Теоретико-правовые основы взаимодействия государства и бизнеса при реализации проектов фотовидеофиксации правонарушений в сфере дорожного движения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Теоретико-правовые основы взаимодействия государства и бизнеса при реализации проектов фотовидеофиксации правонарушений в сфере дорожного движения



Содержание

1. Государственно-частное партнерство как механизм взаимодействия государства и частного сектора

2. Обоснование целесообразности осуществления проектов фотовидеофиксации через механизм государственно-частного партнерства

3. Возможные формы взаимодействия бизнеса и государства в проектах фотовидеофиксации

Литература



1. Государственно-частное партнерство как механизм взаимодействия государства и частного сектора

На сегодняшний день в условиях ограниченности бюджетных средств, у правительств как развивающихся стран, так и государств с развитой экономикой, возникает необходимость искать новые направления для развития, разрабатывать наиболее эффективные инструменты управления имеющимися ресурсами, а также осуществлять поиск решений для сложившихся проблем. Следовательно, перспективы развития и отдельно взятого региона, и страны в целом во многом зависят от грамотно выстроенной политики органов государственной власти и действий представителей частного сектора.

В последние несколько десятилетий все большую актуальность приобретает вопрос использования такого механизма, как государственно-частное партнерство (ГЧП), который способен не только мобилизовать определенные незадействованные в экономике резервы, но и оказать серьезное воздействие на экономическое развитие и эффективность управления государственной или муниципальной собственностью.

Государственно-частное партнерство является одной из форм взаимодействия между государственными (муниципальными) органами и бизнесом, целью создания которой, является совместное предоставление общественных благ. Несмотря на увеличивающееся количество работ по данной тематике, авторы которых рассматривают данное явление с различных точек зрения, представить единое всеобъемлющее определение государственно-частного партнерства достаточно проблематично. Характер государственно-частных партнерств зависит от множества факторов, таких как степень развития рыночных отношений, развитость законодательства, национальные особенности, отраслевая специфика и других [Молчанова, Лившин, 2009].

Для понимания сущности ГЧП необходимо, прежде всего, определить его ключевые признаки и характеристики, которые позволят разграничить данное понятие с другими типами взаимодействия государства и бизнеса. Комитет по научной и технологической политике Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в качестве таких признаков ГЧП выделяет следующие:

а) участниками партнерства являются как государственные, так и частные организации;

б) взаимоотношения сторон носят партнерский, равноправный характер;

в) отношения сторон партнерства зафиксированы в официальных документах (контрактах, договорах и т. п.);

г) партнеры имеют общие цели, для достижения которых они объединяют свои вклады;

д) получение и использование совместных результатов основано на распределении между партнерами соответствующих расходов и рисков [Public-private Partnership for Innovation…, 2003].

Важно отметить, что отличительной особенностью государственно-частного партнерства считается то, что именно при данном типе взаимодействий государство в лице своих уполномоченных органов не реализует властные отношения, а выступает в роли партнера при достижении совместно с представителями бизнеса общественно значимых целей. Поэтому стремительно развивающийся в последнее время в России институт государственного заказа, по мнению некоторых специалистов, не может быть отнесен к механизму государственно-частного партнерства, так как между государством и бизнесом при формировании и размещении государственного заказа складываются преимущественно отношения типа «заказчик -- исполнитель» [Молчанова, Лившин, 2009].

Сущность государственно-частного партнерства отражают определения данного термина, которые используются в литературе. Трактовки разных авторов имеют свои особенности и отличия: ряд специалистов делает акцент на социальных выгодах и сопутствующих рисках [Холодная, 2009], другие же - на нормативно-правовом регулировании. Так, например, В.Г.Варнавский [Варнавский и др.,2010, c.18] определяет государственно-частное партнерство как «юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности», Европейская комиссия как партнерство между государственным и частным сектором, целью которого является реализация проекта или предоставление услуги, традиционно осуществляемых государством [Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, 2003]. При этом каждая сторона обладает преимуществами в выполнении тех или задач, которые и возлагаются на нее в процессе сотрудничества.

Специалисты из НПФ «Экспертный институт» говорят о том, что «под ГЧП чаще всего понимается партнерство между государственным и частным секторами по достижению общих целей в рамках отдельных проектов (например, инфраструктурных) и совестному распределению рисков при их реализации» [Барьеры развития механизма ГЧП в России, 2009].

Е.В. Шадрина и Д.В.Виноградов [Шадрина, Виноградов, 2012] подчеркивают, что общая особенность в большинстве представленных в литературе определений понятия ГЧП заключается в том, что данный термин понимается как «форма совместного участия государства и бизнеса в общем проекте», где «вклад» каждой из сторон может значительно различаться. Так, у каждого автора своя точка зрения на то, в каком объеме предоставление общественных благ может быть делегировано частному партнеру и в каком «оставаться в руках» государства, однако бесспорным остается то, что государственно-частное партнерство подразумевает объединение совместных ресурсов обеих сторон. Именно этот критерий обуславливает высокий уровень общественной важности ГЧП-проектов.

По мнению Е.В.Шадриной и Д.В. Виноградова, «как только государственные ресурсы вовлекаются в проект, он тут же становится социально значимым, в противном случае у государства нет причин предоставлять общественные ресурсы» [Шадрина, Виноградов, 2012, с.8].

В данной работе государственно-частное партнерство будет пониматься шире, чем в определении, которое закреплено в Федеральном законе «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствующем законе, вступившем в силу в 2016 году, соответствующее понятие определено как «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [Федеральный закон №224].

В настоящей работе под государственно-частным партнерством будет пониматься совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях, в частности, в форме концессионного соглашения, определенной согласно Федеральному закону «О концессионных соглашениях».



2. Обоснование целесообразности осуществления проектов фотовидеофиксации через механизм государственно-частного партнерства

Проблема безопасности дорожного движения является одной из самых актуальных на сегодняшний день, при этом она характерна для всех территорий, где есть транспортные развязки и различные пути сообщения. Особенную важность вопрос безопасности на дорогах приобретает на тех участках, где наблюдается интенсивное движение транспортных средств. Участники дорожного движения - и пешеходы, и водители транспортных средств далеко не всегда соблюдают правила дорожного движения (ПДД), вследствие чего управление дорожным движением и обеспечение безопасности приобретает особую социальную значимость. Установка комплексов со специальными камерами, ведущими видеотрансляцию или запрограммированных на фотосъемку правонарушений способно стать эффективным инструментом в целях повышения безопасности на дорогах.

По мнению экспертов, функционирование систем фотовидеофиксации, обеспечивает:

- Снижение числа ДТП в зоне действия комплексов видеофиксации ПДД;

- Формирование у водителей транспортных средств, стойкого психологического навыка на соблюдение ПДД в зоне действия комплексов видеофиксации нарушений ПДД;

Установленные автоматические комплексы оказывают влияние на дисциплину водителей, что является мерой превентивного характера при совершении возможного правонарушения а, следовательно, и ДТП, которое данное правонарушение может спровоцировать.

- Неотвратимость наказания за нарушения ПДД, совершенных в зоне действия комплекса видеофиксации нарушений ПДД;

- Снижение смертности от ДТП;

- Значительное увеличение объема поступлений денежных средств от уплаты штрафов за нарушение ПДД в бюджет субъекта;

- Возможность розыска преступников, передвигающихся на транспортных средствах, и похищенного транспорта;

- Возможность профилактики и раскрытия правонарушений на территории, попадающей в зону действия узконаправленных и обзорных камер комплекса видеофиксации нарушений ПДД;

- Повышение качества уборки улично-дорожной сети на территории, попадающей в зону действия комплекса технических средств видеофиксации нарушений ПДД.

Согласно данным, представленным федеральной Госавтоинспекцией, автоматические комплексы уже доказали свою эффективность. Это подтверждается результатами внедрения систем в регионах. Например, в Казани (Республика Татарстан), где более 80% нарушений ПДД фиксируется автоматическими средствами, за период их активного внедрения в период с конца 2011 по 2012 гг. количество погибших в ДТП сократилось почти в 2 раза [Сайт ГИБДД, 2012] при количестве 160 комплексов. В Новосибирской области региональные власти также отмечают повышение уровня безопасности на дорогах и снижение числа жертв от дорожно-транспортных происшествий. В данном регионе Центр автоматизированной фиксации нарушений ПДД функционирует с 2011 г. В настоящее время на территории Новосибирской области установлено 38 стационарных комплексов фото-видеофиксации нарушений Правил дорожного движения и используется 74 аналогичных мобильных и передвижных систем. Правительство вкладывает большой объем бюджетных средств (в 2015 г. выделено 31,2 млн рублей), при этом отмечая, что, согласно данным статистики, за период семь месяцев (с февраля по сентябрь) 2015 г. число погибших сократилось на 98 человек [Сайт Правительства Новосибирской области, 2012]. Введенные в июле 2015 г. комплексы уже сентябре продемонстрировали результаты в виде фиксирования более 600 правонарушений на дорогах и снижения количества дорожно-транспортных происшествий в четыре раза. На территории Нижегородской области также активно внедряют системы фотовидеофиксации. По словам министра транспорта и автомобильных дорог А. Герасименко, в конце 2013 -- начале 2014 г. в регионе была создана разветвленная система фото-видеофиксации нарушений ПДД. Она состояла из 75 комплексов, 55 из которых регистрировали нарушения скоростного режима, а остальные 20 -- нарушения правил движения на перекрестках дорог. В 2015 г. были установлены дополнительно 30 комплексов и в перспективе данную цифру планируют увеличить.
С точки зрения повышения безопасности, за годовой период 2015 г. снижение числа дорожно-транспортных происшествий в Нижегородской области составило в среднем 30-50% по сравнению с аналогичными данными за 2014 г. [В 2016 году в Нижегородской области…, 2015].

При этом количество правонарушений также уменьшилось. По данным ГУ МВД России по Нижегородской области за первый квартал 2015 года с помощью средств автоматической фиксации выявлено более 200 тысяч административных нарушений. За аналогичный период 2014 года правонарушений было в три раза больше [В 2016 году в Нижегородской области…, 2015].

В Амурской области внедрение комплексов фотовидеофиксации начали осуществлять с 2010 г., однако существенные результаты были получены только к 2015 г. К этому времени системы, число которых составило 24 комплекса, были установлены на постоянное место дислокации - наиболее аварийных и проблемных участках с точки зрения безопасности. После установки аварийность в данных местах снизилась на 84 процента, и по итогам 2015 года здесь произошло всего 20 происшествий, пострадал всего 1 человек [Амурская правда, 2015].

В г.Москве в 2013 г. наблюдалось активное увеличение числа камер с 600 до 1200, так как данные 2012 г. продемонстрировали необходимость развития систем фотовидеофиксации в городе. Так, число зарегистрированных правонарушений за второе полугодие 2012 г. составило 22 млн, что в 25 раз больше аналогичного количества в период первых шести месяцев 2012 г. [Известия, 2013].

Следует отметить, что данные проекты - достаточно масштабные, трудоемкие и включают в себя спектр различных мероприятий. При этом стоимость проектов достигает существенных значений, исчисляемых миллионами и даже миллиардами рублей. Например, на создание системы фотовидеофиксации в Тульской области была предусмотрена сумма 475 млн рублей, а на модернизацию действующей системы в Нижегородской области - 750 млн рублей. Выделение такого объема средств представляет серьезную нагрузку для бюджета, что весьма проблематично с точки зрения единоразовых затрат для публичного партнера. К тому же, на этапе инициации и подготовки проекта важно предусмотреть необходимость государственного регулирования, заключающегося в выборе и согласовании мест на установку систем фотовидеофиксации и оформлении соответствующих документов, определении всех задействованных в проекте органов власти и распределении их обязанностей в процессе осуществления проекта и т.п. Все эти вопросы имеют серьезное значение и входят в зону ответственности публичного партнера. Качество их проработанности влияет на перспективы первоначального запуска проекта и дальнейшей его реализации. Снижение «бюрократической нагрузки» для бизнеса в виде того, что гос.партнер берет на себя оформление различных разрешительных документов, а также организацию слаженной работы всех участников со стороны госсектора является важной частью «вклада» публичной стороны в проекты фотовидеофиксации на основе государственно-частного взаимодействия.

Сами системы ФВФ представляют сложные технические устройства, содержащие ряд основных элементов: фоторадарные датчики, аппаратура для передачи данных, сервер хранения данных, коммуникационный сервер и другие элементы, включая специально сформированный Центр обработки информации, в котором аккумулируются все данные о нарушениях ПДД, допущенных водителями и зафиксированных комплексами, работающими в автоматическом режиме. Здесь же оформляются постановления по делам об административных правонарушениях, которые затем вместе со штрафными квитанциями направляются владельцам транспортных средств. Если речь идет об автоматических комплексах ФВФ, фиксирующих превышения допустимой скорости, то возможно несколько вариаций комплексов: стационарный, передвижной и мобильный [Занина, Четверикова, 2013]. Стационарные устройства принято размещать над ограниченными участками дорог, надземными пешеходными переходами, столбами освещения или на специально предназначенных для комплексов конструкциях. Важно отметить, что для установки соответствующего объекта выбирается место, где наиболее часто происходят различные аварии и ДТП. Передвижные комплексы устанавливаются на переносных штативах, благодаря чему создается возможности менять место размещения. Однако какой бы ни был вид устройства, его технические характеристики и вариативные функции - в целом системы фотовидеофиксации представляют собой сложные территориально-распределенные многоуровневые автоматизированные вычислительные комплексы с централизованной обработкой данных, поэтому практическое осуществление проектов ФВФ представляет трудоемкий процесс, характеризующийся высокими затратами и требующий специальных навыков исполнителя.

Для того чтобы заниматься созданием и обслуживанием систем фотовидеофиксации, необходимо располагать мощной материально-технической базой и штатом компетентных специалистов, способных заниматься обслуживанием соответствующего оборудования. Таким образом, очевидным критерием становится необходимость наличия специализации и значительного опыта работы в области информационных технологий. При этом финансовый потенциал и надежность организации также важны, что в совокупности создает высокие барьеры для входа компаний на соответствующий рынок. Поэтому, как правило, потенциальными участниками таких являются крупные компании, обладающими мощными ресурсами для осуществления таких масштабных средне- и долгосрочных проектов.

Для стационарных видеофиксаторов используется постоянный канал связи, по которому полученные видеозаписи автоматически передаются в центр обработки видеоинформации. Информация о зафиксированных с помощью мобильных видеорегистраторов нарушениях ПДД в электронном виде по цифровым каналам передачи данных поступает в центр для последующей обработки. В этом центре идет обработка данных автоматических видеофиксаторов нарушений ПДД, формирование и рассылка почтовых сообщений с постановлением о наложении штрафа нарушителям ПДД. Как правило, постановления проверяются и подписываются сотрудниками уполномоченных органов. В России, данным вопросом занимаются инспекторы ГИБДД. В случае неисполнения постановления об уплате штрафа в установленные законом сроки подсистема осуществляет подготовку документов для служб судебной системы (судебных приставов). Кроме того, подсистема осуществляет контроль уплаты наложенных штрафов за нарушение ПДД. В общем виде процесс фиксации правонарушений выглядит следующим образом (рис.1).

Следует отметить, что использование комплексов фотовидеофиксации имеет дополнительное важное преимущество: пресечение административных правонарушений в автоматическом режиме позволяет минимизировать контакт между водителями и инспекторами дорожно-патрульных служб, благодаря чему исключается возможность потенциального возникновения конфликтных ситуаций, а также коррупционных проявлений.



Рисунок 1. Общая схема системы фиксации нарушений ПДД *

*по материалам Центра прикладной экономики НИУ ВШЭ Пермь совместно с ПАО «Ростелеком» и ГК «ИВС»

Какой бы ни был вид устройства, его технические характеристики и вариативные функции - в целом системы фотовидеофиксации представляют собой сложные территориально-распределенные многоуровневые автоматизированные вычислительные комплексы с централизованной обработкой данных, поэтому практическое осуществление проектов ФВФ представляет трудоемкий процесс, характеризующийся высокими затратами и требующий специальных навыков исполнителя. Сложившееся положение представляет основание для возможной кооперации участников. Такие совместные с участием государства и бизнеса проекты фотовидеофиксации осуществляются в различных государствах по всему миру, при этом их реализация протекает по-разному, в зависимости от специфики различных условий на той или иной территории. Однако, несмотря на разницу в подходах в реализации, тенденция использования систем ФВФ достаточно распространена, при этом схема работы комплексов представлена примерно одинаково: установленные камеры (стационарные или передвижные) фиксируют правонарушение, например, делая снимок автомобиля, превысившего скорость. Затем данные результаты поступают в центр обработки данных, где они рассматриваются и анализируются не только техническими устройствами, но и специалистами. Если на изображении отчетливо виден номер автомобиля, то на основании снимка, являющегося свидетельством совершенного правонарушения, в дальнейшем оформляется штраф, который затем отправляется по почте владельцу данного автомобиля. Данный процесс осуществляется специальным органом дорожной инспекции. В случае, когда на сделанном камерой снимке изображение размытое и номер транспортного средства разобрать проблематично, оно не принимается в работу, тем самым снижается возможность ошибок и неточностей в выписке штрафов. В описанном процессе часть функций может быть делегирована частному партнеру, но в каком именно объеме - определяется законодательством, действующим на территории того или иного государства, институциональной средой, а также условиями соответствующего контракта, который заключили участники.

Наибольшее распространение проекты фотовидеофиксации получили на территории США. В качестве одного из ярких примеров можно привести осуществление проекта ФВФ в форме государственно-частного партнерства в Вашингтоне. Согласно данным, представленным на сайте Национального совета по вопросам государственно-частного партнерства (The National Council for Public-private patnerships), некоммерческой правительственной организации, содействующей развитию ГЧП на различных уровнях власти, в Вашингтоне в округе Колумбия в конце 1990-х гг. наблюдалась острая ситуация в сфере дорожной безопасности. Основной причиной дорожно-транспортных происшествий с большим количеством жертв был проезд на запрещающий сигнал светофора. В целях повышения безопасности, как для пешеходов, так и для водителей, в марте 1999 г. была запущена программа по внедрению систем фотонаблюдения совместно с департаментом полиции и организацией Lockheed Martin IMS. Частный партнер взял на себя практически полный цикл процессов: установка комплексов, распознавание изображений и установление личностей владельцев транспортных средств, а также отправка уведомлений и сбор штрафов, платежей правонарушителей. В проекте использовались системы, информационные базы которых содержали данные по автотранспортным средствам из 50 департаментов со всей страны. Таким образом, идентификация владельца происходила достаточно оперативно, после чего правонарушителю отправлялось уведомление, штраф в размере 75 долларов за движение на красный сигнал светофора, а также прилагающаяся копия изображения, на котором зафиксирован момент правонарушения. В дополнение к 39 действующим камерам планировалась дополнительная установка еще 20 в последующие шесть месяцев. Компания IMS финансировала все первоначальные расходы, которые включали стоимость производства и установки камер и издержки, связанные с размещением сопровождающегося к ним оборудования. Покрытие расходов для частного партнера происходило за счет сбора средств, полученных в результате оплаты штрафа. В полномочия частной стороны входил сбор платежей от имени правительства штата. С момента действия проекта число правонарушений существенно снизилось - в среднем на 47%, а в некоторых местах - на 86%. При этом за первые несколько месяцев действия систем было отправлено более 130 тысяч уведомлений и собрано более 6 млн долларов в виде оплаченных штрафов [The National Council for Public-private partnerships, 2016]. Такие цифры, по мнению экспертов Национального Совета по вопросам государственно-частного партнерства, демонстрируют положительные результаты осуществления данного ГЧП-проекта, при этом по настоящее время данный проект демонстрирует положительные результаты. Данный случай считается «лучшей практикой» внедрения систем ФВФ через механизм ГЧП с точки зрения повышения дорожной безопасности и эффективности взаимодействия бизнеса и госсектора, считают специалисты Международной дорожной федерации (The International Road Federation). Данное сообщество представляет негосударственную некоммерческую организацию, деятельность которой направлена на улучшение дорожно-транспортных сетей, развитие безопасности и экологичности, а также на внедрение новых технологических решений и методов управления с целью обеспечения максимальной экономической и социальной «отдачи» от инвестиционных вложений в данной области. В октябре 2015 года Международной дорожной федерацией было принято решение о разработке практических рекомендаций для стандартизации подходов и моделей по привлечению частного бизнеса в проекты ФВФ, сообщает информационный портал World Highways [IRF Washington advocates for PPPs, 2015]. Вопрос реализации подобных проектов актуален для многих территорий в США. При этом стоит отметить, что в качестве государственного партнера выступает, как правило, департамент сферы дорог и транспорта соответствующего штата, при поддержке местных властей. Крупная компания в области информационных технологий «TrafficLand» заключила соглашения о государственно-частном партнерстве со многими штатами. В числе государственных партнеров транспортные департаменты штатов Аризоны, Калифорнии, Колорадо, Коннектикута, Колумбии, Флориды, Айдахо, Индианаполиса, Айовы, Миннесоты, Миссури, Нью Джерси и других районов и городов на территории США [Trafficland, 2015]. Кроме данной организации, занимающей значительную долю на данном рынке, присутствуют и другие масштабные компании, которые также являются участниками аналогичных ГЧП-проектов, в частности компания «Redflex Traffic System» на территории Северной Америки и Австралии. Так же, как и «TrafficLand», соответствующая организация реализует проекты фотофиксации (при движении транспортных средств на красный сигнал светофора) совместно с дорожными департаментами и муниципальными властями различных штатов и городов - Чикаго, Джексонвиля, Рочестера, Честорфилда, Сиэтла и т.д. При этом, наблюдается серьезная конкуренция крупных компаний на рынке, что подтверждают различные новости в прессе по поводу получения взяток местных властей от представителей компании «Redflex Traffic System» за пролонгацию соглашения о государственно-частном партнерстве именно с данном компанией без выбора другой альтернативы и т.п. [Country approves new red-light camera contract, 2013] .

На Кипре с реализацией проектов ФВФ ситуация иная. Камеры были установлены в 2006 году за счет государственных средств, при этом в устройствах были значительные неполадки, в системах отсутствовала функция хранения изображений. В дополнение к этому, существовали значительные бюрократические сложности, что негативно сказывалось на эффективности работы всей системы. Однако через некоторое время ранее установленные за счет государственного финансирования камеры были демонтированы в 2007 году. Спустя год было объявлено, что новые системы будут внедрены к 2010 году, однако в 2011 году это решение было отменено, и правительство Кипра объявило о реализации данного проекта через механизм государственно-частного партнерства. Запуск проекта был запланирован в феврале 2015, тем не менее, в мае еще продолжалось длительное обсуждение.

Проект государственно-частного партнерства достаточно сложный, поэтому на этапе подготовки документации специалисты, работающие над проектом, столкнулись со множеством трудностей. В дополнение к этому, длительное время велись переговоры с заинтересованными сторонами. В результате, было принято решение об установке 110 камер (90 стационарных и 20 мобильных) на территории всего государства [Traffic cams network, 2016]. Системы будут внедрены с целью снижения количества ДТП и числа правонарушений за превышение скоростного режима. Первоначально планировалось, что прибыль бизнеса будет зависеть от числа штрафов, но это вызвало недовольство общественности, поэтому, согласно условиям соглашения, частный бизнес будет получать фиксированный объем средств при выполнении двух условий. Во-первых, все состояние всех камер должно быть исправным, при этом устройства должны обеспечивать качественное изображение правонарушителя. Из-за неполадок в ранее установленных системах в прошлом, происходили ситуации, когда одному нарушителю дважды отправлялись уведомления о штрафах, при этом другие оставались безнаказанными. Во-вторых, в случае поломки устройства, в течение суток частный партнер обязан вернуть ее в исправное состояние, иначе, согласно условиям контракта, на него налагаются штрафные санкции, сумма которых будет вычтена из ежемесячной платы госсектором. Подчеркивается, что основной целью государства является повышение безопасности на дорогах, а не желание увеличить выручку от оплаты штрафов. На данный момент времени проект находится на стадии подготовки, однако в ближайшее время, вероятно, стоит ожидать его практического осуществления.

Важно отметить, что на каждой территории реализация проектов фотовидеофиксации осуществляется по-разному: в одних местах полностью за счет бюджетных средств, в других - путем сотрудничества с частной стороной и финансирования проекта за счет средств организации. При этом и формы взаимодействия с бизнесом варьируются, и процесс «выстраивания» отношений между участниками протекает различно в том или ином случае. Так же, как и масштаб самих проектов, так и участие частной стороны в проектах значительно отличается. В США наблюдается активное внедрение механизма государственно-частного партнерства при установке систем фотовидеофиксации в большинстве штатов. В Америке практика взаимодействия с бизнесом в данной сфере является распространенной, несмотря на большую географическую площадь страны и специфику ведения хозяйственной деятельности в рамках каждого штата. В то время как на Кипре, с относительно небольшой территорией вопрос с использованием инструмента ГЧП в области ФВФ долгое время находится на стадии обсуждения и проект до настоящего времени не реализован. Безусловно, практическое осуществление таких проектов представляет сложный и многоэтапный процесс, требующий наличия определенных ресурсов со стороны всех участников. Каждая из сторон располагает своими сравнительными преимуществами и оценивает эффективность проекта с различных точек зрения, однако насколько продуктивно и взаимовыгодно будет такое взаимодействие - зависит от заинтересованности и вклада в общий проект обоих участников. При этом важно определить форму контракта, которая позволит корректно с юридической и наиболее полно с социально-экономической точек зрения осуществить данное взаимодействие.

3. Возможные формы взаимодействия бизнеса и государства в проектах фотовидеофиксации

С правовой точки зрения взаимодействие государства и бизнеса в рамках реализации проектов фотовидеофиксации может осуществляться в различных формах. Для выбора соответствующего вида контракта необходимо принимать во внимание следующие нормативные акты, действующие на территории Российской Федерации, которые регулируют формы отношений между сторонами:

- Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

- Федеральный закон от 18.07.2011 №223-ФЗ (ред. от 12.03.2014, с изм. от 29.12.2014) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;

- Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «О концессионных соглашениях»;

- Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

На основании данных законов можно составить классификацию видов контрактов, которые можно рассматривать в качестве потенциальных в форм при осуществлении проектов фотовидеофиксации в формате ГЧП (исходя из более широкого понимания данного термина) (рис. 2).

Рис. 2 Возможные формы контрактов государственно-частного взаимодействия в проектах фотовидеофиксации в сфере дорожного движения

Рассмотрим каждую из форм более подробно:

а) Заключение соглашения в рамках №223-ФЗ;

В России большое количество проектов реализуется именно через государственные закупки в рамках закона о закупках [Федеральный закон №223]. Основное преимущество данного закона основано на более широких полномочиях заказчика в выборе формы закупки, и в целом, более простой и менее зарегулированной процедуре. Однако область применения данного закона существенно ограничена по кругу субъектов и объектов инвестирования, целевого назначения средств. При осуществлении капитальных затрат в большинстве случаев, используется нормативная база Федерального закона №44. Кроме, того, при его применении не образуется никаких принципиально новых юридических конструкций и экономических моделей, но при этом существенно увеличиваются риски реализации данного проекта. Поэтому применение данной формы реализации проекта скорее принесет минусы, чем плюсы.

б) Заключение контракта в рамках №44-ФЗ;

Нормативной базой служит Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ, регулирующий систему государственных закупок. С позиции контрольно-надзорных органов этот вариант может быть оптимальным и обоснованным при размещении отдельных государственных контрактов в рамках реализации проекта:

- на проектирование системы создания новых комплексов ФВФ (с учетом заданных заказчиком стандартов);

- на проектирование модернизации системы существующих комплексов ФВФ и центра (с учетом требованиям к стандартам, заложенных в новых комплексах);

- на поставку новых комплексов ФВФ;

- на проведение модернизации системы существующих комплексов ФВФ;

- на обслуживание вновь созданных и модернизированных комплексов ФВФ;

- на модернизацию и обслуживание центра ФВФ, где происходит аккумулирование и обработка информации.

Реализовать в данной правовой форме проект возможно, при этом экономическая составляющая взаимодействия между госсектором и частной стороной преподносится как рассрочка оплаты за поставленные товары и выполненные работы. В дополнение, применительно к проекту, работа по контрактной системе «в чистом виде» минимизирует юридические риски, так как каждый из контрактов будет предельно прозрачен, и в то же время, увеличивает затраты на администрирование проекта в целом. Следует отметить, что в рамках 44-ФЗ завершение действия контракта наступает после окончания выполнения работ по нему, в то время как формат государственно-частного партнерства предполагает средне- и долгосрочные отношения между участниками.

в) Контракт жизненного цикла;

Фундаментом с точки зрения законодательства для данной формы также является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Контракт жизненного цикла (КЖЦ), как форма государственно-частного взаимодействия, хорошо зарекомендовал себя в зарубежной практике. Контрактная модель КЖЦ позволяет публичному субъекту переложить все проектные, строительные и эксплуатационные риски на частную сторону, и контролировать лишь основные параметры создаваемого объекта (по материалам Центра прикладной экономики НИУ ВШЭ).

У КЖЦ есть и другие преимущества для государственных органов, так как нет необходимости сразу выделять большой объем бюджетных средств, поскольку оплата происходит с момента ввода объекта в эксплуатацию и разбита на этапы. Таким образом, КЖЦ дает возможность развивать социально значимую инфраструктуру при ограниченном бюджете. Кроме того, фиксированный размер максимальных платежей позволяет планировать расходы, необходимые для исполнения контрактных обязательств.

Частному партнеру КЖЦ также несет выгоду, поскольку предполагает получение долгосрочного бюджетного финансирования, что, в свою очередь, позволяет обеспечить возвратность и доходность инвестиций. Компания свободна в выборе средств реализации проекта и заинтересована в эффективных технологиях, чтобы снизить собственные издержки на этапе последующей эксплуатации.

В соответствии со статьей 16 федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контракт, предусматривающий закупку товара или работы (в том числе при необходимости проектирование, конструирование объекта, который должен быть создан в результате выполнения работы), последующие обслуживание, ремонт и при необходимости эксплуатацию и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта (контракт жизненного цикла) заключается в случаях, установленных Правительством Российской Федерации.

Основная проблема при организации закупки в форме заключения контракта жизненного цикла заключается в обосновании необходимости объединения в одном контракте поставки, монтажа и обслуживания. В правоприменительной практике необходимость объединения нередко трактуется как невозможность разделения.

Кроме того, перечень сфер применения контракта жизненного цикла ограничен требованиями Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 №1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла». В итоге, применительно к проектам фотовидеофиксации условия контракта будет необходимо адаптировать либо под «выполнение работ по проектированию и строительству автомобильных дорог (участков автомобильных дорог), защитных дорожных сооружений, искусственных дорожных сооружений» либо под «выполнение работ по проектированию и строительству объектов системы коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов» (пункты «а» и «г» указанного Постановления соответственно) [Постановление Правительства РФ №1087].

Модель КЖЦ широко используется в дорожном строительстве, когда после создания новой или капитального строительства существующей автодороги оплата подрядчику осуществляется не сразу после приемки результатов работ заказчиком, а в течение срока, определенного как срок службы результатов строительства. При этом, бюджет параллельно несет затраты на обслуживание дороги (по материалам Центра прикладной экономики НИУ ВШЭ).

г) Концессионное соглашение;

Нормативной базой для данной формы является Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «О концессионных соглашениях».

В настоящее время в Российской Федерации реализуется большое количество значимых инфраструктурных проектов по концессионной модели. В основном такие проекты относятся к строительству объектов транспортной и инженерной инфраструктуры. По мнению специалистов, в целом отношение власти к концессионным соглашениям можно охарактеризовать как положительное, но, в то же время, осторожное (по материалам Центра прикладной экономики НИУ ВШЭ).

Отношения при создании и эксплуатации системы фотовидеофиксации не укладываются в модель традиционного понимания концессии, поскольку при их эксплуатации частным партнером («концессионер») не будет производиться реализация услуг с взиманием платы от сторонних потребителей услуги. Из сути концессионных отношений вытекает, что часть получаемой от реализации прибыли концессионер должен будет перераспределять в пользу концедента в виде концессионной платы. В этом заключается принципиальное экономическое содержательное отличие концессионного соглашения от контрактной системы закупа товаров и услуг: в первом случае публичный субъект предоставляет право на эксплуатацию своего имущества или права на создание и эксплуатацию имущества на особых условиях в обмен на некую ренту, во втором случае публичный субъект сам на возмездной основе «потребляет» предоставляемые частным партнером товары, работы и услуги.

В случае проекта фотовидеофиксации, потребителем оказываемой в итоге публичной услуги будет общество в целом, которое расплачивается за нее в форме уплаты налогов. Компенсировать же затраты концессионера на создание и эксплуатацию комплекса в виде периодических платежей должен будет концедент. Однако данное обстоятельство не означает, что отношения в рамках реализации проекта не могут быть оформлены как концессионное соглашение, поскольку законом предусмотрена возможность внесения концессионного платежа создаваемым имуществом. При этом сущности концессионных отношений такое соглашение будет противоречить.

Преимущество в том, что вся создаваемая система фотовидеофиксации будет заказана, по сути, одним большим «лотом» и на определенный, достаточно длительный срок. Это обстоятельство может обеспечить стабильность управления системой и надежность ее функционирования в пределах срока службы.

д) Государственно-частное партнерство (согласно действующему российскому федеральному законодательству);

Нормативной базой для данной формы является Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который с недавнего времени действует в российском законодательстве, однако пока не апробирован на практике.

Применительно к проектам фотовидеофиксации, согласно п.1 ст.7 данного федерального закона, объектом могут быть частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса[Федеральный закон №224]. Установленные камеры, которые являются частью системы фотовидеофиксации, подходят под данное определение как элементы обустройства автомобильных дорог, при этом сам объект соглашения, должен находиться в собственности публичного партнера на момент заключения соглашения и не принадлежать какому-либо государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.

При принятии решения о реализации проекта уполномоченными в соответствие с Федеральным законом от 13.07.2015 №224 органами, необходимо определить форму государственно-частного или муниципально-частного партнерства посредством включения в соглашение предусмотренных обязательных элементов соглашения и определения последовательности их реализации. В перечень обязательных элементов входит строительство и (или) реконструкция (создание) объекта соглашения частным партнером; осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта соглашения; осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения; возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с Федеральным законом №224. Как правило, частная сторона при реализации проектов фотовидеофиксации может заниматься созданием комплексов, а также их техническим обслуживанием, что требует наличия специальных знаний и навыков, необходимой материально-технической базы и компетентного добросовестного отношения к возлагаемым на него обязательствам.

В соглашение в целях определения формы государственно-частного партнерства или муниципально-частного партнерства могут быть также включены следующие элементы:

1) проектирование частным партнером объекта соглашения;

2) осуществление частным партнером полного или частичного финансирования эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;

3) обеспечение публичным партнером частичного финансирования создания частным партнером объекта соглашения, а также финансирование его эксплуатации и (или) технического обслуживания;

4) наличие у частного партнера обязательства по передаче объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, объекта соглашения о муниципально-частном партнерстве в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, но не позднее дня прекращения соглашения [Федеральный закон №224-ФЗ].

В соглашении о государственно-частном партнерстве одним из ключевых элементов является оценка эффективности проекта и определение его сравнительных преимуществ, которая рассматривается уполномоченным органом, после чего выносится решение о реализации проекта. А также следует отметить, что стороны в процессе переговоров могут изменять некоторые условия соглашения по результатам конкурсных процедур после определения победителя, что в других формах (например, в рамках №44-ФЗ) запрещено.

Также важно определить условие и порядок возникновения права частной собственности на объект соглашения, что также должно быть включено в соглашение о ГЧП. Если проект фотовидеофиксации осуществлять в соответствующей форме контракта, то потенциальный частный партнер может заниматься созданием и обслуживанием комплексов. Остальные обязанности будут оставаться в полномочиях публичного партнера (формирование и рассылка уведомлений, выписка штрафов, сбор денежных средств) так же, как и в других формах соглашений, так как данные процессы, согласно законодательству, не могут быть переданы частной стороне.

Таким образом, потенциальные формы соглашений для внедрения систем фотовидеофиксации в формате государственно-частного партнерства (в широком понимании данного термина) могут быть весьма разнообразными в рамках российского законодательства. Каждая из них содержит определенные особенности и при выборе того или иного варианта необходимо обратить внимание на специфику регулирования контракта с точки зрения того, подходят ли данные критерии для конкретного проекта ФВФ, является ли соответствующая форма оптимальной для данного случая.

Определение государственно-частного партнерства в более широком смысле и выбор оптимальной контрактной формы для реализации проектов нашло отражение в разработанной специалистами теоретической модели [Vinogradov et al., 2014]. По мнению авторов, в ГЧП одной из отличительных особенностей от других видов кооперации, а также важным ключевым критерием является соблюдение принципа партнерства между участниками.

Проекты фотовидеофиксации являются социально значимыми, поэтому государство заинтересовано в их реализации и располагает определенными финансовыми ресурсами и специальными полномочиями. Однако менеджмент со стороны госсектора часто осуществляется недостаточно эффективно по сравнению с тем, как это делает бизнес, который ориентирован на получение прибыли и способен более «грамотно» управлять проектом. Таким образом, каждый из участников имеет сравнительные преимущества при предоставлении определенных ресурсов, и, соответственно, в совместном проекте будет стремиться предоставлять именно их и минимизировать поставку других [Vinogradov et al., 2014].

Консолидация ресурсов на основе «принципа сравнительных преимуществ» является одним из элементов механизма государственно-частного партнерства. Так, в проектах ФВФ публичный партнер принимает решение о том, осуществлять ли ему проект собственными силами либо значительно эффективнее и выгоднее будет передать часть таких функций, как создание и обслуживание комплексов фотовидеофиксации, частному партнеру. Так же, как и частный партнер может принимать решение об участии, сравнивая потенциальные выгоды, которые он получит от данного сотрудничества, с теми, что могут быть в каких-либо альтернативных проектах, реализуемых исключительно бизнесом, например.

Указанные авторы [Vinogradov et al., 2014] считают, что использование ГЧП оправдано, когда частный бизнес не в состоянии реализовать проект без специальных выгод, которые образуются в случае создания партнерства, и невозможны при стандартных контрактах. Например, уменьшение «бюрократической нагрузки» для бизнеса, т.е. упрощение или сокращение обязательных и зачастую многочисленных бюрократических процедур, которые необходимо выполнить в процессе осуществления проекта. Большую часть таких обязательств госсектор может взять на себя либо ввести упрощенный регламент выполнения данных процессов, существенно облегчив участие бизнеса в общем предприятии. В качестве примера, можно привести согласование и соответствующее оформление разрешительных документов на земельные участки для размещения систем ФВФ. Это также частично нашло отражение в федеральном законе №224-ФЗ о государственно-частном партнерстве.

В дополнение, частная сторона может извлечь выгоды, связанные с репутацией, повышением авторитета, которые влияют на долгосрочные перспективы с точки зрения получения прибыли (что отсутствует при заключении контракта на аутсорсинг, например) [Vinogradov et al., 2014]. Реализация масштабных проектов совместно с госсектором может благотворно повлиять на имидж организации и, возможно, на дальнейшее ее развитие.

Фактически бизнес определяет для себя насколько целесообразно для него участие в проекте. Так, образуется «порог участия» (participation threshold), который представляет совокупность суммарных издержек на создание совместного проекта. Если значение «порога» выше, чем уровень потенциального дохода для частной компании, то данный проект непривлекателен для бизнеса и «невыполним» (infeasible).

Частная сторона, принимая решение о реализации проекта фотовидеофиксации, после проведения анализа и расчетов, принимает решение о целесообразности участия в таком совместном предприятии. Однако, безусловно, существуют риски того, что прогнозные значения показателей рентабельности и дальнейшего получения прибыли не совпадут с реальными данными в перспективе в силу определенных обстоятельств, непредвиденных ситуаций. Например, при изменении политической ситуации и смене руководства на муниципальном уровне. В такой ситуации может измениться отношение к частному партнеру, осуществляющему деятельность в области фотовидеофиксации, вследствие чего действие контракта может быть прекращено либо значительно затруднится его реализация и значения потенциальных доходов, рассчитанных ранее, будут уже не актуальны.

При задействовании инструмента ГЧП повышается информационная «прозрачность» между сторонами (условиями контракта определены вклады обеих сторон, пропорционально которым будут определяться и условия оплаты, и штрафные санкции за невыполнение обязательств), и при соблюдении ключевого принципа партнерства, каждый из участников заинтересован в общем успехе предприятия и готов оказывать содействие и поддержку другому.