Государственно-частное партнёрство

Аналитики E&Y ожидают, что Азия будет оставаться основным рынком инфраструктурных проектов на протяжении следующих нескольких десятилетий. Азиатские страны будут наращивать использование государственно-частного партнерства, чтобы сохранить существующие темпы роста.

Опыт внедрения государственно-частного партнерства в ЮАР показывает, что, несмотря на высокую потребность и нацеленность на развитие общественной инфраструктуры, ограниченный финансовый рынок, несовершенная правовая и регуляторная среда, недостаток компетенций в государственных структурах наравне с высокими политическими и национальными рисками в значительной степени сдерживают развитие реализацию публичных проектов с привлечением частного сектора. Тем не менее, в условиях недостаточной развитости общественной инфраструктуры и значительных бюджетных ограничений, государственно-частное партнерство будет оставаться одним из наиболее эффективных решений, что будет вынуждать страны создавать благоприятные финансовые, правовые и институциональные условия. Данный факт наравне с поддержкой институтов развития, таких как Всемирный Банк, будут являться основными драйверами роста ГЧП в африканском регионе.

Подводя итог к главе отметим, что в последнее время в мировой практике преобладает проектно-ориентированный или контрактно-ориентированный подход к определению государственно-частного партнерства, в соответствии с котором ГЧП понимается в узком смысле. Иными словами, под государственно-частным партнерством понимают не любое сотрудничество государства и бизнеса, а определенный тип проектов или контрактов, заключаемых между публичной и частной сторонами.

Также следует напомнить, что большинство регионов сегодня пришли к пониманию необходимости обеспечения конкурентоспособности не только за счет существующих факторов производства, но и за счет формирования благоприятного бизнес-климата и привлечения инвестиций, в том числе в развитие инфраструктуры. Одним из механизмов привлечения частного капитала в региональную экономику, развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности региона является государственно-частное партнерство. Обобщая анализ иностранного опыта скажем, что за рубежом давно произошло осознание высокой эффективности использования ГЧП для развития общественной инфраструктуры. Поэтому на сегодняшний день в иностранных государствах происходит активное формирование и развитие системы государственно-частного партнерства.

2. Анализ развития механизмов государственно-частного партнерства в регионах России (на примере Оренбургской области)

2.1 Нормативно-правовая основа и модели государственно-частного партнерств в регионах России

В российской практике, как было отмечено выше, преобладает подход к пониманию государственно-частного партнерства в узком смысле - как совокупности форм долгосрочного сотрудничества бизнеса и государства, которое осуществляется на принципах объединения капиталов и разделения рисков и основывается на юридически оформленных соглашениях.

В 2015-2016 гг. в России количество проектов государственно-частного партнерства, по которым были заключены соответствующие соглашения, составило 873 проекта с общим инвестиций 640,4 млрд руб. (см. рисунок 3) на стадии строительства и (или) реконструкции.

Рисунок 3. Количество реализуемых проектов ГЧП и объем инвестиций по состоянию в 2015-2016 гг.

Вступления публичного партнерства в долгосрочные отношения с частым бизнесом требует необходимости законодательного регулирования всех аспектов их сотрудничества.

В настоящее время наиболее распространенной формой государственно-частного партнерства в России является концессионная модель (см. Приложение 2). Принятие федерального закона №115-ФЗ “О концессионных соглашениях” в 2005 году стало первым шагом на пути развития системы государственно-частного партнерства в России.

В соответствии с данным законом, под концессионным соглашением понимается такое соглашение, по которому “одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.”

Выделим наиболее важные характеристики концессионных соглашений:

1) Сторонами соглашения являются публичный партнер (концедент) и частный партнер (концессионер).

2) Концедент обязуется создать или (и) реконструировать объект концессионного соглашения, эксплуатацию которого он будет осуществлять в дальнейшем.

3) Особенностью российской законодательства является тот факт, что не допускается передача создаваемого (реконструируемого) имущества в собственность частному партнеру. Концедент предоставляет концессионеру только права владения и пользования объектом на установленный соглашением срок.

4) Концессионное соглашение - особый вид договора с той точки зрения, что в этом договоре содержатся элементы различных договоров, предусмотренных российским законодательством.

5) В законе содержится закрытый перечень объектов, в отношении которых могут заключаться концессионные соглашения (см. Приложение 1).

Отметим, что концессионные соглашения заключаются на основании конкурса, который может быть открытым и закрытым. Закрытый конкурс допускается только в отношении объектов концессионного соглашения, сведения о которых составляют государственную тайну или объектов, который имеют стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

Стоит отметить, что концессионное соглашение может предусматривать гарантию минимальной доходности и компенсации затрат инвестора в случае возникновения определенных событий. Зачастую государственно-частное партнерство используется для строительства или реконструкции объектов общественной инфраструктуры, которые являются нерентабельными, но имеют огромное социальное значение. В таких случаях концессионное соглашение может включать в себя условие компенсации расходов концессионера на создание и (или) эксплуатацию объекта со стороны концедента, включающую в том числе ожидаемую доходность и обслуживание займа по привлеченному финансированию.

Несмотря на принятие базового федерального закона, концессии получили свое распространение только после изменения концессионного законодательства в ответ на запросы рынка. Был внесен ряд изменений, касающихся финансовых условий концессий, перечня объектов концессионных соглашений, процедур заключения и изменения условий соглашения, защиты прав инвесторов и финансирующих организаций (см. приложение 3). Развитие законодательства в сфере концессионных соглашений происходило по трем основным направлениям:

Либерализация концессионного законодательства, направленная на расширение возможностей по использованию концессионных моделей в различных проектах.

Усиление отраслевой специализации - учет особенностей объектов каждого вида (коммунальной, дорожной, социальной и др.) инфраструктуры.

Синхронизация норм, содержащихся в концессионном законодательстве, и норм, содержащихся в земельном, налоговом, бюджетном и пр. законодательстве.

На наш взгляд, что наиболее значимыми поправками, позволившими расширить применение концессионных моделей на региональном уровне, стали распространение платы концедента на все объекты, что позволило реализовать ряд социальных проектов в регионах; возможность организации совместного конкурса, что подтолкнуло развитие государственно-частного партнерства на муниципальном уровне; внедрение механизма частной инициативы, которая позволила привлечь интерес частного бизнеса ко многим проектам муниципального и регионального уровней.

Выделим крупные проекты государственно-частного партнерства, реализованные по концессионному соглашению (см. таблицу 3).

Таблица 3 Крупные инвестиционные проекты, реализованные или планируемые к реализации с использованием концессионной модели

В 2015 году был принят базовый закон в сфере государственно-частного партнерства - ФЗ №224 “О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации.” Данный закон стал одним из инструментов антикризисной политики и его принятие было во много обусловлено сложившейся конъюнктурой на рынке государственно-частного партнерства.

Помимо самого закона, были приняты 13 подзаконных актов, которые регламентировали отдельные аспекты отбора, оценки и реализации проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства (см. приложение 4). Одной из особенностей данного закона стало использование нового подхода к развитию проектов ГЧП и МЧП на территории. Закон закрепил, что один из региональных или муниципальных органов власти должен быть наделен полномочиями в сфере развития государственно-частного партнерства, в том числе полномочиями по оценке сравнительного преимущества проектов. На наш взгляд, данный подход направлен на формирование системы управления проектами государственно-частного партнерства и формирование необходимых компетенций публичного партнера.

В соответствии с данным законом, государственно-частное (муниципально-частное) партнерство представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества (3).

Отметим, что в отличии от концессионного соглашения, в период действия соглашения право собственности на объект соглашения остается у частного партнера. Сохранение данного права после действия соглашения допускается только в случае, если затраты частного партнера составили более половины совокупных затрат на создание и (или) реконструкцию объект с учетом стоимости переданного частному партнеру имущества.

Данное условие позволяет частному партнеру использовать объект соглашения в качестве обеспечения при привлечении заемного финансирования. При этом, обязательным условием, позволяющим минимизировать риск публичного партнера, является заключение прямого соглашения между финансирующей организацией и публичным партнером. Прямое соглашение представляет собой трехстороннее соглашение между частным партнером, публичным партнером и финансирующей организацией. Прямое соглашение предусматривает прямую выплату финансирующей организации со стороны публичного партнера в случае досрочного расторжения соглашения о ГЧП. Возможность залога объекта соглашения позволила привлечь частные инвестиции в целый ряд проектов, направленных на развитие региональной и муниципальной инфраструктуры.

В отличии от концессионного соглашения, новый закон не закрепил за частным партнером обязательство по эксплуатации объекта соглашения, то есть обязательства по непосредственному оказанию услуги потребителям. Таким образом, частный партнер может ограничиться только техническим обслуживанием (текущим ремонтом, содержанием) объекта соглашения.

Соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве отличается от концессии также по составу отраслей. Важно упомянуть, что соглашения о ГЧП (МЧП) не могут заключаться в отношении объектов тепло- и водоснабжения, водоотведения; федеральных, региональных и местных дорог; и объектов метрополитена. Таким образом, наибольший потенциал новый закон имеет в социальной сфере, особенно если структура финансирования проекта предполагает залоговые обязательства частного партнера, и (или) публичный партнер может осуществлять эксплуатацию объекта соглашения более эффективно. Значительный потенциал соглашения о ГЧП, МЧП имеют также в отношении объектов по обращению с отходами (полигоны, мусороперерабатывающие заводы); мостовых переходов и переездов; аэропортов и сопутствующей аэродромной инфраструктуры.

Несмотря на то, что правовая основа реализации соглашений о ГЧП, МЧП была сформирована только в 2015 году, новая модель ГЧП уже стала преобладающей формой реализации проектов в социальной сфере (см. рисунок 4). По данным Центра развития ГЧП, общее количество проектов ГЧП в социальной сфере на начало 2016 года составило 213 (против 117 на начало 2015 года) - из них 101 проект реализуется на основании соглашения о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве (против 76 концессий и 36 проектов, реализуемых по иным моделям ГЧП).

Рисунок 4. Количество проектов ГЧП в социальной сфере в разрезе отраслей и форм реализации проектов ГЧП

В российской практике также можно выделить ряд договорных и корпоративных форм (см. Приложение 5) привлечения частных инвестиций в развитие инфраструктуры, которые не являются ГЧП в чистом виде, но имеют отдельные признаки государственно-частного партнерства. В данной работы мы будем рассматривать только чистые формы государственно-частного партнерства.

2.2 Анализ механизмов реализации проектов государственно-частного партнерства в Оренбургской области

Государственно-частное партнерство стало одним из основным механизмом развития региональной инфраструктуры. Как уже было отмечено, по состоянию на начало 2017 года, 193 проектов регионального уровня и 1975 проектов муниципального уровня с общим объем инвестиций 1182,6 млрд руб. прошли стадию коммерческого закрытия.

По мере развития законодательной базы и создания национальной системы управления проектами ГЧП на федеральном уровне, регионы занимались формированием нормативных, финансовых и институциональных механизмов реализации региональных и муниципальных проектов государственно-частного партнерства. Проанализируем практику управления проектами ГЧП на примере Оренбургской области.

В рейтинге регионов по уровню развития государственно-частного партнерства, составленном по итогам 2016 года, Оренбургская область заняла 30 место среди 85 субъектов Российской Федерации и 8 место среди регионов Приволжского федерального округа (см. приложение 6).

Рейтинг составляется ежегодно Центром развития ГЧП при поддержке Торгово-промышленной палаты РФ и Агентства стратегических инициатив. Интегральный показатель, рассчитываемый при составлении рейтинга и характеризующий уровень развития ГЧП, применяется в качестве одного из показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц российских регионов и является составной частью национального рейтинга инвестиционного климата Агентства стратегических инициатив.

Значение интегрального показателя, характеризующего уровень развития ГЧП, определяется в соответствии с методикой, разработанной Министерством экономического развития РФ. Показатель учитывает качество институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства, нормативно-правовое обеспечение и опыт реализации проектов государственно-частного партнерства.

Стоит отметить, что интегральный показатель для Оренбургской области составил 46,7% (чем выше значение интегрального показателя, тем выше уровень развития ГЧП в регионе), увеличившись по сравнению с прошлым годом на 16,1%. При этом Оренбургская область перевыполнила установленный KPI на 2016 год - 43,6% - на 3,1%. Несмотря на это, Оренбургская область опустилась в рейтинге регионов на три позиции по сравнению с аналогичным рейтингом 2015 года, в котором она занимала 27 место. Это говорит о том, что другие регионы проводят активную политику, направленную на формирование соответствующей институциональной среды, совершенствование региональной нормативно-правовой базы и развитие компетенции при реализации проектов государственно-частного партнерства. Примером могут служить Самарская область, которая улучшила значение интегрального показателя на 23,1%, но при этом осталась на 3 месте; в Нижегородской области рост показателя составил 15,1%, но при этом регион снизил свои позиции в рейтинге с 5 на 6 место; Татарстан, напротив, с ростом показателя 23,1% занял 8 место в рейтинге (Татарстан занимал 10 место в прошлогоднем рейтинге).

Проанализируем нормативно-правовой, институциональный и финансовый механизмы реализации государственно-частного партнерства в Оренбургской области.

На первых этапах формирования системы государственно-частного партнерства в России, регионам необходимо было сформировать региональную нормативно-правовую базу, определяющую условия и порядок участия регионов в проектах ГЧП. Изначально предполагалось, что федеральное законодательство должно закрепить только основы реализации государственно-частного партнерства, но при этом сохранить за регионами право на определение конкретных форм участия региона в проектах ГЧП, иными словами, регионы должны были предусмотреть в региональных законах неконцессионные модели государственно-частного партнерства. Наличие регионального закона об участии региона в государственно-частном партнерства рассматривалось в качестве одного из критерия оценки эффективности региональных органов власти.

Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 15 августа 2012 года №1041 был принят Закон "Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве." Данный закон закрепил основы правового регулирования, порядок и формы участия Оренбургской области в государственно-частном партнерстве. Участие Оренбургской области в государственно-частном партнерстве было обусловлено следующими целями:

· создания условий для привлечения частных ресурсов при реализации социально значимых инвестиционных и инновационных проектов Оренбургской области

· повышения конкурентоспособности экономики и обеспечения экономического роста Оренбургской области

· повышения эффективности использования имущества, находящегося в собственности Оренбургской области

· повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Недостаток опыта и компетенций в реализации государственно-частного партнерства, отсутствие соответствующей методологической поддержки на федеральном уровне, недостаток полномочий регионов в земельном, налоговом и бюджетном законодательстве и наличие противоречий между региональными нормативно-правовыми актами и концессионным законодательством привели к тому, что большинство региональных законов носили формальный характер и не использовались при структурировании проектов государственно-частного партнерства.

Принятие федерального закона "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации" стало следующим этапом в развитии регионального нормативно-правового механизма государственно-частного партнерства. Приведение региональной нормативно-правовой базы, регулирующей государственно-частное партнерство, в соответствие с положениями федерального законодательства стало одним из требований нового федерального закона.

Учитывая, что федеральный закон о государственно-частном партнерстве получился фундаментальным и подробным, большинство регионов приняли решение отменить региональные законы в сфере государственно-частного партнерства. В Оренбургской области Закон "Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве" был признан утратившим силу с 1 января 2016 года. Таким образом, основной нормативно-правовой механизм реализации проектов государственно-частного, муниципально-частного партнерства, основывается на федеральном законодательстве.

Полномочия регионов ограничены принятием подзаконных актов, определяющих порядок межведомственного взаимодействия на этапе отбора и рассмотрения проектов государственно-частного партнерства, порядка принятия решения о реализации проекта и заключения концессионного соглашения, порядка межведомственного взаимодействия при осуществлении контроля и мониторинга реализуемых проектов государственно-частного партнерства.

В Оренбургской области региональный нормативно-правовой механизм реализации государственно-частного партнерства представлен следующими подзаконными актами:

· Постановление Правительства Оренбургской области от 12 февраля 2016 года №102-п "Об определении уполномоченного органа исполнительной власти Оренбургской области в сфере государственно-частного партнерства"

· Постановление Правительства Оренбургской области от 19 сентября 2016 года №671-п "О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области при подготовке проектов государственно-частного партнерства, принятии решений о реализации проектов государственно-частного партнерства, реализации и мониторинге реализации соглашений о государственно-частном партнерстве"

· Постановление Правительства Оренбургской области от 20 мая 2015 г. №374-п "Об утверждении правил принятия решений о заключении государственными заказчиками Оренбургской области государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд Оренбургской области на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств"

Анализируя институциональный механизм реализации государственно-частного партнерства, прежде всего необходимо отметить, что уполномоченным органом в сфере государственно-частного партнерства является министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области. Одна из ключевых задач министерства состоит в повышении инвестиционной привлекательности Оренбургской области, реализации мер по стимулированию инвестиционной и инновационной активности, в том числе в рамках механизма государственно-частного партнерства.

Инициаторами проекта могут выступать органы исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющие полномочия в сфере, в которой планируется реализация проекта (здравоохранение, образование, коммунальное и дорожное хозяйство, социальное обеспечение населения, спорт и туризм и др.). При этом, подготовка, рассмотрение и сопровождение проектов осуществляется публичными партнерами в зависимости от объекта соглашения (см. приложение 7).

Таким образом, в Оренбургской области полномочия в сфере государственно-частного партнерства разделены между различными министерствами, отвечающими за сферу, в которой планируется реализация проекта государственно-частного партнерства, но при этом методическое сопровождение на этапах рассмотрения, подготовки и реализации соглашений осуществляет министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области.

В Оренбургской области сформирована межведомственная комиссия в сфере государственно-частного партнерства Оренбургской области, которая является совещательным органом, выполняющим функции по рассмотрению проектов государственно-частного партнерства, подготовки рекомендаций и принятия решения о возможности реализации проекта ГЧП. В состав комиссии включены региональные министры по направлениям реализации государственно-частного партнерства. Возглавляет комиссию вице-губернатор, заместитель председателя правительства Оренбургской области по финансово-экономической политике.

Финансовый механизм реализации государственно-частного партнерства в Оренбургской области основывается на Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, законах об утверждении областного бюджета, инвестиционном законодательстве и государственных программах Оренбургской области.

Оренбургская область может принимать финансовое участие в проектах государственно-частного партнерства посредством предоставления капитального гранта и (или) субсидирования затрат, связанных с обслуживанием и эксплуатацией объекта соглашения. Капитальный грант подразумевает софинансирование капитальных затрат, связанных с проектированием и строительством инфраструктурного объекта.

Субсидирование затрат, связанных с обслуживанием и эксплуатацией объекта соглашения, направлено на обеспечение гарантии минимальной доходности частному партнеру. Субсидирование части затрат имеет важное значение в тех отраслях, которые не обладают достаточной коммерческой привлекательностью. Субсидирование части применяется, например, в отношении очистных сооружений и объектов водоснабжения, когда потенциальная выручка от использования данных объектов ограничена предельными значениями тарифов и не позволяет обеспечить требуемую доходность на вложенный капитал. Второй формой софинансирования затрат, связанных с эксплуатацией объекта инфраструктуры, является плата за доступность, которая представляет собой фиксированный платеж из областного бюджета. Плата за доступность применяется в тех проектах, в которых с пользователей объекта соглашения не взимается плата, например, в отношении автомобильных дорог общего пользования.

В таблице 4 представлены законодательно закрепленные формы финансового участия публичного партнера в проектах государственно-частного партнерства.

Таблица 4 Формы финансового участия публичного партнера в государственно-частном партнерстве

Помимо прямого предоставления капитального гранта и софинансирования эксплуатационных затрат, в Оренбургской области предусмотрены налоговые льготы для инвесторов, реализующих проекты государственно-частного партнерства. В отношении инвестора может быть установлена пониженная ставка налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в областной бюджет, в размере 13,5 или 14,0 (вместо 18) процентов в зависимости от основного вида экономической деятельности. Инвестор может также получить льготу по налогу на имущество организаций в отношении объектов имущества, создаваемого в рамках инвестиционного проекта.

Тем не менее, в Оренбургской области не накоплен значительный опыт реализации проектов ГЧП. Среди наиболее заметных проектов можно отметить строительство гемодиализных центров; проект по строительству объектов коммунальной инфраструктуры в пос. им. Ленина Оренбургского района, который стал одним из первых проектов муниципальных проектов в регионе и был номинирован на премию "Лучшие инфраструктурные проекты"; акушерский корпус и онкологический центр; дворец водных видов спорта; реконструкция парка им. Персиянова в г. Соль-Илецке; автомобильная дорога; ряд муниципальных концессий в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Большинство проектов находятся на предынвестиционной стадии реализации.

Один из примеров успешного проекта государственно-частного партнерства - проект в сфере жилищно-коммунального хозяйства "Строительство очистных сооружений" в пос. им. Ленина Оренбургской области. Полная стоимость проекта - 202,5 млн руб., при этом вложения частного инвестора составили 153,0 млн руб. Проект находится на стадии эксплуатации.

Новый масштабный проект в Оренбургской области - Строительство дворца водных видов спорта общей стоимостью 2 млрд руб. со сроком окупаемости в 9 лет. Планируемый механизм реализации проекта - концессионное соглашение. Проект предусматривает строительство нескольких современных плавательных олимпийских бассейнов, тренажерного зала, трибуны на 1000 мест, благоустройство территории и парковочной зоны.

Несмотря на привлекательность государственно-частного партнерства как инструмента развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности регионов, повсеместное использование государственно-частного партнерства сдерживается рядом факторов. Проблемы на пути развития ГЧП в контексте повышения конкурентоспобности регионов будут рассмотрены в следующем параграфе на примере Оренбургской области.

2.3 Проблемы на пути развития ГЧП в контексте повышения конкурентоспобности регионов (на примере Оренбургской области)

Рассмотрев сравнительное положение Оренбургской области в рейтинге развития государственно-частного партнерства и проанализировав нормативно-правовой, институциональный и финансовый механизм, перейдем к анализу проблем, который стоят на пути более интенсивного применения государственно-частного партнерства в Оренбургской области.

Если рассматривать институциональную среду, то прежде всего необходимо отметить, что в регионе отсутствует специализированный орган, ответственный за сопровождение проектов государственно-частного партнерства. Министерство экономического развития, промышленной политики и торговли выполняет лишь координационную и методическую функции в рамках реализации проектов ГЧП, но при этом полномочия в данной сфере разделены между различными министерствами. Несмотря на наличие межведомственной комиссии на уровне министров, в регионе не сформирована эффективная система управления проектами государственно-частного партнерства, что сказывается на качестве и сроках реализации проектов.

Отсутствие единого специализированного органа в форме отдельного государственного учреждения (структурного подразделения) или отдельного юридического лица с государственным участием (структурного подразделения такого юридического лица) не позволяет сформировать в регионе необходимый уровень компетенции в структурировании и реализации проектов ГЧП, выстроить эффективную систему сопровождения проектов, наладить сотрудничество с ведущими финансовыми институтами и институтами развития.

Более того, сегодня остро стоит проблема с реализацией проектов на муниципальном уровне. Муниципальные образования нуждаются в наличии специализированного органа, который мог бы предоставлять методическое сопровождение, оказывать консультации по финансовым, правовым и инженерно-техническим аспектам инициирования, отбора и реализации проектов муниципально-частного партнерства, проводить обучение муниципальных служащих и оказывать поддержку по продвижению проектов и поиску частных инвесторов.

Еще одной проблемой в развитии государственно-частного партнерства в Оренбургской области является отсутствие специализированного регионального информационного ресурса в сфере государственно-частного партнерства. Данный информационный ресурс должен содержать перечень объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и концессионных соглашений, данные о текущем состоянии проектов, находящихся на стадии реализации, информацию об объявленных конкурсах и процедурах подачи заявки в рамках частной инициативы, информацию о преимуществах, налоговых льготах и иных мерах поддержки проектов государственно-частного партнерства.

Безусловно, крупные проекты государственно-частного партнерства требуют индивидуальной работы с крупными инвесторами, международными и российскими финансовыми институтами, зачастую при личном участии высших должностных лиц региона. Но потенциал государственно-частного партнерства не ограничивается только крупными проектами. Многие проекты в коммунальной сфере, в сфере образования и социального обслуживания могут быть реализованы в муниципалитетах совместно с местным бизнесом. Региональный информационный ресурс может стать эффективным инструментом при продвижении именно таких проектов.

Рассмотрев региональный нормативно-правовой механизм реализации государственно-частного партнерства, можно также отметить ряд проблем. Во-первых, в Оренбургской области отсутствует законодательство, регламентирующее порядок и условия предоставления налоговых льгот по налогу на имущество организаций и льгот по налогу на прибыль организаций в отношении частных инвесторов, реализующих проекты государственно-частного партнерства.

Порядок предоставления налоговых льгот регламентируется Законом Оренбургской области от 05 октября 2009 г. № 3119/712-IV-ОЗ "Об инвестиционной деятельности на территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений", Законом Оренбургской области от 03 октября 2014 № 2509/697-V-ОЗ "О ставках налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков", Законом Оренбургской области от 27 ноября 2003 г. № 613/70-III-ОЗ "О налоге на имущество организаций" и Постановлением Правительства Оренбургской области от 23 января 2012 г. № 35-п "О порядке формирования реестра приоритетных инвестиционных проектов Оренбургской области, по которым предоставляются меры государственной поддержки".

Данные нормативные-правовые акты закрепляют порядок и условия включения инвестиционного проекта в реестр приоритетных инвестиционных проектов Оренбургской области, порядок и условия предоставления налоговых льгот проектам, включенным в данный реестр. Тем не менее, данный порядок направлен в первую очередь на инвестиционные проекты в промышленности и не учитывает особенности проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства. Это приводит к излишним административным барьерам и сложностям при реализации проектов ГЧП.

Во-вторых, существуют определенное пробелы в законодательстве, связанные с предоставлением капитальных грантов и предоставлением субсидий на возмещение части затрат, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием объекта соглашения. Так, в Оренбургской области не принят нормативно-правовой акт, закрепляющий правила принятия решений о заключении соглашений о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашений на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Поскольку проекты государственно-частного партнерства являются долгосрочными, отсутствие данных правил усложняет финансовое структурирование проектов, планируемых к реализации в регионе.

Помимо этого, не принят единый порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием объекта соглашения. Порядок предоставления субсидий в каждой сфере (здравоохранение, образование, спорт и туризм, социальной обслуживание населения и др.) регулируется отдельным постановлением. Зачастую, данные постановления не учитывают специфику проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства, содержат излишние требования и процедуры, что увеличивает сроки согласования и создает излишние административные барьеры для частных инвесторов.

Указанные проблемы приводят к неэффективному управлению проектами государственно-частного партнерства на региональном уровне, возникновению административных барьеров, повышению рисков, сроков и стоимости проектов, что негативно влияет на конкурентоспособность Оренбургской области как с точки зрения развития региональной инфраструктуры, так и с позиций привлечения частных инвестиций в региональную экономику.

В теоретической части данной работы было отмечено, что под конкурентоспособностью региона может пониматься сравнительное положение региона и отдельных региональных компаний на внешнем и внутреннем рынках, обусловленное экономическими, социальными, политическими и другими факторами. Развитие государственно-частного партнерства зависит в том числе от экономических, социальных и политических условии, сложившихся в регионе.

Развитие государственно-частного партнерства тесно связано с инвестиционной привлекательностью, которая складывается из инвестиционного потенциала и инвестиционного риска. Очевидно, что чем выше инвестиционный потенциал территории и ниже инвестиционные риски, тем больше возможность привлечь частного инвестора в проекты государственно-частного партнерства. С другой стороны, государственно-частное партнерство оказывает влияние на обе составляющие инвестиционной привлекательности территории. Регионы с более высоким уровнем развития государственно-частного партнерства более конкурентоспособны с точки зрения наличия развитой инфраструктуры, наличия эффективного механизма сотрудничества с бизнесом и, зачастую, более эффективной системы управления регионом. Это приводит к повышению инвестиционной привлекательности территории, повышая инвестиционный потенциал региона и снижая инвестиционные риски.

Оренбургская область в ежегодном рейтинге инвестиционной привлекательности регионов, формируемом "Эксперт РА", вошла в группу регионов 3B1 - регионы с пониженным инвестиционным потенциалом и умеренным риском (см. приложение 8). В соответствии с методологией Эксперт РА, инвестиционный потенциал, состоящий из девяти частных показателей (трудового, финансового, производственного, потребительского, институционального, инфраструктурного, природного-ресурсного, туристического и инновационного потенциалов), отображает, какую долю регион занимает на общероссийском рынке. Инвестиционный риск, включающий шесть частных показателей (финансовый, социальный, управленческий, экономический, экологический и криминальный риски), характеризует масштабы тех или иных проблем в регионе.

По уровню инвестиционного риска, Оренбургская область заняла 24 место, улучшив свои позиции на 11 пунктов по сравнению с прошлым годом. При этом, Оренбургская область занимает наиболее низкие позиции по уровню экологического, управленческого и социального рисков. По уровню инвестиционного потенциала, Оренбургская область заняла 29 место в рейтинге, опустившись на одну позицию по сравнению с 2015 годом. Наиболее высокие позиции область заняла в финансовом, природно-ресурсном, потребительском и производственном составляющих. Наиболее низкие позиции - по уровню развития инновационного, инфраструктурного и институционального составляющих инвестиционного потенциала. Отметим, что по уровню развития инфраструктурного потенциала Оренбургская область заняла 42 место.

Таким образом, положение Оренбургской области в рейтинге регионов по уровню развития государственно-частного партнерства коррелирует с позициями региона в рейтинге инвестиционной привлекательности, что подтверждает наш вывод о том, что развитие государственно-частного партнерства зависит не только от усилий, предпринимаемых регионом по формированию эффективной системы управления проектами, но и от сложившегося в области бизнес климата. В тоже время, невозможно рассматривать государственно-частное партнерство отдельно от существующих макроэкономических тенденций, политической конъюнктуры и тех правовых, финансовых и институциональных условий, который сложились на национальном уровне.

Следующая глава будет посвящена анализу приоритетных направлений совершенствования государственно-частного партнерства на национальном уровне и рассмотрению рекомендаций по совершенствованию механизма реализации проектов ГЧП в Оренбургской области.

В заключение главы отметим, что в российской практике существует множество путей реализации государственно-частного партнерства, однако наиболее распространенными являются концессионная модель, регламентируемая ФЗ №115-ФЗ “О концессионных соглашениях”, и соглашение о ГЧП и МПЧ, регламентируемая ФЗ №224 “О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации.”

Также напомним, про механизмы реализации проектов государственно-частного партнерства в Оренбургской области:

- нормативно-правовой механизм государственно-частного партнерства, реализуемый через создание подзаконных актов, дополняющие федеральные нормативно-правовые акты и учитывающие специфику региона;

- институциональный механизм, который проявляется в назначении уполномоченного органа в сфере государственно-частного партнерства (министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области) и наделении полномочиями в сфере государственно-частного партнерства разделены различных министерств, отвечающие за сферу, в которой планируется реализация проекта государственно-частного партнерства;

- финансовый механизм реализуется через возможность Оренбургской области принимать финансовое участие в проектах государственно-частного партнерства посредством предоставления капитального гранта и (или) субсидирования затрат, связанных с обслуживанием и эксплуатацией объекта соглашения.

3. Разработка рекомендаций по совершенствованию механизмов реализации государственно-частного партнерства (на примере Оренбургской области)

3.1 Приоритетные направления совершенствования механизма государственно-частного партнерства в регионах России

Государственно-частное партнерство стало применяться в России сравнительно недавно, поэтому Россия пока не относится к лидерам по использованию ГЧП. В тоже время, в России существует острая потребность в модернизации общественной инфраструктуры, прежде всего производственной, транспортной и коммунальной. А в условиях имеющихся бюджетных ограничений, государственно-частное партнерство является одним из немногих инструментов по созданию и эффективному управлению инфраструктурными объектами, что повышает конкурентоспособность как отдельных регионов, так и страны в целом.

С одной стороны, в стране ведется работа по развитию государственно-частного партнерства и формированию эффективной системы управления проектами ГЧП. И бизнес, и государственные органы приходят к пониманию, что подразумевает партнерство, что оно основано на принципе разделения рисков и объединения ресурсов, что оно выгодно обоим сторонам. Такое понимание государственно-частного партнерства пришло на смену первоначально сложившимся убеждений частного бизнеса, что государство под партнерством понимает перекладывание ответственности за развитие общественной инфраструктуры.

С другой стороны, более широкое использование государственно-частного партнерства, особенно в региональных и небольших муниципальных проектах, ограничивается рядом факторов. Чтобы превратить государственно-частное партнерство в точку роста национальной экономики и повысить интерес отечественных и зарубежных инвесторов к осуществлению вложении в развитие общественной инфраструктуры, необходимо обеспечить решение ряда фундаментальных проблем, сдерживающих развитие инфраструктурного рынка:

· недостаточный уровень конкуренции на инфраструктурном рынке;

· несовершенство финансового рынка и механизмов привлечения финансовые ресурсов в долгосрочные проекты;

· низкая производительность труда при эксплуатации объектов инфраструктуры;

· недостаточный объем инвестиций, низкая доля прямых инвестиций в валовом внутреннем продукте и валовом региональном продукте;

· низкое качества и отсутствие понимание роли стратегического планирования и прогнозирования при управлении развитием территорий.

Развитие государственно-частного партнерства в регионах зависит от сложившихся правовых условий и макроэкономической конъюнктуры. В России существуют единое правовое поле, в том числе единое регулирование бюджетных и межбюджетных отношений, закрепленное Бюджетным кодексом. Именно бюджетное законодательство является одним из главных препятствий на пути развития государственно-частного партнерства. Совершенствование механизма участия государственного партнера в проектах ГЧП, в том числе механизм предоставления государственных гарантий, субсидий, софинансирования капитальных затрат является одним из приоритетных направлений совершенствования государственно-частного партнерства.

Во-первых, необходимо закрепить на федеральном уровне порядок и условия участия регионов и муниципалитетов в проектах ГЧП и МЧП на срок, превышающий трехлетний период бюджетного планирования. Проекты государственно-частного партнерства являются долгосрочными, и сроки окупаемости объектов инфраструктуры составляют в среднем 10-15 лет. Поэтому в бюджетном законодательстве необходимо внести нормы, гарантирующие частному партнеру участие государства в проектах государственно-частного партнерства на протяжении всего срока, закрепленного концессионным соглашением или соглашением о ГЧП или МЧП, и регламентировать бюджетный процесс, связанный с долгосрочными обязательствами федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

Во-вторых, необходимы гармонизировать нормы Бюджетного кодекса и нормы Федеральных законов №115-ФЗ "О концессионных соглашениях" и №224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации." Требуется обеспечить прямое соответствие терминов, применяемых в бюджетной законодательстве и федеральном законодательстве, регулирующим государственно-частное партнерство.

Необходимо, чтобы в Бюджетном кодексе нашли отражения положения данных федеральных законов, сложившаяся практика реализации проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства и особенности привлечения и возврата инвестиций в различных отраслях. Исследование E&Y показывает, что недостаточные гарантии возврата инвестиций значительно ограничивают приток инвестиций в развитии инфраструктуры. Инвесторы готовы инвестировать в объекты инфраструктуры, но только при наличии гарантий, что они получат минимальный гарантированный доход.

На наш взгляд, следует закрепить прозрачный порядок софинансирования региональных и муниципальных проектов из федерального и регионального бюджетов. Должно быть предусмотрено, что проекты могут получить софинансирование из вышестоящего бюджета только при наличии стратегии развития инфраструктуры в территории, и при условии, что проект отвечает критериям экономической и социальной эффективности. Проекты следует выбирать на основе строгих критериев при тщательном и сбалансированном планировании региональной и муниципальной инфраструктуры.

Следующее направление - обеспечение прозрачности и конкурентности конкурсных процедур, что позволит повысить эффективность инвестиций в общественную инфраструктуру. По мнению экспертов, недостаточная прозрачность принимаемых решений о реализации проектов является одним из основных сдерживающих факторов. Помимо этого, следует улучшать качество подготовки и выбора проектов. В теоретической части данной работы мы отмечали, что прозрачность конкурсных процедур и обеспечение равного доступа должна быть обеспечена на всех этапах реализации проекта. Конкуренция среди частного бизнеса за участие в проекте ГЧП в качестве частного партнера, поставщика, подрядчика позволяет повысить эффективность принимаемых решений и снизить затраты на реализацию проекта.

Важно стимулировать участие иностранных инвесторов в инфраструктурных проектах, поскольку они обладают необходимым опытом и компетенциями. Однако в условиях неэффективности процедур инициации, отбора и реализации проектов, иностранный бизнес слабо мотивирован на осуществление вложении в объекты инфраструктуры. Поэтому одним из важных направлений совершенствования государственно-частного партнерства является создание необходимых условия для привлечения иностранных инвесторов в проекты государственно-частного партнерства, в особенности в высокотехнологичные и капиталоемкие проекты.

Эксперты отмечают, что развитие инфраструктуры оказывает благоприятное влияние на обеспечение региональной конкурентоспособности, в том числе позволяет снизить производственные затраты, обеспечить рост производства, расширенный доступ к трудовым и производственным ресурсам, развитие конкуренции и привлечение инвестиций, приводит к реорганизации землепользования и развитию территорий. Поскольку все регионы конкурируют за инвестиционные ресурсы в рамках единых макроэкономических, правовых и бюджетных условий, сложившихся на федеральном уровне, за счет создания благоприятных налоговых, административных и правовых условий в своих территориях регионы могут значительно улучшить свои конкурентные позиции и значительно нарастить использование государственно-частного партнерства.

3.2 Рекомендации по совершенствованию организационно-экономического и правового механизма реализации проектов ГЧП в Оренбургской области

Проанализировав механизм реализации и управления проектами ГЧП в Оренбургской области, проблемы на пути развития государственно-частного партнерства, перейдем к рассмотрению рекомендаций по совершенствованию механизма реализации ГЧП.

На наш взгляд, в Оренбургской области необходимо сформировать центр развития государственно-частного партнерства, в компетенцию которого входит сопровождение проектов ГЧП, оказание консультационной поддержки муниципальным образованиям Оренбургской области, налаживание сотрудничества с инвестиционными фондами, институтами развития и финансовыми организациями, продвижение проектов ГЧП, поиск и привлечение частных инвесторов. Более того, на базе центра развития ГЧП целесообразно сформировать образовательный и аналитический центр, деятельного которого заключается в формировании компетенции в сфере управления проектами ГЧП, повышении квалификации региональных и муниципальных служащих, анализе изменения законодательства и подготовке методических рекомендаций и аналитических отчетов в сфере развития государственно-частного партнерства в России и Оренбургской области.