В 1998 г. распоряжением губернатора Санкт-Петербурга Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 15 июля 1997 г. № 659-р «О Совете по местному самоуправлению в Санкт-Петербурге». был создан Совет по местному самоуправлению. Целью создания Совета была координация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, касающимся процесса становления местного самоуправления в городе. В состав Совета вошли губернатор, вице-губернатор, главы нескольких муниципальных образований, председатели ряда отраслевых комитетов и руководители администраций отдельных районов.

Для координации деятельности органов местного самоуправления в 1997 году в структуре секретариата Канцелярии губернатора Санкт-Петербурга был создан соответствующий отдел в количестве 6 человек. Вместе с тем, созданный институт районных координационных советов "по местному самоуправлению", оказался крайне малоэффективен: он не имеет статуса принимаемых решений как обязательных, и служит в лучшем случае всего лишь информационным каналом между исполнительной властью и муниципалами.

Необходимо отметить, что в Санкт-Петербурге много внимания уделяется проблемам взаимодействия между органами муниципальной и государственной власти. В городе утвержден порядок взаимодействия отраслевых и территориальных органов администрации города с органами местного самоуправления Приказ губернатора Санкт-Петербурга от 29 декабря 1998 г. № 96-п «О взаимодействии территориальных и отраслевых органов администрации Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления»., принято временное положение об информационном взаимодействии между различными органами власти Распоряжение администрации Санкт-Петербурга от 17 октября 2001 г. № 1024-ра «Об утверждении временного положения об информационном взаимодействии исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга между собой и с органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге»..

В отдельных районах города были созданы координационные советы по местному самоуправлению - совещательные органы при администрации района, которые принимали участие в обсуждении программ развития района, рассмотрении основных вопросов жизнедеятельности населения, решение которых требовало координации действий государственной и муниципальной власти, разрабатывали заключения на проекты законов, касающихся местного самоуправления. Такие советы действовали, в частности, в Московском, Невском, Адмиралтейском, Павловском, Пушкинском, Кировском, Курортном, Выборгском и Василеостровском административных районах города.

Поскольку срок полномочий депутатов муниципальных советов Санкт-Петербурга 1-го созыва был определен в 2 года, то выборы в муниципалитетах, расположенных в поселках и городах-спутниках (Пушкин, Сестрорецк, Павловск, Колпино и др.), должны были быть назначены на конец сентября 1999 года, а в муниципалитетах, расположенных внутри городских районов на начало февраля 2000 года. В соответствии с поправками от 30 марта 1999 года к статье 66 Федерального закона от 19.09.1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Российская газета, 1997, 30 сентября. № 186 был введен пункт 7, по которому органы государственной власти и местного самоуправления получили право изменять сроки своих полномочий в целях совмещения выборов разного уровня в сторону сокращения или увеличения срока, но не более чем на 9 месяцев Российская газета, 1999, 6 апреля. № 64-65.

Своеобразный эксперимент был поставлен в марте 2000 года, когда в большинстве муниципальных образований выборы депутатов нового созыва были совмещены с президентскими, благодаря чему впервые удалось обеспечить высокий уровень участия горожан в формировании представительных органов местного самоуправления. В итоге из 93 муниципальных образований Санкт-Петербурга, где были назначены выборы, в 26 не было выбрано ни одного депутата (так как была сильна тенденция голосования за вариант «против всех»), и выборы признаны несостоявшимися, а еще в 45 было избрано менее двух третей депутатов нового созыва, что не позволило муниципальным советам сразу же приступить к работе. В целом из 1288 депутатов было избрано лишь 297. Позднее на довыборах были избраны остальные муниципальные депутаты. Срок полномочий второго созыва муниципальных депутатов был определен в 4 года.

11 июня 2003 года 37 депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга проголосовали за принятие Постановления Законодательного собрания Санкт-Петербурга № 329 «О проведении опроса граждан об установлении и изменении границ муниципальных образований в Санкт-Петербурге» Постановления Законодательного собрания Санкт-Петербурга № 329 «О проведении опроса граждан об установлении и изменении границ муниципальных образований в Санкт-Петербурге» // Санкт-Петербургские ведомости, в соответствии с которым Администрации Санкт-Петербурга поручалось провести с 21 июля по 11 сентября 2003 года опрос жителей муниципальных округов, с целью выяснения их мнения о возможности установления границ муниципальных образований на уровне исторически сложившихся районов и городов-пригородов Ленинграда - Санкт-Петербурга. Данная обязанность возложена на Администрацию Санкт-Петербурга, а в нынешней редакции статьи 16 Устава Санкт-Петербурга Устав Санкт-Петербурга от 28.02.1998 г. // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (специальный выпуск). 1998. 23 января. - на Правительство Санкт-Петербурга Федеральным законом от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Законом Санкт-Петербурга от 29.12.1997 г. № 228-74 «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» Закон Санкт-Петербурга от 29.12.1997 г. № 228-74 «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 1.

Суть предполагаемой реформы, в рамках которой проводился опрос жителей, сводилась к формированию двух уровней системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Второй уровень - это 22 муниципальных образования: 13 внутригородских районов и 9 городов. Первый уровень - оставшиеся 102 муниципальных образования. В этом случае второй уровень станет центром концентрации полномочий местного самоуправления и получит часть государственных полномочий. В его ведении будут находиться вопросы установления местных налогов, распоряжения муниципальной собственностью, содержания дорог и другие. А муниципальные советы первого уровня приобретут функциональный характер деятельности: попечительские школьные советы, домкомы, благоустройство микрорайонов, охрана общественного порядка, опека и попечительство. Один из авторов проекта постановления депутат Законодательного Собрания Петербурга Юрий Гладков обращал особое внимание на то, что «планируемая реформа не предполагает изменения, упразднения или объединения существующих 111 муниципальных образований». Следует отметить, что принцип двухуровневого построения муниципальной власти реализован практически во всех крупных городах Европы - Париже, Марселе, Манчестере, Лондоне, Берлине и других. А до революции в Петербурге районные городские думы формировались в рамках сложившихся промышленных районов. «Мы воздаем долг историческим традициям и здравому смыслу. Например, сейчас, благодаря тому, что в 70-х годах был ликвидирован город Красное Село и был создан Красносельский район, людям приходится добираться за 15-20 километров, чтобы попасть в районную администрацию. Такая же ситуация сложилась и в середине 90-х после создания Курортного района, объединившего два исторических анклава - Сестрорецк и Зеленогорск. В Ломоносове и Кронштадте на одной территории сосуществуют и муниципальная власть и чиновники районной администрации, просто дублируя друг друга. Похожая картина в Павловске, Пушкине, Петергофе. Все эти нелепости снижают эффективность местной власти, отражаясь на жизни граждан,» - заявлял в интервью интернет-порталу «Фонтанка.Ру» Юрий Гладков Там же.

14 июля 2003 года и.о. губернатором Санкт-Петербурга Александром Бегловым был подан запрос о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 11 июня 2003 года № 329 «О проведении опроса граждан об установлении и изменении границ муниципальных образований в Санкт-Петербурге», а 23 июля 2003 года запрос был принят к рассмотрению Определением Уставного Суда Санкт-Петербурга № 086-1 Определение Уставного Суда Санкт-Петербурга от 23.07.2003 г. № 086-1 // Архив Уставного суда Санкт-Петербурга.

По мнению депутата Законодательного Собрания третьего созыва К.Э. Сухенко, «Депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, принимая постановление от 11.06.2003 № 329, предполагали, что проведение опроса будет первый шаг по пути муниципальной реформе. К сожалению, этого не произошло. Правительство Санкт-Петербурга не выполнило постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, первая неудачная попытка проведения муниципальных выборов состоялась 14 марта 2004 года, в настоящее время муниципальными советами уже назначены муниципальные выборы на 16 мая, 23 мая, 30 мая, 6 июня, 20 июня, 27 июня, 4 июля, 11 июля, 5 сентября, 12 сентября 2004 года, и сегодня этот перманентный процесс продолжается» Пояснительная записка к проекту постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга «Об обращении в Смольнинский Федеральный районный суд Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] - URL:: http://www.assembly.spb.ru.

17 января 2005 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступило ходатайство Губернатора Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко об отзыве запроса, а так как запрос отозван управомоченным лицом, и заявление об отзыве поступило до начала рассмотрения дела в заседании Уставного суда Санкт-Петербурга, что в силу требований статьи 38 и подпункта 4 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга» является основанием для прекращения производства по делу Закон Санкт-Петербурга от 05.06.2000 г. № 241-21 «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга, 2000. 25 сентября. № 9, то Уставной суд Санкт-Петербурга принял Определение от 27.01.2005 года № 086-3 о прекращении производства по делу Определение от 27.01.2005 г. № 086-3 «О прекращении производства по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 11 июня 2003 года № 329 «О проведении опроса граждан об установлении и изменении границ муниципальных образований в Санкт-Петербурге» по запросу Губернатора Санкт-Петербурга» // Архив Уставного суда Санкт-Петербурга.

По всей видимости в связи с принятием нового Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ситуация с опросом была решена в пользу отмены его проведения.

Данный период становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге примечателен еще и тем, что 17 декабря 2005 года на собрании (съезде) учредителей был учрежден Совет муниципальных образований Санкт-Петербурга, в котором приняли участие правомочные представители 96 муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Совет муниципальных образований Санкт-Петербурга является объединением представительных органов муниципальных образований Санкт-Петербурга, созданным в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований города. Устав Совета муниципальных образования Санкт-Петербурга (Утвержден Учредительным съездом Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга, протокол № 1 от 17.12.2005 г.). [Электронный ресурс]. - URL: http://www.sovetmo-spb.ru

Основными целями деятельности Совета являются в соответствии с частью 2 пунктом 2.2. Устава Совета:

1. Содействие развитию местного самоуправления в Санкт-Петербурге;

2. Усиление взаимодействия между органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга;

3. Содействие в реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления;

4. Поддержка инициатив граждан в сфере местного самоуправления, развитие гражданского общества;

5. Выражение, представление и защита интересов муниципальных образований Санкт-Петербурга, обеспечение представительства муниципальных образований Санкт-Петербурга в едином общероссийском объединении муниципальных образований, международных организациях межмуниципального сотрудничества;

6. Содействие решению вопросов обеспечения жизнедеятельности и повышению качества жизни населения, проживающего на территориях муниципальных образований, социально-экономического развития муниципальных образований Санкт-Петербурга Там же.

Для достижения данных целей был сформирован Президиум Совета. В состав Президиума были избраны 17 представителей от 17 административных районов Санкт-Петербурга.

В 2008 году местному самоуправлению в Санкт-Петербурге исполнилось 10 лет. По словам губернатора Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко: «Это уже серьезный срок, и значение этого института управления в жизни города с каждым годом увеличивается. Пять лет назад перед правительством Санкт-Петербурга была поставлена задача: максимально приблизить органы местного самоуправления к людям, к их проблемам, заботам, расширить дееспособность и ответственность муниципальных структур, увеличить их финансовую базу. Сегодня мы можем сказать, что эта задача в основном выполнена. В Петербурге создан действенный механизм перевода отдельных государственных полномочий на местный уровень, с передачей, соответственно, необходимых ресурсов. При этом перечень вопросов, находящихся в ведении местных органов власти, постепенно расширяется». Из выступления В.И.Матвиенко на третьем Съезде Совета муниципальных образований // «Царскосельская газета». 2009. 23 апреля. № 30 (9765).

В Петербурге часто происходят обсуждения - необходимо ли укрупнять муниципальные образования. В соседних регионах, например в Финляндии, идет процесс укрупнения муниципальных образования. Это делается, прежде всего, для улучшения качества предоставляемых муниципалитетами услуг. Но любые изменения в территории муниципальных образований должны происходить с учетом мнения граждан, живущих в этих муниципальных образованиях. По словам губернатора Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко на третьем съезде Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга: «Искусственно ничего мы изменять не собираемся. Но если будут такие предложения, если люди захотят объединиться, объединить усилия, ресурсы, мы это будем приветствовать. Вместе, наверное, будет легче и бороться с трудностями, и улучшать ситуацию путем объединения ресурсов. Безусловно, вместе будет эффективнее организовывать работу органов местного самоуправления за счет более рациональной формы административно-территориального устройства» Из выступления В.И.Матвиенко на третьем Съезде Совета муниципальных образований // «Царскосельская газета». 2009. 23 апреля. № 30 (9765)..

В настоящее время система органов местного самоуправления является следующей:

- представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избираемых населением муниципального образования (муниципальные Советы);

- исполнительный орган муниципального образования - местная администрация муниципального образования;

- иные органы, формируемые муниципальным советом.

Для того чтобы понять какую роль играет местная Администрация в жизни муниципальных образований, можно проанализировать Устав муниципального образования город Пушкин: «Местная Администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органами местного самоуправления муниципального образования федеральными законами и законами Санкт-Петербурга. Местной Администрацией руководит Глава местной Администрации на принципах единоначалия. При этом администрация подотчетная и подконтрольна муниципальному Совету» Ст.36 Устав муниципального образования город Пушкин от 27.04.2006 г. № 39. / «Муниципальный Вестник» № 1, 21 января 2008 года..

В 2008 году Губернатор Санкт-Петербурга В.И.Матвиенко подписала Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 1180 «О Программе поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурге и развития муниципальной службы в Санкт-Петербурге на 2009-2011 годы» в целях совершенствования нормативной правовой базы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, повышения эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления муниципальных образований в Санкт-Петербурге, совершенствования системы подготовки кадров для органов местного самоуправления муниципальных образований в Санкт-Петербурге и развития муниципальной службы в Санкт-Петербурге, а также в соответствии со статьей 35 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 15.12.1999 года № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 1180 «О Программе поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурге и развития муниципальной службы в Санкт-Петербурге на 2009-2011 годы» // «Вестник Администрации Санкт-Петербурга», 2008. 28 октября. N 10..

Программа, разработанная в рамках федерального законодательства, предусматривает правовое обеспечение местного самоуправления, укрепление его финансово-экономической основы, помощь в подготовке кадров, а также информационную продержку развития местного самоуправления.

В рамках информационной поддержки местного самоуправления предусмотрены мероприятия по информированию жителей о системе местного самоуправления, взаимодействии органов государственной власти Петербурга и органов местного самоуправления, с участием исполнительных органов государственной власти города будет функционировать веб-сайт «Муниципальная власть в Санкт-Петербурге» Местное самоуправление в Петербурге будут развивать по специальной программе. [Электронный ресурс] URL: http://www.gazeta.spb.ru/74494-0.

2.2 Объем компетенции муниципальных образований Санкт-Петербурга

Тенденции последнего времени таковы, что в большинстве субъектов Российской Федерации, в том числе и Санкт-Петербурге, идут процессы централизации и децентрализации. Местному самоуправлению, с одной стороны, предоставляется определенная свобода, а с другой - государство возлагает на него и определенный круг обязанностей.

Как отмечалось выше, действующее законодательство нечетко определяет непосредственную компетенцию органов местного самоуправления. В соответствии с базовым законом в компетенцию органов местного самоуправления входит решение вопросов местного значения и выполнение отдельных государственных полномочий, передаваемых им органами государственной власти.

Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, однако органы государственной власти субъектов Федерации могут передавать лишь те полномочия, которыми они обладают сами. Поэтому при передаче органами государственной власти субъектов Федерации иных вопросов в ведение органов местного самоуправления речь должна идти о наделении последних отдельными государственными полномочиями.

Предметы ведения муниципальных образований в силу пункта 3 статьи 6 Федеральною закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены Законом Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». До 2000 года органы местного самоуправления решали 24 вопроса местного значения Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. N 111-35 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». - п.2 ст.8.:

1. Введение и отмена местных налогов и сборов, определение конкретных ставок и предоставление льгот по уплате местных налогов и сборов;

2. Принятие планов и программ развития муниципального образования;

3. Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность;

4. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

5. Владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований;

6. Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования;

7. Обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на территории муниципального образования;

8. Текущий ремонт и озеленение придомовых территорий;

9. Создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

10. Содержание и развитие муниципального транспорта и другие.

Затем в Закон Санкт-Петербурга 11 февраля 2000 года были внесены изменения, которые наделили муниципальные образования - города и поселки еще 10 предметами ведения. А 10 октября 2000 года был принят отдельный Закон Санкт-Петербурга «О порядке определения органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции». Данным Законом Санкт-Петербурга органам местного самоуправления предоставлено право определять территории, прилегающие к учреждениям социальной и образовательной направленности, а также к местам массового скопления граждан, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

Таким образом, для внутригородских муниципальных образований в 2000 году появилось 25 предметов ведения, а для пригородных муниципальных образований - 35 (дополнительно: благоустройство и озеленение территории муниципального образования, осуществление контроля за соблюдением законодательства о розничной торговле, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и другие). В настоящее время к муниципальным образованиям муниципальных округов относятся 29 вопросов местного значения, для ряда муниципальных округов и городов - 14, для поселков - 32, для городов - 34. При этом перечень вопросов местного значения муниципальных образований является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в Закон Санкт-Петербурга.

В целом Закон Санкт-Петербурга №237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» Закон Санкт-Петербурга № 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга, 2005. 08 мая. № 7-8 является базовым актом, комплексно регулирующим все основные элементы развития системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Исходя из этого, отдельные его положения будут упоминаться при рассмотрении иных параметров местного самоуправления в нашем городе.

Основополагающими идеями закона «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» являются:

1. Санкт-Петербург - как город федерального значения является субъектом Российской Федерации и не является муниципальным образованием, следовательно, наличие органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на уровне города Санкт-Петербурга не предусмотрено законом.

2. Самостоятельность местного самоуправления. Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти.

3. Закон предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти. Процедура определяется соответствующим законом Санкт-Петербурга.

4. Закон предусматривает формы участия населения муниципального образования в местном самоуправлении. К ним относятся местные референдумы, выборы, обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, собрания, сходы граждан. Закон предусматривает возможность и иных форм участия населения в местном самоуправлении, которые не противоречат действующему законодательству.

Очевидно, что одной из причин возникновения проблем, связанных с необходимостью разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является идентичность задач, решаемых ими. Практически деятельность органов государственной власти и местного самоуправления направлена на достижение единой главной цели - улучшение качества жизни граждан и обеспечение их прав наряду с контролем исполнения их обязанностей. Различаются только масштабы деятельности указанных органов.

2.3 Передача отдельных государственных полномочий Санкт- Петербурга органам местного самоуправления

В соответствии с п. 1 ст. 34 Гражданского Кодекса РФ, п. 2 ст. 121 Семейного Кодекса РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом в Санкт-Петербурге организация работы органов местного самоуправления по осуществлению переданных в их ведение полномочий по опеке и попечительству определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

В настоящее время в соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 21.11.2007 № 536-109 «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге» Закон Санкт-Петербурга от 21.11.2007 № 536-109 «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга, 2007. № 38. органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга осуществляют отдельные государственные полномочия Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге.

По данным Комитета по труду и социальной защите населения Правительства Санкт-Петербурга, в государственном региональном банке данных числится более 3850 несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, то есть тех, кого необходимо устроить в семьи. Данный банк данных постепенно уменьшается. По информации, предоставленной органами местного самоуправления за 10 месяцев 2008 года под опеку и попечительство передано 934 ребенка, в приемные семьи - 175 детей, на усыновление - 407 детей. На 1 декабря 2008 года в Петербурге в приемных семьях воспитывается 433 ребенка. Для сравнения: в 2007 году в приемных семьях воспитывалось 196 детей Статистические данные Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.sirota-spb.ru/ved/ved_14.html. При этом на третьем Съезде Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга отмечалось, что необходимо активизировать работу в этом направлении, так как ведется неактивная информационная работа, не выявляются семьи, готовые взять ребенка в семью, не происходит индивидуальной работы.

С 1 января 2009 года органам местного самоуправления передано еще одно государственное полномочие по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере благоустройства и торговли Закон Санкт-Петербурга от 07.02.2008 г. № 3-6 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях» (с изменениями на 21 июля 2008 года) // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2008. 18 февраля. № 5.. «Эта мера позволит органам местного самоуправления нести ответственность за состояние благоустройства,» - заверила губернатор Санкт-Петербурга В.И.Матвиенко на съезде Совета муниципальных образований, - «Приучайте наших горожан к необходимости соблюдения бытовой культуры» Из выступления В.И.Матвиенко на третьем Съезде Совета муниципальных образований // «Царскосельская газета». 2009, 23 апреля. № 30 (9765).. По мнению губернатора Санкт-Петербурга местная власть должна дойти до каждого дома, до каждой квартиры, чему в том числе и будет способствовать передача данного государственного полномочия Там же.

Для реализации данного государственного полномочия, к примеру на территории муниципального образования город Пушкин, Пушкинским муниципальным Советом принято решение от 23.04.2009 г. № 16 «О порядке реализации Закона Санкт-Петербурга от 07.02.2008 г. № 3-6 на территории муниципального образования город Пушкин», в соответствии с которым Пушкинский муниципальный Совет решил установить, что составление протоколов об административных правонарушениях в сфере благоустройства, предусмотренных Законом Санкт-Петербурга от 15.05.2003 № 239-29 «Об административных правонарушениях в сфере благоустройств в Санкт-Петербурге» и составление протоколов об административных правонарушениях за продажу товаров в неустановленных местах, предусмотренных Законом Санкт-Петербурга от 07.07.2004 № 412-62 «Об административной ответственности за продажу товаров в неустановленных местах», совершенных на территории муниципального образования город Пушкин, осуществляется уполномоченными на то должностными лицами местной администрации муниципального образования город Пушкин, имеющими право составлять протоколы об административных правонарушениях и непосредственно обнаруживших указанные административные правонарушения при выполнении возложенных на них функциональных обязанностей Ст. 1 Решение от 23.04.2009 № 16 «О порядке реализации Закона Санкт-Петербурга от 07.02.2008 № 3-6 на территории муниципального образования город Пушкин» /Муниципальный вестник/. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.pushkin-town.net/.gorsovet/rus/16-09.

Заключение

На основании требований Указа Президента Российской Федерации в Санкт-Петербурге с 2008 года осуществляется мониторинг жизнедеятельности муниципальных образований и оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В качестве Оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления используется интегральная оценка, полученная путем суммирования оценок эффективности деятельности органов местного самоуправления по отдельным показателям.

Однако максимально возможное количество баллов, которое может набрать муниципальное образование по результатам интегральной оценки равно 24, при всех наилучших значениях отдельных показателей. Но такое муниципальное образование в реальности может существовать с очень низкой долей вероятности, однако можно рассчитать степень приближения значения рассчитанной интегральной оценки деятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга к такому «идеальному» муниципальному образованию в каждой группе, выраженную в процентах. Получены следующие результаты такого расчета:

В I группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Левашово, наименее - МО Парнас.

Во II группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Пулковский меридиан, наименее - МО Пороховые.

В III группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО Кронверкское, наименее - МО №6.

В IV группе наиболее приближено к «идеальному» муниципальному образованию МО поселок Смолячково, наименее - МО город Петергоф.

Так же производится выборка наиболее значимых оценочных показателей для муниципальных образований и были получены следующие результаты.

По показателю «Исполнение бюджета муниципального образования» в I группе большинство муниципальных образований имеют высокие показатели близкие к максимальному значению в 100 %, лишь МО поселок Левашово, МО Купчино и МО № 57 имеют значение по данному показателю ниже 55 %. Во II и III группах результаты проведенной оценки показателя схожи, лишь 3 муниципальных образования имеют показатель ниже 70 %, это МО Ульянка, МО №7 и МО Адмиралтейский округ. В IV группе все муниципальных образований имеют значения показателя выше 90%.

По показателю «Общая сумма заключенных муниципальных контрактов по отношению к объему доходной части местного бюджета» в I группе большинство муниципальных образований имеют показатели в пределах от 40 до 88 %, но МО Лахта-Ольгино, МО Парнас, МО Сосновское, МО Георгиевский и МО Невская застава имеют значение по данному показателю ниже 25 %. Во II группе данный оценочный показатель минимален у МО Красное Село и МО Автово, составляет 27% и 25,5 % соответственно. В III группе данный показатель имеет максимальное значение у МО Дворцовый округ 86,3 %, а минимальное значение - у МО Адмиралтейский округ, 7.3%. В IV группе максимальное значение показателя у МО город Сестрорецк - 85,1 %, а минимальное значение у МО поселок Металлострой - 18,2%.

По показателю «Сокращение численности детей, оставшихся без попечения родителей, и их доли в общей численности детей, проживающих на территории муниципального образования» в I группе максимальное значение показателя имеют в пределах 2-4 % муниципальные образования МО Лахта-Ольгино, МО Балканский, МО Черная речка, МО Левашово. Во II группе данный оценочный показатель максимален у МО Московская застава, МО Новоизмайловское, МО Ржевка и составляет 2,5%, 1,8% и 1,7 % соответственно. В III группе данный показатель имеет максимальное значение у МО № 60 и равен 2%, остальные муниципальные образования имеют значение меньше 1,5%.

По показателю «Рост числа граждан по отношению к числу детей, проживающих на территории муниципального образования, желающих принять ребенка (детей) на воспитание в свою семью» максимальные значения имеют муниципальные образования, входящие в I группу: МО Балканский - 0,7%, МО Левашово, - 0,5%, МО Сосновское - 0,4%. Во II группе данный оценочный показатель максимален у МО Автово - 0,2%, в III группе у МО № 11 и МО Петровский, 0,3% и 0,2% соответственно. В IV группе максимальное значение показателя у МО поселок Песочный, МО город Павловск и МО город Пушкин, и соответствует значениям 0,3%, 0,2% и 0,2%.

По показателю «Отношение площади выполненных работ по текущему ремонту и озеленению придомовых территорий и территорий дворов к общей площади указанного типа» во II, III и IV группах муниципальных образований также имеет место значительное отклонение значений показателя от среднего по группе. Например, во II группе МО Большая Охта имеет значение данного показателя 4259,9 %, в III группе МО Владимирский округ имеет значение показателя 114,5 %, а в IV группе МО поселок Серово и МО город Кронштадт имеют значения показателя превышающего 600 %, получается, что муниципальные образования благоустраивают площадей больше, чем имеют территорий в своем ведении.

Данные показатели мониторингов необходимы и важны для определения жизнедеятельности муниципальных образований, чтобы повышать тенденции социально-экономического развития внутригородских территорий Санкт-Петербурга.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы. Конституция Российской Федерации, закрепляя основополагающие принципы организации системы публичной власти всех уровней, оставляет простор для гибкого подхода к формированию в России эффективно функционирующей модели взаимодействия различных уровней власти, соответствующей запросам гражданского общества. При этом пути реформирования существующей модели разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти основываются на необходимости обеспечения прав и законных интересов граждан, баланса общегосударственных, региональных и местных интересов.

На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции Российской Федерации, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

На наш взгляд «Минимальный набор» полномочий, включающий в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению (наиболее свойственные местному самоуправлению функции), подлежит установлению федеральным законом в виде «закрытого» перечня. А субъектам Российской Федерации необходимо предоставить право увеличивать объем полномочий муниципалитетов при наличии ресурсов и инфраструктуры, но только в пределах установленного федеральным законом перечня вопросов местного значения, а также наделять органы местного самоуправления муниципалитетов отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Для реализации этих полномочий за муниципалитетами должны закрепляться местные налоги. При их недостаточности межбюджетное регулирование в отношении муниципалитетов должно осуществляться субъектами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации обеспечивают муниципалитеты ресурсами для исполнения органами местного самоуправления муниципалитетов отдельных полномочий субъекта Российской Федерации.

Непосредственно муниципалитетам могут быть переданы те государственные полномочия, которые не требуют ресурсов (кроме, незначительных, организационных), но предполагают близость их осуществления к населению.

Необходим закон «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения», задачей которого была бы возможность установить рамки для законодательства о местном самоуправлении в этих городах, обеспечивающие, с одной стороны, единство городского хозяйства, а с другой стороны - гарантирующие жителям право и возможность реализации местного самоуправления. Этот закон, по определению, не должен повторять нормы общего закона.

Поскольку решение вопросов местного значения невозможно без соответствующей экономической основы, которую согласно ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований, названные требования следует рассматривать в увязке с расходами местных бюджетов.

Каждый вопрос местного значения подразумевает определенные действия органов местного самоуправления. И эти действия должны быть понятны населению. Исходя из логики ФЗ № 131«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действия органов местного самоуправления могут быть вариативными.

Недостатки подхода к формированию бюджетов муниципальных образований в городах федерального значения очевидны, так как они лишены возможностей долгосрочного планирования, а также привязывает по срокам разработку и принятие местного бюджета к бюджету субъекта РФ. В тоже время возможно, определив перечень источников доходов местных бюджетов отдельным законом на долгосрочный период, устанавливать нормативы отчислений от некоторых из этих источников законом о бюджете Санкт-Петербурга на очередной год.

В связи с этим представляются целесообразными разработка и принятие специального закона субъекта Российской Федерации - города федерального значения «Об источниках доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований».

Другой базовой составляющей экономической основы местного самоуправления согласно действующему законодательству является муниципальная собственность. В соответствии с ч.4 ст.79 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами этих субъектов Российской Федерации. Однако дальнейшее положение указанной нормы о том, что определение состава муниципального имущества должно производиться «в соответствии с частями 1 - 3 статьи 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга», говорит о непоследовательности федерального законодателя. Указанное в частях 1 - 3 статьи 50 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имущество предназначено «для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом», то есть перечень указанного имущества корреспондирует именно с вопросами местного значения, определенными для поселения, муниципального района и городского округа. Если город федерального значения будет связан этой нормой, то он будет вынужден и при составлении перечня вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований руководствоваться формулировками ст.14 - 16 ФЗ № 131«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что может стать препятствием в достижении законодательно установленной для городов федерального значения цели «сохранения единства городского хозяйства».

Сравнительный анализ Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009г. №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» и Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 26.08.2008г. №1078 «Об администрациях районов Санкт-Петербурга» (Приложение) свидетельствует о дублировании полномочий, находящихся в ведении Санкт-Петербурга - города федерального значения и муниципальных образований, находящихся на территории Санкт-Петербурга.

Сравнительный анализ практики правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения показывает, что круг вопросов местного значения, закрепляемых за внутригородскими муниципальными образованиями, свидетельствует об их несущественном характере.

Несмотря на то, что перечни предметов ведения (вопросов местного значения) муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге несколько разнятся, можно констатировать, что в обоих городах федерального значения местное самоуправление остается в большей степени формальным институтом: внутригородские муниципальные образования не имеют значимой сферы собственной ответственности и не решают важные вопросы жизнедеятельности населения. Сергиенко А.М. Проблемы правового регулирования вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право, 2007. № 11.

Считаю необходимым проводить широкую работу по обучению граждан навыкам и приемам жизни в условиях самоуправления, основам правовой и политической культуры, так как самой большой проблемой формирования местного самоуправления в городах федерального значения является абсолютная безграмотность населения в вопросах общественной жизни.

В связи с вышеизложенным, предлагается следующее:

Закрепить в специальном законе перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. В настоящее время в Законах города Москвы и города Санкт-Петербурга, наряду с Федеральным законом № 131-ФЗ регулируются те или иные особенности функционирования местного самоуправления в городах федерального значения.

Должна активнее использоваться практика передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в городах федерального значения.

Необходимо исключить дублирование полномочий, находящихся одновременно в ведении города Санкт-Петербурга и муниципальных образований, находящихся на его территории.

Внесение таких поправок позволит избежать дублирования полномочий двумя ветвями публичной власти, что приведет к сокращению расходов бюджетных средств.

Предложенные изменения помогут не только разграничить полномочия между органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными образованиями, расширить доступность органов местного самоуправления для жителей, но позволят эффективно решать вопросы местного значения, что, в конечном счете, улучшит условия проживания граждан России, защитит их конституционные права и свободы.

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления как одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху», а так же отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008[Электронный ресурс] URL: http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.

Библиографический список:

Законодательные материалы, нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации: с текстом государственного гимна: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. (с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами от 30.12.2006, от 21.07.2007 № 5- ФКЗ).- М.: Издательство «Омега-Л»,2010.-63 с.

2. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. //«Собрание законодательства РФ», 07.09.1998, N 36, ст. 4466№ 55-ФЗ

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) // Российская газета. - 1994. - 8 декабря (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2009 № 7-ФЗ) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 7. - Ст. 775.

4. Федеральный закон Российской Федерации №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 3316.

5. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» // Собрание Законодательства Российской Федерации, 1996. № 2. ст. 121.

6. Закон Санкт-Петербурга от 25.07.2005 г. № 411-68 (ред. от 21.07.2008 г.) «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 21 ноября 2005. № 11.

7. Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 №420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (с изменениями на 19 апреля 2010 года). [Электронный ресурс] URL: http://www.assembly.spb.ru/manage/page?%20&nd=891818221 (дата обращения: 30.04.2010)

8. Закон Санкт-Петербурга от 21.11.2007 № 536-109 «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга, 2007. № 38.

9. Закон Санкт-Петербурга от 07.02.2008 г. № 3-6 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга отдельным государственным полномочием Санкт-Петербурга по определению должностных лиц местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и составлению протоколов об административных правонарушениях» (с изменениями на 21 июля 2008 года) // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2008. 18 февраля. № 5.

10. Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 11 июня 2003 г. № 329 «О проведении опроса граждан об установлении и изменении границ муниципальных образований в Санкт-Петербурге» [Электронный ресурс]- Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

11.Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 1180 «О Программе поддержки местного самоуправления в Санкт-Петербурге и развития муниципальной службы в Санкт-Петербурге на 2009-2011 годы» // "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", 2008. 28 октября. № 10.