Государственно-частное партнерство при строительстве объектов транспортной инфраструктуры

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Введение

Актуальность темы.

Развитие инфраструктуры является, с одной стороны, тактической антикризисной мерой, с другой - стратегической мерой, обеспечивающей долгосрочный экономический рост. Перед правительством стоит постоянно растущая потребность найти достаточное финансирование, чтобы развивать и поддерживать инфраструктуру, необходимую для поддержки растущего населения. При этом наблюдается неэффективное использование государственной собственности и не всегда удовлетворительное качество услуг, которые предоставляются гражданам и бизнесу. В сочетании с большинством ограниченных финансовых возможностей правительства, это давление обостряет потребность в мобилизации капитала частного сектора для инвестиций в инфраструктуру. С целью преодоления таких проблем в экономике ряда стран активно используется особая форма взаимодействия бизнеса и власти. Речь идет о партнерстве государства и частного сектора, обозначаемом обычно термином Public-Private Partnership. В отечественной литературе принят термин «государственно-частном партнерство» (ГЧП).

Итак, в настоящее время актуализировались объективные обстоятельства для внедрения механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Для реализации масштабных модернизационных и инфраструктурных проектов в различных секторах экономики требуются значительные инвестиционные ресурсы, мощным источником которых может стать частный бизнес. В то же время, в условиях посткризисного развития возрастает интерес бизнеса к государственной поддержке, которая позволит снизить риски частных инвестиций и повысить надежность инвестиционных проектов для кредитных организаций.

Степень разработанности изучаемых проблем. Теоретические и практические аспекты государственно-частного партнерства рассматривались в работах В.Г. Варнавского, С.Д. Данасаровой, Ю.А. Халимовского, О.А. Герасименко, А.А. Уваровой и других авторов.

Объектом исследования является механизм государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной инфраструктуры.

Предметом исследования являются проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной инфраструктуры.

Целью диссертационной работы является научная разработка и обоснование концептуальных подходов к использованию и развитию механизма государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной инфраструктуры.

Для реализации поставленной цели предусмотрено решить следующие основные задачи:

- определить сущность и роль государственно-частного партнерства в рыночных условиях;

- исследовать формы и виды государственно-частного партнерства;

- изучить зарубежный опыт государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов;

- оценить динамику и механизмы государственно-частного партнерства в России;

- проанализировать специфику финансирования и управления строительством объектов транспортной инфраструктуры в России;

- выделить проблемы государственно-частного партнерства в России;

- предложить направления совершенствования экономического и правового механизма государственно-частного партнерства в России;

- разработать рекомендации по стимулированию бизнеса к участию в строительстве объектов транспортной инфраструктуры с использованием механизма государственно-частного партнерства;

- определить пути повышения оценки эффективности инфраструктурных проектов, реализуемых с использованием механизма государственно-частного партнерства.

Теоретической и методологической основой исследования стали работы отечественных и зарубежных специалистов в сфере государственного управления, экономической теории, проектного менеджмента, устойчивого развития социально-экономических систем. Автором использовались в диссертационной работе комплексный подход, экспертные оценки, системный и логический анализ, методы синтеза и научной абстракции, статистический анализ, сравнительный анализ, процессный и ситуационный анализ и другие методы.

Информационной и эмпирической базой исследования являются данные статистической отчетности Федеральной службы государственной статистики, данные научно-практических конференций, а также материалы, полученные лично автором.

Теоретическое значение проведенного диссертационного исследования заключается в том, что автором выдвинуты и обоснованы положения по использованию и развитию механизма государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной инфраструктуры.

Научную новизну представляют следующие результаты диссертационного исследования:

1) Выделены характерные черты государственно-частного партнерства, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса: длительные сроки действия соглашений; специфические формы финансирования проектов; обязательное наличие конкурентной среды; распределение ответственности между партнерами; распределение рисков между участниками сделки на основе соответствующих договоренностей сторон.

2) Определено, что государственно-частное партнерство (ГЧП) возникает как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально созданная для достижения тех или иных целей, и опирается на соответствующие договоренности сторон.

3) Доказано, что наиболее привлекательным и распространенным сектором для ГЧП в Российской Федерации является инфраструктура в сфере дорожного и транспортного строительства. Ведь в этой сфере легче заключать концессионные соглашения, и эта отрасль остро нуждается в притоке частных инвестиций.

4) Определены основные формы государственно-частного партнерства в Российской Федерации: механизм концессионных соглашений, деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых экономических зон, в которых государством обеспечивается создание необходимой для привлечения частных инвестиций инфраструктуры.

5) Выделены ключевые тенденции развития рынка транспортной инфраструктуры Российской Федерации: укрупнение проектов; снижение рентабельности реализации проектов мостостроительных и дорожно-строительных компаний; активизация новых форм реализации проектов за счет ГЧП; смещение географии реализации проектов; тенденция консолидации игроков рынка.

6) Выделены проблемы развития ГЧП: отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП; отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом; отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров по реализации и совершенствования механизма ГЧП; наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП.

7) Разработаны рекомендации относительно дальнейшего успешного внедрения в российскую практику контрактов жизненного цикла, предусматривающие совершенствование экономического и правового механизма государственно-частного партнерства в России.

8) Разработаны рекомендации по стимулированию бизнеса к участию в строительстве объектов транспортной инфраструктуры с использованием механизма государственно-частного партнерства.

9) Предложены направления повышения оценки эффективности инфраструктурных проектов, реализуемых с использованием механизма государственно-частного партнерства по показателям коммерческой, социально-экономической и бюджетной эффективности, принимая во внимание особенности реализации инфраструктурных проектов на основе ГЧП.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использовать полученные выводы и рекомендации по использованию и развитию механизма государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной инфраструктуры в практике деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации, а также в процессе функционирования частных компаний в сфере транспортной инфраструктуры.

Диссертационная работа состоит из трех глав, введения, заключения, списка литературы, приложений.

1. Теоретические аспекты государственного-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов

1.1 Сущность и роль государственно-частного партнерства в рыночных условиях

В научной литературе существует ряд определений государственно-частного партнерства, которые рассматривают различные стороны данного явления, в том числе его цель, ожидаемые результаты. Например, В.Г. Варнавский, отмечает, что государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора / В.Г. Варнавский - М.: Наука, 2005 - 260 с.. В другой своей работе этот же автор предлагает и следующее определение: «государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленную (как правило, на фиксированный срок) систему отношений, которая предусматривает софинансирование и распределение рисков между государством и гражданами и юридическими лицами, предметом которой являются объекты государственной (или муниципальной) собственности, а также услуги, предоставляемые государственными или муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями» Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики / В.Г. Варнавский // Мировая экономика и международные отношения. - 2011. - № 9. - С. 41-50..

Согласно с С.Д. Данасаровой, государственно-частное партнерство - это договоренность между государственной и частной структурами о совместной реализации общественно-значимых проектов наиболее эффективным способом и по более низкой стоимости, чем государство сможет осуществлять самостоятельно Данасарова С.Д. Институт частно-государственного партнерства: становление и развитие в России: автореф. дисс. канд. экон. наук: спец. 08.00.01 / Восточно-Сибирский гос. технологич. ун-т. - Улан-Удэ, 2007. - 24 с..

По мнению Ю.А. Халимовского, государственно-частное партнерство можно определить, как взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного субъектов для целей одновременного получения прибыли и достижения общественно полезных целей в сфере экономики, основанное на соединении денежных и других вкладов партнеров и таком распределении рисков, которое допускает частичное освобождение частного субъекта от предпринимательских рисков Халимовский Ю. А. Государственно-частное партнёрство в субъектах РФ / Ю. Халимовский // Налоги. - 2011. - № 14. - С. 12-18..

Поскольку это - партнерство, то оно должно осуществляться на взаимовыгодных условиях. Для государства выгода состоит в привлечении средств частного инвестора для реализации функций, которые традиционно закреплены за государством, а иногда и в передаче части этих функций своему партнеру, конечно, при условии распределения рисков. Для инвестора выгода заключается в возможности заработать, предоставляя эти услуги. Это также передача части функций, которые традиционно закреплены за государством частному инвестору, партнеру за определенное вознаграждение.

Другой отечественный автор, А.А. Герасименко считает, что государственно-частное партнерство - это кооперация и интеграция государства и частного сектора на основе объединения материальных и нематериальных ресурсов преимущественно в сферах, для которых характерна неэффективность государственного управления Герасименко О. А. Развитие государственно-частного партнерства в управлении региональной образовательной системой: автореф. дис. на соискание науч. степени канд. экон. наук: 08.00.05 ,,Экономика и управление народным хозяйством” / О. А. Герасименко. - Белгород, 2010. - 27 с.. На мой взгляд, такое определение не в полной мере отражает сущность и институциональные особенности партнерства между бизнесом и властью, не определяя механизма его функционирования.

Все эти определения похожи между собой в том, что ГЧП - это сотрудничество, альянс; его сторонами являются государство и частные компании, индивидуальные предприниматели; взаимовыгодное деятельность; взаимодействие, осуществляемое с целью реализации различных проектов и решения различных задач; сотрудничество, в процессе которого объединяются вклады, распределяются риски, приобретается выгода, а также возможна передача частному сектору некоторых функций, традиционно закрепленных за государством.

В целом, под термином Public-Private Рагtnershiр или «государственно-частное партнерство» (ГЧП) обычно понимается особая форма взаимодействия бизнеса и государства. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы такого сотрудничества существенно отличаются в зависимости от национальных особенностей рыночных отношений и правовых систем. Государственно-частное партнерство - сложный как с организационной, так и с финансовой и правовой точки зрения институт. Он включает в себя многосторонние соглашения, распределение рисков, анализ коммерческих перспектив и индивидуальные схемы финансирования и юридического воплощения.

Анализ показывает, что экономическая модель сотрудничества исполнительных органов государственной власти и частного сектора в рамках ГЧП в разных странах похожа, но имеет свои отличия, зависящие от таких факторов, как традиции, уровень развития государства, менталитет и прочее.

Экономическая модель ГЧП в основном базируется на следующих принципах:

1. Стремление частного сектора получить прибыль;

2. Поиск государственным сектором путей для привлечения внебюджетных инвестиций, которые позволят реализовать общественно значимые проекты.

Можно сказать, что в России прообраз государственно-частного партнерства был внедрен еще при Петре I. Когда он приехал в Голландию, чтобы узнать, как строить корабли, то в первую очередь ознакомился с контрактом о государственно-частном партнерстве между голландским правительством и частными владельцами судов. Это был незрелый вид концессии. У хозяев судов были свои задачи: владеть судами и охранять водные пространства от врагов. Защита от врагов был услугой, которая за деньги предоставлялась французским и британским правительствами.

В настоящее время в Российской Федерации государственно-частное партнерство рассматривается как важный инструмент для привлечения отечественного и иностранного частного капитала, необходимого для удовлетворения потребностей инфраструктуры. Ответственность за развитие инфраструктуры транспорта, городского хозяйства, социальной сферы несут органы государственного и муниципального управления. Развитие объектов, которые являются составными этой инфраструктуры, всегда связано с высокими затратами: размеры финансирования выходят за пределы возможностей региональных и городских бюджетов. Эти проблемы необходимо решить, ведь развитие инфраструктуры напрямую обеспечивает экономический рост. Важным также является вопрос качества предоставления государственных услуг. Поэтому для решения своих задач власть привлекает частный бизнес и вступает с ним в партнерские отношения. Для предпринимателей партнерство с властью означает снижение долгосрочных рисков ведения бизнеса Бондаренко Е. Ю. Оптимизация рисков частно-государственного партнерства с участием международных финансовых институтов / Е. Ю. Бондаренко // Экон. науки. - 2008. - № 5. - 140 с..

Итак, главной целью государственно-частного партнерства является объединение государственных и частных ресурсов с целью их эффективного использования и достижения максимальной выгоды от совместной деятельности для всех сторон партнерства, а также решение задач, поставленных перед государством и частным сектором. Для каждой стороны выгода от ГЧП может быть своя. Так, для государства такое партнерство может быть инструментом для привлечения внебюджетных средств, получения существенного социально-значимого эффекта, снижения безработицы, улучшения уровня экономических показателей и тому подобное.

Частный сектор может решить такие задачи, как извлечение прибыли от совместной деятельности с государством, получение доступа к объектам, которые принадлежат государству, или получение других выгод - льгот, бюджетных средств для развития бизнеса, преодоление барьеров для выхода на рынки услуг (работ) и др. Также для бизнеса одним из основных стимулов является отдача на вложенный капитал или рентабельность инвестиций и гарантий возврата вложенного капитала.

Основные преимущества внедрения и реализации механизмов государственно-частного партнерства в реализации инфраструктурных проектов и в вопросах их финансирования приведены в табл. 1.

государственный частный партнерство строительство

Таблица 1.

Преимущества государственно-частного партнерства в сфере финансирования инфраструктурных проектов Дорошенко Д. Государственно-частное партнерство как способ стимулирования инвестиционного развития в России // Финансовый бизнес. - 2008. - №1. - С.17-21.

Однако иногда достижение основной цели государственно-частного партнерства оказывается затруднено расхождением векторов интересов частного сектора и государства. Государство уделяет значительное внимание фискальной функции, забывая о других. Бизнес-сообщество стремится завладеть активами государства, получить преференции, найти подходы по снижению налогов, провести лоббирование своих интересов, не давая взамен ничего существенного со своей стороны в развитие государства.

Развитие ГЧП как механизма активизации инвестиционной деятельности и привлечения частных инвестиций в стратегически важные для государства сферы возможно только при условии, что будет обеспечен баланс интересов государства и частного инвестора. Правовая форма осуществления ГЧП должна обеспечить для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в государственную собственность и реализовать основную цель проекта, то есть развивать ту сферу, которая стратегически важна для государства. Для этого государство должно воспринимать частного инвестора как равноправного партнера. Требуя от него выполнения предусмотренных соглашением обязательств, государство, со своей стороны, гарантировать выполнение собственных обязательств в полном объеме.

Проекты ГЧП представляют собой не просто вложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих прав партнеров. Во-первых, государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем выполняет не только целеполагающую, но и контрольную функции. Во-вторых, выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Наконец, частный партнер, как любой предприниматель, имеет целью максимизацию прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента реализованных государством общественных) интересов между партнерами вполне уместен и даже необходим торг о возможном распределении возникающих рисков, о характере делегированных полномочий и условиях их передачи и использования.

Экономическая сущность государственно-частного сотрудничества проявляется в различных аспектах Project Finance in theory and practice. Stefano Gatti. - Elsevier Inc. - London, 2GG8.. Во-первых, государственно-частное сотрудничество рассматривают как средство привлечения частного сектора к деятельности по предоставлению общественных услуг в сфере транспорта, городского хозяйства, образования, здравоохранения и тому подобное. Частный капитал обеспечивает предпринимательскую инициативу, управление коммерческими рисками, экономию затрат и более короткие сроки реализации проекта. Государственный сектор обеспечивает согласование общественных интересов, предоставляет долгосрочные гарантии установления справедливых тарифов, в случае, если они являются регулируемыми, обеспечивает управление рисками, связанными с социально-экономическим развитием, а также устанавливает стандарты на качество услуг и осуществляет контроль. В этом аспекте актуальным является использование потенциала механизмов государственно-частного сотрудничества для приоритетных национальных проектов, прежде всего социальной направленности.

Во-вторых, государственно-частное партнерство выступает частью мер государственного регулирования с целью реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальную сферу.

В-третьих, государственно-частное сотрудничество является инструментом привлечения частной инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля над активами, такими как недра, объекты инфраструктуры, предприятия, имеющие особое государственное значение и тому подобное. В этом смысле государственно-частное сотрудничество является альтернативой как государственному предпринимательству в форме казенных предприятий, унитарных предприятий, акционерных обществ со 100%-ным государственным капиталом, так и полной передаче соответствующей хозяйственной деятельности в частный сектор. Использование государственно-частного сотрудничества в этом аспекте позволяет преодолеть такие негативные явления как недостаточное качество управления государственной собственностью, недостаточный объем инвестиционных ресурсов, отсутствие инновационных технологий, низкая экономическая эффективность и налоговая дисциплина. Положительным для государства является то, что частные инвестиции направляются для создания, улучшения и эффективного использования государственного имущества, которое не входит в свободное хозяйственный оборот, но является важным для экономики государства и жизнедеятельности граждан.

В-четвертых, для государственно-частного сотрудничества присущ этико-экономический аспект. ГЧП является частью институциональной инфраструктуры, которая предоставляет дополнительную возможность гармонизировать частнопредпринимательские и общественные интересы в экономике. Сущность взаимодействия в рамках государственно-частного партнерства заключается в согласовании интересов, которое можно достичь только на основе паритетности и справедливости при принятии экономических решений.

Исходя из опыта стран с развитой рыночной экономикой, можно выделить следующие черты государственно-частного партнерства, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса Khan. M. F. K., Parra R. J. Financing large projects: techniques and practices. Pearson Education: Prentice Hall. - Singapore, 2GG3. - 672 р.:

1) Определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 30 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Проекты обычно создаются под конкретный объект, который должен быть завершен к установленному сроку;

2) Специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или совместное инвестирование нескольких участников;

3) Обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками;

4) Специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям;

5) Распределение рисков между участниками сделки на основе соответствующих договоренностей сторон. Разумеется, обе стороны партнерства заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом.

Проекты ГЧП облегчают выход на мировые рынки капиталов, стимулируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются местные рынки капитала, товаров и услуг.

Необходимым условием эффективного развития ГЧП является формирование общей благоприятной среды для бизнеса, что предусматривает улучшение инвестиционного климата, налогового окружения и регуляторной среды. То есть, можно говорить о существенном влиянии государственно-частного партнерства на поступление инвестиций и движение капитала в соответствующих отраслях, на развитие инфраструктуры в регионах, внедрение новых технологий, методов управления и организации партнерства. Партнерство государства с частным сектором является ключевым компонентом новой инновационной политики, поскольку, при правильной организации оно обеспечивает получение более широких преимуществ от вложений в государственные программы, создавая благоприятные предпосылки для устойчивого инновационного развития, и является стратегическим фактором экономического роста.

1.2 Формы и виды государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство дает возможность развивать социальную и производственную инфраструктуру на местном уровне и является эффективным средством привлечения инвестиций в отрасли, которые нуждаются в дополнительных средствах. Исходя из этого, предполагается, что каждый из участников государственно-частного партнерства должен обеспечить свой вклад в общий проект. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут предоставлять материальные ресурсы, создавать налоговые и другие льготные условия, обеспечивать более качественные услуги, выполняя административно-контрольные функции. Частный партнер обеспечивает дополнительные финансовые ресурсы, профессиональное управление, новейшие технологии, новаторские способности и эффективность методов работы.

В ходе реализации партнерства возникает ряд проблем по согласованию интересов сторон и соблюдением установленных правил. В связи с этим выделяют три формы взаимодействия государства и частного сектора Мейер М. Оценка эффективности бизнеса: Пер. с англ. / М. Мейер - М.: ОО «Вершина», 2004. - 240 с.:

1) традиционная - государство привлекает бизнес к совместному решению проблем обслуживания потребностей общества на основе партнерства;

2) инвестиционная - совместное инвестирование преимущественно в инфраструктурные проекты. Эта форма взаимодействия имеет стратегическую направленность, основной целью является стимулирование экономического роста;

3) научно-образовательная - новые направления развития в национальном, международном и глобальном масштабах в условиях глобализации производства и интернационализации капитала.

Кроме того, анализ отечественного и международного опыта государственно-частного партнерства позволяет структурировать взаимодействие государства и бизнеса по трем векторам:

1) Функциональный вектор - развитие государственно-частного партнерства в отраслях, которые определяют доступ предприятий к факторам производства и рынков;

2) Отраслевой вектор - государственно-частное партнерство в отдельных отраслях на основе смешанных форм собственности, кооперации государственных и частных компаний, заключения отраслевых соглашений;

3) Регионально-муниципальный вектор - государственно-частное партнерство по развитию отдельных территориальных производственных сегментов, региональных рынков труда, территориальной и коммунальной инфраструктуры и др.

Последние десятилетия обогатили практику государственно-частного партнерства многообразием форм и механизмов сотрудничества государства и бизнеса, которые дифференцируются в зависимости от инвестиционных обязательств сторон, распределения полномочий и рисков, передачи прав собственности или управления от государства к частному партнеру после реализации проекта ГЧП.

Анализ мирового опыта в реализации проектов с применением механизмов ГЧП позволяет выделить базовые модели (формы) партнерства с присущим каждой из них специфическим соотношением форм организации, финансирования и кооперации (табл. 2). Выбор модели ГЧП осуществляется в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.

Таблица 2.

Основные модели государственно-частного партнерства Йескомб Э. Р. Принципы проектного финансирования: пер. С англ./ Под общ.ред. Д.А.Рябых. - М.: Вершина, 2008. - 454 с.

Анализ действующей практики позволяет выделить четыре возможных типа взаимодействия частного капитала и органов власти в проектах государственно-частного партнерства (рис. 1).

Рис. 1. Типы взаимодействия государства и частного бизнеса в инвестиционной сфере

Значительный потенциал повышения эффективности проектов государственно-частного партнерства (в частности, концессий и государственных контрактов) заложен в конкурсном принципе отбора участников. Процедура отбора претендентов связана для государства с решением многих непростых проблем. Так, государство обязано провести всесторонний экономический анализ всех заявок, особенно в случае проведения торгов по концессии.

Для оценки информации, содержащейся в заявках, необходимо привлекать независимых компетентных консультантов и экспертов (организации и физические лица). Конкурсы и торги должны быть открытыми, с как можно большим количеством участников. При этом государство обязано исключить монопольное, а нередко и коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных компаний-претендентов. Преимущества при отборе претендентов зависят от основной цели государства как публичной власти. Если целью является сокращение государственных расходов, то на первый план выдвигаются финансовые критерии (например, предложение высокой цены за концессию или, наоборот, низкий уровень необходимых субсидий). Если главным требованием к проекту партнерства является улучшение обслуживания населения, то в качестве основных критериев могут выступать показатели качества производимых работ и, возможно, более низкие тарифы за услуги. В число важных для государства критериев отбора могут также включаться показатели безопасности, охраны окружающей среды.

Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между государством и частным бизнесом накоплен в так называемых «секторах общественных услуг» (в частности в инфраструктурных отраслях). Именно в этих отраслях исторически сложились традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору. Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем в целом и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в государственной собственности. Однако, с другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям Уварова А. А. Мировой опыт и перспективы использования ГЧП в России / А. А. Уварова, С. А. Глушков // Транспорт Российской Федерации: журнал о науке, экономике, практике / гл. ред. И. П. Киселев. - СПб: Т-ПРЕССА. - 2008. - № 6. - С. 26-28..

Процесс выбора оптимальной формы государственно-частного партнерства для конкретного инфраструктурного проекта предусматривает анализ особенностей каждой из форм (см. табл. 3).

Таблица 4.

Характеристика форм государственно-частного партнерства

Применение механизмов государственно-частного партнерства для инфраструктурных проектов, особенно относящихся к субъектам естественных монополий, позволяет обеспечить повышение эффективности функционирования таких проектов, однако принадлежность большинства таких объектов к социально важным отраслям национального хозяйства требует основательного исследования необходимости определенного влияния органов государственной власти и органов местного самоуправления на их функционирование.

Обеспечение выбора оптимальной формы государственно-частного партнерства в каждом отдельном случае требует применения индивидуального подхода в процессе осуществления анализа имеющихся характеристик и потребностей проекта, а также исследования способности каждой из форм государственно-частного партнерства решить проблемы, влияющие на реализацию данного инфраструктурного проекта. Кроме того, дополнительного исследования требует способность различных форм государственно-частного партнерства повлиять на внешнюю среду, в которой функционирует определенный проект, а также их взаимосвязь с временностью или постоянством естественной монополии, что может повлиять на выбор оптимальной формы государственно-частного партнерства с учетом временного промежутка ее внедрения.

1.3 Зарубежный опыт государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов

В мировой практике существует множество примеров эффективного взаимодействия государственного и частного секторов в процессе реализации социально-экономических задач. В Европе первые прецеденты заключения соглашений государственно-частного партнерства воспринимались как одноразовые акции, которые не повторялись после улучшения финансового положения органов власти. Однако В 1992 г. Консервативное правительство Дж. Мейджора в Великобритании и Северной Ирландии ввело Инициативу частного финансирования (Private Finance Initiative), которая стала первой систематизированной программой, направленной на внедрение государственно-частного партнерства.

Изначально государственно-частное партнерство базировалось на концессионных договорах, согласно которым пользователь был покупателем услуги, а частный сектор - ее поставщиком. Применение государственно-частного партнерства все больше было сосредоточено на предоставлении услуг для социальной инфраструктуры, такой как школы, больницы, тюрьмы. В этом случае правительство, государственный сектор выступали покупателем услуги.

В настоящее время программу Великобритании можно считать зрелой: подписано более 900 проектов, многие из которых реализуются в сфере социальной инфраструктуры. Это отражает приоритеты правительства, которое пытается решить очень серьезную проблему загрузки банков, в частности в области медицины и образования, а также в транспортном секторе, в учреждениях исполнения наказаний, в сфере обработки отходов, в военном секторе и в секторе жилищно-социального найма. Большинство этих проектов осуществляется органами местной власти. В результате из 100 проектов, функционирующих в Объединенном королевстве на основе ГЧП, в 80-90% случаях уровень их выполнения является удовлетворительным.

Анализ британской практики показал, что государственно-частное партнерство является результативным в среде со стабильной политикой. Очень важно, чтобы государственный сектор был неизменным и четко определил то, чего он хочет. Выявлено, что государственно-частное партнерство не очень хорошо работает на небольших проектах, поскольку сложность и операционные расходы относительно высокие. В целом государственно-частное партнерство имеет огромное значение для повышения стандартов предоставления услуг государственным сектором Великобритании.

Интересен опыт реализации государственно-частного партнерства во Франции. Эта страна имеет значительную практику государственно-частного взаимодействия в сфере инфраструктуры, но в основном в форме концессий. Правовая база здесь была стабильной и очень слабой. Государственный сектор инициировал развитие государственно-частного партнерства, были приняты новые формы партнерских контрактов, по которым, в частности, построены медицинские заведения, полицейские участки и другие учреждения.

В 2004 гг. во Франции был принят закон о государственно-частном партнерстве. Существуют различные подходы к выбору формы собственности между полностью государственным или общим с частным сектором предприятием. Во Франции выбор сделан таким образом, что теперь государственно-частное партнерство является лучшей структурой, которая предоставляет административные услуги. Команда, которая этим занимается, выполняет три задачи: предоставление информации, оказание поддержки и помощи в подготовке и подписании договоров о партнерстве. Кроме того, она осуществляет оценку, что является обязательным условием для определенных проектов, но для местной власти это альтернативный вариант.

Независимость местной власти во Франции означает, что национальное правительство не может требовать проводить оценку качества работы. В стране функционируют 77 комитетов управления, в состав которых входят заинтересованные непрофессиональные лица. Комитеты вносят предложения по дальнейшему развитию нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства. Издано «Руководство пользователя», в котором рассмотрены основные механизмы государственно-частного партнерства, схемы, формы, информация по финансированию бюджета. Проводится оценка проектов совместно с государственным департаментом. Определяется эффективность и результативность расходования средств. Важное место отводится рекламе проектов. На современном этапе во Франции внедряется 50 проектов на сумму 8 млрд. евро и 23 проекта на сумму 1,5 млрд. евро. Одной из особенностей партнерства во Франции является поддержание баланса между государственными большими и малыми проектами, которые внедряет местная власть. Основной сферой внедрения государственно-частного партнерства в стране являются концессии на строительство автомагистралей и на водоснабжение.

Несколько лет назад польское правительство также утвердило проект закона, который упрощает реализацию капиталовложений. Это закон «О публично-частном партнерстве», который позволил расширить участие частных инвесторов в инфраструктурных проектах Польши. Законодательный акт определяет понятие «публичный партнер» (бюджетные организации), порядок финансово-экономического анализа предложений частных партнеров, систему оценки рисков и их распределения между партнерами, критерий отбора частного партнера, четкость в определении прав и обязанностей каждой стороны, систему защиты инвесторов. Польские экономисты оценивают, что введение новых положений дало возможность подписывать договоры на сумму 4-5 млрд злотых в год и экономить более 400 млн злотых из государственной казны.

Опыт Италии в сфере государственно-частного партнерства также демонстрирует значительные преимущества этой формы управления проектами. В стране активно применяются механизмы внедрения и реализации государственно-частного партнерства, его правовые и экономические аспекты, концессионные механизмы. Государственно-частное партнерство является одним из наиболее перспективных и эффективных инструментов городского и регионального экономического и социального развития. Концессии - достаточно универсальное средство решения экономических проблем в Италии. Они являются наиболее развитой прогрессивной формой партнерства государства, органов местной власти и частного сектора на современном этапе. Основными сферами применения государственно-частного партнерства в Италии являются больницы, транспорт, жилищно-коммунальная отрасль.