Государственно-частное партнёрство

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретические основы развития государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов
• 1.1 Конкурентоспособность региона: понятие, содержание, факторы
• 1.2 Государственно-частное партнерство: понятие, принципы и роль в повышении конкурентоспособности регионов
• 1.3 Зарубежный опыт применения механизмов государственно-частного партнерства как инструмента повышения конкурентоспособности регионов
• 2. Анализ развития механизмов государственно-частного партнерства в регионах России (на примере Оренбургской области)
• 2.1 Нормативно-правовая основа и модели государственно-частного партнерств в регионах России
• 2.2 Анализ механизмов реализации проектов государственно-частного партнерства в Оренбургской области
• 2.3 Проблемы на пути развития ГЧП в контексте повышения конкурентособности регионов (на примере Оренбургской области)
• 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию механизмов реализации государственно-частного партнерства (на примере Оренбургской области)
• 3.1 Приоритетные направления совершенствования механизма государственно-частного партнерства в регионах России
• 3.2 Рекомендации по совершенствованию организационно-экономического и правового механизма реализации проектов ГЧП в Оренбургской области
• Заключение
• Список литературы



Введение

Актуальность темы исследования. Большинство регионов сегодня пришли к пониманию необходимости обеспечения конкурентоспособности не только за счет существующих факторов производства, но и за счет формирования благоприятного бизнес-климата и привлечения инвестиций, в том числе в развитие инфраструктуры.

Одним из наиболее эффективных механизмов привлечения частного капитала в региональную экономику, развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности региона является государственно-частное партнерство.

Вопрос о привлечении инвестиций в региональную экономику и развитии инфраструктуры в целях повышения конкурентоспособности, на сегодняшний день встает наиболее остро, на фоне низкой бюджетной обеспеченности большинства субъектов Российской Федерации. Помимо этого, сегодня существует острая необходимость повышения качества отбора и реализации проектов в общественном секторе, использования передового опыта и инновационных разработок, компетенций и опыта, которым обладает частный сектор. Этим определяется актуальность исследования механизмов государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов.

Степень разработанности проблемы. В ходе проведения исследования были изучены теоретические и методологические основы развития государственно-частного партнерства, содержащиеся в работах следующих отечественных экономистов: В.И. Видяпин, И. Н. Ильина, Е. Л. Плисецкая, В.Л. Абашкина, Л. С. Шеховцевой, и др. Также были изучены работы заружебных экономистов: М. Портер, Э. Р. Йескомб, А. Алихани, Ирадж, и др.

Существенный вклад в исследование развития механизмов государственно-частного партнерства внесли такие ученые как В.Г. Варнавский, М. В. Ткаченко, Н.А. Игнатюк, А.В. Клименко, В.А. Королев и др.

В последние годы федеральные и региональные органы власти предпринимают значительные усилия, направленные на развитие механизмов государственно-частного партнерства. Был сформирован нормативно-правовой механизм осуществления проектов ГЧП, сформированы методологические и институциональные основы отбора и реализации государственно-частного партнерства. В тоже время остаются неизученными в полной мере вопросы влияния механизмов государственно-частного партнерства на повышение конкурентоспособности российских регионов.

Цели и задачи выпускной квалификационной работы. Целью дипломной работы является разработка методических и практических рекомендаций, позволяющих полнее реализовать положительные стороны такой формы взаимодействия государства и бизнеса, как государственно-частное партнерство с целью повышения конкурентоспособности регионов России.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1) Изучить и проанализировать ключевые факторы, определяющие конкурентоспособность территориальной единицы (региона)

2) изучить теоретические аспекты государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов;

3) проанализировать зарубежный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства, его значение для повышения конкурентоспособности территориальных единиц рассматриваемых стран;

4) проанализировать существующую практику реализации проектов государственно-частного партнерства в отдельно взятом регионе России (Оренбургская область);

5) используя результаты проведенного анализа, сформулировать рекомендации по совершенствованию механизмов реализации государственно-частного партнерства в рассматриваемом регионе с целью повышения его конкурентоспособности.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные работы российских ученых, нормативно-правовые документы различного уровня, статистические данные экономики российских регионов.

Объект исследования. Объектом исследовательской работы является практика реализации проектов государственно-частного партнерства в отдельно взятом регионе Российской Федерации (Оренбургская область).

Предметом исследования являются социально-экономические, правовые и организационно-управленческие отношения между государственными органами и владельцами частного капитала по поводу реализации приоритетных проектов регионального развития с использованием формы ГЧП в российских регионах.

В процессе исследования использовались обусловленные конкретными целями и задачами экономические, сравнительные и иные методы изучения, анализа, обработки и обобщения информации: анализ научной экономической литературы и юридических документов, статистический анализ наиболее значимых экономических показателей конкурентоспособности регионов, индукция и дедукция, классификация, сравнение, обобщение, прогнозирование.

Структура дипломной работы обусловлена задачами исследования и включает в себя: введение, три раздела (первый раздел - «Теоретические основы развития государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов»; второй раздел - «Анализ развития механизмов государственно-частного партнерства в регионах России (на примере Оренбургской области)»; третий раздел - «Разработка рекомендаций по совершенствованию механизмов реализации государственно-частного партнерства (на примере Оренбургской области)»), заключение, список использованных источников и приложения.

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования. Результаты исследования позволяют понять факторы, определяющие конкурентоспособность региона, выявить роль государственно-частного партнерства в повышении региональной конкурентоспособности, выявить тенденции и проблемы на пути развития государственно-частного партнерства. Выпускная квалификационная работа содержит ряд рекомендаций по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях. Результаты исследования могут быть использованы при разработке и реализации региональной политики в сфере государственно-частного партнерства и развития общественной инфраструктуры.



• 1. Теоретические основы развития государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов

1.1 Конкурентоспособность региона: понятие, содержание, факторы

Глобализация и регионализация мировой экономики, переход к принципам новой экономики, в основе которой инновации и информационные технологии, приводят к возрастающей роли регионов в обеспечении благоприятного бизнес-климата и в усиливающейся конкуренции за инвестиции и квалицированные кадры. Закономерно, что в данных условиях выигрывают регионы, которые более эффективно управляют конкурентоспособностью своей территории, обеспечивая тем самым привлекательность региона в глазах бизнеса, инвесторов и населения. Поэтому проблема сохранения и повышения конкурентоспособности территории сохраняет свою актуальность и в условиях новой экономики.

В. И. Видяпин определяет конкурентоспособность региональной экономики как “способность реализовать основную целевую задачу ее функционирования -- устойчивое социально-экономическое развитие региона с обеспечением высокого качества жизни его населения.” Конкурентоспособность региона проявляется в реализации конкурентного потенциала данного региона. В.И. Видяпин отмечает, что конкурентный потенциал “является многоплановым и формируется как многообразные характеристики возможности участия региона в конкурентных отношениях как между регионами, так и в общегосударственных конкурентных отношениях, взаимодействуя с другими странами мира”.

По его мнению, конкурентоспособность региона реализуется через базовые и обеспечивающие конкурентные преимущества. В первую группу он включает природно-сырьевые ресурсы, количественный и качественный состав трудовых ресурсов, научный, управленческий потенциал, производственную базу, сформированную в регионе. Иными словами, базовые факторы определяют общий уровень обеспечения хозяйствования в регионе. государственный правовой оренбургский

Предпринимательский климат, качество управленческого потенциала, стоимость рабочей силы, инфраструктура относятся к обеспечивающим, или глубинным, конкурентным преимуществам. Обеспечивающие факторы формируют систему хозяйствования в региональной экономической системе, в том числе экономическую, политическую, социальную, и институциональную составляющие. Отметим, что именно обеспеченность инфраструктурой обеспечивает региону реальную конкурентоспособность и позволяет реализовать его конкурентные преимущества.

Базовые и обеспечивающие конкурентные преимущества, находясь в постоянном взаимодействии, создают синергетический эффект в реализации конкурентных преимуществ региона в действительности. Институциональная составляющая конкурентоспособности региона позволяет упорядочить данное взаимодействие между базовыми и обеспечивающими характеристиками.

В. И. Видяпин приходит к выводу, что конкурентоспособность региона - “это экономическая категория, выражающая отношения взаимодействия системы производительных сил определенной территории, хозяйственных отношений и институциональной формы протекания названных процессов, осуществляющихся как синергетический эффект такого взаимодействия”.

Более того, он отмечает, что конкурентоспособность экономических систем “объективно обусловливает развитие производительных сил и производственных отношений, НТП, рост производительности труда, персонифицированное накопление финансового капитала, расширение материальной и рыночной инфраструктуры”.

Конкурентоспособность любой экономической системы включает в себя конкурентные позиции и конкурентные преимущества. Под конкурентной позицией региона понимается “совокупность конкурентных преимуществ, детерминированных условиями и факторами, создающими региону благоприятное положение на соответствующем конкурентном поле (рынках товаров, услуг, капиталов, инвестиций)”.

И. Н. Ильина выделяет ряд условий, которые формируют конкурентную позицию региона. Отметим некоторые из них:

· удобное географическое положение региона;

· наличие природных ресурсов, свободных земель;

· рациональное размещение производства и расселения;

· соответствие экономической структуры региона современным требованиям отечественных и мировых рынков;

· наличие трудового потенциала, интеллектуального капитала в регионе;

· наличие развитой материальной и рыночной инфраструктуры;

· развитость и устойчивость межрегиональных хозяйственных связей;

· наличие научно-технического потенциала;

· стратегия региона;

· сбалансированность бюджетно-финансовой системы региона;

· наличие высокого внешнеэкономического потенциала;

· емкость регионального рынка;

· стабильность политической обстановки в регионе.

Конкурентные преимущества региона могут быть объединены в следующие группы:

1. природно-территориальные преимущества;

2. производственные преимущества;

3. институциональные преимущества;

4. инвестиционные преимущества⁴.

Конкурентоспособность региона через призму его конкурентных преимуществ рассматривается и в другой работе И.Н. Ильиной, В.Л. Абашкина и Е.Е. Плисецкой. По их мнению, конкурентоспособность региона может рассматриваться как способность региона опережать другие регионы, используя свои конкурентные преимущества и свой потенциал в достижении поставленных целей. При этом они конкретизируют данное определение, рассматривая конкурентоспобности региона как “продуктивность использования региональных ресурсов и, главным образом, рабочей силы и капитала, которая создает преимущества по сравнению с другими регионами и интегрируется в величине и динамике ВРП на душу населения, а также выражается рядом других показателей”.

На наш взгляд, данное определение не лишено недостатков. Во-первых, в соответствии с этим подходом, конкурентоспособность региона определяется продуктивностью использования ресурсов, то есть не учитываются возможные институциональные или инфраструктурные преимущества, которые сформированы в регионе. Во-вторых, интегральным критерием конкурентоспособности выступает динамика ВРП на душу населения, что, по нашему мнению, не отражает всю многоплановость понятия конкурентоспособности региона и не учитывает существующие противоречия в социально-экономическом положении регионов. В-третьих, существует определенное противоречие между используемыми категориями. Согласно данному определению, конкурентоспособность региона приводит к созданию конкурентных преимуществ региона, в то время как целесообразнее говорить о том, что конкурентоспособность региона реализуется через набор определенных конкурентных преимуществ.

М. Портер рассматривает конкурентоспособность региона с точки зрения способности формировать на своей территории конкурентоспобные кластеры фирм. Анализируя модель национального ромба, он отмечает, что именно кластеры играют ключевую роль в повышении конкурентоспособности территорий. Под кластером он понимает систему взаимосвязанных между собой фирм и институтов, которые как система представляют большую ценность чем каждый элемент в отдельности.

Переход к инновационной модели роста требует развитие конкуренции между фирмами. Конкуренция должна обеспечиваться за счет снижения общих затрат, связанных с производством, что требует модернизации производства. По мнению Портера, в регионе должна быть сформирована среда, в которой конкурентные преимущества будут обеспечиваться за счет инноваций, и которая будет стимулировать инвестиции не только в развитие инфраструктуры, но и технологий и компетенций. И именно кластеры способы обеспечить подобное развитие.

Кластеры оказывают влияние на развитие конкуренции по трем направлениям. Во-первых, они увеличивают производительность образующих кластер фирм и подотраслей. Во-вторых, увеличивают возможности участников кластеров в развитии и внедрении инноваций и роста производительности. В-третьих, стимулируют появление новых бизнесов, которые поддерживают данные инновации и тем самым расширяют кластер.

Более общее определение конкурентоспособности региона было предложено Л. С. Шеховцевой. Под конкурентоспособностью региона может пониматься “обусловленное экономическими, социальными, политическими и другими факторами положение региона и его отдельных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках, отражаемое через показатели (индикаторы), адекватно характеризующие такое состояние и его динамику”.

По нашему мнению, данное определение наиболее точно отражает суть конкурентоспособности региона, поскольку учитывает конкурентные позиции и конкурентные преимущества региона, подразумевает взаимосвязь между микро- и макроуровнями, а также указывает на наличие нескольких показателей, которые характеризуют состояние и динамику конкурентоспособности региона. Поэтому данное определение конкурентоспособности будет применяться в дальнейшем. Но стоит отметить, что в условиях современной экономики, основанной на информации, инновационных технологиях и знаниях, в определении конкурентоспособности не следует ограничиваться товаропроизводителями.

Более того, в работе Л. С. Шеховцевой представлен подход к оценке конкурентоспособности региона, построенный на основе модели формирования конкурентоспособности страны (региона) - модели национального ромба, - предложенной М. Портером.

Подход, предложенный Л. С. Шеховцевой, позволяет понять детерминанты, которые обеспечивают региону конкурентоспособность на том или ином этапе развития.

В соответствии с данным подходом, развитие конкурентоспособности региона включает в себя четыре уровня:

1. Конкуренция на основе факторов производства;

2. Конкуренция на основе инвестиций;

3. Конкуренция на основе инноваций;

4. Конкуренция на основе богатства

При этом отмечается, что первые три уровня позволяют обеспечить экономический рост, последняя стадия ведет к застою и спаду.

Л.С. Шеховцева отмечает, что на первом уровне происходит конкуренция на основе факторов производства, к которые относятся природные ресурсы, квалифицированную рабочую силу и благоприятным условиям для развития производства. На втором этапе региону необходимы масштабные инвестиции в образование и технологии. Более того, необходимо обеспечить благоприятный инвестиционный климат и стимулировать прямые инвестиции со стороны частного сектора. На третьем этапе, региону необходимо задействовать все составляющие национального ромба (факторы, стратегии, условия спроса, родственные отрасли) и стимулировать создание инновационных видов продукции, методов управления и решений в сфере организации производственных процессов. На четвертом этапе, конкурентное преимущество региона обеспечивается за счет созданного национального богатства при использовании всех детерминанты.

Депрессивные российские регионы продолжают делать упор на факторы производства в реализации стратегии повышения конкурентоспособности. Наиболее развитые регионы находятся на стадии перехода к инновационному развитию.

Таблица 1 Формирование конкурентного преимущества региона на разных стадиях экономического развития

Стадии	Детерминанты
	Факторы	Стратегии	Условия спроса	Родственные отрасли
Факторов производства	Используется частично	Не используется
Инвестиций	Используется частично	Используется полностью
Инноваций	Используется полностью
Богатства	Используется частично

Тем не менее, большинство регионов сегодня пришли к пониманию необходимости обеспечения конкурентоспособности не только за счет существующих факторов производства, но и за счет формирования благоприятного бизнес-климата и привлечения инвестиций, в том числе в развитие инфраструктуры. Одним из механизмов привлечения частного капитала в региональную экономику, развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности региона является государственно-частное партнерство.

Государственно-частное партнерство способствует повышению качества отбора и реализации проектов в общественном секторе, использования передового опыта и инновационных разработок, компетенций и опыта, которым обладает частный сектор. Развитие механизмов государственно-частного партнерства позволяет достичь институциональных и инвестиционных конкурентных преимуществ, связанных с формированием в регионе благоприятного бизнес-климата, эффективной системы управления проектами ГЧП и системы взаимодействия с частным бизнесом, повышением качества региональной инфраструктуры и обеспечением сбалансированности региональной финансовой системы. Суть и основные принципы государственно-частного партнерства будут рассмотрены в следующем параграфе.

1.2 Государственно-частное партнерство: понятие, принципы, ключевые характеристики и роль в повышении конкурентоспособности регионов

Ни в мировой, ни в российской практике не существует универсального определения государственно-частного партнерства. Тем не менее, определения ГЧП, используемые в академической среде, или применяемые различными институтами развития, исследовательскими организациями и консалтинговыми компаниями имеют схожие концептуальные характеристики.

Термин государственно-частное партнерство впервые стал использоваться в Соединенных Штатах Америки. Под государственно-частным партнерством изначально понимали совместное финансирование образовательных программ со стороны государства и частного сектора. В 1950-х годах термин ГЧП стал использоваться в коммунальной сфере, а в 1960-х гг. получил широкое распространение для обозначения проектов, направленных на развитие городов. К государственно-частному партнерства также относили проекты, в которых частный бизнес оказывал населению социальные услуги или осуществлял исследования и разработки, например, в технологической сфере, но при этом эти услуги или исследования финансировались государством.

В последнее время в мировой практике преобладает проектно-ориентированный или контрактно-ориентированный подход к определению государственно-частного партнерства, в соответствии с котором ГЧП понимается в узком смысле. Иными словами, под государственно-частным партнерством понимают не любое сотрудничество государства и бизнеса, а определенный тип проектов или контрактов, заключаемых между публичной и частной сторонами. Рассмотрим некоторые из определений государственно-частного партнерства.

Международный валютный фонд (МВФ) определяет государственно-частное партнерство как соглашение, в котором частный сектор предоставляет активы и оказывает услуги, которые традиционно относятся к компетенции государственных органов. Помимо реализации и финансирования инвестиций в общественном секторе со стороны частного партнера, ГЧП отличает наличие двух важных характеристик: оказание услуг частным сектором и значительное перераспределение рисков в пользу частной стороны. Схожее определение ГЧП применяет Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). ОЭСР отмечает, что в проектах ГЧП объединены две цели: предоставление государственных услуг и извлечение прибыли частным сектором. При этом подчеркивается, что эффективность таких проектов зависит именно от перекладывания значительной части рисков на частную сторону.

Standard and Poor's под государственно-частным партнерством подразумевает любые среднесрочные или долгосрочные отношения между публичным и частным секторами, включающие в себя разделение рисков и выгод, обусловленное объединением навыков, компетенций и финансов для достижения желаемых результатов в общественном секторе. Таким образом, определение, применяемое Standard and Poor's, содержит две важнейшие характеристики государственно-частного партнерства, которые отсутствуют в определениях МВФ и ОЭСР: долгосрочный характер отношений между сторонами и принцип разделение рисков и выгод. На наш взгляд, это определение позволяет более точно охарактеризовать концептуальное значение ГЧП - риски и выгоды по проекту не перекладываются на частного партнера, а распределяются между сторонами на основе тех компетенций и лучших управленческих практик, которые каждая из них можно внести в проект. Иными словами, в этом определении подчеркивается долгосрочный и взаимовыгодный характер партнерства.

Более узкий подход к государственно-частному партнерству используется крупнейшими международными консалтинговыми компаниями. Например, в McKinsey считают ГЧП должно включать в себя общее видение проекта, согласованные цели, совместные инвестиции всех сторон, формализованную структуру принятия решений, финансирования, разработки и предоставления товаров и услуг. В PwC подчеркивают, что важно рассматривать не только финансовый аспект в проектах государственно-частного партнерства; проекты ГЧП выгодно отличаются от традиционных государственных контрактов прежде всего в нефинансовых вопросах. Использование механизмов государственно-частного партнерства позволяет инициировать и реализовать проект в более короткие сроки. Что более важно, частный бизнес при реализации проектов применяет инновационные технологии и лучшие практики в той или иной сфере¹¹. Подобный подход позволяет рассматривать государственно-частное партнерство не только как механизм финансирования проекта, но и учитывать активы, создаваемые в рамках проекта, и операционную деятельность, осуществляемую частной стороной.

Инновационный характер ГЧП подчеркивается в том числе Организацией объединенных наций. В соответствии с практическим руководством по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, при заключении контракта с частным бизнесом, государственный сектор получает доступ к инновационным методам, что позволяет государственному сектору оказывать услуги в общественном секторе наиболее эффективным способом. Это оказывает положительное влияние на экономическое развитие и улучшает качество жизни населения.

Подходы к определению государственно-частного партнерства, применяемые в России, значительно не отличаются от распространенных в мировой практике.

По мнению В.Г. Варнавского, государственно-частное партнерство может рассматривать в теоретическом контексте и с практической точки зрения. В первом случае под государственно-частным партнерством принято понимать систему “отношений государства и бизнеса в договорной (контрактной) форме, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования.” С точки зрения практики, ГЧП - это “конкретные проекты, реализуемые различными государственными органами и бизнесом совместно или только частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности”.

Министерство экономического развития РФ определяет государственно-частное партнерство как “юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве и иных гражданско-правовых договоров, предусматривающих такое сотрудничество.”

Торгово-промышленная палата Российской Федерации совместно с Центром развития ГЧП под государственно-частным партнерством понимают “совокупность форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях, то есть систему отношений государства и бизнеса в договорной форме, которая используется в качестве инструмента экономического и социального развития и планирования.”

Ряд авторов трактуют государственно-частное партнерство в широком смысле. Например, по мнению Н.А. Игнатюк, государственно-частное партнерство - “это вид сотрудничества органов публичной власти с юридическими лицами, гражданами или их объединениями, осуществляемого на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала, направленного на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых, иных прав граждан либо решение иных общественно значимых задач” (10, 13-14). На наш взгляд, данное определение носит слишком широкий характер и не учитывает специфику проектов государственно-частного партнерства.

Таким образом, в российской практике преобладает подход к пониманию государственно-частного партнерства в узком смысле - как совокупности форм долгосрочного сотрудничества бизнеса и государства, которое осуществляется на принципах объединения капиталов, разделения рисков, объединения компетенций, опыта и проектных решений и основывается на юридически оформленных соглашениях. Именно данный подход к пониманию государственно-частного партнерства будет использоваться в данной работе.

На основе рассмотренных определений, можно выделить ключевые характеристики государственно-частного партнерства:

1. Обязательно подразумевает наличие двух сторон - частной, представленной бизнесом, и публичной, представленной каким-либо государственным органом.

2. Носит долгосрочный характер сотрудничества между сторонами.

3. Основано на юридически оформленном соглашении, которое определяет принципы реализации проекта, закрепляет права и обязанности сторон.

4. Используется для проектирования, строительства (или модернизации) и эксплуатации объектов общественной инфраструктуры (социальной, дорожной, телекоммуникационной, коммунальной и пр.) частным бизнесом: самостоятельно или совместно с публичной стороной.

5. Подразумевает распределение рисков и выгод между сторонами.

6. Позволяет реализовать проект с привлечение передового опыта и инновационных методов частного бизнеса и повысить качество оказываемых населению услуг.

Отдельно стоит отметить две важнейшие особенности государственно-частного партнерства, которые определяют основы реализации проектов ГЧП в российской практике. Во-первых, объект государственно-частного партнерства должен оставаться в государственной собственности или переходить в собственность государства по истечении определенного соглашением о ГЧП срока. Эта характеристика является неотъемлемым элементом соглашении о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и концессионных соглашении, заключаемых в соответствии с российским законодательством. Во-вторых, государственно-частное партнерство выступает альтернативным способом создания (модернизации, приобретения) объектов инфраструктуры при помощи государственных закупок, финансируемых за счет налоговых поступлений или государственных заимствований¹⁶. В соответствии с российским законодательством, соглашение о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве может быть заключено только в отношении проектов, реализация которых на принципах ГЧП обеспечивает проекту сравнительное преимущество по сравнению с реализацией проекта посредством государственных закупок.

Перейдем к рассмотрению роли государственно-частного партнерства в повышении конкурентоспособности регионов.

Недостаточная развитость общественной инфраструктуры является одним из ключевых ограничений экономического роста, особенно на региональном уровне. Имеющаяся коммунальная, транспортная и социальная инфраструктура часто оказывается низкого качества и не соответствует запросам рынка. Проблема усугубляется тем, что, во-первых, объем расходов большинства регионов на развитие инфраструктуры не позволяет преодолеть существующие инфраструктурные ограничения, существующие в экономике. Во-вторых, низкое качество планирования, отбора и реализации инфраструктурных проектов ведут к неэффективным государственным вложениям - затраты на реализацию проекта оказываются завышенными, а строительство (модернизация) объектов требует более длительного времени. В-третьих, качество оказываемых населению услуг с использованием объектов инфраструктуры часто не соответствует современным стандартам, а сами объекты инфраструктуры содержатся не самым лучшим способом, что приводит к увеличению будущих затрат. Это обусловлено низкой квалификацией государственных и муниципальных служащих, недостатком инновационных разработок, компетенций и опыта реализации проектов, отсутствием необходимых технологий и методов отбора проектов.

Эксперты группы Всемирного Банка отмечают, что государственно-частное партнерство позволяет решить указанные проблемы (см. рисунок 1).

Государственно-частное партнерство обеспечивает ускоренное развитие общественной инфраструктуры (коммунальной, социальной, транспортной и пр.) в регионе, одновременно обеспечивая сокращение издержек, связанных с созданием (модернизацией) и эксплуатацией инфраструктурных объектов. Сокращение издержек достигается за счет более высокого качества строительства, эксплуатации и управления объектами общественной инфраструктуры за счет инновационных разработок и компетенций частного бизнеса.



Рисунок 1. Роль ГЧП в решении инфраструктурных проблем¹⁷

Инновационные методы управления, применяемые частным бизнесом, позволяют повысить качество оказываемых населению услуг. Помимо этого, сотрудничество с частным партнером позволяет снизить проектные риски для региона, что увеличивает эффективность государственных инвестиций и повышает вероятность достижения желаемых результатов. По мнению аналитиков Всемирного Банка, страны с сравнительно длительной историей развития государственно-частного партнерства доказали, что ГЧП позволяет реализовать инфраструктурный проект более качественно по сравнению с государственными закупками, чаще укладываясь в запланированный бюджет и временные рамки.

Другим преимуществом проектов государственно-частного партнерства, повышающим конкурентоспособность региона, является более широкий доступ к рынкам частного капитала, что позволяет реализовывать в регионе проекты, которые ранее были невозможны из-за бюджетных ограничений. Это приводит к снижению бюджетной нагрузки, привлечению частных инвестиций в региональную экономику и положительно сказывается на темпах экономического роста региона.

В. Варнавский отмечает, что государственно-частное партнерство “выгодно всем - государству, бизнесу, обществу.” Применение механизмов ГЧП позволяет государству переложить бремя расходов по инвестированию и содержанию инфраструктурного объекта на частного партнера, что способствует повышению эффективности его эксплуатации. Во-вторых, государство отказывается от непрофильных функций по строительству, эксплуатации и ремонту объектов ГЧП. В-третьих, государственно-частное партнерство позволяет решить ряд социально-экономических проблем.

Важно иметь в виду, что рассмотренные преимущества проявляются, если при реализации конкретного проекта соблюдаются основные принципы государственно-частного партнерства. В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев выделяют следующие основные принципы государственно частного партнерства:

1. Принцип равенства интересов сторон и свободы выбора действий. Можно выделить три важных аспекта. Во-первых, все потребители общественных услуг должны иметь равный доступ к данным услугам. Во-вторых, все частные компании, в том числе иностранные компании, должны иметь равный доступ на участие в конкурсе на заключение соглашения о реализации проекта ГЧП. В-третьих, каждая из сторон не должна быть ограничена в праве выбора форм и методов достижения целей проекта.

2. Принцип стабильности контракта ГЧП и одновременно возможности его изменения и адаптации. Проекты государственно-частного партнерства представляют собой комплексные проекты, предусматривающие длительные сроки реализации. Естественно, что макроэкономическая и политическая среда, в которых реализуется проект, может значительно измениться за время его реализации. Несмотря на колебания экономической и политической конъюнктуры, частному партнеру должна быть гарантирована определенная норма прибыли, а публичному партнеру - строительство (модернизация) объекта инфраструктуры и оказание общественных услуг соответствующего качества. Поэтому контракт ГЧП должен предусматривать внесение в него изменений, но при этом обеспечивать стабильность базовых принципов, которые в него заложены.

3. Принцип ответственности за исполнение условий контракта. И публичный, и частный партнеры несут полную ответственность за выполнение тех обязательств, которые предусмотрены контрактом. Этот принцип является одним из основополагающих, поскольку проекты ГЧП затрагивают интересы широкой группы потребителей общественных услуг, подразумевают определенные денежные потоки со стороны бюджета, открытость процедур и публичность, поскольку одной из сторон по проекту выступает государство.

4. Принцип конкурентности. Прозрачность конкурсных процедур и обеспечение равного доступа должна быть обеспечена на всех этапах реализации проекта. Конкуренция среди частного бизнеса за участие в проекте ГЧП в качестве частного партнера, поставщика, подрядчика и пр. позволяет повысить эффективность принимаемых решений и снизить затраты по проекту в целом.

5. Принцип прозрачности и обратной связи. Проекты государственно-частного партнерства должны быть абсолютно прозрачны и понятны. В.Г. Варнавский и др. отмечают, что “гражданское общество, в интересах которого реализуются проекты ГЧП, должно обладать доступом к полной информации о состоянии предприятия, его финансовых, экономических и иные показателях, стандартах и качестве оказываемых услуг”²¹. Маркетинг проектов является неотъемлемым элементом при реализации государственно-частного партнерства.

6. Принцип невмешательства. Государственно-частное партнерство не подразумевает, что частный партнер лишается экономической свободы - права самостоятельно принимать административно-хозяйственные, управленческие, кадровые и иные решения. Несмотря на право публичного партнера осуществлять контроль над ходом реализации проекта и качеством оказываемых общественных услуг и обязательство частного партнера по раскрытию информации по проекту, частный партнер выступает самостоятельным субъектом хозяйственных отношений.

7. Принцип стимулирования, гарантий и возмездности. Частному партнеру должны быть гарантированы защита его прав, в том числе права на получение определенной договором нормы прибыли и права на получения возмещения в случае невозможности реализации проекта по вине или инициативе публичного партнера. При этом, принцип стимулирования, на наш взгляд, не является неотъемлемым элементом ГЧП и зависит от отраслевой специфики и особенностей отдельного проекта. Тем не менее, практика показывает, что чаще всего соглашения о ГЧП подразумевают наличие стимулирующих условий: софинансирование капитальных затрат, субсидирование затрат, льготный режим налогообложения, льготы по аренде земельных участков и др.²¹

1.3 Зарубежный опыт применения механизмов государственно-частного партнерства как инструмента повышения конкурентоспособности регионов

Э. Р. Йескомб отмечает, что во всех странах отмечается схожая модель развития государственно-частного партнерства. На первом этапе страны начинают с реализации концессий в области платных автомобильных дорог, мостов и тоннелей. Эта концепция знакома многим пользователям услуг и выгодно отличается самоокупаемым характером, что привлекает государственный сектор. Но возможности создания платных дорог ограничены, поэтому на следующем этапе страны начинают инициировать проекты, направленные на развитие социальной инфраструктуры.

Таким образом, происходит диверсификация проектов, что требует от государства создание профильных организаций, формирование новых правовых и финансовых условий, которые учитывают особенности различных моделей государственно-частного партнерства.

Первая модель государственно-частного партнерства, BOT (Build-Operate-Transfer), была впервые применена в Турции. BOT подразумевает строительство и эксплуатацию объекта инфраструктуры частным партнером, который после завершения соглашения передает объект в собственность публичной стороне.

Распространение в зарубежной практике также получила модель BTO (Build-Transfer-Operate), в которой объект передается в государственную собственность сразу после завершения строительства, но при этом право пользования объектом остается за частным партнером на период действия соглашения. Модель DBFO (Design-Build-Finance-Operate) представляет собой контракт, в соответствии с которым государство владеет объектом инфраструктуры на протяжении всего срока действия соглашения, но при этом частный партнер заинтересован в эксплуатации объекта и извлечении прибыли, поэтому осуществляет проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию объекта. Ключевыми формами ГЧП являются также концессия, контракт на управление, арендная форма. Данные формы будут рассмотрены подробнее при анализе моделей государственно-частного партнерства, используемых в российской практике.

Э. Р. Йескомб выделяет следующие условия, которые сформированы в зарубежных странах с успешным опытом реализации государственно-частного партнерства:

1. политическая воля;

2. соответствующая нормативно-правовая база;

3. наличие объектов инфраструктуры, которые требуют значительных капиталовложения и долгосрочные требования к их обслуживанию на протяжении всего жизненного цикла;

4. наличие сопоставимых проектов, позволяющих производить оценку сравнительного преимущества ГЧП перед государственными закупками;

5. объекты, которые подразумевают четко установленные требования к оказанию услуг и долгосрочный характер использования;

6. постоянная инициация новых проектов, что позволяет привлечь частный сектор и обеспечит необходимые технические, инвестиционные и финансовые условия;

7. соответствующая институциональная среда как на уровне отдельных проектов, так и всей систему государственно-частного партнерства.

Отдельно стоит отметить, что существует две категории стран по принципу формирования законодательства в области государственно-частного партнерства. В странах с общей системой права, произошедшей от английской системы права, концессионные формы ГЧП считаются одной из форм государственных закупок и не подразумевают принятие особых правовых условий. Вторая группа стран - страны с гражданским правом, произошедшем от гражданского кодекса Франции, - создают отдельное законодательство в области государственно-частного партнерства, например, законы о концессиях или соглашениях в области ГЧП.

Аналитики E&Y, обобщив опыт компании в структурировании и реализации проектов (см. рисунок 2) государственно-частного партнерства в различных странах, выделили следующие тенденции в развитии ГЧП.

Во-первых, в странах с длительной историей и сформированными механизмами государственно-частного партнерства - например, Великобритании, Канаде, Австралии - государство продолжает развивать различные модели ГЧП в ответ на меняющиеся рыночные условия, осуществляя необходимые реформы и постоянно внедряя инновации. Данные страны отличаются развитой институциональной средой, высоким качеством инфраструктуры, стабильной макроэкономической и политической средой, высоким качеством жизни населения, в том числе качественными здравоохранением и высшим образованием. Это, с одной стороны, создает высокий спрос на качественную общественную инфраструктуру, с другой стороны, позволяет привлечь масштабные частные инвестиции в экономику.



Рисунок 2. Количество проектов государственно-частного партнерства

Например, Канада продолжает наращивать количество проектов, реализуемых на принципах ГЧП. Этому способствует развитый финансовый рынок и поддержка государственно-частного партнерства на всех уровнях государственной власти, в том числе посредством фондирования и развития необходимым финансовых механизмов, внедрения стандартизации и повышение прозрачности всех процедур, связанных с реализацией проектов.

Отметим, что Канада широко использовала государственно-частное партнерства при подготовке к Зимним Олимпийским Играм в 2010 г., которые прошли в Ванкувере. Различные модели ГЧП применялись при строительстве новых линий метрополитена, скоростных автомобильных дорог и инфраструктуры Олимпийской деревни.

Великобритания стала одной из первых стала применять государственно-частное партнерство. В 1988 г. был принят закон, позволяющий местным органам власти заключать договоры с частным сектором на оказание общественных услуг. В 1992 г. была принята программа “Частная финансовая инициатива”, которая заключалась в привлечении частного бизнеса для оказания услуг в общественном секторе на условиях полного жизненного цикла проекта. Сегодня Великобритания переходит ко второму этапу внедрению механизма частной финансовой инициативы.

В таблице 1 представлены отдельные проекты, реализованные в Великобритании на принципах государственно-частного партнерства. Все приведенные проекты можно отнести к проектам, способствующим повышению региональной конкурентоспособности.

Таблица 2 Отдельные проекты PFI, реализованные в Великобритании

Название проекта	Стоимость (млн фунтов стерлингов)	Год заключения PFI
Дартфордский мост	180	1987
Платная дорога М6	519	1992 (строительство началось только в 2002 г.)
Метро в Бирмингеме	145	1996
Манчестер Метролинн (трамвайная система)	160	1997
Королевский госпиталь-колледж	142
Больницы в Норвиче, Бромли, Ланаркшире и Эдинбурге	626	1998
Система сбора и утилизации отходов в Гилдфорде	103	1999
Очистные сооружения в Олмонд-Вэлли	100
Школы в Глазго	225	2000
Больницы в Блэкберне, Южном Дербишире и Оксфорде	550	2003
Начальные школы в Северной Ирландии	104
Участок Доклендского легкого метро до Лондонского аэропорта	165
Реконструкция и содержание шоссе к Портсмуту	121	2004
Онкологический центр в госпитале Оксофорд Рэдклиф	123	2005
Муниципальное жилье в Лидсе	113

Как видно из таблицы, проекты государственно-частного партнерства были реализованы во многих отраслях: в транспортной отрасли, в образовании и здравоохранении, в коммунальном секторе, в сфере социального обеспечения и др. Особенностью проектов государственно-частного партнерства в Великобритании является то, что большинство проектов инициируется местными властями, но при этом большая часть финансирования осуществляется правительством Великобритании. Правительство Великобритании оплачивает большую часть капитальных затрат, но при этом операционные расходы по проекту относятся к обязательствам местных органов власти.

Наиболее заметной тенденцией развития ГЧП в континентальной Европе является внедрение ряда инициатив, направленных на диверсификацию пула инвесторов и привлечение в проекты ГЧП средств институциональных инвесторов. Как пример успешного проекта стоит отметить действующую долгосрочную концессию на управление Южным контейнерным терминалом в румынском черноморском порту Констанца компанией «Джебел Али» из Объединенных Арабских Эмиратов. В первый год реализации проекта удалось увеличить грузооборот терминала в пять раз.

Во Франции получили наибольшее распространение две формы государственно-частного партнерства - концессии и аффермаж. Концессия являются одной из форм передачи коммунальных услуг в эксплуатацию частному сектору. Аффертаж представляет собой франшизу, которая предполагает, что частный партнер содержит объект инфраструктуры и осуществляет его эксплуатацию, то есть несет риски, связанные с недостаточным спросом. Государство при этом берет на себя обязательства по финансированию строительства или реконструкции объекта, который при этом остается в его собственности. В 2002 г. Франция начала применять механизм PFI при строительстве объектов социальной инфраструктуры и тюрем.

Австралия по сравнению с другими развитыми странами начала применять различные модели государственно-частного партнерства для развития общественной инфраструктуры сравнительно недавно. Небольшой объем рынка и несовершенство финансовой системы являются основными сдерживающими факторами. Проекты ГЧП в Австралии реализуются в основном на уровне штатов. Наиболее успешными в применении государственно-частного партнерства являются Новый Южный Уэльс и Виктория.

Среди наиболее крупных проектов ГЧП в Южном Уэльсе следует отметить стадион “Австралия”, 1993 г. (чистая приведенная стоимость проекта составила 513 млн австралийских долларов); туннели Сидней-Харбор в 1986 г. (750), Кросс-Сити в 2002 г. (680) и Лэйн-Коув в 2003 г. (1100); шоссе М1 в 2000 г. (700), М2 в 1994 г. (552) и М7 в 2002 г. (1500). В штате Виктория можно отметить проекты по строительству скоростной автомобильной дороги Митчэм-Франкстон, реализованном в 2004 г. (2600 млн австр. Долл.); автодорогу Мельбурн-Ситилинк в 1996 г. (1780); строительство станции Southern Cross в 2000 г. (700); женская больница Royal Hospital в 2005 г. (364); и исправительное учреждение штата в 2004 г. с чистой приведенной стоимостью в 275 млн австр. долл.

В Австралии практически не существует централизованной системы управления. К полномочиям Правительства Австралии относится внешняя политика и национальная оборона. При этом, планируется реализация нескольких проектов государственного-частного партнерства в этих сферах.

Второй тренд, который отметили в E&Y, заключается в том, страны, в которых система государственно-частного партнерства только формируется, могут извлечь определенную выгоду из этого. Они имеют возможность учесть лучшие мировые практики и компетенции при разработке принципов и механизмов государственно-частного партнерства.

Среди развитых стран, Соединенные Штаты Америки имеют наибольший потенциал в наращивании государственно-частного партнерства, развитие которого значительно ограничено существующими институциональными и правовыми условиями. Всего в 35 штатах, округе Колумбия и Пуэрто-Рико принято законодательство, разрешающие применение государственно-частного партнерства в той или иной форме. Несмотря на это, только в 18 штатах и Пуэрто-Рико имеются проекты ГЧП, которые достигли стадии финансового закрытия.

Государственно-частное партнерство используется в основном в коммунальной сфере и транспортной отрасли, но при этом практически не применяется для развития социальной инфраструктуры. Например, в сфере водоснабжения и водоотведения ГЧП действуют в 15% местных коммунальных систем. Среди транспортных проектов можно отметить строительство шоссе SR-125 в 1993-1995 гг. и SR-91 в 2000-2007 г. в Калифорнии (стоимость проектов - 722 и 126 млн долларов соответственно), Северную трассу в Массачусетсе в 1999-2006 гг. (385 млн долл.) и строительство Южного Коннектора в Южной Каролине за 217 млн долл. В 1998-2001 гг.

Развитие ГЧП в США в других отраслях началось пять лет. Например, Штат Кентукки в 2015 году заключил соглашение о реализации государственно-частного партнерства в сфере развития сети высокоскоростного интернета общей стоимость 275 млн долл. Университет Калифорнии в 2016 году заключил сделку на строительство отдельных объектов на своем кампусе на принципах государственно-частного партнерства. Стоимость проекта оценивается в 1 млрд долл. Развитие получают проекты в сфере водоснабжения, водоотведения (Майами), возведения общественных школ (Округ Колумбия), развития городской среды (Университет Пердью в Индиане) и др.

Правительство США продолжает стимулировать применение государственно-частного партнерства как одного из инструментов в развитии инфраструктуры и повышении конкурентоспособности штатов. В 2015 году был принят the Fixing America's Surface Transportation Act (FAST), который позволил штатам использовать федеральное финансирование при создании и управлении офисами ГЧП-проектов в транспортной отрасли. В 2014 году был принят The Water Infrastructure Finance and Innovation Act (WIFIA), предусматривающий федеральное кредитование проектов в сфере водоснабжения. По мнению ряда экспертов, поддержка государственно-частного партнерства будет продолжаться, и рынок ГЧП в Соединенных Штатах будет продолжать расти³².