Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• 1. Развитие, становление и совершенствование ГЧП в России и в мире
• 1.1 Развитие и формы ГЧП в мире
• 1.2 Становление ГЧП в России: анализ законодательной базы и институтов
• 1.3 Совершенствование механизмов ГЧП
• 2. Исследование государственно-частного партнерства в России
• 2.1 Методика анализа проектов ГЧП по регионам России
• 2.2 Методика анализа данных по проектам ГЧП
• 2.3 Гипотезы исследования
• 3. Особенности развития проектов государственно-частного партнерства в регионах России
• 3.1 Региональные особенности и регрессионный анализ
• 3.2 Анализ данных по проектам ГЧП
• 3.3 Примеры успешно реализованных ГЧП проектов
• Заключение
• Список литературы
• Приложения

Введение

Закон, справедливость и порядок всегда были традиционными функциями государства. Государство обеспечивает своих граждан такими услугами как дороги, электро- и водоснабжения, образование, здравоохранение и прочее. Большинство этих услуг традиционно осуществляются за счёт финансирования правительства и управляются непосредственно им же.

Государственно частое партнерство предлагает новый вариант - данные услуги будет предоставлять частный сектор (коммерческие или некоммерческие организации), а ответственность за их обеспечение ложится на правительство Report of the PPP Sub-Group on Social Sector. Report of Government of India Planning Commission. November, 2004. Государственно-частное партнерство (ГЧП) предоставляет возможность для частного сектора участвовать в финансировании, проектировании, строительстве и эксплуатации и техническом обслуживании государственных программ и проектов Public-private partnership in Social Sector. Issues and Country Experiences in Asia and the Pacific. Edited by Yidan Wang. Asian Development Bank Institute. ADBI Publishing, Tokyo, Japan..

Проекты государственно частного партнерства активно применяются последние 15 лет и считаются эффективным инструментом для экономического и социального развития регионов Istrate E., Puentes R. Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units // Project on state and metropolitan innovation / Brookings-Rockefeller. - 2011, December. - 28 p.. Важным условием организации взаимовыгодного сотрудничества государственного и частного секторов является целесообразность отношений в процессе реализации региональных программ.

Для того чтобы государственно-частное партнерство было эффективным, ему должна оказываться серьезная помощь со стороны государства, и это не только время, деньги, персонал или ресурсы, это в первую очередь создание условий, накопление и обмен опытом.

Государство заключает контракты с частным сектором и оплачивает (возмещает) стоимость услуг, оказываемых частным сектором. Данный договор между государством и частным сектором способен создавать новые виды услуг и сервисов, которые ранее не существовали.

Модернизация социальной, транспортной и энергетической инфраструктуры является очень актуальной задачей как для органов местного самоуправления, так и для органов государственной власти. Причем, потребность в восстановлении и развитии объектов жилищно-коммунального хозяйства, транспортной сети, и повышение энергоэффективности региона постоянно растет. Кроме того, ГЧП отличный способ привлечь инвестиции в проекты, над которыми государство хочет сохранить контроль.

Бюджетные ограничения регионов часто не позволяют эффективно справляться со всеми возникающими проблемами, что приводит к поиску источников внебюджетного финансирования Новикова Т.С.. Чухломин Н.В. Оценка эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон. НГУ. Новосибирск, 2012. .

В мировой практике дефициты региональных бюджетов компенсируются за счет механизмов государственно-частного партнерства Yescombe E.R. Public-private partnerships: principles of policy and finance. - Burlington (MA, USA): Butterworth-Heinemann, 2007. - 368 p . Не так давно эта практика появилась и в России. Государственно-частное партнерство может создать цикл взаимной выгоды для всех участвующих сторон, не только для получателя услуг, но и для создающего эти услуги Public-private partnerships: Enabling the private sector to enhance social impact. McKinsey&Company. Report. December, 2009. URL: http://mckinseyonsociety.com/downloads/reports/Global-Public-Health/Public_Private_Partnerships_Enhancing_Social_Impact.pdf.

С помощью механизмов государственно-частного партнерства регионы привлекают инвестиции, что способствует их экономическому росту, и, как следствие, увеличению числа рабочих мест. Повышение инвестиционной привлекательности региона ведет к росту реализуемых в регионе бизнес-проектов, повышению доходов населения и наполняемости региональных бюджетов.

В российском законодательстве государственно-частное партнерство впервые появилось в 2006 году, хотя во всем мире оно активно развивается с 1990-х годов. По оценкам экспертов, государственно-частное партнерство в России, не смотря на свою перспективность, развито неравномерно по регионам. В чем же причина? Актуальность данной работы связана с попыткой найти ответ на этот вопрос.

В соответствии с этим, целью данной работы формулирование рекомендаций по совершенствованию механизмов ГЧП в России.

В рамках данного анализа можно выделить следующие задачи:

· Описание становления практики использования ГЧП проектов в мире.

· Описание форм и характерных особенностей ГЧП.

· Описание становления практики использования ГЧП проектов в России.

· Анализ законодательной базы и институтов.

· Описание принципов совершенствования механизмов ГЧП.

· Анализ региональных особенностей проектов ГЧП в России.

· Регрессионный анализ.

· Анализ данных по ГЧП проектам в России.

· Формулирование рекомендаций по совершенствованию механизмов ГЧП на основе проведенного анализа.

В соответствии с целью и задачами,

Предмет исследования - особенности и факторы, определяющие возможности реализации ГЧП в России.

Объект исследования - регионы Российской Федерации.

Временные рамки исследования - 2012-2016.

Пространственные рамки - Российская Федерация.

Таким образом, в данной работе нас волнует следующий вопрос: что способствует, а что препятствует развитию государственно-частного партнерства в регионах России?

Структура данной работы: введение, три основные главы и заключение. Первая глава включает в себя историю развития и становления практики государственно-частного партнерства в России и в мире, описание форм проектов государственно-частного партнерства, анализ законодательной базы и институтов, а также описание нового закона о государственно-частном партнерстве и описание механизмов совершенствования взаимодействия государства и частного сектора.

Во второй главе представлены методические аспекты данной работы. Анализ, проведенный в данной работе, будет основываться на статистических данных, полученных из Федеральной службы государственной статистики («Регионы России. Социально-экономические показатели - 2013 г.» и «Местные бюджеты на 2014 г.»), на данных Министерства Финансов Российской Федерации, на данных, полученных из Первого электронного журнала о государственно-частном партнерстве в России, и из базы данных единой информационной системы ГЧП в России. Также будут самостоятельно собраны данные по региональному законодательству. В итоге мы рассчитываем получить две базы данных: по 84 регионам и по 1261 ГЧП проекту. Полученные данные позволят сделать дескрептивный анализ, а именно систематизировать эмпирические данные и наглядно представить их в виде графиков и таблиц, а также сделать регрессионный анализ.

Третья глава - это аналитическая часть работы, предоставляющая собой анализ имеющихся данных. В заключении приведены итоги работы, сформулированы выводы и описаны перспективы развития данной темы. Завершает данную работу список литературы и приложения.

1. Развитие, становление и совершенствование ГЧП в России и в мире

В этой главе будут рассмотрены теоретические аспекты проектов государственно-частного партнёрства: определение проектов государственно-частного партнёрства в России и в мире, описание механизмов работы проектов государственно-частного партнёрства, его истории развития и видов.

1.1 Развитие и формы ГЧП в мире

Способ координации деятельности участников в современных условиях базируется на принципах партнерства и преобладании горизонтальных связей между участниками инвестиционной деятельности, что позволяет на постоянной основе обеспечивать внедрение инноваций в производство Marks A.T., Silverman E.F., Borisoff A.K. Project Finance and Public-private Partnership in the United States // International Project Finance and PPPs: a Legal Guide to Key Growth Markets / Ed. by Jeffrey Delmon, Victoria Rigby Delmon. - Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2010. - P. 7-70. . Соответствующий проектный подход характерен для нового типа взаимодействия между государством и бизнесом, выступающих в качестве участников инвестиционного процесса. Государственно-частное партнерство (ГЧП) - долгосрочное деловое сотрудничество между государственным и частным сектором, предполагающее заключение соглашений и разделение рисков и прибыли от результатов объединения ресурсов для достижения намеченных целей социально-экономической политики PPP Reference Guide Version 2.0 / World Bank Group Public-Private Partnerships, 2014. URL: http://ru.scribd.com/doc/236899332/PPP-Reference-Guide .

За все время взаимодействия двух диаметрально разных экономических секторов - государственного и частного - было зафиксировано множество случаев передачи объектов, находящихся под государственным управлением, частным предприятиям на различные временные периоды Rufнn C., Rivera-Santos M. Between commonweal and competition understanding the governance of public-private partnerships //Journal of Management. - 2012. - Т. 38. - №. 5. - С. 1634-1654.. Однако повсеместная практика партнерства между государственными и частными организациями обрела весомое значение только в конце прошлого века, начиная с 90х годов Столяров Б.В. государственно-частное партнерство в период мирового экономического кризиса и на долгосрочную перспективу. / Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Ред. А.А. Зверева / комитет государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; европейский банк реконструкции и развития. М., 2009. С. 82-86. . В этот период обострились проблемы бюджетного дефицита и поиска источников финансирования государственных инвестиций, прежде всего для решения инфраструктурных проблем. В это время начались активные работы по привлечению инвестирования из частных капиталов вкупе с передачей части потенциальных рисков именно в сектор индивидуального предпринимательства Новикова Т.С.. Чухломин Н.В. Оценка эффективности государственно-частного партнерства при создании особых экономических зон. НГУ. Новосибирск, 2012. .

Согласно историческим данным, ГЧП получило первоначальный толчок для распространения на территории таких государств, как Великобритания и Австралия Regan M. Public private partnerships: Improving the science of public procurement // Public Infrastructure Bulletin. - 2007. - Vol. 1. - 6. - P. 5-7.. Только в новом веке применение практики распространилось на Европейские государства, в частности, Францию, Германию, Италию, португальские и испанские земли, а также на страны Латинской Америки и Азию (Япония), и, разумеется, на территорию Соединенных Штатов Америки. Именно зарубежные государства практикуют «внутреннее» ГЧП для развития и поддержки инфраструктуры. К таким проектам относятся дороги, медицинские услуги, проекты по утилизации и сбору отходов, строительство, спортивные арены, коммуникации в области инженерии и многое другое. К тому же, за последние несколько лет область существенно расширилась и теперь включает в себя также научно-техническую и инновационную сферы Istrate E., Puentes R. Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units // Project on state and metropolitan innovation / Brookings-Rockefeller. - 2011, December. - 28 p. .

При этом вариантов реализации и различных форм у ГЧП огромное множество. Согласно принятому решению среди совета глав СНГ "О межгосударственной программе сотрудничества государств-участников СНГ на период до 2020 года" был создан и утвержден "Словарь терминов (глоссарий) необходимых для работы с программой". В этом документе полностью раскрыты значения и расшифрованы аббревиатуры терминов, существующих в связи с ГЧП. В состав также входят и 18 различных видов соглашений (концессий) Koontz T. M., Thomas C. W. Measuring the performance of public-private partnerships: A systematic method for distinguishing outputs from outcomes //Public Performance & Management Review. - 2012. - Т. 35. - №. 4. - С. 769-786.:

Контракты на управление и арендные договоры (Management and Lease Contracts):

Предприятие, основанное и принадлежащее частному лицу, получает на оговоренный срок в распоряжение на основании аренды или передачи права управления собственность, которая принадлежит государству. Инвестирование выполняется со стороны владельца (государство). Риски лежат на государстве согласно контракту управления, также государство несет риски операционного типа и гарантирует оплату услуг партнера (частного). Согласно договору аренды, частное предприятие (арендатор) выплачивает государству арендную плату, при этом операционный риск целиком ложится на частное предприятие Межгосударственная программа инновационного сотрудничества государств - участников СНГ на период до 2020 года.

Контракт на эксплуатацию и обслуживание (O & M - Operation & Maintenance Contract):

Предприятие частного типа на основании оговоренного контракта использует имущество, постоянным владельцем которого является государство, на протяжении определенного временного срока. Государство не теряет права собственности на переданное в эксплуатацию имущество. Подобная схема часто не рассматривается, как вариация ГЧП и определяется, как контракт сервисного обслуживания или просто сервисный.

Концессия (Concession):

Частное предприятие оплачивает владение имуществом (объектом) на определенный срок, обязательное условие - возврат. В таком случае право собственности сохраняет непосредственный владелец (государство), но частное предприятие имеет право на работы по расширению и/или совершенствованию объекта, если оно проходят в оговоренный временной период концессии. Все риски, как операционные, так и инвестиционные, нечет частное предприятие.

Всемирный Банк выделяет концессии:

Реконструкция-управление-передача (Rehabilitate-Operate-Transfer, RОТ);

Реконструкция-аренда-передача (Rehabilitate-Lease-Transfer, RLT);

Расширение-управление-передача (Build-Rehabilitate-Operate-Transfer, ВRОТ).

Право на эксплуатацию (Operation License):

Оператор (частный) обретает лицензированное право на организацию производства и поставки услуги на протяжении оговоренного периода времени. Проекты по информационным технологиям (ИТ) Shaoul J., Stafford A., Stapleton P. Accountability and corporate governance of public private partnerships //Critical Perspectives on Accounting. - 2012. - Т. 23. - №. 3. - С. 213-229. чаще всего используют этот тип модели ГЧП.

Приобретение - строительство - эксплуатация (BBO - Buy - Build - Operate):

Имущество, принадлежащее государству, передается структуре частного и квазигосударственного типа. Условия эксплуатация оговариваются контрактом, в котором описано, что предоставленное имущество должны достичь за определенный период времени модернизации и использоваться вплоть до окончания оговоренного срока. Во время всего действия контракта сохраняется контроль со стороны владельца (государства).

Проекты, предполагающие новое строительство (Greenfield Projects):

Компания, принадлежащая частному лицу, занимается строительством и использованием мощностей в производстве вплоть до окончания истечения срока, оговоренного в контракте.

Проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация (DBFO - Design - Build - Finance - Operate):

В период действия арендного договора арендатор (частное предприятие) занимается созданием проектов, финансированием, строительством и использованием построенного объекта, после чего объект передается арендодателю и переходит в его собственность.

Проектирование - строительство (DB - Design - Build):

В контракте оговариваются стандарты и нормы, также может быть описана полная смета (от государства). По предоставленным данным частное предприятие занимается разработкой и строительством нового объекта. В случае выхода за пределы оговоренной сметы риски лежат на представителе частного сектора. Как только строительство завершено обслуживанием и использованием объекта распоряжается новый владелец в лице государства.

Проектирование - строительство - управление (DBO- Design-Build-Operate):

Процесс разработки документации по проекту, включая сметы, а также строительство лежит на частном предприятии. Как только объект построен, частная компания вступает в права эксплуатации.

Соглашение о разделе продукции:

В договоре описаны условия, на основании которых государство РФ дает право частному предпринимателю на действия по поиску, разведывательным работам, добыче сырья на определенном участке земель. Право предоставляется на компенсационной возмездной основе, является исключительным и подразумевает под собой ведение всех необходимых для осуществления поиска, разведки и добычи работ. Риски и финансирование лежат на инвесторе.

Строительство - владение - эксплуатация- передача (BOOT - Build - Own -Operate - Transfer):

ИП выступает в роли подрядчика, осуществляющего строительство нового объета гос.собственности. Финансирование лежит на подрядчике, оговаривается возможность займа, права на управление и эксплуатацию нового объекта принадлежат ИП вплоть до окончания срока действия договора. По его истечению объект вменяется в пользование и владение государства.

Строительство - владение - эксплуатация (BOO - Build - Own - Operate):

ИП выступает также в роли подрядчика для строительства, по окончании которое собственность переходит к государству, а ИП владеет и управляет новым объектом на основании прав владения. ИП несет риски и ответственность за строительные работы, а также весь период эксплуатации и обслуживания. В договоре не оговаривается срок передачи управления государству. При этом, что особенно удобно для ИП, государство принимает минимальное участие во всех стадиях работы.

Строительство - владение - эксплуатация - продажа (BOOS - Build - Own - Operate - Sell):

Единственное дополнение, отличающее вид от BOT, - это обязательство государства выплатить ИП остаток проектной стоимости по истечении срока эксплуатации и передаче государству.

Строительство - эксплуатация - обновление концессионного соглашения (BOR - Build - Operate - Renewal of Concession):

Дополнение в отличие от «cтроительство - владение - эксплуатация» (BOO): концессию можно пересмотреть, либо продлить при необходимости.

Строительство - эксплуатация - передача (BOT - Build - Operate - Transfer):

Частное предприятие занимается строительством и управлением нового объекта вплоть до истечения срока контракта. Нюанс: при обладании правом пользования ИП не владеет объектом ни на одном этапе сделки Liu Y. Build Operate Transfer: A Concrete Study of Public Private Partnerships: дис. - The University of north carolina at chapel hill, 2015..

Строительство- аренда- эксплуатация - передача (BLOT - Build - Lease - Operate - Transfer):

На основании франшизы ИП осуществляет полное финансирование, строительные работы и использование объекта на оговоренный период. За пользование франшизой частный сектор предоставляет арендную плату. За ИП сохраняется право взимать оплату с потребителей за любые предоставленные услуги.

Строительство- передача- управление (BTO - Build-Transfer-Operate):

Договор заключает в себе соглашение, на основании которого сразу после того, как частный сектор завершит строительство, новый объект будет полностью передан государству. Объект возвращается для эксплуатации к ИП на основании второго договора. На данный момент законодательство РФ рассматривает такую практику, как основную и наиболее часто используемую.

Участие в финансировании (Finance Only):

Частный сектор оказывает финансирование проекту либо напрямую, либо используя такие механизмы, как облигации и другие ценные бумаги. Чаще всего в роли частного сектора выступают компании, специализирующиеся на оказании финансовых услуг).

Частичная приватизация активов (Divestiture):

Определенная часть акций приобретается со стороны частного сектора, в то время, как предприятие полностью находится в собственности государства, либо в собственности муниципального предприятия.

На данный момент вне зависимости от региональных различий ГЧП - это очень обширные возможности для взаимодействия готовых к финансированию инвесторов и государственных властных структур. Чаще всего в перечень проектор на основе ГЧП попадают все весомые проекты, требующие существенных инвестиций, независимо от их типа, будь то промышленные заводы или птицефабрики Banerjee S. C., Bhattacharyya A. Public-Private Partnership: The New Phenomenon //The 19th International Conference on Industrial Engineering and Engineering Management. - Springer Berlin Heidelberg, 2013. - С. 1453-1461..

Что касается практики в мировом масштабе, ГЧП - это возможность использовать частный бюджет для оперативного развития и, в перспективе, управления внутренней структурой. Есть несколько постулатов в представлении о понятии государственно-частного партнерства, которые являются общепринятыми во всем мире Аналитический отчет по результатам исследования «Развитие государственно-частного партнерства в регионах ЦФО: инвестиции и инфраструктура» / Центр развития государственно-частного партнерства. М., 2010 :

1. Все договоренности, созданные на основе взаимодействия государства и частного сектора, подлежат отображению в документах, в том числе и официальных нормативно-правовых актах, таким образом образуя отдельный правовой институт для каждого подвида Iossa E., Martimort D. Risk allocation and the costs and benefits of public??private partnerships //The RAND Journal of Economics. - 2012. - Т. 43. - №. 3. - С. 442-474.;

2. Основное предназначение государственных органов (ОГМУ в целом) - это не надзор, а полноценное партнерство, в том числе в отношении инвестиций, что исключает стремление в применении властных полномочий по отношению к партнеру (частному) Ayre G., Callway R. Governance for sustainable development: A foundation for the future. - Earthscan, 2013.;

3. Базовая идея создания проектов на основе ГЧП - это отображение и реализация интересов народа и общественности, определенных общественно полезными целями Bдckstrand K. Et al. Transnational public-private partnerships //Global environmental governance reconsidered. - 2012. - С. 123-148.;

4. Проекты ГЧП основываются на совокупности равноценных действий в области поиска финансирования, ресурсов и принятия решений, в том числе, в области эксплуатации и инвестирования Vertakova Y., Plotnikov V. Russian and Foreign Experience of Interaction Between Government and Business //World Applied Sciences Journal. - 2013. - Т. 28. - №. 3. - С. 411-415..

Важной особенностью осуществления проектов государственно-частного партнерства по общепризнанным мировым стандартам Report of the PPP Sub-Group on Social Sector. Report of Government of India Planning Commission. November, 2004 является необходимость оценки и мониторинга деятельности организаций. Оценка эффективности предоставляемых услуг включает в себя сравнение удельной стоимости данных услуг, а также сравнение результатов из числа возможных альтернатив. Мониторинг же может проводится различными способами Воротников А. М., Королев В. А. Оценка состояния государственно-частного партнерства в регионах (по результатам мониторинга) //Журнал исследований социальной политики. - 2015.: государством, или специально уполномоченными комитетами на основе стандартизованной шкалы; независимыми агентствами на основе той же стандартизованной шкалы; комитетом или независимым агентством на основе простой шкалы «успех» или «провал»; комитетом или независимым агентством на основе отзывов получателей данной услуги или сервиса Danau D., Vinella A. Public?Private Contracting under Limited Commitment //Journal of Public Economic Theory. - 2015. - Т. 17. - №. 1. - С. 78-110..

Так как во всем мире проекты государственно-частного партнерства используются давно, изучению их эффективности и анализу существующих стратегий посвящено множество исследований. Так, согласно исследованию Leviakangas P. et al. Investment Analysis in Public-Private-Partnership Projects: Any Common Ground for Public and Private Investors? //Diversity, Technology, and Innovation for Operational Competitiveness: Proceedings of the 2013 International Conference on Technology Innovation and Industrial Management. - ToKnowPress, 2013. - С. S2_65-78., проведенному в 2013 году в Финляндии, социальные, экономические и финансовые цели, которые преследуют участники партнерства (государство и частный сектор), редко совпадают. Анализ соотношения затрат и преимуществ (cost-benefit analysis) показал, что если в ходе реализации ГЧП проекта обе стороны в полной мере могут реализовать свои интересы, то именно такое сотрудничество оказывается наиболее эффективным. По мнению автора, частные инвесторы будут отдавать предпочтение ГЧП-проектам только в том случае, если соотношение вложенных средств и потенциальной прибыли будет конкурентоспособным на рынке. Если мы говорим о Финляндии, то в рамках ГЧП инвестор получает гарантии Engel, E., Fischer, R., and Galetovic, A. (2010), «The economics of infrastructure finance: Public-Private Partnerships versus public provision», Strauss, H. (Ed.), Public and private financing of infrastructure. Evolution and economics of private infrastructure finance, EIB Papers, volume 15, no. 1, European Investment Bank., которые ни один частный партнер не может ему дать - то есть инвестор получает надежного партнера, но, часто, этого всё равно недостаточно. Как показывает Российская практика, государство далеко не всегда можно рассматривать как благонадежного партнера, поэтому создание конкурентоспособных предложений для реализации в рамках государственно-частного партнерства представляется важным направлением развития.

Образцовое государственно-частное партнерство, в котором мы стремимся получить все возможное от государства (с целью определить общие интересы) и от частного сектора (в целях производства благ), не прекратится Weihe G. Public-Private Partnerships: Addressing a Nebulous Concept (Vol. Working Paper No. 16) //Copenhagen: International Center for Business and Politics, Copenhagen Business School. - 2006.. В будущем государственно-частные партнерства в различных формах будет более востребованы. Стратегические проблемы политики становятся масштабнее для организации, чтобы справиться в одиночку; это находит отражение в «совместной программе с правительством». Комиссия Европейского Союза переносит акцент на государственно-частные партнерства в интересах содействия в более широкой политической перспективе. Комиссия хочет добиться от государственно-частных партнерств, чтобы они стали определяющей составляющей, что будет представлять интерес для других областей политики. Вместо этого, чтобы развиваться в областях, которые имеют непосредственное отношение к транспортному и инфраструктурному секторам, политика государственно-частных партнерств больше относится к функции Европейских правительств в экономике Falch M., Henten A. Public private partnerships as a tool for stimulating investments in broadband //Telecommunications Policy. - 2010. - Т. 34. - №. 9. - С. 496-504.. Вследствие этого, Европейский Союз повышает уровень громкости государственно-частных партнерств, что на терминологическом уровне означает, что Европейский Союз переключает внимание с проектных и организационных форм на уровень политики. Безусловно, реальное положение дел любой страны зависит от местных обстоятельств, и, вероятнее всего, от неразрывности этих двух случаев Vining A. R., Boardman A. E. Public--Private Partnerships Eight Rules for Governments //Public Works Management & Policy. - 2008. - Т. 13. - №. 2. - С. 149-161..

После глобального финансового кризиса на будущее государственно-частного партнерства, скорее всего, будет влиять ряд других тенденций и сил Weaver R. K. But will it work?: Implementation analysis to improve government performance //Contract. - 2009. таким образом, что в целом успех государственно-частных партнерств в настоящее время находится под вопросом. К таким силам относятся Lonsdale C. Post?contractual lock?in and the UK private finance initiative (PFI): the cases of National Savings and Investments and the Lord Chancellor's Department //Public Administration. - 2005. - Т. 83. - №. 1. - С. 67-88.:

Переход от проектов и организационных форм к политике. Там, судя по всему, происходит смещение фокуса с отдельных проектов. На рассвете литературы о государственно-частных партнерствах, много внимания уделялось отдельным проектам в Великобритании и Северной Америке. Отдельные исследователи, а также ведущие аудиторские учреждения, такие как Государственная аудиторская компания Великобритании, оценивали лишь начальные стадии проектов. В настоящее время перевес внимания идет больше в сторону более широкой политики, чем на организационные формы правительств или международных компаний. Например, Австралия и Великобритания инициировали разработку политики в области государственно-частных партнерств. Их примеру последовали и другие страны, зачастую путем создания подразделений государственно-частных партнерств, которые могли бы поддержать такую политику Vecchi V., Hellowell M., Longo F. Are Italian healthcare organizations paying too much for their public-private partnerships? //Public Money & Management. - 2010. - Т. 30. - №. 2. - С. 125-132.. Международные организации также участвуют в разработке политики государственно-частных партнерств, например, ООН и ОЭСР. Европейская комиссия недавно предложила ЕС не зацикливаться на проектах и конкретных секторах, а сделать государственно-частных партнерств основным приоритетом политики среди различных ведомств Европейского Союза, с целью обеспечения большей роли европейских правительств в управлении экономикой. Из этого следует, что политика государственно-частных партнерств, в некотором роде, достигла «совершеннолетия» и стала частью более глобальных дискуссий о смешанной экономике Morallos D., Amekudzi A. The state of the practice of value for money analysis in comparing public private partnerships to traditional procurements //Public Works Management & Policy. - 2008. - Т. 13. - №. 2. - С. 114-125..

Переход от экономических и политических критериев успеха к более полным социальным критериям: похоже, что произошел отход от оценки «успешности» конкретных проектов только с экономической либо финансовой стороны. Это в большей степени касалось исследований специальных проектов в Соединенном Королевстве и Канаде Van Ham H., Koppenjan J. Building public-private partnerships: Assessing and managing risks in port development //Public Management Review. - 2001. - Т. 3. - №. 4. - С. 593-616.. В настоящее время основное внимание уделяется более широкому критерию успешности, смещаясь по направлению к более полному «программному» критерию.

Также рассматриваются такие критерии успешности процесса, как привлечение потребителей или новаторские практики, и «политические» критерии успеха в области установления связей у часто конкурирующих между собой государственного и частного секторов. Если говорить вкратце, то продолжается движение от наблюдения за «устоявшимися» государственно-частными партнерствами, такими как долгосрочные инфраструктурные контакты, которые чаще всего зависят от частного финансирования, к тому, что здесь будем называть «развивающимися партнерствами», так как они развиваются на фоне новых и нарастающих проблем государственной политики. Эти развивающиеся партнерства выходят как за границы организации, так и страны, и можно ожидать их появления на местном, национальном и международном уровнях или сразу на нескольких из них.

Нет никаких сомнений в том, что государственно-частное партнерство переживает бурные времена. Вот как по этому поводу выразился чиновник из ОЭСР:

Финансовый кризис достаточно жестко ударил по паритету покупательной способности. Недостаток инвестиций и высокая стоимость кредитов загнали в угол все намеченные планы относительно новых проектов и рефинансирования тех задолженностей, что уже имеются в данное время. Кроме того, оперативные государственно-частных партнерств, такие как транспортные проекты и аэропорты, которые полностью зависят от поездок и путешествий граждан, оплачивающих свои поездки и перелеты, достаточно истощились. Это связано и с тем, что граждане стали значительно экономить на путешествиях и туристических поездках. Hawkesworth I. Public-private partnerships //Organisation for Economic Cooperation and Development. The OECD Observer. - 2010. - №. 278. - С. 10.

На социальном уровне тоже наблюдается большой интерес к государственно-частным партнерствам, но здесь в воздухе витает больше скептицизм, нежели доверие к бизнес-мотивам Newberry S., Pallot J. Fiscal (ir) responsibility: privileging PPPs in New Zealand //Accounting, Auditing & Accountability Journal. - 2003. - Т. 16. - №. 3. - С. 467-492.. В Великобритании парламентские комитеты исследовали проведенные уроки, извлеченные из программы PFI до настоящего времени (Палата общин Комитета государственных счетов, 2011). В центре внимания оказалось нескольких громких дел, где банковские проступки со стороны руководителей внесли абсолютную неуверенность в том, что финансовые специалисты действовали в интересах своих клиентов Weihe G. Towards a process perspective on public-private partnerships. - 2010.. Ощущение населения было такого, что в то время как существует необходимость восстановить доверие бизнеса и укрепления финансового сектора, одновременно существует огромная потребность в доверии между гражданами, бизнес-сектором и правительством.

С точки зрения бизнеса, количество сделок в период с 2010 по 2011 год равнялось 11 процентам во всем мире. Компания PricewaterhouseCoopers PricewaterhouseCoopers. World Overview of PPP Markets. Presentation to the OECD, 26 March. Available at www.oecd.org/gov/budget/ppp. 2012. отметила предложения, стремящиеся от Европы в сторону Азиатско-Тихоокеанского региона. Кроме того, финансирование переходит от традиционных банков в сторону государственной поддержки и банков развития Prasad N. Privatisation results: private sector participation in water services after 15 years //Development Policy Review. - 2006. - Т. 24. - №. 6. - С. 669-692., в том числе Европейского инвестиционного банка (PricewaterhouseCoopers, 2012). Испания является самым крупным рынком в Европе помимо Великобритании. Испания, Италия, Греция и другие страны ЕС, имеющие долговые тучи, которые нависли над их головами, кажется и дальше будут испытывать турбулентные времена. Показатели от Организации экономического сотрудничества и развития, а также ведущих мировых консалтинговых организаций подтверждают наше предположение, что такие правительства долгое время жили за пределами своих возможностей, принимая политически нецелесообразные решения, прикрываясь счетами, в которых явно не хватало прозрачности и точности.

Как продемонстрировали Конноли и Вол Connolly C., Wall T. The global financial crisis and UK PPPs //International Journal of Public Sector Management. - 2011. - Т. 24. - №. 6. - С. 533-542, существуют риски, связанные с повышением процентных ставок, ограничением выдачи кредита, обесцениванием валютного курса, и резким падением спроса на внутреннем рынке - это может привести к снижению всей экономики. Перенос ответственности является ключевым в истории государственно-частного партнерства, но в то время как риск, в принципе, должен лежать на организации, на практике всё гораздо сложнее. Действительно, глобальный финансовый кризис казалось изменит существовавшие убеждения и предположения о риске и ответственности. Правительство взяло на себя управление рисками многих частных компаний из-за кризиса. Была заново открыта роль правительства в управлении рисками, и тенденция, когда рынками манипулировала элита для собственной выгоды, была возобновлена.

Как показывает международный опыт, органы государственного управления и власти приняли на себя финансовые обязательства в проектах, связанных с государственно-частных партнерств; возникла необходимость в заключении новых соглашений о финансировании; насущным стал вопрос регулирования прибыли государственно-частных партнерств. С учетом вышесказанного примечательно, что некоторые британские проекты, в сущности, приобрели форму государственно-государственного партнерства, поскольку министерство финансов взяло на себя основные обязанности по их финансированию. Согласно исследованиям Хэллоуэлла и Векки Hellowell M., Vecchi V. An evaluation of the projected returns to investors on 10 PFI projects commissioned by the National Health Service //Financial Accountability & Management. - 2012. - Т. 28. - №. 1. - С. 77-100., с тех пор как в сфере источников финансирования произошел сдвиг - от банков к страховым компаниям и пенсионным фондам, государство пытается решить, как регулировать прибыль государственно-частных партнерств и как юридически закрепить для них полноценную нормативную базу. Споры о реформе управления хорошо известны еще по опыту передачи в частную собственность государственных предприятий и, в более общем смысле, в связи с инфраструктурными компаниями. Тем не менее Хэллоуэлл и Векки отмечают, что аналогичное обсуждение было бы уместно провести и по поводу государственно-частных партнерств. Хотя такой вопрос о государственно-частных партнерствах поднимается не впервые, сейчас он наконец-то официально вынесен на повестку дня".

Как утверждает Ривс Reeves E. Public-Private Partnerships in Ireland: A Review of the Experience //Paper presented to the Nevin Economic Research Institute. - 2013., большинство споров в Европе сосредоточено на оценке распределения рисков и решении Евростата (организации, занимающейся статистическими исследованиями в Евросоюзе), но распределение рисков в государственно-частных партнерствах предполагает, что риски могут быть перенесены на организации наиболее компетентные для их урегулирования. Также предполагается, что распределение рисков реально в количественных коммерческих жестких рамках скорее, чем в хрупких системах, основанных на доверии, которые легко разрушить. Как уже подчеркивалось, правительства не только иногда покрывают риски частного сектора, с которыми он должен был справиться благодаря индивидуальным проектным сделкам, но правительства также подвергаются рискам мировой финансовой системы в целом, возникающим из-за систематической угрозы злоупотреблений и личной алчности. Из-за этих обстоятельств снова возникли упрощенные представления о совместном несении рисков, которые в лучшем случае являются очень противоречивыми, а в худшем - наивными. Хотя результаты тех, кто во весь голос заявляет о риске как о ключевой составляющей основы государственно-частных партнерств, заставляют краснеть от стыда.

Неспокойные времена также привели к более широкому пониманию роли государства как в экономике, так и в обществе в целом. Авторы многих книг о государственно-частном партнерстве предполагали, что оно есть часть более широкого явления - наступления эпохи «модернизации» или «изменений» в области государственной политики, как их называют в своих работах Салливан и его коллеги Sullivan H., Williams P., Jeffares S. Leadership for collaboration: situated agency in practice //Public Management Review. - 2012. - Т. 14. - №. 1. - С. 41-66.. Но учитывая, что неспокойный период, вероятно, продолжится, опасения по поводу «модернизации» уже отошли на второй план по сравнению с более существенными проблемами сохранения рынка, продолжающейся экономической нестабильности и коррупционных действий руководителей банков и СМИ. Различные усилия по восстановлению экономики, предпринятые в разных странах, позволили сделать определенные выводы, в результате чего роль государства в смысле предоставления краткосрочных финансовых стимулов и его более средне- и долгосрочные функции в экономическом развитии были переоценены и легитимированы Prasad N. Privatisation results: private sector participation in water services after 15 years //Development Policy Review. - 2006. - Т. 24. - №. 6. - С. 669-692.. Соответственно, в последующие годы во многих странах правительства будут периодически принимать существенное участие в экономической жизни. Экономические теории, однако, не делают ставку на активную деятельность государства.

Экономическая теория Кейнса все еще подвергается резкой критике Reeves E. The practice of contracting in public private partnerships: transaction costs and relational contracting in the Irish schools sector //Public Administration. - 2008. - Т. 86. - №. 4. - С. 969-986., но некоторые политики и ученые рассматривали перспективу долгосрочного присутствия правительства в экономике. В любом случае, деятельность государственно-частных партнерств продолжает активно оспариваться ввиду его неотъемлемого политического контекста.

Эти вопросы были благополучно разрешены в ходе недавних дискуссий в Европейском Союзе о том, как смотивировать правительства быть более вовлеченными в экономику. Европейская Комиссия начала использовать концепцию государственно-частных партнерств в качестве символа правительственного присутствия в дополнение к проекту и направлениям работы организации. Элиас Мессауди - представитель Европейской Комиссии - в своей речи от 2011 года к высшим ревизионным учреждениям в Европе заявил следующее:

В прошлом Комиссия подготовила почву в большей мере для создания условий для государственно-частных партнерств («Зеленый Документ» от 2005 г.), но сотрудничала с государственно-частных партнерств в очень узком формате. Сейчас же Комиссия опирается на горизонтальный подход, включая всю релевантную политику с расчетом на последовательный и скоординированный ответ.

В США правительство также взяло под свой контроль банки и другие финансовые институты. Это не было сделано с целью сохранить их в государственном секторе, несмотря на то, что именно такая практика была применена в отношении некоторых банков и компаний. Поэтому правительственное вмешательство не должно рассматриваться как нечто экстраординарное, но как ключевая особенность «новых нормальных» экономических условий, характерных для нашей сегодняшней экономики.

Также велика вероятность, что, даже на фоне нестабильных времен, уроки, вынесенные из мирового финансового кризиса, не станут фактором пробуждения коллективной осознанности и понимания важности общественных интересов, но послужат причиной ужесточения личных позиций, а также появления предрассудков касательно вмешательства частного сектора в общественную сферу. В этом свете, невозможно однозначно и четко решить проблему поиска оптимального с технической точки зрения способа оценки государственно-частных партнерств, как отмечают Салливан и другие Sullivan H., Williams P., Jeffares S. Leadership for collaboration: situated agency in practice //Public Management Review. - 2012. - Т. 14. - №. 1. - С. 41-66., предлагая решить поставленную задачу методом согласования единой оценочной структуры, направленной на рассмотрение законных интересов вовлеченных сторон.

Расширяющееся влияние правительства в обществе также приведет к возрождению дебатов о сильных и слабых сторонах всех секторов, благодаря чему, возможно, вскроются глубинные проблемы, ранее воспринимавшиеся как приемлемые допущения. Например Shaoul J. 10. The Private Finance Initiative or the public funding of private profit? //The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience. - 2005. - С. 190.Skelcher, C. (2010) Governance of Public-Private Partnerships, in International Handbook on Public-Private Partnerships, edited by G. Hodge, C. Greve and A. Boardman. Cheltenham: Edward Elgar., могут иметь место дебаты о точных определениях публичного и частного, что важно, когда речь заходит о чрезмерно высоких зарплатах Генеральных директоров компаний или «частной» информации в договорах.

Новые споры о характере следования за экономическим ростом, в то время как неравенство доходов усиливается, также предполагают, что важность экономической эффективности и прироста капитала больше не смогут монополизировать такие ценности, как законность и объективность. Также вполне возможно, что правительства вновь обнаружат, что граждане ожидают от них решительных действий в решении социальных вопросов и вмешательства на рынках, где интерес общественности находится под угрозой, а не наблюдения со стороны за играми на неустойчивых рынках. Иными словами, граждане ожидают, что правительство будет управлять. Недавние дебаты в Великобритании вскрыли этот принципиальный вопрос, обвинив представителей Министерства финансов в невыполнении своих общественных функций и провалу на нескольких фронтах. Так, например, комитет Палаты общин по исполнению государственного бюджета, рассмотрев реакцию казначейства на мировой финансовый кризис, отметил, что «казначейство не смогло в полной мере использовать свою финансовую инфраструктуру, чтобы снизить издержки негосударственной задолженности». Правительство, в свою очередь, также «не использовало свою позицию для ведения переговоров с банками для поддержки частных финансовых инициатив», в то время как «налогоплательщики оказали беспрецедентную поддержку банковской системе».

Стюарт процитировал в своей работе Маргарет Ходж Hodge G. 16. Public-private partnerships: The Australasian experience with physical infrastructure //The challenge of Public-Private Partnerships: learning from international experience. - 2005. - С. 305. (Председателя Комитета по проверке государственного бюджета «Частной финансовой инициативы»), которая обвинила Министерство финансов в «крайнем самодовольстве»: городские инвесторы получали огромную прибыль от налогоплательщиков, скупая контракты «Частной финансовой инициативы» и вкладывая доходы в оффшорные налоговые убежища Stewart, H. Investors `Using Tax Havens to Cash In on PFI Contracts'. The Guardian, 1 December, 2011.. Неудивительно, что в данном британском журнале сообщили, что «в настоящее время сделки «Частной финансовой инициативы» лучше подходят для частного сектора, чем для налогоплательщиков в плане соотношения цены и качества.» (Палата общин Комитета по государственному бюджету, 2011) Sappington D. E. M., Stiglitz J. E. Privatization, information and incentives //Journal of policy analysis and management. - 2015. - Т. 6. - №. 4. - С. 567-585..

Большинство таких обсуждений сформирует ядро новых противоречий, поскольку мы постепенно пытаемся избавиться от влияния политического лоббирования и технократической спеси, а также «демократизировать финансы», как это назвал Энджелин и др. Engelen E. After the great complacence: Financial crisis and the politics of reform. - Oxford University Press, 2011.. В своей главе Ривз утверждает, что соответствующими идеями являются призывы уделять значительное внимание созданию более прозрачного режима для государственно-частного партнерства (государственно-частных партнерств). По его словам, проблема в том, что в контрактах государственно-частных партнерств равенство было сведено в пользу конфиденциальности, но прозрачность могла бы гарантировать "заинтересованность" лиц, участвовавших в создании государственно-частных партнерств. Возрастает информированность о более возможном системном подходе к прозрачности государственно-частных партнерств Grave, C. and Hodge, G. Public-Private Partnerships: Observations on Changing Forms of Transparency. Paper to the Transatlantic Conference on Transparency Research, Utrecht University, 7-9 June, 2012..

Можно ли рассматривать государственно-частное партнерство как эффективное средство борьбы с кризисом? Какую стратегию предпочтут ключевые участники по отношению к государственно-частным партнерствам, оценивая эффективность такого взаимодействия для экономики и анализируя варианты управления им Sarmento J. M. Do public-private partnerships create value for money for the public sector? The Portuguese experience //OECD Journal on Budgeting. - 2010. - Т. 10. - №. 1. - С. 93.? В данном контексте термин «стратегия» следует рассматривать в более широком смысле, то есть не только как организационные и управленческие решения отдельных участников, но как глобальное видение дальнейшего развития государственно-частных партнерств.

В целом, существует целый ряд так называемых стратегий или сценариев, которые могут быть использованы. Например, отказ от государственно-частных партнерств, ввод ограничений на реализацию проектов в рамках государственно-частных партнерств (политика скептицизма), изменение доли участия в проекте, принятие статуса кво, модификация и перестройка государственно-частных партнерств, а также дальнейшее расширение сферы его применения.

Стратегия отказа и ухода: Фактически данная стратегия означает полную ликвидацию проектов государственно-частных партнерств или их замораживание на неопределенный срок (до лучших времен), подразумевая, что сама идея государственно-частных партнерств изжила себя. Безусловно, для многих стран мира такой подход может показаться наиболее привлекательным. Однако правительство Великобритании предпочло иную стратегию и продолжает поддерживать государственно-частных партнерств, пусть и не в прежнем объеме.

Скептицизм: Скептицизм всегда является оправданным, когда в долгосрочных сделках участвуют государственные деньги. Правительства могут быть куда более осторожны в будущем при вложении средств в крупные проекты капитального строительства с участием частного финансирования. Некоторые страны вообще не предоставляют возможности получения финансирования из частных источников Shaoul J. 10. The Private Finance Initiative or the public funding of private profit? //The Challenge of Public-Private Partnerships: Learning from International Experience. - 2005. - С. 190.. Подобный скептицизм может быть закреплен в структуре процесса принятия решений по новым проектам или объединениям государственно-частного партнерства, когда требуется пройти через несколько этапов принятия решения, прежде чем проект будет реализован.