Механизм государственно-частного партнерства на примере Санкт-Петербурга

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты государственно-частного партнерства

1.1 Понятие государственно-частного партнерства

1.2 Формы государственно-частного партнерства в международной практике

Глава 2. Практика реализации проектов государственно-частного партнерства (на примере г. Санкт-Петербург)

2.1 Инвестиционный климат Санкт-Петербурга

2.2 Инфраструктурные проекты государственно-частного партнерства в Санкт-Петербурге

Глава 3. Законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства

3.1 Федеральное законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства

3.2 Региональное законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства (на примере г. Санкт-Петербург)

Заключение

Библиографический список



Введение

В сложившейся внешнеэкономической ситуации перспективы развития государственно-частного партнерства в России весьма неоднозначны. С одной стороны, в настоящее время можно наблюдать отток иностранных, преимущественно, западных инвестиций из российской экономики, что может в перспективе повлечь за собой сокращение количества проектов ГЧП в России, где потенциально могли бы быть задействованы иностранные инвестиции; но с другой же стороны, необходимость перераспределения бюджетных средств в пользу Крымского федерального округа и, соответственно, сокращение объема субвенций и дотаций, выделяемых из федерального бюджета региональным, может повлечь за собой стимулирование самостоятельного развития регионов за счет формирования эффективных механизмов бюджетного регулирования в регионах, и, в частности, стремление регионов привлечь частные инвестиции для восполнения нехватки бюджетных средств для модернизации или строительства капиталоемких социально значимых объектов инфраструктуры, реализация которых возложена на публичного партнера, то есть на государство. В контексте сложившихся обстоятельств именно механизм государственно-частного партнерства может быть наиболее эффективным для того, чтобы компенсировать сокращение федерального финансирования регионов путем привлечения частных инвестиций.

Но прежде чем регионы смогут эффективно применять механизм государственно-частного партнерства, должны быть предприняты меры как на федеральном уровне, так и на региональном, а именно принятия федерального закона о ГЧП и адаптации соответствующих нормативно-правовых актов, а также развитие регионального законодательства в сфере ГЧП и формирование мер по улучшению инвестиционной привлекательности регионов с целью привлечения частных инвестиций для реализации проектов государственно-частного партнерства. Здесь речь идет о всех регионах России, поскольку учитывая тот факт, что практика реализации ГЧП-проектов весьма неоднородна и есть как регионы-лидеры (например, Санкт-Петербург, республика Татарстан, Ленинградская область и др.) в этой сфере с большим опытом реализации региональных проектов государственно-частного партнерства и развитой институциональной средой для привлечения инвестиций в ГЧП-проекты, так и регионы с полным отсутствием нормативно-правовой базы и опыта реализации проектов в сфере ГЧП (например, республика Калмыкия). Иными словами, ввиду неоднородности практики применения механизма государственно-частного партнерства в регионах, у каждого из них различный путь развития сферы ГЧП: одни совершенствуют имеющиеся инструменты ГЧП и консолидируют сложившуюся практику в данной сфере, а другие только начинают формирование механизма государственно-частного партнерства.

Кроме этого, можно констатировать тот факт, что на региональном и федеральном уровне все активнее закрепляется механизм ГЧП, в первую очередь это характеризуется формированием нормативно-правовой базы: региональные законы об участии субъекта в государственно-частном партнерстве приняты в уже 69 субъектах РФ, также в скором времени можно ожидать принятие федерального закона о ГЧП, что сделает механизм ГЧП в России более привлекательным для инвесторов, так как будет способствовать устранению правовых коллизий в этой сфере, унификации практического понимания механизма ГЧП среди регионов России, а также возможности применения на практике новых форм государственно-частного партнерства.

Исходя из сказанного, актуальность исследование обусловлена тем, что в сложившейся ситуации для многих регионов России актуальной проблемой является привлечение дополнительного финансирования в экономику регионов, и механизм государственно-частного партнерства может послужить одним из эффективных инструментов для решения поставленных задач. В контексте сказанного, консолидация успешной практики в области привлечения частных инвестиций посредствам механизма государственно-частного партнерства и выявление основополагающих факторов, формирующих успешность применения механизма ГЧП, может быть полезной для регионов, которые только начинают применение механизма государственно-частного партнерства или развивают и совершенствуют существующий. Полезность же заключается в возможности применения и адаптации под специфику регионов сформировавшейся успешной правоприменительной практики.

В рамках данного исследования представляется возможным рассмотреть один из регионов Северо-Западного Федерального округа - Санкт-Петербург. Выбор именно этого региона для исследования обусловлен рядом причин. Во-первых, Санкт-Петербург - это первый регион в России, в котором был принят региональный закон о государственно-частном партнерстве (Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»), следовательно, можно сделать предположение о том, что регион имеет сформировавшуюся региональную правоприменительную практику в сфере ГЧП, что в свою очередь представляет непосредственный интерес для исследования. Во-вторых, выбор региона обусловлен наличием в нем реализованных проектов ГЧП. Данные проекты можно идентифицировать как инфраструктурные проекты в транспортно-логистической сфере (например, морской пассажирский терминал «Морской фасад, реконструкция аэропорта «Пулково»). Также стоит указать, что поскольку для исследования представляют непосредственный интерес масштабные и капиталоемкие проекты ГЧП, то фокус исследования будет сосредоточен именно на инфраструктурных проектах ГЧП в транспортно-логистической сфере, в совокупности с тем фактом, что именно в этой сфере наибольшее количество реализованных проектов ГЧП.

Санкт-Петербург - один из самых передовых городов России. Это определяется во многом его местоположением - непосредственной близостью к Северной и Восточной Европе. Кроме того, «уже на протяжении долгого времени город является крупнейшим транспортным узлом России, через который осуществляются международные грузовые и пассажирские перевозки всеми видами транспорта. На его территории имеются все виды транспортной инфраструктуры: автомобильные дороги, сеть железных дорог, речной и морской транспорт, аэропорт, нефте- и газопроводы.» http://pppinrussia.ru/main/market/opit_regiona/region_in_focus/region/sankt_peterburg Таким образом, г. Санкт-Петербург - ориентированный на европейские стандарты город с высоко развитой инфраструктурой. Открытость города и постоянное взаимодействие с потенциальными иностранными инвесторами позволяет этому региону перенимать опыт западных стран привлечения инвестиций посредством механизмов ГЧП, что способствует социально-экономическому развитию субъекта. Стоит также отметить, что институт ГЧП во многих западных странах существует достаточно давно, порядка 20 лет.

Также стоит дать определение некоторым употребляемым терминам в исследовательской работе. Под инфраструктурой понимается совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования экономики и обеспечения условий жизнедеятельности населения. Лапина И., Маталина Е., Секачев Р., Троицкая Е., Хайбуллина Л., Ярина Н. Большой энциклопедический словарь. М.: АСТ, Астрель в РФ». Москва. 2013. Исходя из этого определения, можно сформулировать определение инфраструктурных проектов. Инфраструктурные проекты - это долгосрочные и капиталоемкие проекты, основным результатом которых является строительство социально и экономически значимых объектов инфраструктуры федерального или регионального масштаба. Применительно к данному исследованию, под инфраструктурными проектами подразумеваются объекты транспортно-логистической сфере, а именно: автомобильные дороги, железные дороги, морские и речные порты, аэродромы, производственная и инженерная инфраструктура аэропортов, метрополитен и другой транспорт общего пользования. Данный перечень объектов транспортной инфраструктуры закреплен в «Методических рекомендациях по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации» и опубликован на сайте Министерства экономического развития.

Исходя из актуальности исследования, представляется возможным определить цель и соответствующие задачи исследования, а также объект и предмет исследования.

Цель исследования состоит в том, чтобы доказать эффективность применения механизма государственно-частного партнерства для привлечения частных инвестиций на примере успешной практики реализации проектов ГЧП в регионе, а также выявить приоритетные направления для комплексного развития механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций на региональном уровне.

Задачи исследования:

1) рассмотреть на понятийном уровне представления о ГЧП в российской и зарубежной экономической литературе, а также имеющиеся на практике формы ГЧП;

2) Рассмотреть инвестиционный климат региона (Санкт-Петербурга) и привести соответствующие статистические показатели;

3) Выявить критерии для классификации проектов государственно-частного партнерства, реализуемых в регионе (Санкт-Петербурге) и с его участием и консолидировать успешную практику реализации ГЧП-проектов;

4) Провести анализ федерального и регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства и форм реализации проектов ГЧП;

5) Выявить факторы, формирующие успешную практику реализации ГЧП-проектов на региональном уровне (в Санкт-Петербурге);

6) Дать практические рекомендации по повышению эффективности применения механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций на региональном уровне на примере рассмотренного опыта региона (Санкт-Петербурга)

Объект исследования - это привлечение частных инвестиций посредствам механизма государственно-частного партнерства в регионе Санкт-Петербург.

Предмет исследования - это практика реализации инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства в транспортно-логистической сфере в Санкт-Петербурге.

Само исследования предполагается провести в несколько этапов. Первый этап - это анализ практики реализации ГЧП проектов в регионе с целью доказать эффективность механизма государственно-частного партнерства как инструмента привлечения инвестиций. Второй этап - рассмотрение закрепленных на федеральном и региональном (в Санкт-Петербурге) уровнях форм реализации проектов государственно-частного партнерства для того, чтобы дать комплексную оценку степени институализации механизма ГЧП в России. Третий этап - это заключительный этап, который включает в себя выводы исходя из поставленных целей и задач исследования и формирования соответствующих рекомендаций.



Глава 1. Теоретические аспекты государственно-частного партнерства

1.1 Понятие государственно-частного партнерства

В российской практике на данной момент нет законодательно закрепленного определения государственно-частного партнерства, за исключением того, что прописано в Проекте федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».

Так, согласно данному законопроекту, государственно-частное партнерство (ГЧП) - это привлечение в целях достижения задач социально-экономического развития публичным партнером частного партнера к выполнению работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации, строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества, разделения рисков, компетенции? и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве. Проект федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (во втором чтении)

Определение же, которое является наиболее распространенным и применимым в науке: "Государственно-частное партнерство (в зарубежной доктрине и практике используется термин "public-private partnership" (PPP)) - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение" Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское право. 2009. N 2.

В наиболее узком смысле ГЧП определяется в Международном валютном фонде [1] как соглашения, в которых частный сектор предлагает инфраструктурные объекты и услуги, обычно предоставляемые государством, при этом значительный риск переходит от государства к частному сектору.

2.2 Формы государственно-частного партнерства в международной практике

Примечательно, что международный опыт консолидирует в себе множество договорных форм ГЧП, учитывая конкретные механизмы взаимодействия государственных структур и частных компаний. Но, в общем и целом, формы государственно-частного партнерства можно дифференцировать как концессии, предполагающие переход права собственности на объект (предмет концессионного соглашения) к частному партнеру и не предполагающие этого, то есть объект остается в собственности государства. Данная классификация существующих форм и механизмов отражены в нижеприведенной таблице[2].

Таблица 1. Основные формы и механизмы сотрудничества государства и частного сектора при реализации проектов государственно-частного партнерства

Название	Характеристика
Концессии (concession type contracts)
1. Концессии, не предполагающие переход права собственности частному парнеру
1.1. BTO (строительство-передача-эксплуатация-управление)	Частный партнер осуществляет строительство, частичное или полное финансирование. По завершении строительства передает данный объект государству. Право эксплуатации объекта остается за частной компанией до завершения срока контракта, который позволяет окупить затраты частного партнера на проект.
1.2. BOOT (строительство-владение-управление-передача)	Аналогично схеме BTO, но отличается от нее тем, что права собственности на объект передаются государству после завершения срока контракта.
1.3. BOT (строительство-управление-передача)	Аналогично схеме BTO, но отличается от нее тем, что права собственности на объект переходят к государству в установленный в договоре срок (не связанный с моментом завершения контракта)
1.4. DBOM (проектирование-строительство-управление-обслуживание)	Частный партнер берет на себя ответственность за проектирование, строительство, управление и техническое обслуживание объекта. По истечении срока контракта объект передается в собственность к государству. Платежи со стороны государства зависят от соответствия стандартам, физическому состоянию или возможностей объекта.
1.5. DBFO (проектирование-строительство-финансирование-управление)	Аналогично схеме DBOM, но отличается от нее тем, что финансирование полностью является обязанностью частного сектора.
ROT (реконструкция - управление - передача)	Предусматривает реконструкцию уже существующего объекта. В рамках ROT объект инфраструктуры, находящийся в государственной (муниципальной) собственности, передается частному инвестору на условиях осуществления его модернизации и принятия концессионером определенных обязанностей с последующей эксплуатацией.
2. Концессии, предполагающие переход права собственности частному партнеру
2.1. BOO (строительство-владение-управление)	Частная компания финансирует, строит, обслуживает и управляет объектом, берет на себя коммерческий риск, ответственность за предоставление услуги в соответствии с установленными стандартами. Схема может быть использована при строительстве лечебных, гостиничных и спортивных сооружений. Право собственности переходит частной компании по истечении срока соглашения. Срок соглашения - от 5 до 15 лет.
2.2. BDO (строительство-развитие-управление)	Частная компания строит финансируемый за счет государства объект. После завершения строительства частная компания на протяжении определенного срока управляет, расширяет и модернизирует объект, осуществляет платежи за пользование им. Частная компания не обязана по окончании срока контракта передавать объект обратно в собственность государства.
2.3. DCFM (проектирование-строительство-управление-финансирование)	Частная компания осуществляет проектирование, финансирование, строительство и управление проектом. Государство затем в течении 20-25 лет осуществляет финансирование деятельности объекта, и также выплачивает определенное ежегодное вознаграждение инвесторам проекта. У частной компании нет обязательства передавать объект в собственность государства.
2.4. BBO (покупка-строительство-управление)	Продажа государственного имущества частной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и должно эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имуществ. У частной компании есть право не возвращать объект в государственную собственность.
3. Контракт жизненного цикла
Контрактная форма ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер заключает с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями. Доходы государства формируются за счет того, что инвестор получает средства от эксплуатации объекта и перечисляет их в пользу государства.
TIF (Tax increment financing)
В рамках этого механизма государство возвращает инвесторам средства, вложенные в реализацию проекта, за счет бюджетных поступлений, полученных от роста налогов пропорционально эксплуатации объекта соглашения. В некоторых европейских странах данный контракт называется DBFM (проектирование-строительство-финансирование-обслуживание)

Существуют также специфические договоры BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - управление - обслуживание - передача), где акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт объекта, DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - управление - передача), где на инвестора возлагается дополнительная функция по проектированию объекта. Также к формам ГЧП в некоторых классификациях относят и контракты, на основе аренды или лизинга. Например, LDO (лизинг-развитие-управление). В этом случае частная компания берет в лизинг объект, находящийся в собственности у государства, восстанавливает, модернизирует, расширяет, если данное предусмотрено договором, а также управляет им. В последствии частная компания не обязана передавать объект соглашения обратно в собственность государства. В данной форме капитальные инвестиции - это государственные средства, поэтому риски для частных инвесторов умеренные. Срок таких контрактов составляет 10-15 лет.

Рассмотренные формы не исчерпывают всей классификации форм ГЧП, применяемых в международной практике. Набор схем ГЧП достаточно широк, и каждая из них предусматривает определенную последовательность и специфику форм участия частного сектора в реализации проектов. Исходя из зарубежного опыта, основной смысл ГЧП состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач.

В Российской Федерации, если рассматривать формы ГЧП, закрепленные на федеральном уровне и не брать в расчет формы ГЧП, используемые в регионах, то можно отметить, что исходя из Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", в форме концессионных соглашений реализуется лишь одна из возможных схем, ВТО, при которой право собственности на объект ГЧП сразу передается публичному образованию по окончании его строительства, а частный субъект осуществляет лишь управление объектом. Однако у субъектов РФ сохраняется право предусмотреть существование ГЧП в иной форме. Отсутствие опыта и путаница в правовых понятиях негативно сказываются не только на качестве принятого регионального законодательства по ГЧП. Как результат, проекты ГЧП в регионах являются не многочисленными, а их реализация происходит только в тех регионах, где правовое регулирование учитывает международно-правовой опыт.



Глава 2. Практика реализации проектов государственно-частного партнерства (на примере г. Санкт-Петербург)

2.1 Инвестиционный климат Санкт-Петербурга

Определенно, основным фокусом исследования являются инфраструктурные проекты ГЧП в регионе. Но, прежде чем перейти к анализу данных проектов, следует определить инвестиционную среду региона, в которой эти проекты реализовываются, для формирования более полного представления о регионе.

«Рейтинговое агентство «Эксперт РА» на XI Региональном инвестиционном конгрессе представило результаты ежегодного рейтинга инвестиционной привлекательности регионов - 2013. Санкт-Петербургу присвоен высший рейтинг 1А как региону с максимальным потенциалом и минимальным риском.» http://gov.spb.ru/gov/otrasl/invest/news/42606/ Следует пояснить, что инвестиционная привлекательность региона и инвестиционный климат - это синонимичные понятия в данном контексте.

Так, инвестиционный климат - это «совокупность сложившихся в какой-либо стране политических, социально-культурных, финансово-экономических и правовых условий, определяющих качество предпринимательской инфраструктуры, эффективность инвестирования и степень возможных рисков при вложении капитала». Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Колл. авторов; под общ. ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002. - с. 359.

Исходя из определения, инвестиционный климат включает в себя два базовых показателя - это потенциал региона и риски. Таким образом, приведенная ниже статистика является показателями основных составляющих инвестиционного климата Санкт-Петербурга.



Рис. 1. Распределение частных видов потенциалов, в % от страны в целом за 2011 год

(http://raexpert.ru)

Анализируя данные, представленные рейтинговым агенством «Эксперт РА», можно отметить, что распределение частных видов потенциалов в Санкт-Петербурге в 2011 году, относительно других регионов России, имеет весьма высокие показатели. В контексте исследовательской работы, стоит отметить, что инфраструктурный показатель в регионе составляет 6,447 %. Эта цифра достаточно близка к аналогичному показателю по Москве - 8,212 %. Стоит также отметить тот факт, что Москва - это регион, который имеет самый высокий инфраструктрный показатель. Кроме того, инновационный показатель составляет 8,562 %, что является максимальным показателем из всех по регину. Прежде всего, это говорит о том, что Санкт-Петербург - это субъект, гибкий и приемственный к инновациям в целом, что не мало важно для частных инвестеров, особенно для зарубежных.



Рис. 2. Распределение частных видов рисков в сравнении со средним по стране за 2010 год

(http://raexpert.ru/)

Рис. 3. Распределение частных видов рисков в сравнении со средним по стране за 2011 год

(http://raexpert.ru/)

На сайте рейтингового агентства «Эксперт РА» опубликована общая характеристика по шести показателям частных видов рисков в г. Санкт-Петербург в сравнении с аналогичными показателями относительно среднего по стране. Данное распределение рисков приведено за 2010 и 2011 года, соответственно. По графикам видно, что за год в регионе произошли некоторые количественные изменения в виде снижения частных видов рисков: криминальный (с 0,265 до 0,185), экономический (с 0,315 до 0,3), финансовый (с 0,2 до 0,045), социальный (с 0,091 до 0,064); экологический фактически остался без изменений, а вот управленческий риск возрос, как и среднее по стране (с 0,285 до 0,327).

Также по графикам можно отметить, что риски в Санкт-Петербурге за год стали ниже, чем в среднем по России. Из этого можно сделать вывод, что в регионе ведется работа над улучшением инвестиционного климата и, соответственно, имиджевой составляющей региона путем снижения показателей по рискам.

Таким образом, анализируя инвестиционных климат Санкт-Петербурга, необходимо понимать, как он относиться непосредственно с объемом привлеченных инвестиций в регион.

Согласно данным, опубликованным на сайте администрации Санкт-Петербурга, общий объем иностранных инвестиций в нефинансовый сектор экономики Санкт-Петербурга на конец 2012 года составил $10,8 млрд. Доля прямых иностранных инвестиций за 2012 год снизилась до 8%.

В Санкт-Петербурге работают крупные предприятия с иностранным участием, активно привлекающие международное финансирование для реализации больших инвестиционных проектов. По итогам 2012 года наибольший объем иностранных инвестиций приходится на ряд компаний, среди которых ООО "Воздушные ворота Северной столицы», которая непосредственно является участником концессионного соглашения в реконструкции и строительстве аэропорта «Пулково».

По итогам 9 месяцев 2013 года объём иностранных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга составил $8 974 млн., что на 36,4% больше, чем в январе-сентябре 2012 года. Доля прямых иностранных инвестиций при этом выросла до 12,7 %.

Если рассматривать отрасли, привлекательные для инвестиций в регионе, то согласно данным по региону Санкт-Петербург за 2011 год, опубликованным на сайте рейтингового агентства «Эксперт РА», инвестиции в «строительство» занимают лидирующие позиции - 20,8 %.

Рис. 4. Основные отрасли инвестирования за 2011 год

(http://raexpert.ru/database/regions/folder_151/)

Информация в следующей таблице была собрана в рамках субнационального исследования "Ведение бизнеса" в Российской Федерации. Согласно данным, представленным Doing business, по процедуре получения на строительство Санкт-Петербург занимает 9 место, при этом, стоит отметить, что количество процедур, необходимых для получения разрешения на строительство составляет 18 инстанций, что по представленным регионам является практически самым минимальным количеством инстанций. Этот рейтинг, разумеется, не предоставляет полной картины по региону Санкт-Петербург, так как методология исследования была направлена немного на другие показатели. Но данный рейтинг является отчасти репрезентативным по ситуации в целом в сфере строительства и связанными с ним процедурами. А инфраструктурные проекты ГЧП также подразумевают под собой получение разрешения на строительство.

Рис. 5. Рейтинг регионов РФ - получение разрешения на строительство

(http://russian.doingbusiness.org)

Подводя итог о корреляции между улучшением инвестиционного климата региона и объемом привлекаемых инвестиций в регион, то можно сказать, что относительно 2012 года, в 2013 году показатели объема иностранных инвестиций существенно улучшились, что подтверждают статистические показатели. Кроме того, еще в 2011 году наметилась тенденция, согласно которой отрасль, являющаяся приоритетной для инвесторов, стала строительство, как показывает статистика. Вероятно, одна их причин такой положительной тенденции, является повышение инвестиционной привлекательности региона относительно прошлых лет.

2.2 Инфраструктурные проекты государственно-частного партнерства в Санкт-Петербурге

Прежде чем перейти к анализу инфраструктурных проектов ГЧП в транспортно-логистической сфере, представляется возможным классифицировать инфраструктурные проекты ГЧП, реализованные и реализуемые в Санкт-Петербурге на федеральные, региональные и смешанные. Основными критериями для данной классификации являются следующие параметры. Во-первых, инициатор проекта ГЧП - органы региональной или федеральной власти. Во- вторых, источник финансирования проектов ГЧП со стороны публично-правового партнера, то есть средства, задействованные для реализации проекта ГЧП, федеральные или региональные. И, в-третьих, механизмы ГЧП, задействованные для реализации инфраструктурных проектов. Здесь речь идет, преимущественно, о законодательных механизмах, иными словами, взаимоотношения между государством и бизнесом в рамках государственно-частного партнерства могут регулироваться либо федеральным законом (Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»), либо региональным (Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»). Также стоит отметить, что в настоящее время федеральное законодательство в сфере ГЧП находится в стадии разработки и совершенствования. Так, уже разработан и принят в первом чтении проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» и внесены ряд поправок к действующему Федеральному закону в сфере ГЧП «О концессионных соглашениях» и отдельным действующим законодательным актам РФ. Более подробно данный аспект будет рассмотрен в третьей главе.

Федеральные инфраструктурные проекты ГЧП Санкт-Петербурга в транспортно-логистической сфере

Исходя из предложенной классификации проектов государственно-частного партнерства Санкт-Петербурга, первыми для рассмотрения представляются проекты федерального масштаба. Структура анализа данных проектов включает также в себя обоснование присвоения соответствующего статуса проекта, то есть федеральным, региональным или смешанным является анализируемый проект согласно критериям для классификации проектов изложенных выше.

Так, один из первых глобальных проектов ГЧП, реализованных на территории региона, было строительство дамбы.

Санкт-Петербург и его пригороды - это территории, подверженные серьезным наводнениям. Последствия от наводнений - это, прежде всего, огромный экономический ущерб федеральному и региональному бюджету. Помимо финансовой составляющей, вода наносит огромный ущерб исторической части города, а Санкт-Петербург уже на протяжении многих лет считается культурной столицей России.

Так, после очередного серьезного наводнения, в 1955 году началась разработка проекта Комплекса защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений (дамба). Согласно данным, опубликованным на официальном сайте Федерального казенного предприятия "Дирекция комплекса защитных сооружений Министерства регионального развития Российской Федерации" Официальный сайт Федерального казенного предприятия "Дирекция комплекса защитных сооружений Министерства регионального развития Российской Федерации"

http://www.dambaspb.ru/about/construction ход строительства дамбы представлял собой многолетний и капиталоемкий процесс.

«Так, строительство дамбы было начато в 1979 году, после выхода постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 02.08.1979 № 745 «О строительстве сооружений защиты Ленинграда от наводнений». Но в связи с ухудшением в конце 80-х годов экологического состояния Невской губы, в 1990 году было принято решение о нецелесообразности продолжения строительства комплекса защитных сооружений в рамках существующего проекта. В течение 10 лет строительство Комплекса защитных сооружений было заморожено.

В 1996 году проект «Защита Санкт-Петербурга от наводнений» был откорректирован, рассмотрен Главгосэкспертизой Минстроя России и утвержден Минстроем России (приказ от 10 сентября 1996 г. №17-122).

С 2002 года наметился перелом как в решении вопросов финансирования проекта, так и в развороте строительных работ. С целью привлечения международных средств 22 декабря 2002 года было подписано и вступило в силу Соглашение о займе между Российской Федерацией и Европейским банком реконструкции и развития на сумму 245 млн. долларов США. Были подписаны соглашения с Европейским инвестиционным банком на сумму 40 млн. евро и с Северным инвестиционным банком на сумму 40 млн. долларов США.

Выполнение функций заказчика-застройщика по строительству КЗС поручено ФКП "Дирекция комплекса защитных сооружений Министерства регионального развития Российской Федерации".

В 2006 г. Правительством РФ по поручению Президента подготовлена и утверждена «Программа завершения строительства КЗС», в которой определены необходимые ежегодные объемы работ и источники их финансирования.

В августе 2011 года состоялось открытие Комплекса защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений.» Официальный сайт Федерального казенного предприятия "Дирекция комплекса защитных сооружений Министерства регионального развития Российской Федерации"

http://www.dambaspb.ru/about/construction

Помимо защитной функции, дамбы стала выполнять еще и транспортную. Часть дамбы включала в себя дорожную развязку.

Таким образом, строительство дамбы - это капиталоемкий и долгосрочный проект. Строительство дамбы было спровоцировано острой необходимостью в подобном защитном комплексе, ввиду того, что наводнения не раз причиняли многомиллионный ущерб городу и его пригородам. Финансирование данного проекта осуществлялось из государственного бюджета. Но помимо этого, для строительства дамбы привлекались и немалые инвестиции зарубежных финансовых структур. Безусловно, это наглядный пример сотрудничества государственного и частного сектора на федеральном уровне. Поэтому, согласно классификации, этот проект относится к федеральному: инициатор проекта, источники финансирования и механизмы реализации представляют собой комплекс мер федерального уровня. Также стоит отметить, что дамба отчасти представляет собой инфраструктурный проект ГЧП, но не в чистом виде, так как только небольшой участок дамбы выполняет транспортную функцию, по этой причине он и включен в перечень рассматриваемых проектов ГЧП Санкт-Петербурга.

Еще одним примером федерального проекта можно назвать Орловский тоннель. Это один из крупных инфраструктурных проектов ГЧП, планировавшихся к реализации на территории Санкт-Петербурга. Согласно данным, опубликованным на официальном сайте проекта Официальный сайт проекта «Орловский тоннель»

http://www.orlovtunnel.ru данный проект должен был реализовываться в рамках трехстороннего концессионного соглашения (г. Санкт-Петербург, Инвестиционный фонд РФ, частные инвесторы), но еще в 2011 году администрация г. Санкт-Петербург заявила, что не будет инвестировать бюджетные средства в строительство, ввиду существенного удорожания проекта и колоссальной для бюджета города суммы. Предположительно, участники должны были инвестировать в проект в равных долях, по 33,3 %. Но, как известно, Инвестиционный фонд РФ не выделяет деньги, в случае, если не задействованы бюджетные средства региона. Совокупность этих факторов повлекла за собой заморозку проекта на неопределенный срок. Орловский тоннель представляет собой проект федерального типа, по причине того, что задействованные правовые и финансовые механизмы относятся к федеральному уровню.

Смешанные инфраструктурные проекты ГЧП Санкт-Петербурга в транспортно-логистической сфере

Прежде чем преступить к анализу смешанных инфраструктурных проектов ГЧП Санкт-Петербурга, стоит определить, что есть смешанные проекты ГЧП. Как отмечалось ранее, данная классификация на федеральные, региональные и смешанные проекты исходит из соотношения по каждому из трех критериев: инициатор проекта ГЧП, источники финансирования и законодательные и правовые механизмы реализация проектов ГЧП. Так вот в случае консолидации федеральных и региональных инструментов реализации проектов, следует определить проект ГЧП как смешанный.

Одним из примеров реализованного инфраструктурного проекта ГЧП является Морской пассажирский терминал «Морской фасад», который был построен за 5 лет, с 2006 года по 2011.

Санкт-Петербург - крупнейший транспортный узел России, через который проходят международные грузовые и пассажирские потоки. Транспортный комплекс, который включает в себя все виды перевозок: морские, речные, железнодорожные, автомобильные, авиационные и трубопроводные. Необходимость строительства нового пассажирского терминала была вызвана неспособностью существующего на тот момент Морского вокзала принимать круизные лайнеры длиной более 200 метров. Как следствие, большие пассажирские суда прибывали в торговый порт Санкт-Петербурга.

В 2002 году администрация Санкт-Петербурга выступила инициатором строительства портового комплекса для приема круизных лайнеров. Это предложение было принято президентом и одобрено Правительством РФ.

Строительство морского пассажирского терминала подразумевало создание современного комплекса сооружений международного уровня по приему морских пассажирских судов. Ввиду того, что город является крупнейшим транспортно-пересадочным узлом России, данный терминал играет роль объекта федерального масштаба, так как является экономически значимым для России в целом.

Данный проект был реализован в рамках целевой программы Санкт-Петербурга «Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге» Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга

http://gov.spb.ru/law?d&nd=891812012&prevDoc=8438818 (Закон СПб от 4 октября 2006 г. №464 - 75). Инвестор проекта - ООО «Морской фасад». Согласно информации, представленной в данной программе, непосредственно схема взаимоотношений между публичным и частным партнером была следующая: инвестор выпускает облигационный займ, Санкт-Петербург осуществляет выкуп обеспеченного облигационного займа Инвестора (2008-2010 гг.). Погашение облигационного займа в 2011 г. посредством конвертации в голосующие акции Инвестора.

Таким образом, Морской фасад представляет собой значимый инфраструктурный объект, как для региона, так и для России в целом. Морской пассажирский терминал «Морской фасад» является наглядным примером смешанного инфраструктурного проекта ГЧП в транспортно-логистической сфере. Это объясняется следующими факторами. Во-первых, инициатором данного проекта был регион в лице администрации Санкт-Петербурга, но поскольку реализация столь масштабного проекта невозможна без федеральной поддержки, незамедлительно последовало одобрение со стороны федеральных органов власти (Письмо Губернатора Санкт- Петербурга Президенту РФ №07-102/779 от 25.06.2004; Поручение Президента РФ В.В.Путина от 26.06.2004). Во-вторых, ввиду капиталоемкости данного проекта финансирование проекта осуществлялось в рамках инвестиционного соглашения от 28.04.2005, заключенного между федеральная властью в лице ФГУП «Росморпорт» и региональной структурой, в ведении которой и находился морской терминал, включая прилегающие территории. Это было подкреплено соответствующими постановления Правительства РФ: Постановление правительства РФ №131- р от 07.02.2005 об утверждении перечня строек на 2005 (финансирование части объекта) и Постановление правительства РФ №512- р от 29.04.2005 о начале строительства Морского пассажирского терминала. В свою очередь, Санкт-Петербург тоже принял Постановление Правительства Санкт- Петербурга от 21.06.2005 № 836 « О Концепции строительства МПТ и развитии западной части В. О.». то есть, можно сказать, что правовые механизмы реализации данного проекта ГЧП включают в себя и федеральные и региональные нормативно-правовые акты. В-третьих, как причинно-следственная связь между вторым и третьим аспектом, необходимо упомянуть, что согласно целевой программе Санкт-Петербурга «Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге» (Закон СПб от 4 октября 2006 г. №464 - 75) и информации, представленной в данной программе, бюджет данного проекта составил 18 млрд. рублей. Из них частные средства - порядка 10 млрд рублей, 8 млрд рублей - средства федерального и регионального бюджета. Таким образом, рассмотренные аспекты, исходя из предложенных трех основных критериев для оценки классификации проектов ГЧП, свидетельствуют о том, что данный проект ГЧП является смешанным, поскольку реализация этого проекта ГЧП была сопряжена с вовлеченностью как федеральной, так региональной власти на всех этапах строительства; в свою очередь бизнес в лице инвестора ООО «Морской фасад» осуществлял крупные финансовые вложения.

Строительство «Западного Скоростного Диаметра» - «стратегический инвестиционный проект городского и федерального значения, позволяющий решить важнейшие транспортные задачи и проблемы Санкт-Петербурга, создавая кратчайшую круглосуточную связь между южными, центральными и северными районами города.» Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга
http://gov.spb.ru/gov/terr/reg_kirovsk/stroitelstvo-v-rajone/stroitelstvo-zapadnogo-skorostnogo-diametra/

Магистраль состоит из трех участков: северного, южного и центрального. Северный и южный участки строятся за счет средств федерального и городского бюджетов. Строительство южного участка ЗСД было закончено в 2012 году, северного - в 2013 году. Центральный участок магистрали планируется построить к 2016 году.

Строительство ЗСД является крупнейшим в мире проектом государственно-частного партнерства в секторе строительства платных автодорог. Общий объем капиталовложений в проект предположительно составит 206 млрд. рублей. Также проект включен в Федеральную целевую программу «Развитие транспортной системы России (2010--2015гг.)». Официальный сайт проекта «Западный скоростной диаметр»

http://www.eabr.ru/r/projects/example-projects/index.php?id_4=333

Структура участников соглашения и его условий представляет собой следующее.



Участники соглашения о ГЧП Официальный сайт ООО «Магистраль Северной Столицы»

http://www.nch-spb.com/about/gchp/

Таким образом, в 2011 году было заключено трехстороннее соглашение о ГЧП между государством в лице администрации Санкт-Петербурга, ОАО «Западный скоростной диаметр» и ООО «Магистраль северной столицы». Стоит отметить, что единственным акционером ОАО «ЗСД», владеющим 100% акций общества, является г. Санкт- Петербург в лице Комитета по управлению городским имуществом. ООО «Магистраль северной столицы» - консорциум, в который входят «ВТБ Капитал» (в качестве ведущего акционера) и «Газпромбанк». Далее ООО «МСС» на основании проведенного конкурса заключило договора подряда со строительными компаниями. Так, подрядчиками стали Astaldi (Италия), Iзtaє Inєaat (Турция) и техническим консультантам подрядчиков - Mega Yapi Inєsaat ve Ticaret (Турция). Также ООО «МСС» привлекло финансирования как отечественных кредиторов, так и зарубежных: «в 2012 года синдикат банков, в который входят: «Внешэкономбанк», Евразийский банк развития (ЕАБР) и Европейский банк реконструкции и развития, подписал кредитное соглашение с МСС. Согласно этому документу банки-кредиторы предоставят консорциуму средства на финансирование создания центрального участка магистрали на общую сумму около 60 млрд. рублей. Из них 10 млрд. рублей инвестирует в проект ЕАБР.» Официальный сайт Евразийского банка Развития http://www.eabr.ru/r/projects/example-projects/?id_4=333

Согласно официальным данным на сайте администрации Санкт-Петербурга, строительство Центрального участка и дальнейшая платная эксплуатация всей трассы ЗСД осуществляется по схеме государственно-частного партнерства в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга http://gov.spb.ru/gov/terr/reg_kirovsk/stroitelstvo-v-rajone/stroitelstvo-zapadnogo-skorostnogo-diametra/ То есть Соглашение о ГЧП было заключено в рамках регионального Закона о ГЧП. В соответствии с данным Соглашением о ГЧП ООО «Магистраль северной столицы» привлекает финансирование на строительство Центрального участка ЗСД и получает право на эксплуатацию всей магистрали в концессию на тридцать лет.

Условия Соглашения содержат минимальный гарантированный Правительством Санкт-Петербурга доход от эксплуатации ЗСД в размере 9,67 млрд руб. в год. Если годовая выручка проекта будет превышать эту сумму, то МСС выплатит Правительству Санкт-Петербурга 90% разницы. Официальный сайт ООО «Магистраль Северной Столицы» http://www.nch-spb.com/about/gchp/ Это есть страхование от возможных рисков, связанных с доходностью проекта, которое предоставляет правительство Санкт-Петербурга непосредственно частным инвесторам и кредиторам.

Таким образом, строительство Западного скоростного диаметра исходя из вышеупомянутой классификации проектов ГЧП в Санкт-Петербурге, можно отнести к смешанным. Это обусловлено тем, что строительство Центральной часть магистрали, находящейся непосредственно на территории региона, реализовывалось в рамках региональных механизмов ГЧП, а именно соглашение о ГЧП, заключенное между администрацией и частным инвестором, регулировалось Законом Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Кроме того, защита инвесторов от возможных рисков, связанных с доходностью проекта, также были установлены в рамках данного соглашения о ГЧП правительством Санкт-Петербурга. Касательно финансирования строительства ЗСД, стоит сказать, что источник финансирования со стороны государства был задействован исключительно федерального уровня в лице Внешэкономбанка. Инициатива строительства представляется также федерального уровня, это доказывает тот факт, что данный проект был включен в ФЦП, а также, что Южная и Северная часть магистрали были построены за счет средств, преимущественно, федерального бюджета на основании конкурсной процедуры. Так, совокупность трех факторов, выделенных как критерии для классификации проектов ГЧП в регионе, можно сделать вывод, что строительство Западного скоростного диаметра, а именно Центральная его часть, это проект смешанного типа, то есть с использованием и федеральных, и региональных механизмов.

Реконструкция аэропорта «Пулково» представляет собой «строительство нового пассажирского терминала для международных рейсов с пропускной способностью около 7,4 миллиона человек в год с возможностью увеличения до 22 миллионов человек к 2025 году.» Центр ГЧП http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/Project_exampl/Cases%20A4_Pulkovo_aeroport.pdf

Реконструкция аэропорта «Пулково» реализовывается в рамках трехстороннего соглашения о государственно-частном партнерстве: ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы» (консорциум, акционерами которого являются: 57,2 % - «ВТБ Капитал», 35 % - «Fraport AG», 7 % - «Copelouzos Group»), Правительство Санкт-Петербурга, ОАО «Аэропорт «Пулково».

«В октябре 2009 правительство Санкт-Петербурга, ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы» и ОАО «Аэропорт «Пулково» подписали трехстороннее Соглашение о государственно-частном партнерстве о реконструкции, развитии и эксплуатации аэропорта «Пулково» сроком на 30 лет (до 2039 года) с возможностью продления. Предметом концессионного соглашения является комплексная реконструкция и последующая эксплуатация аэропорта «Пулково».» Центр ГЧП http://pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/Cases_Pulkovo_2012.pdf Примечательно, что еще в 2007 году аэропорт Пулково был передан из федеральной собственности в региональную.

Кроме этого, данный проект реализовывается в рамках Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 -- 2010 гг.)» Официальный сайт Министерства транспорта Российской Федерации http://www.mintrans.ru/documents/detail.php?ELEMENT_ID=9815. Согласно данной программе, из федерального бюджета по распоряжению Правительства РФ объем государственных капительных вложений в реконструкцию аэропорта составили 2,8 млрд руб. Также Внешэкономбанк выделил порядка 10 млрд. рублей. Остальная часть финансирования приходится на международные финансовые организации (400 млн. рублеи?), а именно на: Европейский банк реконструкции и развития, Международная финансовая корпорация, Евразийский Банк Развития и др.

Согласно условиям Соглашения о ГЧП, «Санкт-Петербург и ОАО «Аэропорт «Пулково» передали имущественный комплекс аэропорта в долгосрочную аренду ВВСС на срок 30 лет для осуществления масштабной реконструкции существующих и строительства новых объектов аэропортовой инфраструктуры. В течение всего этого периода ВВСС будет управлять аэропортом Пулково, оказывать аэропортовые услуги и инвестировать в развитие аэропорта в соответствии с Соглашением о ГЧП. ВВСС предоставлено эксклюзивное право оказания аэропортовых услуг на территории аэропорта Пулково.

ВВСС обязано обеспечить создание современного аэропорта с соответствующими соглашению о ГЧП требованиями технических показателей. Предполагается, что к 2039 году пропускная способность аэропорта составит не менее 35 миллионов пассажиров в год.

Контроль за обеспечением ВВСС высокого качества оказываемых аэропортовых услуг и выполнением его обязательств по развитию и эксплуатации аэропорта Пулково, предписанных Соглашением о ГЧП, осуществляет ОАО «Аэропорт «Пулково».

По условиям соглашения ВВСС ежегодно выплачивает в пользу ОАО «Аэропорт «Пулково» и Санкт-Петербурга концессионный платеж, состоящий из двух частей -- постоянной и переменной, а после завершения проекта возвращает имущественный комплекс Санкт-Петербургу и ОАО «Аэропорт «Пулково».» Официальный сайт аэропорта «Пулково» http://www.pulkovoairport.ru/about/agreement/

Подводя итог, можно сказать, что проект является смешанным, исходя из используемых инструментов для его реализации. Так, инициатором проекта стал Санкт-Петербург по согласованию с федеральными органами власти. Законодательные и правовые механизмы также применяются регионального уровня: трехсторонне соглашение о ГЧП заключено в рамках регионального закона Санкт-Петербурга о ГЧП. Касательно инвестиций и средств, привлекаемых для реконструкции аэропорта, стоит отметить, что одним из инвесторов является Внешэкономбанк, сумма инвестиций которого составляет 10 млрд. рублей. Внешэкономбанк является Государственной корпорацией, соответственно, средства, потраченные на реконструкцию аэропорта Пулково, являются бюджетными. Также были выделены средства федерального бюджета в рамках ФЦП. Подводя итог, в совокупности эти критерии формируют данный проект ГЧП как смешанный.