Размещено на http://www.allbest.ru/

ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«МОСКОВСКИЙ ПСИХОЛОГО-СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

филиал г. Красноярск

кафедра Менеджмента и управления

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: «СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ДОРОХОВСКОГО СЕЛЬСОВЕТА НАЗАРОВСКОГО РАЙОНА КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ)»

Красноярск - 2016 г.



Введение

Актуальность темы выпускной квалификационной работы. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Правовую основу местного самоуправления составляют: Европейская хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3, с. 2], уставы, законы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований. Система органов местного самоуправления, как самостоятельный раздел науки муниципального права, разработан сравнительно неплохо. Проблемам становления системы органов местного самоуправления в научной литературе уделяется сегодня достаточно большое внимание, но, тем не менее, не все вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, определения их места и значения в системе публичной власти исследованы всесторонне. Многие российские ученые, обращают внимание на проблемы, связанные с применением на практике действующего законодательства о местном самоуправлении [20, с. 24].

Актуальность проблемы определяется противоречием, где, с одной стороны, развитие системы органов местного самоуправления является одной из приоритетных задач государства, так как полномочия, делегируемые органам местного самоуправления дают возможность гражданам самостоятельно решать локальные проблемы на местах, а с другой стороны, отсутствие альтернативных систем финансирования, дефицит местных бюджетов, технологическая и ресурсная ограниченность не позволяет в полном объеме выполнять эти функции, и не способствует социально-экономическому развитию муниципалитетов, поэтому данная тема исследования является крайне важной.

Степень разработанности проблемы. Проблематика местного самоуправления получила определенное освещение в научной литературе, многие теоретические положения о местном самоуправлении были сформулированы еще в конце XIX - начале XX века и до сих пор составляют основу современных взглядов на систему местного самоуправления в государстве. К числу таких исследований необходимо отнести работы дореволюционных российских государствоведов, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского и других. Так же, немало важным, является исследования в сфере правового регулирования местного самоуправления таких авторов как Ю.М. Болтенко, А.А. Замотаева, А.Д. Гладышева и других. Проблемы современного становления и развития самоуправления исследуются в трудах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Б.П. Елисеева, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, и других авторов.

Объект исследования - Администрация муниципального образования Дороховсий сельсовет.

Предмет исследования - деятельность органов местного самоуправления в муниципальном образовании Дороховский сельсовет.

Цель выпускной квалификационной работы - на основе исследования теоретических аспектов организации деятельности органов местного самоуправления предложить мероприятия по совершенствованию деятельности местного самоуправления в Дороховском сельсовете Назаровского района Красноярского края.

Задачи:

? рассмотреть понятие и сущность местного самоуправления;

? изучить нормативно-правовые основы организации деятельности органов местного самоуправления;

? проанализировать деятельность органа местного самоуправления в муниципальном образовании Дороховский сельсовет;

? предложить мероприятия по совершенствованию деятельности Администрации муниципального образования Дороховского сельсовета и обосновать их эффективность.

В процессе написания выпускной квалификационной работы, нами были использованы следующие методы исследования: анализ, обобщение, синтез, сравнение, анализ документов.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из: введения, первой главы, второй главы, заключения и приложений. Введение раскрывает актуальность, определяет степень научной разработки темы, объект, предмет, цель, задачи и методы исследования, раскрывает теоретическую и практическую значимость деятельности органов местного самоуправления. В первой главе рассматриваются теоретические подходы к изучению организации деятельности органов местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование. Вторая глава посвящена практическому изучению организации деятельности органов местного самоуправления на примере администрации муниципального образования Дороховский сельсовет Назаровского района Красноярского края. В третьей главе предлагаются мероприятия по совершенствованию деятельности администрации Дороховского сельсовета. Заключение подытоживает материалы, изложенные в выпускной квалификационной работе.



Глава 1. Теоретические аспекты совершенствования деятельности органов местного самоуправления

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

Местное самоуправление - одна из форм прямого и представительного осуществления власти народом. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях - городских и сельских поселениях: в селе или нескольких селах, имеющих общую территорию (район), городах или частях крупных городов (городских районах, кварталах). Если государственная власть управляет населением сверху, то в муниципальных образованиях население само управляет своими делами, само решает вопросы местного характера [50, с. 36].

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления:

? содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилого фонда;

? организация и содержание детских садов, средних школ и профессионально-технических училищ; организация и содержание больниц и поликлиник и обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка;

? организация и содержание муниципальных сетей коммунальных услуг (электричество, газ, вода, канализация, тепло и т. д.);

? муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (связывающих населенные пункты в пределах данного муниципального образования); благоустройство и озеленение территории муниципального образования; другие вопросы (всего их 30).

Муниципальное образование обладает собственностью. Важнейшие объекты его собственности - земли, жилой фонд, прежде всего в городах: это не приватизированные жильцами дома и квартиры, а также помещения муниципальных учреждений образования, здравоохранения, предприятия культуры, торговли, бытового обслуживания и местной промышленности.

Для решения местных вопросов муниципальное образование должно иметь денежные средства: составляется местный бюджет, то есть роспись доходов и расходов муниципального образования. Источники доходов образуют [48, с. 38]:

? местные налоги и сборы, штрафы, отчисления от государственных налогов, установленные законом (транспортный налог, дорожный налог, сбор на нужды жилищно-коммунального фонда);

? поступления от сдачи имущества в аренду или от его приватизации;

? отчисления от прибыли муниципальных предприятий (торговых, бытовых, промышленных);

? различные дотации.

Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации публичной власти и ее исполнительных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах органов местного самоуправления, а также об истории их становления и формирования в России.

Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти [46, с. 36].

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.

Органы местного самоуправления - это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения. Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.

К органам местного самоуправления относятся:

? представительный орган муниципального образования;

? глава муниципального образования;

? местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

? контрольный орган муниципального образования;

? иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций [44, с. 32].

Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия. Представительный орган муниципального образования принимает решения в коллегиальном порядке. В исключительной компетенции этого выборного органа находятся:

? принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;

? утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

? принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

? определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

? определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

? определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

? определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

? контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами (уставами муниципальных образований) компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования [42, с. 32].

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Указанный Закон устанавливает случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (например, смерть, отставка по собственному желанию, отрешение от должности, отзыв избирателями).

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования. Представительный орган муниципального образования устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представительный орган муниципального образования назначает соответствующее лицо на должность главы местной администрации [40, с. 22].

Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации, но представлению ее главы. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Законодатель устанавливает запреты, ограничения и полномочия главы местной администрации, случаи их прекращения, порядок расторжения с ним контракта.

В соответствии с уставом муниципального образования на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования [38, с. 11].

Рассмотрим также иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Необходимым элементом компетенции органов местного самоуправления и деятельности должностных лиц местного самоуправления являются подготовка и издание правовых актов по вопросам их ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Муниципальное самоуправление не относится к государственной власти. Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции [36, с. 19]:

? отдел социального обеспечения назначает государственные пенсии и пособия;

? отдел народного образования действует как орган опеки и попечительства, он представляет главе муниципального образования предложения по вопросам усыновления, назначения опекуна и попечителя, поддерживает в суде требование о лишении родительских прав: для охраны общественного порядка может быть организована муниципальная милиция, которая предназначена поддерживать порядок на улицах и в других общественных местах, и при выполнении ею своих функций все граждане обязаны подчиняться се распоряжениям; она может также применить принуждение и задерживать граждан на установленный законом срок.

Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, - полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел: например, постановление выборного собрания о взимании местного налога.

Органы местного самоуправления также управляют и распоряжаются муниципальной собственностью:

? ведают муниципальной казной, то есть единым нераспределенным фондом денежных средств муниципального образования;

? определяют порядок использования муниципальных земель. водных объектов, лесов;

? контролируют работу муниципальных предприятий - заводов, фабрик, мастерских, магазинов, - которые принадлежат муниципальному образованию;

? распоряжаются собственностью муниципального образования от его имени.

Они имеют право [34, с. 16]:

? передавать муниципальное имущество организациям или отдельным лицам в хозяйственное ведение: собственником остается муниципальное образование, а ведут хозяйственную деятельность директор и трудовой коллектив;

? сдавать имущество в аренду, то есть в пользование и владение другого лица за определенную (арендную) плату; продавать имущество; приватизировать - по решению населения, которое определяет и порядок, и условия приватизации муниципального имущества.

1.2 Нормативно-правовые основы организации деятельности органов местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления.

Правовая основа местного самоуправления - это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.

Нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре группы:

Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты, среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. Российская Федерация подписала ее 28 февраля 1996 г. Государственная Дума ратифицировала 20 марта 1998 г., а на территории России хартия вступила в силу 01 сентября 1998 года.

Вторая группа документов - это нормативно-правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся [32, с. 137]:

? Конституция Российской Федерации;

? Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

? Федеральный закон № 25 от 02.03.2007 «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

? другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления.

Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления. Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3: «Понятие местного самоуправления» Европейской Хартии Местного Самоуправления.

Хартия является документом, достаточно полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, и направлена на защиту прав местных органов самоуправления как наиболее приближенных к населению. Именно органы местного самоуправления предоставляют гражданам возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Этот документ обязывает все стороны (государства) подписавшие его применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти [30, с. 163].

В преамбуле хартии изложены главные принципы, на которых она базируется: органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами непосредственно на местном уровне; государство должно наделить органы местного самоуправления реальной властью и дать им широкую автономию в решении вопросов своей компетенции.

Европейская Хартия отмечает также необходимость признания местного самоуправления в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. В ней раскрывается понятие местного самоуправления, предусматриваются свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование, свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры.

Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен быть только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Средства должны поступать за счет местных сборов и налогов, других источников. Местные органы согласно Хартии могут сотрудничать и объединяться с другими органами местного самоуправления, имеют право сотрудничать с другими подобными органами других государств. Местному самоуправлению гарантируется судебная защита. Российская Федерация подписала Европейскую Хартию местного самоуправления 27 декабря 1996 года [28, с. 64].

Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению, муниципальных образований дано право самостоятельно, определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти.

Часть вторая статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

Логическая последовательность и предназначение этих норм свидетельствуют о том, что власть народа строится не на пустом месте. Основой ее является муниципальная собственность, в том числе земля и другие природные ресурсы. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность [26, с. 56].

Статья 12 данной главы Конституции Российской Федерации, придавая особую важность местному самоуправлению, установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Далее статья 12 устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в системе общества. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления.

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования [24, с. 12].

В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции Российской Федерации и данного закона над законодательными актами субъектов Федерации в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.

Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов [22, с. 36].

Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавши на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.

К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся:

- конституции республик, входящих в состав РФ;

- уставы;

- законы субъектов РФ.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении [20, с. 24].

Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая и многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления.

Уставы субъектов Федерации редко, когда противоречат Конституции России. Однако и они учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области предусматривает смешанную систему управления на местном уровне: государственное управление (главы администраций районов, назначаемые губернатором области) и местное самоуправление (осуществляемое городскими муниципалитетами, волостными управами, и сельскими старостами) [18, с. 50].

Таким образом, уставы субъектов РФ, будучи учредительными нормативно-правовыми актами регионального уровня, являясь источниками муниципального права, устанавливают конкретную модель организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта.

Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.

На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее, уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления [16, с. 6].

В четвертую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением непосредственно. Это, прежде всего уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусмотрено уставом муниципального образования. Кроме того, к ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления, решения собраний (сходов) граждан, решения представительных органов местного самоуправления, решения исполнительных органов местного самоуправления, постановления должностных лиц местного самоуправления.

1.3 Инструменты и механизмы совершенствования деятельности органов местного самоуправления

Механизм муниципального управления содержит инструменты, позволяющие регулировать публичные интересы, которые можно разделить на три группы:

Первая группа инструментов включает удовлетворение потребностей, которые более эффективно осуществлять сообща и невозможно осуществлять в частном порядке: инженерная инфраструктура - дороги, улицы, мосты, водоснабжение и канализация, очистка от мусора, освещение, отопление домов, системы образования, здравоохранения, защиты природы, социальная защита, общественная безопасность.

Для удовлетворения этих потребностей муниципальная власть выступает как особого рода «предприниматель», организующий и ведущий собственную хозяйственную деятельность [14, с. 22].

Вторая группа инструментов осуществляет корректировку и согласование интересов различных муниципальных образований (например, доноров и дотируемых), муниципальных образований и субъектов, действующих на территории, муниципальных образований и субъектов Федерации, чтобы обеспечить целостность и нормальный процесс развития местного сообщества. В этом случае механизм муниципального управления осуществляет планирующую и нормативно - регулирующую функции.

Третья группа инструментов относится к регулированию деятельности субъектов хозяйственной деятельности, не входящих в муниципальную собственность [3, с. 7].

Основными движущими силами развития механизма муниципального управления на современном этапе выступают следующие:

- естественные возможности роста, саморазвития, ведь данный механизм пока еще находится в «младенческом возрасте», только формируется и проходит стадию становления, апробации, поиска устойчивых опор и действенных рычагов;

- специфика муниципальной деятельности. Она требует создания многопланового, многоходового механизма управления территориальными социально-экономическими процессами;

- изменяющиеся условия функционирования: состояние внутри муниципальных и внешних условий (социально-политических, экономических, финансовых, правовых) настолько динамично, что становится необходимым регулярное, систематическое приспособление и обновление отдельных элементов механизма управления;

- возникновение новых муниципальных задач, обретающий силу предпринимательский сектор, появление новых общественных формирований, назревшие реформы в жилищно-коммунальной и социальной сферах вызывают потребность в дальнейшем развитии и самосовершенствовании механизма муниципального управления;

- достижения зарубежного и отечественного менеджмента;

- поиск и внедрение в различных сферах деятельности новых инструментов управления, доказавших свою полезность и эффективность в международной практике, становятся достоянием и муниципального управления;

- накопленный опыт финансового, инвестиционного, инновационного, кадрового, стратегического менеджмента формирует возможности и варианты его использования в муниципальной деятельности [5, с. 34].

Можно выделить несколько механизмов управления:

1. Механизм управления «по результатам».

Управление по результатам является одним из важнейших элементов административной реформы в России, призванной придать всему государственному и муниципальному управлению новое качество. Правительство РФ в качестве важнейшей задачи административной реформы определило «внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам» [6, с. 12], что, как полагаем, было связано с необходимостью освобождения от советского наследия в управлении, ориентированном на освоение бюджетных ресурсов, и перехода к новой модели управления, на основе которой существуют развитые страны мира. Фактически, с точки зрения правящей элиты, переход к новой модели управления - это один из «мостов» в глобальную экономику, способ придания адекватности российской государственности перед вызовами глобального мира.

Зарубежный опыт управления по результатам привел к крайне осторожным выводам по поводу эффективности данного метода. Так, Я. Кларк и Г. Суэйн пишут, основываясь на канадском опыте, что методы управления по количественно измеримым результатам создают значительные трудности, поэтому «для большинства федеральных органов государственной власти эти проблемы представляются до такой степени обескураживающими, что модели управления по результатам просто не могут и не должны применяться в тех масштабах, которые декларируются властями» [5, с. 35]. Одной из ключевых проблем стала проблема подмены результатов управления набором мероприятий и форм деятельности [14, с. 43].

Специалисты выявили довольно существенные побочные эффекты, к которым приводит управление по результатам в государственной сфере. В частности, Ханс де Брюйн выделил семь парадоксов оценки эффективности [12, с. 27]. Он полагает, что «чем сложнее иерархия и разнообразнее функции, тем сильнее стимулы к искажению системы» [12, с. 28]. Эта идея особенно актуальна для системы государственного управления с ее многоуровневыми структурами, каждая из которых «постоянно генерирует индикаторы эффективности и количественные данные по выпуску продукции, но они не показывают реальное положение дел в организации» [12, с. 29].

Для России переход к управлению по результатам был попыткой повышения эффективности государственной власти и деятельности государственного аппарата в условиях дефицита государственных ресурсов, малого опыта деятельности управленцев в рыночной среде, массовой коррупции [13, с. 35]. Однако опыт внедрения управления по результатам в государственной сфере оказался противоречивым. С одной стороны, экспертами констатируется, что «работа по измерению результатов стала всеобщей практикой», с другой ? Россия в ходе внедрения управления по результатам повторила те ошибки, которые совершали страны-пионеры этого процесса [13, с. 36].

Аналитики отмечают целый спектр проблем, в том числе фундаментальных, связанных с результатами и продолжением политики на основе управления по результатам [13, с. 36]. Итоги опроса, проведенного специалистами Центра стратегических разработок в 2010 году среди экспертов, показывают, что только 35% экспертов признают факт продвижения в деле управления по результатам, а внедрение механизма управления по результатам в органах исполнительной власти было оценено в 1,6 балла из 4, внедрение результативных принципов управления подведомственными организациями ? 1,2 балла из 4 [11, с. 75]. Анализ имеющегося опыта проведения реформы также показывает неудовлетворительные результаты. Так, анализ внедрения концепции управления по результатам в Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости свидетельствует, что «внедрение реформирования бюджетного процесса не принесло каких- либо значимых результатов» [9, с. 345; 12, с. 29]. Таким образом, опыт современного государственного управления свидетельствует, что последствия внедрения управления по результатам носят неоднозначный характер. С одной стороны, благодаря данному нововведению повышается качество управления. С другой стороны, очевидно, что ожидания от данного метода управления в сфере государства оказались завышенными, а последствия оказались зачастую непредсказуемыми. Более того, в России сама управленческая практика в конечном счете свелась к воспроизводству привычных государственно-служебных отношений в рамках государственного и муниципального аппаратов, а в сфере государственного управления - по-прежнему к низкому качеству государственного управления.

В России управление по результатам стало внедряться в условиях ограничения политической и экономической конкуренции, так называемой «вертикали власти», которая существенно сузила коридор возможностей для выбора целей и методов развития. Для России технология формирования целей становится существенной и в связи с особенностями политического устройства, поскольку федеральный и региональный уровни государственной власти обладают определенной автономией, своими предметами ведения.

2. Механизм управления «общественный контроль».

Общественный контроль выступает одним из главных средств регуляции деятельности властных структур и местных чиновников.

Общественный контроль может реализовываться через две формы: закрытую и открытую. «Закрытая» форма предполагает, что инициаторы общественного контроля должны быть объединены в саморегулируемую организацию с официальным статусом, а полномочия общественных контролеров - определяться законом. Критериями для участия в общественном контроле является компетентность в проблемной области, экспертный авторитет, доверие со стороны контролируемой структуры. Данная форма является предпочтительной для органов власти, так как юридически оформленная организация воспринимается как более профессиональная и стабильная структура. В уставах общественных организаций может быть включён пункт о возможности участия в общественном контроле. Кроме того, общественные организации, как правило, создаются неравнодушными людьми, обладающими необходимой инициативой и организаторскими способностями. Многие из этих организаций не зависят от финансовой поддержки местных властей, поэтому их полезность в механизме контроля была бы существенной [49, с. 24].

«Открытая» форма состоит в том, что в общественном контроле могут участвовать рядовые граждане при отсутствии каких-либо критериев отбора, кроме собственного желания участвовать в гражданском контроле. Заниматься общественным контролем может любой гражданин, любая группа граждан, заинтересованных в такой деятельности. Каждая организация общественного контроля, в которую обращается гражданин, сама решает, готова ли она с ним сотрудничать. Эта форма более демократична, чем «закрытая», но на длительный период она мало функциональна.

Общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволил бы решить следующие задачи:

- повысить уровень доверия граждан к местной власти;

- снизить коррумпированность местной власти;

- сделать более прозрачным принятие решений в сфере местных финансов;

- повысить качество выполнения муниципального заказа;

- полнее использовать потенциал общественных организаций и местного самоуправления в целом

Контроль за деятельностью органов власти зависит главным образом, от трех факторов. Во-первых, насколько общественные организации смогут адаптироваться к тем требованиям, которые определяет законодательство. Во-вторых, насколько проявят добрую волю те ведомства и структуры, которые являются объектом контроля, поймут ли они, что общественный контроль делается с целью помочь им повысить эффективность их деятельности. И, безусловно, многое зависит от общей политической ситуации в стране. Если в стране продолжится политика, направленная на подавление общественной активности, масштабы общественного контроля будут невелики. Важно также исключить политизированность общественного контроля [47, с. 54].

Ограничениями для реализации общественного контроля на местном уровне являются:

- отсутствие у многих граждан профессиональных знаний в контролируемой сфере;

- недостаток информации для осуществления контроля и объективной его оценки. Здесь есть проблемы. Местные органы власти преимущественно не заинтересованы в предоставлении сведений о вверенных им объектах управления, тем более по отечественному законодательству часть сведений может попасть под гриф «для служебного пользования», например, информация о бюджете;

- существует прямой диктат со стороны органов местного самоуправления через средства массовой информации [18, с. 52]. Это препятствует формированию действенного общественного мнения в пользу общественного контроля за властью. Хорошо известно, что бесконтрольность власти ведёт к её произволу, потере доверия к ней граждан;

- отсутствие взаимопонимания гражданского общества и власти, необходимого опыта и отработанных механизмов такого взаимодействия. Низкий уровень правовой культуры характерен не только для рядовых граждан, но и для чиновников местных органов власти. Так, по словам Генерального прокурора Ю. Чайки «нарушения законов со стороны органов местного самоуправления широко распространены, и их количество практически не снижается» [29, с. 32].

3. Механизм управления «государственно-частное партнерство».

На сегодняшний день одним из наиболее перспективных направлений развития экономики является государственно-частное партнерство (ГЧП), представляющее собой институциональный и организационный альянс государства и частного сектора с целью реализации общественно значимых проектов и программ в различных отраслях экономики.

Данный термин можно рассматривать в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле ГЧП - это любое взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития. Речь может идти о совместной разработке стратегических документов, нормативных правовых актов, продвижении государством частных проектор российских компаний за рубежом, совместной работе по улучшению имиджа России. В широком смысле к основным формам ГЧП можно отнести: государственные контракты, арендные отношения, финансовую аренду (лизинг), государственно-частные (совместные) предприятия, соглашения о разделе продукции и концессионные соглашения. Именно последние на сегодняшний день являются наиболее привлекательной формой взаимодействия государства и частного капитала при осуществлении капиталоемких проектов.