Государственно-частное партнерство при строительстве объектов транспортной инфраструктуры

Как наглядно демонстрирует рис. 10, российскому концессионному законодательству еще предстоит долгий путь совершенствования, особенно, в части правил, регулирующих обеспечение финансирования и мер государственной поддержки, а также соблюдение норм проектной документации. Таким образом, в настоящее время несогласованность и пробелы законодательства России являются наиболее барьерами развитию федерально-частного партнерства в России.

Для условного сравнения, рис. 11 приводит оценку законодательства стран с установившимся законодательным режимом концессии (Англии, Франции) и стран, где применение частного финансирования инфраструктурных проектов только зарождается.

Рис. 11. Сравнение Российского концессионного законодательства с законодательствами других стран Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / под общей ред. А.А. Зверева. - М., 2009. - С. 37-48.

Итак, несмотря на очевидный прогресс и динамику развития государственно-частного партнерства в развитии объектов транспортной инфраструктуры и других инфраструктурных проектов, необходимо признать, что для полноценного и эффективного применения механизма ГЧП в рамках реализации инвестиционных проектов в России нужно еще преодолеть ряд проблем, наиболее важными из которых являются:

1) Отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего органа по реализации ГЧП.

2) Отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом.

3) Отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров по реализации и совершенствования механизма ГЧП.

4) Наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП.

Также недостаточно распространена практика заключения договоров о федерально-индивидуальном партнерстве в целях создания и эксплуатации объектов инфраструктуры, в том числе в части выплаты индивидуальному инвестору регулярного вознаграждения (например, в формате платы за доступность и техническое состояние объекта транспортной инфраструктуры), вопрос возврата индивидуальному инвестору средств, инвестированных в создание общественной инфраструктуры на стадии ее эксплуатации в ряде случаев отрегулирован не достаточно. При этом целевые показатели инвестиционного проекта (в том числе стратегического характера, например, повышение производительности труда и создание высокопроизводительных рабочих мест) достигаются преимущественно на стадии эксплуатации созданного объекта за пределами инвестиционной стадии проекта через несколько лет после начала его использования.

Применение инструментария государственно-частного и муниципально-частного партнерства в общественной сфере для привлечения внебюджетных источников финансирования проектов по развитию общественной инфраструктуры также в настоящее время сдерживается недостаточным законодательно-нормативным администрированием. В первую очередь, в силу преимущественного использования для реализации инвестиционных проектов бюджетных учреждений и федеральных унитарных предприятий и связанных с этим ограничений.

Кроме того, применение вышеназванных инструментов федерально-частного партнерства в общественной сфере не может быть реализовано по общим для коммерческих проектов правилам, поскольку результатом эффективной реализации таких проектов для органов федеральной власти должно являться решение задач общественно-экономического развития, а также достижение высоких финансовых показателей инвестиционных проектов. Соответственно, для расширения спектра инструментария федерально-частного партнерства в общественной сфере необходимо создать систему оценки таких проектов, в т.ч. условия заключения контрактов федерально-частного партнерства и критерии их эффективности Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р..

Таким образом, ключевыми действиями, которые необходимо предпринять для преодоления указанных барьеров, являются:

- закрепление в федеральном законодательстве понятия федерально-частного партнерства; внесение изменений в бюджетное и земельное законодательство России, законодательство России об инвестиционной деятельности, снимающих барьеры при осуществлении проектов федерально-частного партнерства;

- определение условий, критериев отбора инвестиционных проектов и форм федеральной финансовой поддержки, способствующих реализации проектов федерально-частного партнерства;

- закрепление того факта, что финансовое участие государства в реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов федерально-частного партнерства возможно только в случаях, если такое участие способствует получению населением выгоды в части затрат на выпуск товаров, работ, услуг, их цены, качества, количества, сроков или комбинации этих факторов по сравнению с реализацией тех же функций государством, предоставлением им тех же услуг посредством закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных и муниципальных нужд;

- определение и юридическое закрепление процедуры принятия долгосрочных финансовых обязательств публично-правового образования в рамках соглашений федерально-частного партнерства;

- формирование рекомендаций, определяющих условия, целевые критерии, типовые взаимные обязательства и типовые контракты о федерально-частном партнерстве.

Для обеспечения эффективной реализации проектов федерально-частного партнерства в сфере инвестиционной деятельности следует обратить внимание на создание ряда обязательных общих предпосылок:

1) создание единой системы управления проектами ГЧП, включающей нормативно-правовое обеспечение и соответствующую инфраструктуру;

2) разработка механизмов финансирования для различных вариантов взаимодействия государства и частного капитала, в том числе предоставление федеральных гарантий и налоговых льгот частным инвесторам, принимающих участие в реализации важнейших проектов;

3) обеспечение макроэкономической стабильности и стимулирование развития рыночной среды;

4) решительная борьба с проявлениями коррупции в органах власти;

5) заимствования федеральными структурами мирового опыта и знаний для подготовки специалистов в госструктуры для работы в области ГЧП;

6) продуманный подход при распределении рисков между участниками проекта ГЧП;

7) обеспечение серьезной федеральной экспертизы документации, предоставляемой потенциальными частными партнерами, на предмет соответствия ее реальной ситуации (с целью предупреждения мошенничества с федеральными средствами или неверной оценки спроса и ожидаемых расходов).

В табл. 12 представлены формы государственно-частного партнерства, по которым рекомендуется реализация инвестиционных проектов в Российской Федерации. К ним относится создание экономических зон со специальным статусом, формирование инвестиционных фондов, применения инструментов концессии, осуществления целевой и адресной поддержки приоритетных направлений развития и создания интегрированных структур в виде холдингов.

Таблица 12.

Рекомендуемые формы государственно-частного партнерства

Инструменты	Особенности использования
1. Особые экономические зоны: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые	формирование точек роста на специально выделенных территориях за счет привлечения инвестиций на льготных условиях
2. Инвестиционный фонд Российской Федерации	для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства на конкурсной основе
3. Концессия	передача объекта государственной или муниципальной собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. коммерческой организации на закрепленных в договоре условиях
4. Национальные проекты	целевая и адресная поддержка развития ключевых направлений. Были выбраны следующие направления: обеспечение жильем, здравоохранение, образование, агропромышленный комплекс
5. Формирование интегрированных структур	создания или расширения холдингов и других интегрированных структур, включающих несколько предприятий из одной или смежных отраслей

Учитывая успешный опыт стран ЕС, важно предусмотреть возможность создания не только договорных, но и институциональных форм государственно-частного партнерства, стимулирования развития кластерных производственных сетевых форм сотрудничества с отражением в соответствующих программных и нормативно - распорядительных документах (Концепции создания кластеров в Российской Федерации, изменениях и дополнениях к стратегиям развития субъектов Российской Федерации и государственных программ развития отраслей и секторов народного хозяйства).

Для реализации кластерных инициатив нужно обеспечить доверие между участниками, открытость власти, равный доступ субъектов государственно-частного партнерства к необходимой информации и ресурсам, используя оптимальные формы сотрудничества между органами власти, представителями государственных и частных предприятий, гражданского общества.

Участие государства, как партнера в проектах ГЧП, связано с определенными рисками для бизнеса, характерными в целом для работы с органами государственной власти (см. табл. 13). В течение всего срока договора ГЧП государство, фактически, оказывает - прямо или косвенно - существенное воздействие на деятельность частного сектора и как партнер, и как регулятор.

Таблица 13.

Наиболее существенные риски для бизнеса, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП Литовченко С.Е. Развитие государственно-частного партнерства и снижение предпринимательских и инвестиционных рисков // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / под общей ред. А.А. Зверева. - М., 2009. - С. 105-109.

Угроза	Оценка (% от общего числа респондентов)
1	2
Отсутствие реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта	44,9
Длительный процесс согласования различных аспектов проекта	40,9
Отсутствие единой программы, координации действий и различие интересов между министерствами и ведомствами в сфере ГЧП	40,3
Риск сокращения или прекращения финансирования проекта в случае изменения приоритетов бюджетных расходов	26,7
Недостаточность опыта и отсутствие квалифицированных специалистов у бизнеса и государственных органов по разработке, реализации и управлению проектами ГЧП	24,4
Сложность разрешения конфликтных ситуаций/споров с государственными структурами	22,1
Противоположные интересы федеральных, региональных и муниципальных властей	18,7
Ненадлежащее выполнение условий контракта со стороны органов власти	17,6
Сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций	13,1
Стремление к излишнему контролю со стороны государственных структур за реализацией проект	7,9

Еще одним существенным фактором в замедленном развитии ГЧП в России является фактическое отсутствие квалифицированных специалистов, способных обеспечить решение поставленных задач в рамках реализации ГЧП проектов. Примером может служить идея создания центров подготовки инновационных менеджеров (например, подготовка и постоянное повышение квалификации государственных служащих, привлеченных к реализации ГЧП). Идея перспективная, но эффективность ее практической реализации вряд ли можно оценить в краткосрочном, а возможно и в среднесрочном периоде. Действительно, на фоне определенных направлений социально-экономического развития страны (модернизация, инновационный подход) в университетах появляются факультеты инноваций (инноватики), стратегических инвестиций и т.п., однако в условиях отсутствия эффективной системы подготовки кадров, подобные меры выглядят сомнительными.

Необходимо признать, что в России сохраняется проблема неприменимости полученных в университетах знаний на практике (особенно по гуманитарным направлениям). Это связано в основном с тем, что процесс обучения в лучшем случае сводится к заучиванию определенного набора знаний, не связанного с навыками реализации тех или иных бизнес-процессов на практике, а методология подготовки молодых специалистов остается во многом устаревшей. При этом наиболее целесообразно организовать систему обучения таким образом, чтобы молодые люди получали комплексные знания о внутренней организации компаний различных форм собственности, о важности самостоятельной аналитической работы и имели необходимый для этого инструментарий, умели работать с документами (в том числе при организации договорной работы) и четко понимали обязанности сторон при моделировании тех или иных бизнес-процессов.

А для этого необходимо максимально привлекать к процессу обучения профильных практических специалистов, увеличивать удельный вес практических занятий на фоне теоретической подготовки (например, моделировать бизнес-процессы), компилировать методы обучения студентов. Частично эти задачи могут решить на местном уровне администрация вузов, частично - общественные организации, представляющие интересы бизнеса (например, союзы предпринимателей России и Ассоциации банков) путем направления соответствующих предложений по формированию учебных программ в профильные государственные структуры.

На практике качество подготовки принятых сотрудников с каждым годом ухудшается (нередко молодые сотрудники не готовы к выполнению элементарных «механических» функций, не говоря уже о выполнении глубоких аналитических задач и понимание корпоративной этики и культуры), при этом амбиции молодых сотрудников - необоснованно растут. К сожалению, как исследователями, так и бизнес-сообществом в целом признается, что для исправления сложившейся ситуации, практически ничего не делается.

В настоящее время реально действующими программами подготовки специалистов по направлению ГЧП являются только специализированные программы обучения, проводящиеся Внешэкономбанком РФ (ВЭБ), который единолично осуществляет услуги по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации по формированию инвестиционных проектов, реализуемых в форме ГЧП. Важно также, что ВЭБ на постоянной основе проводятся мероприятия, которые имеют влияние на формирование и развитие нормативной и учебно-методической базы по ГЧП.

Определенный вклад в развитие учебно-методической базы по ГЧП вносят также и материалы, подготовленные Институтом экономики РАН и отдельными специализированными консалтинговыми компаниями (например, Vegas Lex, Tenzor Consulting Group, Capital Legal Services), а также наработки, полученные в ходе реализации инвестиционных проектов в партнерстве с ЕБРР и Всемирным банком. Но в целом, конечно, существующий объем выполняемых мероприятий пока не обеспечивает решения данной проблемы (в основном из-за ограниченности участников рынка, связанных с реализацией инвестиционных ГЧП-проектов) и недостаточнен для изменения текущего состояния дел в плане создания и развития институциональной системы подготовки квалифицированных специалистов.

Соответственно, для решения указанной проблемы, необходимо обратить внимание на:

- повышение мотивации (с использованием материальных и нематериальных стимулов) госслужащих к подготовке и реализации проектов государственно-частного партнерства, что предусматривает премирование, дополнительное обучение, карьерный рост как стимул при содействии активному развитию государственно-частного партнерства и ряд санкций за недостаточно активную деятельность по анонсированию, заключению и некачественную реализацию условий договоров государственно-частного партнерства.

- реализацию исследовательских, образовательных, информационных и консультационных проектов освещения перспектив государственно-частного партнерства, возможных их форм, преимуществ для частных партнеров; ,введение бесплатного повышения квалификации и переквалификации специалистов (представителей органов власти, бизнеса, общественных организаций) в рамках системы постоянного обучения и контроля качества полученных знаний, привлечения ученых, представителей общественных объединений, ассоциативных организаций предпринимателей к сотрудничеству с представителями органов власти для формирования оптимальной модели государственно-частного партнерства в сфере инвестиционной деятельности.

3. Перспективы развития государственно-частного партнерства при строительстве объектов транспортной инфраструктуры в России

3.1 Совершенствование экономического и правового механизма государственно-частного партнерства в России

Проведенный анализ действующего бюджетного, налогового, концессионного и иного законодательства показал, что в настоящее время имеется ряд неурегулированных вопросов, препятствующих успешному внедрению в российскую практику концессий и контрактов жизненного цикла, как наиболее перспективных форм финансирования проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры.

Основными направлениями развития законодательства для обеспечения широкого применения государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов в России являются:

1. Законопроект «Об участии органов государственного или муниципального управления в контрактах, имеющих признаки государственно-частного партнерства». Предметом регулирования такого закона могут стать следующие вопросы:

- Организация специальной процедуры выбора частного партнера для заключения контракта ГЧП. Процедура должна быть привязана к заключению контрактов, имеющих долгосрочный характер (более 3 лет) и распределяющих риски сторон по его выполнению. Детальная привязка к типу контракта нецелесообразна. Процедура должна обеспечивать развитие конкуренции за право заключать контракт на реализацию проекта ГЧП, исходя из оптимизации рисков сторонами контракта.

- Обеспечение исполнения обязательств органов государственного или муниципального управления, принимаемых в рамках контракта ГЧП, в сфере экономического регулирования.

- Приоритет обязательств органов государственного или муниципального управления, принятых по контракту ГЧП в рамках соответствующей процедуры, для использования в качестве расходных обязательств в бюджете при наступлении случаев, предусмотренных контрактом.

2. Развитие регионального законодательства позволяет идти в направлении снятия ограничений на способность органов государственного или муниципального управления отвечать по своим обязательствам в рамках контракта ГЧП, в том числе в рамках региональных специализированных законов, например, «Об участии региона в проектах ГЧП».

3. Дополнительным инструментом решения проблем, указанных выше, может стать развитие инструментов страхования ответственности органов государственного или муниципального управления, принимаемой в рамках контрактов ГЧП, иных инструментов обеспечения рисков публичной стороны

Законодательная практика показывает, что развитие ГЧП в каждом отдельно взятом субъекте Федерации должно опираться, прежде всего, на определенную нормативную базу, позволяющую участникам проектов, как властям, так и инвесторам, при реализации совместных проектов взаимодействовать в рамках правового поля и «играть» по общим правилам.

Исходя из этого, в целях дальнейшего успешного внедрения в российскую практику контрактов жизненного цикла представляется целесообразным следующее.

1) Необходимо ввести в бюджетное законодательство нормы, регламентирующие особенности планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию концессионных соглашений и КЖЦ, в том числе в части нормативного определения бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих видов контрактов, а также в части установления особенностей их выделения юридическим лицам.

2) Необходимо внести изменения в бюджетное законодательство и принятые в его развитие нормативные правовые акты, определяющие особенности финансирования КЖЦ в рамках государственных (муниципальных) программ, в части возможности принятия расходных обязательств на срок, выходящий за пределы планового периода, а также с учетом необходимости увязки реализации проектов ГЧП и программно-целевых методов бюджетирования.

3) Необходимо внести изменения в законодательство о концессионных соглашениях, направленные на упрощение процедуры заключения КЖЦ на основе данных соглашений в целях их массового внедрения в практику финансирования объектов дорожного хозяйства. При этом, с нашей точки зрения, возможно разделение процедуры заключения контракта исходя из масштаба и стоимости проекта.

4) С целью снижения строительных рисков проекта, и соответственно, повышения его финансовой эффективности, при реализации проектов строительства автомобильных дорог предлагается законодательно предусмотреть возможность выделения процесса подготовки территории строительства в отдельный этап, что позволит обеспечить его финансирование за счет средств соответствующих бюджетов (в настоящее время такая возможность, отсутствует, например, для включения в федеральную адресную целевую программу).

5) Реализация концессионных проектов предусматривает ряд особенностей налогообложения концессионера, в частности, при определении налоговой базы по налогу на добавленную стоимость (далее - НДС). Иные элементы налогообложения (налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога) являются общими для концессионных проектов и проектов, реализуемых на основе государственного заказа.

6) Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о распространении норм, касающихся заключения КЖЦ в отношении объектов дорожного хозяйства, на иные объекты транспортной инфраструктуры, в том числе объекты гражданской авиации (аэродромная инфраструктура), морского и речного транспорта (морские и речные порты, гидротехнические сооружения), железнодорожного транспорта (особенно в части создания высокоскоростных магистралей), объекты метрополитена и пр.

Необходимо разработать и ввести в законодательство Российской Федерации такие механизмы обеспечения исполнения обязательств, как страхование соответствующих рисков, залог прав требования по концессионному соглашению, залог прав требования поступлений от пользователей объектом и ряд других. Требует проработки и расширения практика применения фондов целевого капитала, особенно в сферах науки, образования, культуры.

Законодательная база функционирования механизмов федерально-частного партнерства должна обеспечивать не только конкуренцию между проектами, но и открытый доступ к информации на всех стадиях проекта, в том числе в части оценки кредитоспособности проекта и проведения его технологического и ценового аудита.

Предлагаемые изменения, направленные на совершенствование нормативного регулирования бюджетного финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры, будут способствовать успешному внедрению в российскую практику концессий и контрактов жизненного цикла как наиболее перспективных форм финансирования проектов развития транспортной инфраструктуры.

При разработке регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства важно учитывать следующие моменты:

- работа по разработке регионального закона должна носить комплексный характер и учитывать, как особенности самого региона, так и политику его развития;

- региональный закон должен опираться на концепцию (стратегию) социально-экономического развития региона, с тем, чтобы поставленные в ней задачи коррелировались с механизмами их реализации через процедуры и формы ГЧП, предусмотренные законом;

- при разработке нормативной базы необходимо провести аудит существующих актов и определить необходимость внесения изменений или отмены каких-либо из них;

- региональная нормативная база не должна противоречить федеральному законодательству, но при этом может не ограничиваться только прямо прописанными в федеральных законах инструментами ГЧП, и в комплексе обеспечивать достаточное и конкретное нормативное регулирование всему процессу организации партнерства;

- формы и механизмы ГЧП, предусмотренные законом, должны учитывать баланс интересов региона и партнеров, в том числе в отношении распределения прав, рисков и гарантий;

- организация ГЧП должна строиться на принципах конкуренции, с тем, чтобы обеспечивалась возможность достижения максимально положительного эффекта для региона от участия в каждом отдельном проекте ГЧП;

- процедуры, предусмотренные законом и принятые на реализацию, должны быть понятны, прозрачны, и обеспечивать равные возможности доступа партнерам для участия в ГЧП.

В общем виде иерархическая структура нормативной базы по ГЧП должна выглядеть следующим образом (рис. 12).

Системообразующий нормативный акт в области ГЧП должен быть принят в форме закона, поскольку именно такая форма позволит обеспечить максимальную легитимность действий органов власти в области ГЧП, в частности, по вопросам, неурегулированным федеральным законодательством и открытым для нормативного регулирования или практической реализации субъектами федерации, а также судебную защиту соглашениям, заключенным на его основе.



Рис. 12. Структура нормативной базы по государственно-частному партнерству в Российской Федерации

Нормативное закрепление общих принципов и условий государственно-частного партнерства во всех субъектах Российской Федерации позволит:

а) повысить инвестиционную привлекательность региона для потенциальных региональных и национальных инвесторов;

б) установить четкие и понятные для всех правила участия органов власти в реализации совместных проектов, а также порядка участия партнеров в таких проектах;

в) придать легитимность заключаемым соглашениям и нормативно защитить интересы органов власти в случае возникновения споров;

г) повысить качество и количество реализуемых проектов;

д) повысить контроль за целевым и эффективным распоряжением государственным имуществом;

е) повысить эффективность управления и финансовую отдачу от использования государственного и муниципального имущества;

ж) избежать потенциальных системных ошибок при принятии решений об участии в проектах;

з) участвовать в проектах на максимально выгодных для региона условиях, в том числе обеспечивающих минимизацию рисков;

и) реализовывать проекты с заданными параметрами рентабельности и иных финансовых показателей;

к) разделить риски реализации проектов с частными партнерами;

л) придать полномочий органам власти по реализации отдельных функций в проекте (кто заключает, кто дает заключение, кто разрабатывает акты по реализации закона и т.д.).

Кроме того, по моему мнению, необходимо совершенствование процедуры подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства путем институционализации такой ее последовательности:

- Определение специализированных органов управления развитием государственно-частного партнерства на региональном и местном уровнях с четким определением их полномочий, обязанностей и ответственности;

- Обоснование органами государственного управления согласованных с общественностью, представителями научно-исследовательских учреждений, экспертами перспективных направлений и форм привлечения инвестиций в процессе государственно-частного партнерства с конкретизацией потенциальных объектов получения инвестиций;

- Технико-экономическое обоснование оптимальных форм реализации проектов государственно-частного партнерства договорные, институциональные);

- Декларация обязательств органов власти относительно участия в проектах;

- Анонсирование предпочтений партнеров;

- Объявления конкурсов о реализации государственно-частного партнерства и предоставление необходимой информации об участии в конкурсе в официальных изданиях органов власти, а также адресной рассылкой приглашений потенциальным партнерам;

- Максимальное освобождение частного партнера от регламентных процедур участия в конкурсе и заключении договоров переносом технических вопросов заключения государственно-частного партнерства на соответствующие подразделения органов власти;

- Совместная реализация проектов и оперативный мониторинг соблюдения обязательств участниками государственно-частного партнерства, общественностью.

Важная роль государства как регулятора социально-экономических процессов может способствовать стимулированию социальных инвестиций через предоставление налоговых льгот при работе компании с неключевыми заинтересованными сторонами. Вследствие того, что бизнес достаточно хорошо может оценивать рискованность инвестиций, то такие инвестиции не будут высокорискованными, а сотрудничество с неключевыми заинтересованными лицами, способными увеличивать финансовый результат компании вполне сможет обеспечить приемлемую отдачу от этих инвестиций. Также государству необходимо взять на себя работу по созданию инфраструктуры и системы коммуникаций между бизнесом и заинтересованными лицами, особенно неключевыми.

Нельзя не отметить большое влияние на общее развитие социальной ответственности бизнеса таких организаций, как Торгово-промышленная палата, Российский союз промышленников и предпринимателей, Ассоциация менеджеров России и других объединений бизнесменов. Эти организации являются интегрирующими в себе разных бизнесменов, разный бизнес, разные мнения; они помогают создать мощный фронт представителей одной из форм организации общества, помогают решить проблемы, свойственные всему бизнесу. Эти организации являются площадками для обмена опытом и легальной лоббирующей инстанцией. Кроме того, эти организации имеют стандарты ведения бизнеса, которых должны придерживаться все члены данных организаций. Учитывая, что в одиночку бизнес не выживет, особенно при экспансии зарубежных компаний на российский рынок, эти организации могут значительно помочь в деле построения социально ответственного бизнеса в России.

3.2 Рекомендации по стимулированию бизнеса к участию в строительстве объектов транспортной инфраструктуры с использованием механизма государственно-частного партнерства

Для преодоления сдерживающих факторов реализации инфраструктурных проектов с использованием механизма государственно-частного партнёрства, необходимо сосредоточиться на решении таких задач.

1. Развитие институциональной среды, нормативно-правового и методологического обеспечения в сфере ГЧП.

2. Инвентаризация собственности, внедрение повсеместного учета жилищно-коммунальных услуг.

3. Совершенствование методологии ГЧП, реализация пилотных проектов в этой сфере.

4. Диалог с потребителями, распространение лучших практик ГЧП.

5. Стимулирование частных инвесторов к реализации инфраструктурных проектов путем совершенствования бюджетной поддержки и налогового законодательства, создания благоприятного инвестиционного климата.

Кроме того, возможные мероприятия по совершенствованию системы стимулирования инвестиционной активности в сфере государственно-частного партнерства могут включать:

- развитие инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса: создание центра развития бизнеса, районного агентства предпринимательства, инновационо-технологического центра и бизнес-инкубатора;

- внедрение системы открытых электронных аукционов на муниципальные заказы на сайтах соответствующих муниципальных образований;

- создание на местах Делового клуба для субъектов малого и среднего бизнеса;

- создание обществ взаимных гарантий с участием малых, средних и больших компаний, государственных предприятий, государственных и муниципальных фондов.

В частности, на федеральном и региональном уровнях необходимо создание Центров содействия развитию государственно-частному партнерству, чьими функциями будут являться:

- развитие методологического обеспечения реализации проектов на базе государственно-частного партнерства, определение приоритетных направлений и оптимальных форм участия частного сектора в реализации социально-значимых инфраструктурных проектов, оценка показателей их эффективности;

- предоставление услуг по разработке и сопровождению инвестиционных и инновационных проектов, реализующихся в форме государственно-частного партнерства, управление проектами, защита интересов субъектов партнерства;

- участие в формировании общественного мнения по вопросам места и роли государства, органов местного самоуправления и частного сектора в реализации социально-значимых проектов, а также ответственности сторон в этой сфере;

- информационно-аналитическое и техническое обеспечение формирования рынка проектов государственно-частного партнерства, содействие использованию на этом рынке современных информационных, инновационных технологий и достижений науки;

- обобщение и распространение в Российской Федерации опыта реализации проектов государственно-частного партнерства в мире, формирование ответственного отношения бизнеса к соблюдению стратегических интересов государства и общества;

- проведение научно-исследовательских, технологических, поисковых и проектно-поисковых робот, связанных с доведением научных знаний до стадии их практического использования при реализации проектов государственно-частного партнерства;

- осуществление методического и организационного обеспечения, а также координация научной, научно-технической и научно-педагогической деятельности в сфере государственно-частного партнерства;

- разработка проектов законов и других нормативно-правовых актов, программ и проектов в сфере государственно-частного партнерства, инноваций и инвестиций;

- осуществление научной экспертизы проектов законов и других нормативно-правовых актов, программ и проектов на предмет эффективности предусмотренных в них механизмов государственно-частного партнерства;

- научное обеспечение нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере государственно-частного партнерства, изучение и обобщение практики реализации актов законодательства;

- участие в подготовке научных и профессиональных кадров, повышение их квалификации в сфере государственно-частного партнерства;

- предоставление научно-методической, информационной и финансовой поддержки субъектам отношений в сфере государственно-частного партнерства;

- организация проведения конференций, круглых столов, семинаров, учебных мероприятий по вопросам, возникающим в процессе реализации проектов государственно-частного партнерства;

- представительство в международных организациях по вопросам государственно-частного партнерства, инвестиционной и инновационной деятельности.

Задачами деятельности инфраструктурных объектов на местах, например, бизнес-инкубаторов должны стать:

- имущественная поддержка в части обеспечения «выживаемости» вновь создаваемых и находящихся на ранней стадии развития малых предприятий инновационной, научно-технической и высокотехнологической сфер деятельности через предоставление в аренду на льготных условиях нежилых помещений, оборудованных офисной мебелью и оргтехникой, по итогам специализированного конкурсного отбора. Дополнительным преимуществом для начинающих предпринимателей при размещении в бизнес - инкубаторе является шаговая доступность окружных организаций инфраструктуры поддержки и развития малого и среднего бизнеса, расположенных в здании бизнес-инкубатора;

- оказание как комплекса сопутствующих бизнес-услуг коллективного пользования (телефонная связь; доступ в Интернет, использование оснащенных современной техникой конференц-зала, переговорных, учебных классов и др.), так и консультационных услуг по ведению бизнеса, привлечению инвестиций, в том числе венчурных фондов и частных инвесторов («бизнес - ангелов»);

- оказание услуг по эксплуатации, в том числе инженерного оборудования, техническому обслуживанию и клинингу используемых помещений;

- создание новых рабочих мест (желательно привлечение молодежи совместно с муниципальным фондом);

- организация и проведение лекций, семинаров, круглых столов, тренингов по инновационному менеджменту, управлению проектами, вопросам коммерциализации технологий;

- предоставление более широкого спектра финансовых и юридических консультаций;

- информационная поддержка в СМИ, интернет-порталах;

- предоставление образовательных услуг;

- создание межрегионального консультационного бюро и т.д.

Благоприятный инвестиционный климат в значительной степени характеризуется качеством государственных процедур: от скорости регистрации предприятия и легкости подключения к электрическим сетям до получения разрешений на строительство и развития конкуренции.

Если взять за основу критерий ожидаемой результативности и пути (методы) ее достижения, то можно рассматривать четыре варианта сценария изменения инвестиционного климата Российской Федерации:

1) умеренно-консервативный;

2) инновационный;

3) инвестиционный;

4) проектно-консервативный.

Умеренно-консервативный вариант исходит из того, что основные типы и виды рыночного бизнеса уже структурировались и закрепились. Они позиционируются как результативно функционирующие в рамках существующей ныне системы экономических отношений, и их не следует подвергать резким переменам. Вариант предполагает невысокие экономические и социальные риски, однако характеризуется низкими темпами роста валового продукта, а, следовательно, и уровня жизни населения. Успешность его реализации в большой мере зависит от решений, принимаемых на национальном уровне.

Инновационный вариант основывается на максимальной, проводимой в сжатые сроки концентрации ресурсов в инновационном секторе экономики и малого предпринимательства. Таким образом обеспечивается прорыв в технологической и технической модернизации производства, высокая конкурентоспособность инновационных продуктов на внутреннем и внешнем рынках, резко ускоряются темпы роста валового регионального продукта, достигается существенный прирост доходности производства и заметное повышение жизненного уровня населения. Но при реализации этого варианта риски возрастают, особенно в связи с необходимостью достаточно точно определить «точки роста» (объекты концентрации ресурсов).

Инвестиционный вариант предполагает активизацию деятельности по привлечению инвестиций, причем при условии сосредоточения всех сил и ресурсов на эти цели. Важная роль отводится привлечению иностранных вложений, чему должен способствовать позитивный образ России, который необходимо создать у зарубежных инвесторов. Этот вариант обеспечивает достаточный экономический рост и социальную эффективность, условия для поступательного развития в последующие годы. Однако здесь многое зависит от совершенствования национального и регионального нормотворчества, наличия эффективных инвесторов и менеджеров, решения ряда организационных и экономических проблем, что требует значительного времени. Недостатки варианта - необходимость возврата инвестиционных кредитов и отсутствие четких критериев оценки эффективности вложений.

Осуществление инновационного и инвестиционного вариантов в чистом виде затруднительно; однако они более соответствуют стратегии общенационального, а не муниципального уровня, поскольку в руках центра сосредоточены основные нормативно-правовые, финансово-экономические, административные инструменты региональной политики. В их числе: законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты органов исполнительной власти, госбюджет, дотации, субсидии, трансферты. Особую группу составляют: налоговое и таможенное регулирование, кредитно-денежная политика, государственные заказы и заказы для государственных нужд и т.д. Набор же рычагов, которым располагают отдельные регионы, гораздо скромнее.

Проектно-консервативный вариант направлен на преодоление слабостей описанных выше вариантов и связанных с ними угроз. В этом случае усилия предлагается сосредоточить прежде всего на расширении деятельности по созданию более комфортного делового климата, поддержке малого и среднего предпринимательства, стимулированию внутреннего спроса. Для этого не требуются масштабные бюджетные вложения - нужны четкие правила игры, политическая воля и профессионализм властей всех уровней. Созидательная сила этого варианта видится в формировании и реализации крупных проектов институционального и коммерческого типов, ориентированных на диверсификацию и структурные сдвиги в экономике страны, привлечение незадействованных финансовых ресурсов, включая те, которыми располагает население.

Правительство, отвечая на запросы предпринимательского сообщества, утвердило «дорожные карты» -- планы мероприятий по улучшению инвестиционного климата в рамках Национальной предпринимательской инициативы (НПИ).

Национальная предпринимательская инициатива по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации включает в себя предложенные предпринимателями планы мероприятий по упрощению, удешевлению и ускорению действующих на территории Российской Федерации процедур, связанных с ведением бизнеса.

Целевым показателем реализации «дорожных карт» является вхождение России в топ-20 стран по инвестиционному климату к 2018 году.

В целях достижения общего улучшения и выравнивания инвестиционного климата на территории различных субъектов Российской Федерации целесообразно применение единого регионального инвестиционного Стандарта. Региональный инвестиционный Стандарт предполагает реализацию ряда мер (см. табл. 14).

Таблица 14.

Система мер для создания инвестиционного климата с целью стимулирования бизнеса к участию в проектах с использованием ГЧП

Меры	Содержание	Примеры эффективной реализации
1	2	3
Утверждение Инвестиционной стратегии региона	Инвестиционная стратегия призвана определять инвестиционные приоритеты региона: территории, отрасли, технологии опережающего развития, осваиваемые виды продукции, работ и услуг, планируемые к реализации проекты.	Инвестиционная декларация Республики Татарстан, Инвестиционная стратегия Свердловской области, Пермского края
Формирование и ежегодное обновление Плана создания инвестиционных объектов и объектов инфраструктуры в регионе	План представляет собой свод всех ключевых объектов инфраструктуры, строительство и реконструкция которых зафиксированы в действующих планах и программах Российской Федерации на территории соответствующего региона,	Геоинформационная карта Республики Татарстан, План создания объектов необходимой для инвесторов инфраструктуры в Калужской области
Ежегодное послание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не тему «Инвестиционный климат и инвестиционная политика субъекта Российской Федерации»	В послании должны отражаться результаты реализации Инвестиционной стратегии, определяются основные направления и приоритеты инвестиционной политики субъекта	-
Принятие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации о защите прав инвесторов и механизмах поддержки инвестиционной деятельности	основные способы защиты прав инвесторов; гарантии; добровольные ограничения прав органов исполнительной власти; применяющиеся в субъекте Российской Федерации формы налоговой и финансовой поддержки инвестиций	Создание специализированных организаций по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Калужской области, Республике Татарстан
Создание Совета по улучшению инвестиционного климата	В компетенцию и функции Совета должна входить выработка рекомендаций по организации взаимодействия органов исполнительной власти региона и лиц, участвующих в инвестиционном процессе и т.п.	Создание Совета в Свердловской области, Республике Татарстан
Формирование доступной инфраструктуры для размещения производственных и иных объектов инвесторов (промышленных парков, технологических парков	Промышленные площадки, промышленные парки, технологические парки, бизнес-инкубаторы, центры кластерного развития	Технопарки в Новосибирске, Кемерове, Тюменской области и Татарстане; Инновационный центр «Сколково»
Формирование механизмов профессиональной подготовки и переподготовки по специальностям, соответствующим инвестиционной стратегии региона и потребностям инвесторов	Восстановление и развитие в соответствии с Инвестиционной стратегией региональной системы профессионального образования, переориентирование части выпускников школ на получение качественного профессионального профильного образования.	Система аттестации и обучения сотрудников профильных органов государственной власти и сотрудников специализированных организаций по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Ярославской области
Создание специализированного двуязычного интернет-портала, посвящённого инвестиционной деятельности в субъекте Российской Федерации	Интернет-портал должен обеспечивать наглядное представление инвестиционных возможностей субъекта Российской Федерации, его Инвестиционной стратегии и инфраструктуры, потенциальных направлений инвестиций, а также сбор и оперативное рассмотрение жалоб, обращений инвесторов	Создание специализированного двуязычного интернет-портала, посвящённого инвестиционной деятельности в Калужской области, в Астраханской области

Таким образом, меры по стимулированию бизнеса к участию в строительстве объектов транспортной инфраструктуры с использованием механизма государственно-частного партнерства путем улучшения инвестиционного климата в России и в отдельных субъектах федерации должны быть направлены по следующим ключевым векторам: формирование благоприятной для инвестиций административной среды и инфраструктуры; создание финансовых механизмов привлечения и стимулирования инвестиций; налоговое стимулирование инвестиционного процесса; кадровое обеспечение инвестиционного процесса.

3.3 Пути повышения оценки эффективности инфраструктурных проектов, реализуемых с использованием механизма государственно-частного партнерства

В зарубежных странах при рассмотрении вариантов реализации крупного инвестиционного (в частности, инфраструктурного) проекта за счет бюджетных средств необходимым условием является сравнительная оценка финансовой эффективности, определяемая сопоставлением результатов традиционного (государственные закупки) и альтернативного (ГЧП) вариантов его реализации.

В России подобная система оценки инвестиционных проектов отсутствует. Объекты транспортной инфраструктуры существенно различаются по своим характеристикам, и далеко не все из них являются привлекательными для инвестора, что обуславливает различные возможные механизмы их реализации и финансирования. Ключевым в данном случае является выбор критериев оценки проектов, позволяющих сравнивать возможные варианты реализации с учетом проектных рисков, и отбирать те из них, которые возможно реализовать на основе ГЧП.

В обобщенном виде проблему отбора и оценки эффективности проектов для выбора механизма их реализации можно представить в виде схемы, предложенной российским ученым С.С. Литвяковым, в соответствии с рис. 13.

Возможные схемы реализации проекта зависят в основном от уровня рентабельности проекта, характеризующей его коммерческую эффективность, и являющейся основным критерием для инвестора, а также от уровня проектных рисков. Рентабельность определяется соотношением доходов от эксплуатации объекта и расходов на его создание и содержание.

В этой связи для успешного внедрения механизмов ГЧП в развитие транспортной инфраструктуры в России требуется разработка и утверждение на федеральном уровне порядка отбора и оценки эффективности инфраструктурных проектов, позволяющего в том числе:

- осуществлять отбор и ранжирование проектов в сфере транспортной инфраструктуры исходя из показателей рентабельности и эффективности;

- принимать решение о наиболее эффективном варианте реализации конкретного проекта (на основе ГЧП или государственного заказа);

- обеспечивать прозрачность принятия решения для всех заинтересованных сторон, в том числе инвесторов.

Рис. 13. Алгоритм выбора механизма реализации инфраструктурных проектов на федеральном уровне Литвяков С.С. Государственно-частное партнёрство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации. - Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук. - М., 2014. - 197 с.

Оценку эффективности проектов автор предлагает осуществлять по следующим основным направлениям:

- коммерческая (финансовая) эффективность;

- социально-экономическая эффективность;

- бюджетная эффективность.

В сформировавшейся мировой и отечественной практике различают два основных методических подхода к оценке коммерческой эффективности инфраструктурного проекта (рис. 14):

1) статический, который не учитывает фактор времени, а предполагает оценку нормы замещения капитальными затратами текущих расходов с помощью коэффициента эффективности E;

2) динамический, основанный на экономической неравноценности разновременных затрат и результатов, и приведении их к единому моменту времени путем дисконтирования по ставке процента k.

Рис. 14. Классификация подходов к оценке эффективности международного инвестиционного проекта

Оценка экономической эффективности инвестиционных решений традиционно играла важную роль в теории инвестиций. В целом, в современной теории оценки экономической эффективности инвестиционных решений на микроуровне можно выделить две группы методов:

- традиционные методы дисконтированных денежных потоков;

- метод реальных опционов и комбинированные методы оценки Лимитовский М.А. Инвестиционные проекты и реальные опционы на развивающихся рынках: учеб.практич. Пособие. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: «Издательство Юрайт», 2008. - 472 с..

Применение традиционной теории дисконтированных денежных потоков в условиях неопределенности часто может привести к ложным выводам относительно оптимальности того или иного международного инвестиционного проекта. Причина в том, что данная теория не учитывает операционной гибкости, присущей многим инвестиционным проектам.

По этой причине в последнее время отмечается тенденция движения в сторону применения альтернативных методов оценки эффективности реальных инвестиций в условиях неопределенности. Одним из них является метод реальных опционов, который базируется на исследовании возможностей, возникающих при управлении реальными активами в условиях неопределенности.

Опционная теория выделяет две группы дополнительных возможностей, содержащихся в инвестиционном проекте. Первая из них -- возможности изменения параметров инвестиционного проекта с течением времени. Вторая группа возможностей характеризует внешнюю сторону проекта (выполнение одного проекта делает возможным другой проект, который был бы невозможен без завершения первого). В таблице 15 приведены примеры возможных реальных опционов в отношении разных типов активов.

Таблица 15.

Примеры возможных реальных опционов в отношении разных типов активов Сергеев И.Б. Метод реальных опционов в оценке стоимости нефтегазовых проектов Арктического шельфа / И.Б. Сергеев, Е.В. Шварева // Современное управление. - 2007. - № 4.