Развитие института государственно-частного партнерства в современных экономических условиях России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Развитие института государственно-частного партнерства в современных экономических условиях России



Содержание

1. Нормативное регулирование государственно-частного партнерства

2. Барьеры, препятствующие развитию государственно-частного партнерства в России

3. Анализ применения механизмов государственно-частного партнерства

Литература



1. Нормативное регулирование государственно-частного партнерства

Для нормального функционирования системы ГЧП необходимо четкое законодательное регулирование и организационное обеспечение всех сторон взаимодействия участников государственно-частного партнерства.

Существенный опыт законодательного регулирования государственно-частного партнерства накоплен за рубежом. В частности, в странах с общей системой права закон о ГЧП зачастую отсутствует, а все условия и специфика государственно-частного партнерства учитываются только в договоре сторон. В США, напротив, существует разветвленная и детально проработанная система законов о ГЧП. В развивающихся странах вся правовая основа государственно-частного партнерства заложена в законе о концессионных соглашениях и частично - о государственных закупках (Чили, Перу, Индия, ряд стран СНГ). Парадоксальным является тот факт, что, несмотря на слабо развитое законодательство, Индия, Перу и некоторые другие развивающиеся страны являются лидерами по количеству реализованных проектов ГЧП. [21]

В Российской Федерации также принят ряд законодательных актов, регламентирующих партнерство государства и частного сектора. Все нормативно-правовые документы, регулирующие сферу ГЧП в России, можно разделить на две группы в зависимости от уровня государственной власти:

1) правовые акты на федеральном уровне;

2) правовые акты на региональном уровне;

Перейдем к более подробному рассмотрению законодательства на каждом уровне. Основными федеральными нормативными правовыми актами в данной сфере являются:

-- Федеральный закон от 13.07.2015г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон №224-ФЗ);

-- Федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон №115-ФЗ);

-- Федеральный закон от 22.07.2005 г. №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;

-- федеральные законы, регламентирующие создание и деятельность государственных корпораций;

-- Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и проч.

Первым официальным документом, в котором были сформулированы основные понятия ГЧП и представлен план развития его механизмов, является «Программа экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)». В частности, в ней было отмечено, что развитие институтов взаимодействия государства и частного сектора является одним из важнейших условий формирования эффективной экономики, повышения активности в области инноваций, развития экономической и социальной инфраструктуры.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, отмечалось, что развитие институтов ГЧП определяется в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики на период 2008-2012г.

Наряду с упоминанием ГЧП в программных документах, определяющих развитие России на перспективу, можно говорить о том, что на федеральном уровне создана определенная правовая база, регламентирующая отдельные аспекты государственно-частного партнерства.

Так одним из наиболее важных законов в данной сфере является Федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данный закон регулирует отношения, связанные с подготовкой, инициированием, заключением, исполнением и прекращением действия концессионного соглашения, установлением его сторон, их прав, обязанностей и гарантий. Целью данного закона является «привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям». [3]

Кроме того, данный федеральный закон закрепляет понятия концессионера, концедента и концессионного соглашения.

По концессионному соглашению «одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности» [3]

В данном соглашении концедентом может выступать Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, от имени которых выступают уполномоченные на заключение концессионных соглашений и деятельность области ГЧП органы. В свою очередь концессионером может являться индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо два и более юридических лица, действующие по договору простого товарищества.

Кроме того, в Законе №115-ФЗ закреплены условия заключения соглашения, порядок проведения конкурса и т.д. Также важно отметить, что данный законодательный акт предусматривает порядок выдвижения частной инициативы, форму подачи предложения о такой инициативе для реализации проекта ГЧП и процедуру его рассмотрения.

Более того, преимуществом данного закона является ряд дополнительно разработанных форм концессионных соглашений в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, спорта, транспортной инфраструктуры, ЖКХ и т.д.

Данный закон в свою очередь дополняется целым рядом подзаконных актов в различных сферах: транспорт, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Это отчасти объясняет, почему подавляющее большинство проектов ГЧП идет по пути концессии: это более законодательно регулированный способ, который позволяет участникам партнерства реализовать свой проект, опираясь на необходимую законодательную базу.

Тем не менее, у этого закона существует ряд недостатков:

1) невозможность перехода права собственности к частной компании;

2) серьезные сложности в предоставлении государственных и муниципальных гарантий;

3) сложность привлечения заемных средств.

Новым витком развития законодательства в области ГЧП стало вступление в силу Федерального закона от 13.07.2015г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон регулирует отношения, которые связанны с подготовкой, заключением и исполнением соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерствах, устанавливает полномочия публично-правовых образований, органов государственной власти и органов местного самоуправления в области ГЧП, а также предусматривает внесение изменений в законодательство РФ в части интеграции в него механизмов ГЧП-соглашений.

Самым главным аспектом закона стало официальное закрепление понятия государственно-частного партнерства на высшем уровне власти. Этот шаг позволит избежать недопонимания участников ГЧП-проектов, а также расхождения в трактовках данного феномена на различных уровнях власти, предпринимателями и другими заинтересованными лицами.

В Законе №224-ФЗ о государственно-частном партнерстве устанавливаются основные элементы соглашения о ГЧП. К ним относятся создание или реконструкция объекта соглашения, осуществление полного или частичного финансирования создания объекта соглашения, осуществление эксплуатации и /или технического обслуживания объекта соглашения частным партнером, а также возникновение у него права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения. Кроме того, в соглашение могут быть добавлены условия, относящиеся к проектированию частным партнером объекта соглашения; обеспечению публичным партнером частичного финансирования создания объекта соглашения, а также финансирование его эксплуатации и/или технического обслуживания; наличию у частного партнера обязательства по последующей передаче объекта соглашения в собственность публичного партнера. Заметим, что последний элемент переходит в раздел обязательных при условии, что совокупные затраты публичного партнера на создание объекта будут выше, чем затраты частного партнера.

Таблица 1. Обязательные и дополнительные элементы соглашения о ГЧП.

Обязательные элементы	Дополнительные элементы
Строительство или реконструкция объекта частным партнером	Проектирование объекта соглашения частным партнером
Полное или частичное финансирование создания объекта частным партнером	Частичное финансирование создания объекта соглашения публичным партнером
Эксплуатация объекта частным партнером	Полное или частичное финансирование эксплуатации объекта частным партнером
Возникновение права собственности на объект у частного партнера при условии обременения	Передача объекта соглашения в собственность публичного партнера по истечении срока соглашения

Помимо этого, законом о государственно-частном партнерстве произведено четкое разделение между ГЧП-проектами и концессионными проектами. Ключевое деление основывается на различном субъектном составе, требованиях к объектам соглашения и частично на отдельных условиях соглашения.

Федеральным законом №224-ФЗ предусматривается обязательное определение уполномоченных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К их ключевым полномочиям относится оценка эффективности проектов ГЧП, согласование конкурсной документации, обеспечение межведомственной координации деятельности при реализации соглашений о ГЧП, мониторинг реализации соглашений и проч. Перечень полномочий уполномоченных органов может быть расширен специальными законодательными актами на федеральном и региональном уровне.

Также в данном законе разграничены этапы рассмотрения проекта:

1. Рассмотрение предложения о реализации проекта публичным партнером (данный этап является актуальным в случае разработки проекта частным партнером).

2. Рассмотрение предложения о реализации проекта ГЧП, МЧП уполномоченным органом в целях оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества.

3. Принятие решения о реализации проекта ГЧП, МЧП.

Важным аспектом нового закона является возможность инициирования проекта частным партнером. При этом существенным отличием данного порядка от механизма частной концессионной инициативы является требование уже на этапе подачи предложения о заключении соглашения представить публичному партнеру выданную частному инициатору банковскую гарантию для обеспечения заключения соглашения в объеме не менее чем 5 % объема прогнозируемого финансирования проекта. Данный механизм обладает следующими преимуществами:

· сокращается срок отбора частного партнера, если нет других заинтересованных лиц;

· у частного партнера есть законный способ предложить государству проект ГЧП на наиболее подходящих ему условиях;

· появляется возможность переложить затраты на разработку проекта ГЧП на частного партнера, который выступает с инициативой заключения соглашения.

Несмотря на практическую пользу данного закона и его большое значение для развития государственно-частного партнерства в России, он имеет ряд недостатков. В частности, согласно Закону №224-ФЗ для реализации проекта публичный партнер должен выбрать его форму. При этом понятие формы, а также перечень возможных форм в законе не устанавливается. Кроме того, возможность возникновения права собственности на объект соглашения значительно ограничивает сферу применения закона о ГЧП. Оптимальным было бы предоставить возможность возникновения как частной, так и публичной собственности без внесения условия возникновения частной собственности в обязательные элементы ГЧП-соглашения.

Как было сказано выше, закон о государственно-частном партнерстве проводит четкое разделение между соглашениями о государственно-частном партнерстве и концессионными соглашениями. Различия касаются состава объектов, в отношении которых возможно заключение партнерского соглашения, срока реализации проектов, сторон соглашения и т.д.

Сравнительный анализ законов о государственно-частном партнерстве и о концессионных соглашениях приведен в таблице 2.



Таблица 2. Сравнительный анализ законов о государственно-частном партнерстве и о концессионных соглашениях.

Закон о концессионных соглашениях №-115 ФЗ	Закон о государственно-частном партнерстве №224-ФЗ
1. Право частной собственности на объект соглашения
Предусмотрено возникновение права собственности только у концедента. Концессионер имеет права выкупа объекта при условии включения данного объекта в приоритетную программу приватизации по истечении срока действия соглашения.	Право собственности на объект возникает у частного партнера. Предусмотрена возможность передачи объекта соглашения в собственность публичной стороны, если ее капитальные инвестиции в создание объекта превышают 50% от его общей стоимости.
2. Минимальный срок действия соглашения
Не установлен	3 года
3. Частный партнер (концессионер)
Российское или иностранное юридическое лицо либо действующая без образования юридического лица группа лиц (консорциум) по договору простого товарищества	Российское или иностранное юридическое лицо, при условии, что доля контроля государства в котором не может быть более 50%
4. Публичный партнер
· Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти; · субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации; · муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления	· Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо муниципальное образование, от имени которых выступают соответственно правительство Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти; · высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; · глава муниципального образования или иной орган местного самоуправления, уполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования
5. Организации, которые могут выступать на стороне публичного партнера
Органы и юридические лица, в том числе государственная компания «Российские автомобильные дороги», а также государственные бюджетные учреждения, государственные или муниципальные унитарные предприятия (по отдельным видам объектов)	Органы и юридические лица, указанные в законе о ГЧП, в том числе бюджетные учреждения и унитарные предприятия (по всем видам объектов; по отдельным правам и обязанностям, перечень которых устанавливается правительством Российской Федерации)
6. Специальное отраслевое регулирование
В отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения или водоотведения и других объектов коммунальной инфраструктуры	Не установлено
7. Возможность выдвижения частной инициативы
Предусмотрена (продолжительность процедуры рассмотрения до 150 дней)	Предусмотрена (продолжительность процедуры рассмотрения до 400 дней)
8. Уполномоченные органы в сфере действия закона
Не предусмотрены	Напрямую предусмотрены на всех уровнях власти: федеральном, региональном и местном уровнях
9. Оценка эффективности и сравнительного преимущества реализации проектов
Не предусмотрена	Предусмотрена и проводится уполномоченным органом (если проект муниципального уровня - региональным уполномоченным органом) в срок, не превышающий 180 дней
10. Предложение о реализации проекта
Предусмотрено только в случае частной инициативы	Предусмотрено и в случае частной инициативы и в случае, если инициатором выступает орган государственной власти
11. Конкурс
Двухэтапный (предварительный отбор и оценка конкурсных предложений) детально регламентированный
12. Форма соглашений
Установлены примерные формы соглашения по различным отраслям (в отношении объектов здравоохранения, культуры, спорта, ЖХК, образования, транспортной инфраструктуры)	Отсутствует

Одновременно с развитием федерального законодательства разрабатываются нормативные документы, регламентирующие механизмы государственно-частного партнерства на региональном уровне. Отдельные нормативные правовые акты закрепляют понятие ГЧП, его формы, порядок и условия участия субъекта в государственно-частных партнерствах.

К примеру, в Нижегородской области сферу государственно-частного партнерства регулируют:

1. Закон Нижегородской области от 11.03.2010 № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве».

2. Постановление Правительства Нижегородской области от 22.12.2010 «О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З "Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве».

В соответствии с Законом Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве» под государственно-частным партнерством понимается «взаимовыгодное сотрудничество Нижегородской области с частным партнером на основе соглашения в целях создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области». [4] Уполномоченным органом в данной сфере является министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области.

Стоит отметить, что законодательство Нижегородской области является довольно хорошо проработанным и учитывающим существенные условия соглашения о государственно-частном партнерстве.

Более того, законы об участии субъекта РФ в государственно-частном партнерстве приняты в подавляющем большинстве из них (78%). [35] Тем не менее, лишь в 26,5% из них данные законодательные акты использовались при реализации проектов государственно-частного партнерства, и лишь в 4,7% регионов законодательство в данной сфере оценивается как эффективное. [35]

Более того, законы субъектов РФ, регулирующие правоотношения в сфере ГЧП, очень неоднородны по структуре, в них есть существенные различия в условиях вступления региона в государственно-частные партнерства, во многих не прописаны гарантии и распределение рисков, что препятствует широкому использованию государственно-частного партнерства в регионах.

Несмотря на различные точки зрения о структуре законодательства в сфере партнерства государства и бизнеса, оно должно быть прозрачным, четким и понятным для обеих сторон.

Вступление в силу единого закона о государственно-частном партнерстве стало новым этапом в развитии государственно-частного партнерства в нашей стране. Это позволило устранить недопонимания межу публичным и частным партнерами и множество трактовок, возникающих уже на этап определения феномена государственно-частного партнерства. Более того, в настоящее время ведется работа по совершенствованию законодательства о ГЧП и приведение регионального законодательства в соответствие с новым законом.

Подводя итог необходимо отметить, что государственно-частное партнерство должно стать главным инструментом привлечения частных инвестиций и реализации проектов в различных сферах экономики всей страны. Для этого необходимо привлечение высококвалифицированных специалистов в конкретных отраслях, в частности, государственных служащих, активное сотрудничество власти и бизнеса, которые должны четко понимать принципы функционирования ГЧП

2. Барьеры, препятствующие развитию государственно-частного партнерства в России

государственный частный партнерство конкурс

В настоящий момент вследствие усиливающихся бюджетных ограничений наблюдается дефицит финансирования объектов публичной инфраструктуры исключительно за счет средств государства. Одновременно с этим, несмотря на интерес властей к эффективному взаимодействию и сотрудничеству с частным сектором, в нашей стране механизм государственно-частного партнерства используется недостаточно эффективно, что обуславливает необходимость анализа барьеров, которые препятствуют большему распространению ГЧП с целью формирования эффективной экономической политики, развития социальной инфраструктуры и промышленности России.

Исследования в данной области начали проводиться с 1980-х гг. и не теряют свою актуальность в настоящее время. Наиболее активно такие исследования препятствий развития ГЧП проводятся за рубежом, и в результате выявлены и проанализированы барьеры успешного применения механизмов государственно-частного партнерства. В частности, к ним относится:

несоответствия между ожиданиями и результатами партнерства как с публичной стороны, так и со стороны бизнеса;

сложная процедура принятия решений государством;

неэффективная или недоработанная законодательная база;

недостаточная проработка рисков проекта;

низкое доверие к государственной политике;

недостаточная прозрачность проектов и закрытость информации о ходе их реализации. [41]

По сравнению с другими странами в России государственно-частное партнерство встречается намного реже, а проблемы, которые могут быть решены с использованием его механизмов, становятся неотложными. К ним относится, например, плохо развитая и устаревающая производственная и социальная инфраструктура, неэффективность государственного управления бюджетными предприятиями и т.п. Решению данных проблем с использованием ГЧП препятствует несколько факторов.

Во-первых, наиболее острой до недавнего времени оставалась проблема неразвитости законодательной базы, которая сводилась в основном к отсутствию единого федерального закона о ГЧП. При этом некоторые эксперты сомневаются, что принятие данного закона, вступившего в силу с января текущего года, стало решением проблемы. [23] По их мнению, невозможно только с помощью введения нового закона изменить устоявшуюся систему взаимодействия государства и бизнеса. «Принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве может стабилизировать правовой фон, сделать его более прозрачным и придать новый импульс развитию ГЧП. Однако есть риск, что включенные в него юрисдикции и ограничительные нормы не дадут возможность структурировать нормальные проекты ГЧП, в том числе с международным участием». [23]

Еще одна трудность -- недостаток процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальную реализацию ГЧП и защиту интересов партнеров.

Более важной проблемой, чем развитие законодательной базы, является низкий уровень квалификации государственных чиновников. Во-первых, это выражается в низком уровне компетенции и непонимании самой сути государственно-частного партнерства и механизмов его реализации. Кроме того, наблюдается отсутствие навыков разработки и управления проектами, дефицит компетенций в проектном финансировании и привлечении частных инвестиций. Активному использованию механизмов ГЧП также препятствует неготовность государственных служащих к партнерским отношениям с бизнесом, распространенность бюрократического мышления, в рамках которого чиновники стараются максимизировать свои полномочия и минимизировать собственную ответственность. «Тем не менее, компетентные и мотивированные чиновники в России есть, причем чаще на федеральном, чем на низовом уровне, но их единицы». [23] Здесь трудности создаются самой системой, которая препятствует росту таких представителей госсектора.

Низкий уровень квалификации чиновников и их стремление к максимизации полномочий усугубляется существованием третьего барьера. Он заключается в изначальном неравноправии партнеров. Иными словами уже на законодательном уровне государство обладает большим числом полномочий и возможностей, в то время как субъекты бизнеса оказываются плохо защищенными. Более того, при наличии личной заинтересованности со стороны госслужащего и непрозрачности механизмов принятия решений государством риск возникновения коррупционных схем многократно возрастает.

Несомненно, уровень государственно-частного партнерства напрямую зависит от уровня управления его развитием в публично-правовом образовании. На сегодняшний день наблюдается несоответствие структуры органов исполнительной власти потребностям управления в области ГЧП. В большинстве случаев этот вопрос курируют структуры в области экономического развития. В части субъектов созданы управления или отделы по работе с государственно-частным партнерством. Тем не менее, и структура, и полномочия данных органов существенно отличаются в зависимости от региона ввиду отсутствия четкой государственной политики в данной сфере.

Важно отметить короткий горизонт планирования, обусловленный политическими и экономическими рисками как еще один сдерживающий фактор. Для развития ГЧП требуются изменения в системе стратегического планирования со стороны государства и ориентированность на долгосрочную перспективу. Требуется долгосрочное финансовое планирование, так как сегодня государственные и муниципальные органы не могут принимать на себя обязательства, выходящие за пределы бюджета. Также необходимо создание системы гарантирования инвестиций частного сектора в объекты государственной собственности, разработка долгосрочных стратегий развития территорий и системы мониторинга проектов ГЧП.

Проекты на основе государственно-частного партнерства рассчитываются преимущественно на долгосрочную перспективу сроком на 25 лет и более. На сегодняшний день таких горизонтов планирования нет ни у государства, ни у частного сектора. Более того, государство не может предоставить гарантии финансирования частному бизнесу на срок более 1 года, так как именно на этот период времени составляется бюджет. Однако самое важное, что государство может предложить бизнесу - это гарантии распределения рисков между партнерами, в том числе, и в области финансирования проекта.

С другой стороны, планирование в бизнесе также не позволяет отнести проекты государственно-частного партнерства, окупаемость которых проявляется только через несколько лет, к выгодным. «Самый успешный сектор российской экономики, где реализуется ГЧП, это сфера стратегических транспортных проектов. Но там проекты практически не окупаемы. То есть они окупаемы на горизонте 25 и более лет, что для современного бизнеса практически является синонимом неокупаемости. Ни одна даже крупнейшая российская компания не планирует на такой горизонт». [23]

Важным препятствием для заключения соглашения на основе ГЧП, в особенности для бизнеса, является сложность оценки эффективности проекта, в том числе в сравнении с прямым бюджетным финансированием, например, государственного и муниципального заказа.

Наконец барьером развития государственно-частного партнерства в России является слабо развитое гражданское общество, роль которого очень велика в зарубежном успешном опыте использования ГЧП. Ведь одна из его целей - повышение качества государственных услуг и снижение их стоимости.

В современных российских условиях развитие государственно-частного партнерства сдерживается рядом барьеров. Главная задача ГЧП - привлечь частные инвестиции для развития публичной инфраструктуры, и она становится все более актуальной в быстро меняющейся экономической и политической обстановке. Для ее решения необходимо создать и усовершенствовать такой правовой, организационный, экономический и политический механизм, который сможет обеспечить заинтересованность обоих партнеров в сотрудничестве, открытость и прозрачность их взаимодействия и объективную оценку эффективности реализации проектов, а также снижение рисков для государства и бизнеса.

В частности, все еще существует необходимость совершенствования законодательства, планирования на долгосрочную перспективу, разработки методики оценки проектов ГЧП. Кроме того, требуется активное взаимодействие всех заинтересованных сторон: органов власти на различных уровнях, государства и частного сектора, привлечение гражданского общества к оценке качества реализованных проектов.

3. Анализ применения механизмов государственно-частного партнерства на примере Нижегородской области

В качестве объекта анализа применения механизмов ГЧП на региональном уровне нами рассматривается Нижегородская область. Данный регион является довольно успешным в использовании государственно-частного партнерства, его применение уже доказало свою эффективность.

В 2010 году Нижегородская область стала одним из первых регионов, где приняли собственный закон о ГЧП и в течение последних лет является одним из лидеров среди российских регионов по применению данных механизмов для реализации разнообразных проектов. В частности, рейтинг регионов России по реализации концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве представлены на рисунках 1,2 (данные за 2015 г.):



Рисунок 1. Рейтинг регионов России по реализации ГЧП-проектов.



Рисунок 2. Рейтинг регионов России по реализации концессионных соглашений.

В соответствии с Законом Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве» государственно-частное партнерство - это «взаимовыгодное сотрудничество Нижегородской области с частным партнёром на основе соглашения в целях создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области». [4]

На сегодняшний день уполномоченным органом исполнительной власти в сфере государственно-частного партнерства является министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области, которое проводит реализацию проектов ГЧП по следующим этапам:

1. Инициация проекта.

2. Подготовка проекта.

3. Проведение конкурсных процедур.

4. Заключение соглашения.

5. Строительство или реконструкция объекта.

6. Использование объекта.

7. Завершение проекта.

Первый этап заключается в принятии инициатором проекта решения о разработке проекта ГЧП, разработке концепции проекта и подготовке пакета документов для включения проекта в программу государственно-частного партнерства. Порядок подготовки проекта и конкурсные процедуры определяются постановлением Правительства Нижегородской области от 22 декабря 2010г. №940 «О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 11 марта 2010г. №40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве». Инициатор проекта обращается с заявкой о реализации проекта ГЧП в аппарат Правительства Нижегородской области. К заявке прилагаются документы, перечень и содержание которых утверждается Правительством Нижегородской области.

На втором этапе органы исполнительной власти в рамках своей компетенции дают заключение о возможности реализации проекта на основе соглашения о государственно-частном партнерстве. Данные заключения должны содержать результаты изучения документации, актуальность проекта, мнение о перспективе его реализации на основе соглашения о государственно-частном партнерстве. Кроме того, с учетом особенностей проекта и его отраслевой направленности заявка направляется в федеральные органы исполнительной власти, их территориальные подразделения на территории области, государственные учреждения, участвующие в инвестиционном процессе, для получения сведений и экспертных мнений о возможности реализации проекта.

Далее проект представляется на рассмотрение в инвестиционный совет для определения возможности его реализации на основе механизмов государственно-частного партнерства.

В случае положительного решения соответствующее министерство в рамках своей компетенции проводит разработку проектов правовых актов Правительства Нижегородской области и подготовку документов, необходимых для заключения соглашения и объявляет конкурс на право заключения данного соглашения. С победителем конкурса и заключается соглашение о государственно-частном партнерстве. Заключение соглашения и вступления его в силу включает в себя следующие этапы:

· финальное согласование условий соглашения;

· подписание документов;

· выполнение отлагательных условий;

· вступление соглашения в силу.

На основе форм государственно-частного партнерства в Нижегородской области уже реализуются и разрабатываются следующие проекты:

Таблица 3. Проекты государственно-частного партнерства, реализуемы в Нижегородской области.

Проект
Уровень проекта	Форма реализации	Этап реализации	Срок реализации	Стоимость проекта
1. Развитие системы фотовидеофиксации нарушений ПДД
Региональный	Соглашение о ГЧП (региональное законодательство)	Эксплуатация	5 лет	816 тыс. рублей
2. Реконструкция региональной автоматизированной системы централизованного оповещения гражданской обороны Нижегородской области
Муниципальный с региональным участием	Соглашение о ГЧП (региональное законодательство)	Проектирование	5 лет	755 тыс. рублей
3. Строительство автомобильной дороги «Неклюдово-Золотово»
Региональный	Концессионное соглашение	Разработка	Не определен	Не определена
4. Строительство многофункционального комплекса в составе океанариума, гостиницы и парка развлечений на основе концессионного соглашения
Региональный	Концессионное соглашение	Разработка	Не определен	Не определена
5. Создание и эксплуатация межмуниципального полигона для размещения непригодных к переработке твердых бытовых отходов на территории Арзамасского района Нижегородской области
Региональный	Концессионное соглашение	Разработка	Не определен	Не определена
6. Финансирование, строительство, оснащение оборудованием и эксплуатация физкультурно-оздоровительных комплексов на территории Краснобаковского, Лукояновского и Павловского района Нижегородской области
Региональный	Концессионное соглашение	Эксплуатация	12 лет	1461 тыс. рублей
7. Создание и эксплуатация межмуниципального полигона для размещения непригодных к переработке твердых бытовых отходов на территории Балахнинского и Городецкого районов Нижегородской области
Региональный	Концессионное соглашение	Эксплуатация	25 лет	1355 тыс. рублей
8. Проектирование, поставка оборудования, внедрение, эксплуатационно-техническое обслуживание и содержание аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» на территории Нижегородской области
Региональный	Соглашение о ГЧП	Проект завершен	2года	858 тыс. рублей
9. Строительство, оснащение оборудованием и эксплуатация физкультурно-оздоровительных комплексов на территориях Арзамасского, Городецкого, Починковского районов, а также ледовых дворцов в Навашинском и Сеченовском районах Нижегородской области
Региональный	Концессионное соглашение	Эксплуатация	5 лет	2196,1 тыс. рублей

В качестве наиболее яркого примера использования механизмов государственно-частного партнерства можно использовать соглашение о финансировании, строительстве, оснащении оборудованием и эксплуатации физкультурно-оздоровительных комплексов на территории Лукояновского, Павловского и Краснобаковского районов Нижегордской области. Выбор частного партнера осуществлялся посредством проведения конкурсных процедур и определения победителя по следующим критериям:

1. Cрок строительства объекта быть меньше 9 месяцев и превышать 12 месяцев с момента подписания концессионного соглашения.

2. Период со дня подписания концессионного соглашения до момента, когда оказание услуг при осуществлении деятельности по концессионному соглашению, будет осуществляться в объеме, установленном концессионным соглашением, составляет от 12 до 15 месяцев.

В данном проекте участвовали Правительство Нижегородской области и закрытое акционерное общество «Волга-спорт». Соглашение было заключено в 2010 году, срок его действия - 12 лет.

В 2010 году Правительство Нижегородской области провело конкурс с целью выбора подрядчика для реализации социального инфраструктурного проекта по строительству и эксплуатации физкультурно-оздоровительных комплексов на территории трех районов Нижегородской области. Победителем конкурса стало специально созданное общество, которое разместило облигационный заём объемом эмиссии 1 400 млн. руб. и сроком обращения 11 лет для мобилизации средств, необходимых при реализации проектов государственно-частного партнерства. Частная инвестиционная компания, которая управляет средствами пенсионных накоплений и инвестиционными фондами, выкупила все облигации, выпущенные обществом для заключения и исполнения концессионных соглашений. На основе данного проекта ГЧП отлажена инновационная методология реализации и управления проектами такого типа в социальной сфере.

По окончании строительства собственником ФОКов стала администрация Нижегородской области, а также она получила право собственности с обременением. Право владения и пользования объектами осталось у управляющего общества, которое в течение 10 лет будет получать от Нижегородской области арендные платежи и в свою очередь направлять их на выплаты купонов держателям облигаций.

В результате реализации проекта создано и введено в эксплуатацию 3 объекта со следующими технико-экономическими характеристиками:

площадь застройки - 20 543, 4кв.м;

общая площадь здания - 31 945,41 кв.м;

строительный объем - 236 780.1 куб.м;

футбольное поле - 17 484 кв.м;

пропускная способность - 1800 чел./день.

Общий объем инвестиций составляет 1461,6 миллионов рублей, а бюджетная эффективность проекта равна 717 млн. руб., в том числе НДС - 409,8 млн рублей, налог на имущество - 131,7 млн рублей, налог на прибыль - 175,5 млн рублей.

При заключении концессионного соглашения обязательным условием является составление финансовой модели реализации проекта. В нее включаются расходные обязательства области на ближайшие 10 лет и доход, который должен получать концессионер, чтобы выплачивать средства облигационерам. Механизм финансирования проекта представлен на рисунке 3:

Рисунок 3. Финансирование проекта по строительству и эксплуатации ФОКов.

Кроме бюджетной и финансовой эффективности соглашение о создании и эксплуатации ФОКов несет большое социально-экономическое значение:

· до 25% рост количества граждан, занимающихся спортом;

· до 50% снижение уровня детской преступности;

· возможность проведения на базе ФОКов бесплатных занятий для учащихся дошкольных и школьных образовательных учреждений;

· развитие инфраструктуры региона;

· увеличение количества рабочих мест.

Пример реализации ГЧП проекта в Нижегородской области демонстрирует выгоды партнерства для государства и бизнеса, а также новый способ решения социальных задач. Модель управления проектом подтвердила свою жизнеспособность и уже используется в качестве примера другими регионами. В частности, на основе ГЧП закончено строительство ФОКа в Калининграде, завершается строительство ледового дворца в Чебоксарах и лыжно-биатлонного комплекса в Архангельской области, подписано долгосрочное концессионное соглашение и начато строительство ледового дворца в Ульяновске.

Инновационная модель реализации проекта государственно-частного партнерства в социальной сфере опробована в Нижегородской области. На региональном уровне использованы возможности ГЧП в социальной сфере путем создания специального общества, привлечения облигационного займа и обеспечения возвратности инвестиций через арендные платежи.

Эта форма партнерства является более привлекательной для Нижегородской области ввиду наличия определенных условий. Концессионное соглашение более часто применяется в Нижегородской области ввиду наличия форм примерных концессионных соглашений в различных сферах, которые ускоряют подготовку проекта, а также более детальной законодательной проработки механизма в сфере частной инициативы и конкурсных процедур.

Данное соглашение, как и большинство остальных проектов, было реализовано на основе Закона №115-ФЗ.



Рисунок 4. Организационно-правовые формы государственно-частного партнерства в Нижегородской области за период 2010-2015 гг.

Для повышения среднего общероссийского показателя по уровню развития ГЧП необходимо в первую очередь завершить на региональном уровне процесс приведения нормативно-правовой базы в соответствие с требованиями федерального закона о ГЧП и следующим шагом обеспечить поступательный запуск концессионных проектов и проектов ГЧП на региональном и муниципальном уровне. Так, в Нижегородской области проект нового закона о государственно-частном партнерстве уже находится в разработке и должен вступить в силу не позднее 1 июля 2016 года.

Большинство концессионеров, а с этого года и частных партнеров, находится в трудном положении между рынком капитала и политикой отраслевых органов власти: с одной стороны, в находясь в ожидании комфортных условий для финансирования, а с другой - регуляторной политики, которая позволит выстраивать взаимоотношения с государством по понятным правилам. И этот процесс происходит на фоне общего снижения государственных вложений в инфраструктуру более чем на 10% и сокращения доступа к инвестициям ввиду введения санкций в отношении ведущих российских финансовых институтов.

В связи с этим государственно-частное партнерство становится одним из инструментов, который позволяет найти баланс интересов частного и публичного партнеров для осуществления инвестиций в общественную инфраструктуру за счет внутренних резервов и обеспечивает рост российской экономики в современных условиях. На данный момент необходимо найти точки роста российского рынка ГЧП, которые позволят обеспечить существенное увеличение количества проектов, повышение интереса к осуществлению инвестиций в российскую инфраструктуру зарубежных компаний, что позволит со времен обеспечить следующие результаты:

1. Рост производительности труда на созданных объектах инфраструктуры.

2. Развитие конкуренции на инфраструктурном рынке.

3. Расширение доступа к трудовым ресурсам - создание новых рабочих мест.

4. Рост инвестиций к национальному и региональному ВВП.

5. Развитие территорий и повышение уровня жизни населения за счет высокого качества оказываемых услуг на создаваемых объектах инфраструктуры.

Подводя итог, необходимо заметить, что (ГЧП) в предоставлении общественных услуг быстро развивается и вызывает большой интерес во всем мире. Однако в настоящее время данная концепция вызывает все больший интерес ввиду того, что ГЧП, прежде всего, помогает избежать возможного негативного эффекта от исключительной прерогативы государства на собственность и оказание услуг, с одной стороны, и полной приватизации, с другой. ГЧП сочетает в себе лучшее от обоих партнеров: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов.

Одновременно, являясь сложным механизмом, ГЧП требует развития различных навыков и создания специализированных структур, новых институтов поддержки, а также приводит к штатным изменениям в государственных органах власти.

Для качественного функционирования ГЧП необходимо: развитие институтов, соблюдение прозрачных и эффективных процедур реализации проектов, ответственность органов власти перед обществом, компетентные государственный и частный сектора, то есть "эффективное управление".

В завершении необходимо заметить, развитие общественной инфраструктуры в России с помощью привлечения внебюджетного финансирования и компетенций частного сектора даст возможность ускорить развитие экономики страны и вывести ее из кризисного состояния. Необходимые условия для этого формируются в настоящее время, и их основой является система государственно-частного партнерства.

Для повышения эффективности механизмов государственно-частного партнерства необходима реализация комплекса мероприятий в различных направлениях. Необходимо преодоление барьеров законодательной базы и ее совершенствование с учетом интересов партнеров, более эффективное взаимодействие органов власти на различных уровнях и сотрудничество с частным бизнесом. Кроме того, для снижения негативных факторов влияния, в том числе коррупционных, нужно повышение прозрачности и обеспечение более открытого доступа к информации о реализации проектов для обеспечения общественного контроля.

государственный частный партнерство конкурс



Литература

Литвак Борис Государственное управление. Лучшие мировые практики; Синергия - Москва, 2012. - 224 c.

Моисеев А. Д., Московцева Л. В., Шурупова А. С. Муниципальное управление; Юнити-Дана - Москва, 2010. - 160 c.

Наумов С. Ю., Гегедюш Н. С., Мокеев М. М., Подсумкова А. А. Государственное и муниципальное управление; Дашков и Ко - Москва, 2011. - 556 c.

Никонов В. А. Государственное управление имеет значение; Издательство МГУ - Москва, 2012. - 355 c.

Панибратов Ю. П., Ларионов А. Н., Иванова Ю. В. Муниципальное управление и социальное планирование в строительстве; Академия - Москва, 2008. - 256 c.

Под редакцией Сурина А. В. Основы управления. Государственное и муниципальное управление. Антикризисное управление. Управление персоналом. Менеджмент; КДУ - Москва, 2008. - 368 c.

Пронкин, С.В. и др. Государственное управление зарубежных стран; М.: Книжный дом Университет; Издание 3-е, перераб. и доп. - Москва, 2007. - 496 c.

Самойлов В. Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы; Юнити-Дана, Закон и право - Москва, 2013. - 312 c.

Сычева Лидия Государственное управление в России в 2000-2012 гг. Модернизация монетизации; Алетейя - Москва, 2013. - 388 c.

Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление; Феникс - Москва, 2010. - 368 c.

Широков А. Н., Юркова С. Н. Муниципальное управление; КноРус - Москва, 2010. - 248 c.

Размещено на Allbest.ru