание истории развития местного самоуправления России. Особое место в процессе становления самоуправления занимает XVI век, когда происходит замена кормления (системы местного управления через наместников и волостелей), губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах параллельно с наместниками появляются и действуют выборные губные учреждения, которые создавались для преследования разбойников и суда над ними. Выбор губных учреждений были всесословными: участвовали помещики, служилые люди и крестьяне - все население уезда. На все уездном съезде из дворян и детей боярских избирали губного дьяка, старосту или голову, который являлся в Москву для утверждения и получения наказа. Все избираемые лица составляли одно учреждение - губную избу [20].

В 1555 г. Иван IV упраздняет систему кормления и вводит земские учреждения, которые уже не имели всесословного характера и в их участии не принимали служилые люди. Земские учреждения обладали экономической, финансовой, полицейской и судебной властью.

В XVII веке устанавливается система приказного воеводского управления на местах, местное управление бюрократизируется. Одновременно существуют губные и земские учреждения. Позднее воевода по отношению к губным учреждениям становится начальником. Земские учреждения в финансовой и экономической деятельности сохранили свою самостоятельность.

При Петре I существовали бурмистерские палаты, земские избы под председательством бурмистра. В 20-е годы XVIII века эти органы заменяются на магистраты и суд отделяется от администрации. Губернаторы и воеводы не могли вмешиваться в деятельность суда, хотя могли приостановить исполнение судебных решений. Впоследствии магистраты были упразднены преемниками Петра I, оставались губернаторы и воеводы. Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства в частные дела, рост бюрократической опеки над обществом. Только при Екатерине II, в последней четверти XVIII века были заложены основы, ставшие определяющими до введения земских учреждений в 1864 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий местные органы с правами по внутреннему управлению и задачами местного управления. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации и суда. Сословным обществам предоставлялось право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Во главе губернии назначался генерал-губернатор, осуществлявший надзор за местным управлением и судом. Большая часть местных вопросов решалась «приказами общественного презрения», избравшихся из всех трех сословий по два человека от каждого. В городах, кроме магистратов, осуществлявших судебную функцию, были созданы «общая городская дума», которая избирала и ее исполнительный орган - «шестигласную думу». Много вопросов находилось в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера. В судебную систему входили: верхние (губернские) и уездные суды (от дворянства), «нижние расправы» - суды над крестьянами, «верхние расправы» и «совестный суд» в губерниях (состоящий из представителей трех сословий, рассматривавший любое гражданское дело по согласию сторон и судивший не по закону, а по внутреннему убеждению). В городах судебная функция находилась у выборного магистрата. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана, который председательствовал в нижнем земском суде.

Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы и реформы Александра II были направлены на децентрализацию управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский отмечал, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Реформой 1864 г. в губерниях и уездах были созданы выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, а выборы проводились на сословных началах (в уездах - землевладельцы, городские и сельские общества, соответственно три съезда). Реформа городского самоуправления основывалась на тех же принципах, что и земская. Екатерина II по существу заново создала городское управление, которое после Петра I полностью было дезорганизовано. Таким образом, в тот период в России существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское, городское самоуправление.

При Александре III предпринимались попытки устранить недостатки в земском и городском самоуправлении. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Было увеличено значение сословного начала: усилилась роль дворянства, крестьянство лишилось права избирать гласных, которые стали назначаться губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Усилился надзор и контроль правительственных чиновников (губернатора) за деятельностью органов местного самоуправления. На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления:

- сельский сход, избиравший сельского старосту, сборщика податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др. Если сельское общество было хозяйственной единицей, то волость (до 20 тыс. человек населения) - административной и состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

- волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и др. должностные лица. Надзор за сельскими учреждениями осуществляли земские начальники.

После февральской революции в 1917 году Временное правительство предприняло попытку земской реформы местного самоуправления. Однако осуществить ее в полной мере не удалось. Многие дореволюционные ученые правоведы считали несовместимым самодержавие и местное самоуправление. Этот вопрос был основательно рассмотрен министром финансов Российской империи С.Ю. Витте. Основная идея Витте заключалась в том, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, поскольку это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству.

После октябрьской революции 1918 года характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились. Идея местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющейся по своей сути государством централизованным.

Активная местная автономия в первые месяцы после революции, проявившаяся в создании областных, губернских и даже уездных республик во главе с собственными Советами народных комиссаров, выдвинула лозунг «Вся власть на местах». Однако Конституция 1918 года положила конец раздробленности Советов и их неподчинению центральной власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

Конституция СССР 1936 г. ввела всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Все местные представительные органы стали называться Советами. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые ими исполнительные комитеты.

Высшим организационным принципом построения и деятельности системы Советов был демократический централизм, формально допускавший некую самостоятельность местных органов, но в действительности заключавшийся в жесткой централизации и концентрации власти в руках государства. Двойное подчинение исполнительных органов, подотчетность местным советам и подчинение вышестоящим исполнительным органам, представляло собой практическим выражением принципа демократического централизма.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за их выполнением. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам идеи К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации», одновременно законодательствующей и исполняющей свои законы [20].

Однако на практике местные Советы так и не стали «работающими корпорациями», поскольку реальная власть на местах была сосредоточена в руках партийных органов, осуществлявших фактическое руководство ими. Существенные недостатки в организации и деятельности Советов и их органов были выявлены еще в первые годы советской власти, но их так и не удалось ликвидировать на протяжении всех последующих лет существования СССР. Перед самым распадом СССР принятый 09.04.1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР» был попыткой реформировать местные Советы. В частности, этим законом было введено понятие «коммунальной собственности». Первые шаги по утверждению принципиально новых подходов к организации органов местного управления и их деятельности, отличных от периода Советов были сделаны с принятием 06.07.1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Однако предпринятая реформа носила декларативный характер, поскольку местное самоуправление не было обеспечено материальном, организационном и правовом отношении. Основные положения в области развития системы местного самоуправления были определены в Указе Президента России от 15.10.1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с Конституцией, принятыми законодательными и иными правовыми актами федеральной власти, правовое регулирование местного самоуправления сместился на региональный уровень субъектов Федерации. Поэтому совершенствование местного самоуправления на данном этапе во многом зависит от мер принимаемых субъектами Федерации по развитию местного самоуправления. Принятие Конституции РФ в 1993 г. определяет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления, а ратификация Европейской Хартии местного самоуправления и разработка законодательных актов о местном самоуправлении явились новым импульсом в преобразовании и развитии местного самоуправления, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно»; местное самоуправление определяется как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью», местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» [2]. В новой версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2006 г. говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» [4]. Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое.

Вместе с тем, закон №131-ФЗ не только и не столько закон о самостоятельности органов местной власти, сколько о механизмах осуществления народовластия в России.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом 15 октября 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции и ставшим результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной (французской) моделями местного самоуправления, между «общинными» (общественными) и «государственными» формами самоуправления в Европе.

В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [1].

2. Система организации взаимодействия органов местного самоуправления и населения

2.1 Анализ состояния взаимодействия населения и муниципальных органов управления на современном этапе

Среди наиболее важных и требующих первоочередного решения проблем местного самоуправления есть проблема недостаточно активного участия населения в решении вопросов местного значения. А ведь от социальной активности и гражданственности населения зависит успешная реализация реформы местного самоуправления. Необходимость установления эффективной системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти была положена в основу концепции государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Президентом Российской Федерации еще в 1999 году. Основные положения государственной политики были выстроены на понимании того, что только «эффективное функционирование такой системы взаимодействия позволит обеспечить: улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований» [46]. При этом уровень взаимной поддержки и доверия каждого участника взаимоотношений (государство - органы местного самоуправления - население) приобретают все большую значимость в условиях разделения полномочий между различными уровнями публичной власти и конституционной самостоятельности местного самоуправления.

Население осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления[4].Таким образом, формы гражданского участия в местном самоуправлении можно разделить на три блока - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и формы выявления мнения населения, учитываемого органами и должностными лицами местного самоуправления и государственной власти. К последнему относится:

- голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При этом должна быть четко определена цель голосования - получение согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования. Инициаторами голосования могут быть: население; органы местного самоуправления; органы государственной власти субъекта РФ; федеральные органы государственной власти. Назначение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования. Признание состоявшимся голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования - если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Признание полученным согласия населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования - если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятых решений подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

- опрос жителей муниципального образования проводится с целью выявления мнения жителей соответствующих территорий и его учета при принятии решений по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения этой территории. Инициаторы проведения опроса граждан: представительный орган муниципального образования - по вопросам местного значения; глава муниципального образования - по вопросам местного значения; органы государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан - определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Принятие решения о назначении опроса граждан осуществляется представительным органом муниципального образования.

В соответствии с законом №131-ФЗ результаты опроса носят рекомендательный характер, но в тоже время проведение опросов граждан способствует укреплению связей органов местного самоуправления поселения с населением, вовлечения населения в решение вопросов местного значения. Многие вопросы, проблемы жителей решаются уже в ходе проведения опросов, что способствует снижению социальной напряженности на территории муниципального образования;

- институт публичных слушаний, проводимых в муниципальном образовании, является важным нововведением закона №131-ФЗ. Правовые рамки, регламентирующие проведение публичных слушаний, позволяют говорить о новом качественном отличии института публичных слушаний от сложившегося представления о депутатских слушаниях и «парламентских» слушаниях, широко практикуемых в различных муниципальных образованиях. Принципиальным отличием является то, что публичным слушаниям законом №131-ФЗ придан статус организационной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Сложившаяся практика проведения депутатских («парламентских») слушаний предусматривала в большинстве своем, что такие слушания проводились под эгидой представительного органа местного самоуправления. В некоторых муниципальных образованиях открытые слушания организовывались и проводились структурными подразделениями администрации муниципального образования. Зачастую эти открытые слушания предписывалось проводить для обсуждения вопросов градостроительной деятельности, выделения земельных участков, осуществления экологических программ и т.д. Порядок выдвижения инициативы о проведении слушаний, порядок их подготовки и проведения устанавливался регламентом представительного органа либо главы муниципального образовании (главы администрации), а в редких случаях специальным нормативным правовым актом муниципального образования. В законе №131-ФЗ предписано, что порядок организации и проведения публичных слушаний должен определяться уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, которым также установлено, что публичные слушания проводятся представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования[4]. Учитывая совокупность установленных Законом требований, о статусе публичных слушаний сегодня можно говорить как о публичных слушаниях всего муниципального образования, а не какого-либо органа местного самоуправления или должностного лица.

Анализируя нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирующие вопросы организации и проведения открытых слушаний, практику их организации и проведения в муниципальных образованиях, учитывая положения закона №131-ФЗ, можно выделить, по крайней мере, два отличающихся друг от друга варианта подготовки, организации и проведения публичных слушаний. Первый вариант характеризуется целесообразностью создания в муниципальном образовании специальных общественных консультативно-совещательных структур, которые будут выступать одним из ведущих «независимых» институтов, представляющих интересы (группы интересов) населения муниципального образования при подготовке и проведении публичных слушаний. Решения представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования по всем вопросам подготовки и проведения публичных слушаний должны приниматься с учетом мнения этих совещательных органов. Такой вариант наиболее приемлем в городских округах и муниципальных районах, а также в поселениях с большой численностью населения. Вариант предусматривает непрямое через своих представителей участие заинтересованных жителей в подготовке и проведении публичных слушаний. Второй вариант характеризуется непосредственным участием жителей в проведении представительным органом и главой муниципального образования публичных слушаний. Такой вариант организации публичных слушаний наиболее приемлем для поселений и муниципальных районов с небольшой численностью населения и с компактной территорией муниципального образования. По данным социологического исследования, проведенного Единым общероссийским объединением муниципальных образований, пока публичные слушания проходят в 80,9% муниципальных образований. Цель проведения публичных слушаний - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Вопросы, выносимые на публичные слушания, в обязательном порядке: проект устава муниципального образования; проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования; проекты правил землепользования и застройки; проекты планировки территорий; проекты межевания территорий; вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства; вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства; вопросы реконструкции объектов капитального строительства; вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний - определяется уставом муниципального образования и / или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Если на публичные слушания не выносятся вопросы из перечня обязательно выносимых на публичные слушания, население может настаивать на их вынесение например, посредством обращений граждан. В случае продолжения противоправной ситуации граждане, в соответствии с действующим законодательством, имеют право обратиться в суд с последующей возможностью инициирования процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления, виновных в этом правонарушении.

Если у граждан возникает потребность обсудить и другие важные для населения вопросы кроме вышеназванных, необходимо: сформулировать такой вопрос; либо обратиться в представительный орган муниципального образования или к главе муниципального образования с предложением инициировать и назначить проведение публичных слушаний; либо ознакомиться с процедурой инициирования публичных слушаний, установленной уставом муниципального образования и / или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, и в соответствии с ней самостоятельно инициировать публичные слушания.

- обращения граждан в органы местного самоуправления - граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, причем обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные федеральным законом, при нарушении которых должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В современных условиях важно, чтобы деятельность органов всех уровней публичной власти по выработке и реализации государственной и муниципальной политики носила максимально открытый характер. Эта деятельность должна осуществляться при активном участии общественных объединений, с учетом интересов (потребностей) граждан РФ и под общественным контролем. Только в этом случае российское государство может быть демократическим, суверенным и конкурентоспособным.

Создание в муниципалитетах общественных (координационных) советов способствуют решению ряда задач для развития диалога между местной властью и общественностью (важнейшая из них - создание условий для участия общественности в выработке, принятии и реализации решений). Через работу в советах активные граждане могут привлекаться к непосредственному участию на всех этапах управленческой и организационной работы местной администрации.

Активная гражданская позиция жителей, их энтузиазм способствуют улучшению ситуации в муниципальных образованиях.

По данным исследования «Муниципальная Россия», проведенного в 2010 году по заказу единого общероссийского объединения муниципальных образований (далее ЕООМО), распространенность различных форм взаимодействия местного самоуправления и общественности выстроились следующим образом, что наглядно представлено в таблице 1.

Как видно из представленных данных, существует ряд моментов, которые препятствуют активному участию населения в решении вопросов местного значения. Это недостаток знаний, некомпетентность, неверие в возможность оказывать влияние на принимаемые решения, недоверие к органам местного самоуправления, а порой просто безразличие к общим делам.

Сегодня население не имеет опыта реализации данных ему федеральным законодательством возможностей по самоуправлению, удовлетворения своего в первую очередь личного интереса. Для этого должен быть накоплен положительный опыт по самоуправлению в каждом муниципальном образовании. Без культивирования такого положительного опыта интерес к самоуправлению не возникнет.