Эффективность взаимодействия органов власти с населением по предоставлению муниципальных услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства на примере администрации с. Байкит Эвенкийского Муниципального района Красноярского края

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства
• 1.1 Понятие, особенности жилищно-коммунального хозяйства
• 1.2 Место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти
• 1.3 Компетенция органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства
• Глава 2. Взаимодействие органов власти с населением по предоставлению муниципальных услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства (на примере администрации с. Байкит Эвенкийского Муниципального района Красноярского края)
• 2.1 Цель и основные направления деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства администрации с. Байкит
• 2.2 Программы, реализуемые в с. Байкит в сфере жилищно-коммунального хозяйства
• 2.3 Анализ проведенной работы в с. Байкит в сфере жилищно-коммунального хозяйства
• Глава 3. Проблемы и пути решения при предоставлении муниципальных услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства
• Заключение
• Список использованных источников


Введение

Тема является актуальной потому, что происходящие в настоящее время преобразования с целью формирования рыночных отношений существенно меняют положение и роль организаций жилищно-коммунальной сферы в национальном хозяйстве Российской Федерации, а также в жизни общества, вносят принципиальные коррективы в систему внешнего и внутрифирменного регулирования, ставят целый ряд новых, весьма сложных задач, требующих скорейшего решения.

Так, в статье 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ определено, что в числе вопросов местного значения, которые должны решать органы местного самоуправления, значатся организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжение населения топливом, утилизация бытовых отходов и др. Эти и другие направления находят конкретизацию в ЖК РФ, в постановлениях правительства РФ и многих других подзаконных нормативно-правовых актах. Однако практика реализации органами местного самоуправления жилищно-коммунальных полномочий показывает, что при реализации органами местного самоуправления данных полномочий возникают проблемы экономического, организационного, а также иного характера. Это обусловлено многими факторами: изношенность муниципального жилищного фонда, инженерных коммуникаций, нехватка финансирования на текущий и тем более на капительный ремонт зданий, неэффективная деятельность предприятий жилищно-коммунального комплекса, что, в свою очередь, во многом обусловлено отсутствием конкурентной среды в данной отрасли, и др.

Предприятия ЖКХ функционируют в рыночных условиях, но органы власти и управления всех уровней, защищая интересы населения, ограничивают их в ценовой политике, стремясь к установлению приемлемой оплаты за жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ). Реформирование жилищно-коммунальной сферы является важной государственной программой, качественная реализация которой зависит от целого ряда факторов.

В свою очередь, инновационная модернизация форм и методов управления предприятиями жилищно-коммунальной сферы обеспечивает обратное воздействие на развитие социально-экономической среды в РФ. Значимость данного комплекса определяется составом услуг, оказываемых его субъектами населению и хозяйственным структурам различных отраслей экономики.

Однако формирование рыночных отношений в ЖКХ не завершено в силу дотационности этого сектора экономики, недостаточно развитой системы договорных отношений, неэффективной тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги. Федеральные решения в отношении реформирования ЖКХ носят для местных органов власти рекомендательный характер, что приводит к субъективизму на местах, монополии муниципалитетов в управлении, деформированию в формировании спроса и предложения в этом секторе экономики. Не получила пока достаточного распространения практика формирования прогрессивных форм управления многоквартирными домами, в частности товариществ собственников жилья.

Своеобразие производственно-эксплуатационной деятельности структур ЖКХ определяет специфику их адаптации к условиям рынка. Характерной чертой ЖКХ является большое различие входящих в эту сферу предприятий и организаций по целевому назначению, технологическим процессам, используемому оборудованию, режиму работы, организационно-правовым формам и т.д.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование эффективности взаимодействия органов власти с населением по предоставлению муниципальных услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства (на примере администрации с. Байкит Эвенкийского Муниципального района Красноярского края).

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть понятия, особенностей жилищно-коммунального хозяйства;

2. Определить места и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти;

3. Изучить компетенции органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства;

4.Провести анализ деятельности администрации с. Байкит в сфере ЖКХ в соответствии основным целям и направлениям;

5. Рассмотреть программы, реализуемые в с. Байкит в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

6. Провести анализ работы в с. Байкит в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

7. Выявить проблемы и пути решения при предоставлении муниципальных услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Объектом исследования является деятельность администрации села Байкит Эвенкийского Муниципального района Красноярского края в области жилищно-коммунального хозяйства.

Предметом исследования является программная деятельность администрации села Байкит Эвенкийского Муниципального района Красноярского края в области жилищно-коммунального хозяйства.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в комплексном исследовании взаимодействия органов местного самоуправления с населением по предоставлению муниципальных услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Теоретической основой для написания выпускной квалификационной работы послужили следующие работы: А.Л. Кирсановой «Институциональные факторы и инструменты развития сферы жилищно-коммунальных услуг (на материалах Ставропольского края)», С.В. Колесникова «Статистический анализ и прогнозирование тарифов и субсидий на услуги ЖКХ в регионе», Е.В. Шишкиной «Жилищно-коммунальное хозяйство как предмет ведения органов местного самоуправления (муниципально-правовой аспект)», а также статьи из научно-практических журналов.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства

1.1 Понятие, особенности жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство - это многофункциональный комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но, в то, же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы. Производственная структура ЖКХ в настоящее время интегрирует более 30 видов деятельности, ведущие из которых жилищное хозяйство, теплоснабжение, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод.

ЖКХ, являясь одной из важнейших отраслей обслуживания, представляет собой наиболее крупную часть народного хозяйства, основой его развития является рост населенных пунктов и потребности населения в услугах жилищно-коммунального хозяйства Сугаипов, Хас-Магомед Юсупович Организационно-экономический механизм функционирования жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования на принципах предпринимательства: автореф. дис. канд. юрид. наук. - Великий Новгород, 2008. - с.13..

Характеризуя жилищно-коммунальные хозяйство как объект управления, правильнее употреблять обобщенное понятие «жилищно-коммунальное хозяйство».

В свою очередь Д.В. Луценко предлагает ввести в научный оборот другое понятие - «жилищно-коммунальный комплекс».

В юридической и экономической науке понимание ЖКХ органически связывают с муниципальным хозяйством, с городским хозяйством, являющимся подсистемой последних.

Л.А. Велихов отмечал, что от государственного хозяйства, городское муниципальное хозяйство отличается тем, что преследует сравнительно узкие цели городского благоустройства на территории отдельных городов, в то время как государственное хозяйство ведает коллективными потребностями всех подданных государства, независимо от места их проживания Велихов, Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1996. - с.11..

По мнению В.В. Григорьева, муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. Но это определение не отражает сущность правоотношений, возникающих в процессе этой хозяйственной деятельности Григорьев, В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - с.78..

Система ЖКХ представлена жилыми и общественными зданиями, эксплуатационными, ремонтно-строительными, транспортными, энергетическими и другими предприятиями, от результативности, функционирования которых зависит развитие городских объектов и состояние среды обитания жителей города.

Специфику жилищно-коммунального хозяйства предопределяет следующий набор основных факторов:

1) географических (расположение города, природно-климатические условия, наличие топливно-энергетических ресурсов и др.);

2) демографических (плотность населения, половозрастная структура, число семей, число детей в семье, национальные особенности и традиции, уклад жизни и т.д.);

3) производственных (производственная ориентация, отраслевая структура промышленности, инфраструктура сферы обслуживающей производство, наличие транспортных сетей федерального значения и др.);

4) экономических (наличие и интенсивность финансовых потоков, степень экономической самостоятельности региона, уровень платежеспособности населения и др.);

5) социальных (уровень безработицы, социальная структура населения, и др.);

6) экологических (предельно допустимые концентрации выбросов в атмосферу и водоемы, сохранение окружающей среды и др.) Колесникова, С.В. Статистический анализ и прогнозирование тарифов и субсидий на услуги ЖКХ в регионе: автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2011. - с.9..

Жилищно-коммунальное хозяйство имеет ряд особенностей, которые отличают его от других отраслей. Так, специфическими чертами отрасли является:

1) местный характер деятельности жилищно-коммунальных предприятий, потребителями продукции (услуг) которых являются, прежде всего, население, а также расположенные на нем предприятия промышленности, транспорта и др.;

2) процессы производства и потребления продукции (услуг) в жилищно-коммунальном хозяйстве неразрывно связаны с другими отраслями, эта продукция не может накапливаться для последующей реализации;

3) предприятия жилищно-коммунального хозяйства должны быть готовы отпустить столько продукции и реализовать столько услуг, сколько их требуется в каждый конкретный момент времени;

4) нецелесообразность предоставления коммунальной продукции сверх оптимального предела, определяемого численностью населения, размерами территории и особенностями ее планировки, своеобразием климатических условий, степеней развития градообразующей и градообслуживающих сфер;

3) наличие резерва мощностей коммунальных предприятий, связанных с их ориентацией на максимальный уровень потребления услуг;

4) независимость численности основного эксплуатационного персонала непосредственно от объема производимой коммунальной продукции, что связано с выполнением работ по обслуживанию машин и оборудования, а также количеством дежурного персонала;

5) отличная от других отраслей структура основных фондов, при которой удельный вес пассивной части в 2 раза выше, чем на промышленных предприятиях;

6) особенная структура затрат на производство коммунальных услуг, при которой основными затратами являются расходы на энергоносители;

7) многоотраслевой (более 30 отраслей) характер;

8) высокая доля муниципальной собственности на земельные участки, водные и лесные ресурсы, жилой и нежилой фонд;

9) конечным потребителем услуг являются домохозяйства, коммерческие и некоммерческие организации, органы власти.

Необходимо отметить, что для определения перспектив развития муниципальных образований вопросы функционирования ЖКХ являются актуальными. При этом политика повышения уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг должна гарантировать меры по социальной защите населения; дифференциация подходов к оплате жилищно-коммунальных услуг с учетом платежеспособности населения является наиболее приемлемым путем стабилизации финансирования предприятий ЖКХ средствами населения при обязательном снижении издержек по предоставлению жилищно-коммунальных услуг; реальное положение с финансирование предприятий ЖКХ показывает, что модернизация оборудования только за счет собственных средств предприятий невозможна.

Предприятия, оказывающие услуги тепло-, водоснабжения и водоотведения, несмотря на разнородность оказываемых услуг, характеризуются общими признаками:

1) использованием в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, прикреплённой к конкретной территории и зависят от местных условий;

2) неразрывностью и последовательностью процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;

3) невозможностью компенсации недопроизводства услуг одновременно за счет более интенсивного их производства;

4) необходимостью четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;

Жилищно-коммунальное хозяйство в сельской местности также имеет свои особенности: оно требует значительно больших удельных затрат по сравнению с городами. Это связано с меньшей освоенностью сельской территории, наличием большого количества мелких сельских поселений, особенностями их застройки.

Однако, ЖКХ до настоящего времени продолжает сохранять свою монопольную сущность.

В настоящее время управляющие компании в сфере ЖКХ пытаются сохранять свою монопольную сущность, которая характеризуется следующими особенностями:

во-первых, главные причины деформаций в сфере ЖКХ связаны с монопольным положением отраслей, не стимулирующих объем и качество производимых услуг и позволяющих проводить неэффективную тарифную политику;

во-вторых, тарифное регулирование в системе ЖКХ не столько экономическое, сколько административно-политическое, исключающее как их независимую экспертизу, так и необходимую прозрачность;

в-третьих, доходы предприятий ЖКХ не соответствуют расходам, где последние превышают первые на 20-30%, что лишает предприятия отрасли собственных источников покрытия убытков;

в-четвертых, тарифы для населения разных муниципальных образований имеют по одним и тем же услугам необоснованные различия в несколько раз;

в-пятых, растет задолженность населения за оказываемые услуги ЖКХ Сугаипов, Хас-Магомед Юсупович Организационно-экономический механизм функционирования жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования на принципах предпринимательства: автореф. дис. канд. юрид. наук. - Великий Новгород, 2008. - с.14..

Так, например, в селе Байкит Эвенкийского района работает только МУП «Коммунальник», которое представляет собой многопрофильное предприятие жилищно-коммунального хозяйства, которое оказывает целый ряд социально-значимых услуг и работ, среди которых: благоустройство с. Байкит, содержание дорог, пассажирские автобусные перевозки, услуги бани, ритуальные услуги, сбор и вывоз мусора и другие. Состояние дел и финансово-хозяйственная ситуация на предприятии значительным образом отражается на жизнедеятельности всего муниципального образования.

Для того чтобы оценить влияние реализации мероприятий на эффективность системы управления МУП «Коммунальник», необходимо провести расчет показателей эффективности системы управления по методике А.Г. Поршнева в таблице 1.1. (см. Приложение 1)

Для расчета показателей эффективности системы управления в результате реализации предложенных мероприятий проведена экспертная оценка, в которой участвовали 10 экспертов, работников администрации с. Байкит Эвенкийского района Красноярского края. Каждый эксперт оценил степень реализации каждого критерия эффективности системы управления после реализации предложенных мероприятий.

О = ?n_i,(1.1)

где

О - оценка эффективности системы управления, баллы;

n_i - оценка по каждому критерию, баллы [0;1].

Оценка по варианту 1 соответствует состоянию системы управления до реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности, а по варианту 2 - после внедрения предложенных мероприятий.

Социально-экономическая оценка мероприятий представлена в таблице 1.2 (см. Приложение 2).

Реализация предложенных мероприятий позволит повысить качество оказываемых социально значимых услуг, сделать проживание жителей села Байкит Эвенкийского района Красноярского края более комфортным. Формирование адекватной материально-технической базы откроет для предприятия перспективы роста дохода от продажи за счет диверсификации оказываемых услуг, за счет привлечения денежных средств от населения, и, главное, обеспечит улучшение конкурентного положения МУП «Коммунальник», не только на территории с. Байкит Эвенкийского района Красноярского края.

Также следует отметить, особенности деятельности МУ «Дирекция эксплуатации зданий». Так, МУ ««Дирекция эксплуатации зданий» осуществляет следующие полномочия:

1) в сферах организации содержания муниципального жилищного фонда, организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Жилищным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О погребении и похоронном деле», Уставом села Байкит и Уставом МБУ «ДЭЗ»;

2) в сфере бухгалтерского учета муниципальных бюджетных и казенных учреждений в соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учете»;

3) в сфере технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Бюджетное учреждение осуществляет следующие виды деятельности:

1) деятельность по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества;

2) организация похорон и предоставление связанных с ними услуг;

3) деятельность в области бухгалтерского учета.

4) техническое обслуживание и ремонт офисных машин и вычислительной техники;

5) чистка и уборка производственных и жилых помещений и оборудования;

6) уборка территории и аналогичная деятельность.

В рамках осуществления видов деятельности Бюджетное учреждение осуществляет следующие функции:

1) осуществляет учет муниципального жилищного фонда;

2) организовывает техническое обслуживание, а также сохранность и надлежащее использование объектов муниципального жилищного фонда;

3) осуществляет передачу документов в органы регистрационного учета граждан;

4) осуществляет регулярный сезонный технический осмотр объектов муниципального жилищного фонда, производит внеплановые осмотры объектов жилищного фонда по заявлениям граждан и заданиям администрации с. Байкит; вносит предложения Собственнику о проведении текущего ремонта объектов муниципального жилищного фонда;

5) является представителем собственника на общих собраниях жильцов многоквартирных жилых домов;

6) в случае заключения соглашения с Собственником о передаче части полномочий - осуществляет полномочия, переданные ему Собственником;

7) осуществляет контроль за использованием жилищного фонда, а также за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями, осуществляет контроль за соблюдением условий договоров социального, коммерческого найма, договоров найма специализированного жилищного фонда, принимает меры по устранению указанных нарушений;

8) содействует в вопросах обслуживания и содержания частного жилищного фонда, расположенного на территории села;

9) осуществляет бухгалтерский учет, исполнение сметы доходов и расходов бюджетных и внебюджетных средств муниципальных учреждений села Байкит;

10) осуществляет учет субсидий и субвенций бюджетов всех уровней, предоставляемых бюджетным учреждениям с. Байкит;

11) разрабатывает и представляет на утверждение руководителям бюджетных учреждений села Байкит учетную политику;

12) осуществляет подготовку бюджетной, налоговой, статистической отчетности бюджетных учреждений с. Байкит;

13) осуществляет техническое обслуживание и ремонт офисных машин и вычислительной техники;

14) осуществляет техническое сопровождение официального сайта села Байкит;

15) обеспечивает содержание и общее обслуживание зданий органов местного самоуправления села Байкит;

16) осуществляет организацию отвода земельных участков для мест погребения, учёт захоронений и содержание кладбища.

Муниципальные задания для Бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными Уставом ДЭЗ основными видами деятельности формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя - Администрация села Байкит.

Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания.

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного муниципального задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным Уставом ДЭЗ для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. - 21.01.2009. - №7. государственная политика в области коммунального снабжения направлена на реализацию и защиту конституционного права человека и гражданина на жилище. Правовые основы функционирования и техническая база жилищно-коммунального хозяйства в основном были сформированы в период плановой экономики, в условиях искусственно занижаемых стоимостей топлива и ресурсов. Переход к свободному ценообразованию на основные виды топлива и рост цен практически без изменения технической базы и организационных структур муниципального уровня определил развитие кризиса коммунального хозяйства, что отрицательно сказывается на снабжении товарами через присоединенную сеть бытовых потребителей.

Правила утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 №354 Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 №354 О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. - Законодательство. - 2013. и регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг, а также регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг.

В настоящий момент в отношении получения электрической энергии потребителем существует двоякое регулирование: тарифы на подключение и плата за технологическое присоединение. При этом часто возникают конфликтные ситуации, когда смешиваются данные понятия, регулирующие на практике совершенно разные правоотношения.

Тарифы на подключение регулируются в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» Федеральный закон от 30.12.2004 №210-ФЗ Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса // Собрание законодательства РФ. - 03.01.2005. - № 1 (часть 1). - ст. 36..

План развития сетей организаций коммунального комплекса формируют органы местного самоуправления путем разработки комплексных программ на три - пять лет в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (формируют спрос). На их основе организациям коммунального комплекса выдаются технические задания на разработку инвестиционных программ. В технических заданиях указываются площадки, на которых планируется строительство в период реализации инвестиционной программы, и предельные нагрузки этих площадок. То есть где и сколько сетей строить - решают в этом случае органы местного самоуправления, реализуя полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - №40. - ст. 3822..

Приказом Минрегиона России от 10 октября 2007 г. № 100 утверждены Методические рекомендации по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса Приказ Минрегиона РФ от 10.10.2007 №100 Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. - Законодательство. - 2013..

Итак, место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти определяется положением местного самоуправления в системе конституционного правового устройства государства. Жилищно-коммунальное хозяйство является именно той сферой, без которой невозможна жизнедеятельность человека и муниципального образования в целом, а качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг напрямую определяет качество жизни.

1.2 Место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Так основными полномочиями органов местного самоуправления в сфере ЖКХ являются: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений; присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - №40. - ст. 3822..

Поэтому, рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует, прежде всего, остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко, первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления» Новиченко, О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - №7. - с. 35..

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования Нанба, С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. - 2008. - №6. - с. 43..

По своей сути вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что непосредственно касаются как вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ. В связи, с чем нагрузка на органы местного значения остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.

Необходимо отметить, что вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством непосредственно затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов.

Так, А.Н. Королев, О.В. Плешакова отмечают, что в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса между поселениями, муниципальными районами, городскими округами² Королев, А.Н., Плешакова О.В. Жилые помещения: новое правовое регулирование. Комментарий к основным постановлениям Правительства Российской Федерации в области жилищного законодательства. - М., 2006. - с.67..

Говоря о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти необходимо связать рассматриваемую отрасль с конституционным правом каждого гражданина на жилище.

Согласно ч. ч. 1, 2 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Конкретизируя указанную конституционную обязанность, законодатель закрепил в Жилищном кодексе РФ (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.

По мнению Н.С. Бондаря, это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе Бондарь, Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М., 2008. - с.32..

Как известно, жилье является важнейшим элементом частной собственности, определяющим фактором имущественного статуса отдельной семьи. В настоящий момент в нашей стране в условиях высоких темпов инфляции, мирового финансового кризиса, жилье для многих семей осталось единственно ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств.

Создание комфортных условий проживания и качество предоставляемых коммунальных услуг выявляется как потребность каждого человека в отдельности и общества в целом. Отсюда и возникает необходимость в реформировании системы ЖКХ, переход на совершенно другой уровень взаимоотношений Кондратьева М.Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством. - Ульяновск, 2009. - с.22..

Так, В.С. Мокрый отмечает, что применение норм действующего Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества Мокрый, В.С. О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 5. - с.14..

Таким образом, продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа, являющаяся связующим звеном между обществом и в целом государством, дает внятное представление о реализации конституционного права отдельного гражданина на жилище, генетически связанного с отраслью коммунального хозяйства.

Необходимо отметить, что как вопрос реформирования местного самоуправления, так и вопрос модернизации ЖКХ лежат в одной плоскости и требуют их незамедлительного совместного рассмотрения в целях обеспечения стабильности конституционного строя РФ.

Содержание деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций и их потребностей в ЖКХ выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права Стукалов, А.В. Место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 12. - с. 7-8..

1.3 Компетенция органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства

Полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ представляют собой определяемую федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами муниципальных образований и иными правовыми актами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на управление, организацию и контроль в сфере ЖКХ, а также создание инфраструктуры ЖКХ, для обеспечения надлежащего оказания услуг в названной сфере.

А.В. Стукалов выделил следующую классификацию полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ:

1) по группам полномочий: общие (полномочия в жилищной и коммунальной сфере) и специальные (подотраслевые) полномочия в ЖКХ;

2) полномочия по управлению ЖКХ;

3) полномочия по вопросам, имеющим наибольшее (наименьшее) значение для обеспечения жизнедеятельности населения: обязательные и необязательные (факультативные);

4) полномочия по источнику финансирования;

5) координационные полномочия; разрешительные полномочия (лицензирование деятельности управляющих компаний, аттестации работников в сфере ЖКХ и т.п.);

6) полномочия по контролю субъектов жилищно-коммунальных правоотношений;

7) по объекту правового регулирования: полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере;

8) по субъекту правового регулирования: полномочия, осуществляемые исполнительными органами местного самоуправления, и полномочия, осуществляемые представительным органом местного самоуправления;

9) по назначению: общие и специальные;

10) по способу действия: полномочия по управлению, контролю, организационные и координационные полномочия, разрешительные полномочия;

11) по предметам ведения;

12) по времени действия - постоянные и временные (срочные полномочия (меры) при авариях на объектах ЖКХ) Стукалов А.В. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства: автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2013. - С.7-8..

Рассмотрим наиболее подробно полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ.

Так, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ вопросом местного значения поселения и городского округа является обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №188-ФЗ в ст. 14 устанавливает следующие полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений:

1) учет муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

9) осуществление муниципального жилищного контроля;

10) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;

11) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 03.01.2005. - №1 (часть 1). - ст. 14..

Кроме этого, органы местного самоуправления поселений и городских округов осуществляют полномочия по вопросам местного значения в сфере коммунального обслуживания.

Это:

1) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

2) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

3) организация благоустройства и озеленения территории поселения;

4) утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

5) присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - №40. - ст. 3822..

Органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов осуществляют полномочия по вопросам организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Органы местного самоуправления муниципальных районов также решают вопросы по организации в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений.

Правовой основой осуществления данных полномочий является Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. №307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам», в котором коммунальные услуги определяются как деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.

Данным постановлением регулируются отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливаются их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Контроль за соблюдением законности предоставления коммунальных услуг осуществляется наряду с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации также органами местного самоуправления в пределах собственных полномочий.

Тарифное регулирование как одно из основных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения предусмотрено ч. 1 ст. 17 Федерального закона №131-ФЗ. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.

Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.

Более подробно данные полномочия регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Он устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В процессе регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса могут использоваться также различные сочетания указанных методов. Более подробно данные вопросы конкретизируются Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2008 г. №520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса», которым были утверждены два базовых документа Постановление Правительства РФ от 14.07.2008 №520 Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. - Судебная практика. - 2013.:

Основы ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, определяющие принципы и методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, иных объектов) к системе коммунальной инфраструктуры и тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, а также предельных индексов максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Этим документом также поясняется порядок реализации методов - установления фиксированных тарифов, установления предельных тарифов, индексации установленных тарифов.

Правила регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, которые определяют порядок установления тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, иных объектов) к системе коммунальной инфраструктуры и тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, а также предельных индексов максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В организации ЖКХ довольно важны нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг, которые регулируются Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. №306 Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 №306 Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. - Законодательство. - 2013., и отражают минимальный, необходимый для поддержания жизнедеятельности уровень потребления услуг населением. Указанные нормативы на практике могут использоваться для определения объема услуг, предоставляемых населению, отдельно по каждому виду услуг и экономически обоснованных тарифов, размера субсидий и потребности в бюджетных средствах.

Нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг включают группу показателей, характеризующих необходимый минимальный объем потребления жилищно-коммунальных услуг, оказываемых населению. Они определяются исходя из социальной нормы площади жилья, объемов воды, газа, электрической и тепловой энергии, приходящихся на одного человека, в среднем по территории муниципального образования. Уровень нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг является динамичным показателем и зависит от социально-экономической ситуации в стране, изменений демографического характера. Поэтому его необходимо периодически пересматривать. Фактическое потребление жилищно-коммунальных услуг существенно колеблется по регионам, что в значительной степени обусловлено социально-экономическими, климатическими и другими причинами.

По каждому виду услуг применяется особая методика определения нормативов и устанавливаются расчетные значения минимального уровня их потребления. Основной вид нормирования жилищно-коммунальных услуг - это, обычно, социальная норма площади жилья - размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций или субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. При определении величины этой нормы следует учитывать, что она дает гарантии гражданам как в обеспечении их жильем, так и в регулировании размера его оплаты. При этом величина социальной нормы площади жилья должна определяться исходя из оценки социально-экономических условий, состава семей, уровня сложившейся жилищной обеспеченности, динамики прироста жилищного фонда социального использования, типов жилых помещений в его домах и других факторов.