Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Исторические условия формирования и развития муниципальной службы в России. Эволюция муниципальной службы на протяжении веков
• 1.1 Муниципальная служба в российском государстве: от царской России до Революции 1917 года
• 1.2 Специфика муниципальной службы России в XX веке (1917-2000 гг.)
• 1.3 Современное состояние муниципальной службы в Российской Федерации (2001-2016 гг.)
• 2. Конституционно-правовые основы муниципальной службы в современной России и направления повышения ее эффективности
• 2.1 Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе
• 2.2 Проблемы и перспективы развития муниципальной службы в современной России
• 2.3 Актуальные направления реформирования муниципальной службы с целью повышения ее эффективности
• Заключение
• Список использованных источников

Введение

В Российской Федерации в последние два десятилетия происходят существенные преобразования во всех сферах жизни общества, продолжается поиск оптимальной модели развития государства. Ещё в самом начале периода проведения административной реформы и реформирования местного самоуправления в нашей стране усилилось внимание к такому важнейшему социальному институту, как муниципальная служба.

Муниципальная служба в соответствии с Федеральным законом №25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" Федеральный Закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 15.02.2016 г.) "О муниципальной службе в Российской Федерации". определяется как "профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на должностях муниципальной службы". А должности муниципальной службы - это должности в органе местного самоуправления и аппарате избирательной комиссии муниципального образования, образующиеся в соответствии с уставом муниципального образования для решения вопросов местного значения. И как справедливо отметила в своем исследовании О.В. Мануйлова, "…В отношениях между населением и властью главным связующим звеном являются именно муниципальные служащие. От их профессионализма, компетентности, грамотности и элементарного желания работать во благо населения и каждого человека в отдельности зависит эффективность реализации как государственной, так и муниципальной социально-экономической политики на территории муниципалитетов, степень доверия и престиж органов власти в глазах местного сообщества". Мануйлова О.В. Развитие системы отбора при найме персонала в органах местного самоуправления: дис. канд. экон. наук. - М., 2014. - С. 41.

Следует отметить тот факт, что и на сегодняшний день, несмотря на активный законотворческий процесс, существенное развитие законодательства о муниципальной службе, тем не менее, всё же существует немало проблем и довольно спорных, как нам представляется, вопросов относительно правоприменительной практики, проблем, которые неразрывно связаны с институтом муниципальной службы.

Среди всего многообразия нерешенных до сих пор проблем, наиболее существенными, как считают Н.А. Сантрян и О.Н. Момотова являются: "отсутствие или нехватка профессиональных кадров, бюрократия и коррупция. Такого рода проблемы очень сложно поддаются искоренению и имеют свойство проявлять себя на всех этапах преобразования института муниципальной службы" Сантрян Н.А. Проблемы муниципальной службы в современном российском обществе / Н.А. Сантрян, О.Н. Момотова // Kant. - 2014. - № 3 (12). - С. 70..

Теоретико-методологической основой проведенного исследования явились монографии и публикации целой плеяды отечественных ученых, однако, особо считаю важным отметить научные заслуги профессоров В.Г. Игнатова, В.Н. Сергеева, В.Н. Смирнова, Е.М. Трусовой, С.А. Кислицына и др., труды, которых оказали наиболее значительное влияние на уровень и качество проведенной мною работы.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается, на мой взгляд, в том, что мне удалось комплексно и полноценно, с опорой на нормативно-правовые акты и исторические источники разных временных периодов детально разобраться в сущностных проблемах формирования и развития муниципальной службы в России, охватив достаточно серьезный отрезок времени в несколько веков, что становится понятно даже при беглом изучении содержания работы.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные системные рекомендации по целому кругу вопросов в части искоренения существующих проблем в сфере муниципальной службы в РФ действительно можно воплотить в жизнь, но требуется для этого, ни много, ни мало, - политическая воля руководства нашей страны, и, конечно же - усилия федеральной и региональной политической элиты, глав субъектов Федерации и руководителей муниципальных образований.

Объектом исследования является муниципальная служба в России.

Предметом исследования являются исторические условия становления и развития муниципальной службы в России.

Целью данного курсового исследования является изучение сущности муниципальной службы в России, анализ проблем и перспектив развития муниципальной службы на современном этапе развития государства и общества.

Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

- охарактеризованы теоретические положения основ муниципальной службы в российском государстве: от царской России до Революции 1917 года;

- показана специфика муниципальной службы России в XX веке;

- проведен анализ современного состояния муниципальной службы в Российской Федерации;

- приведена характеристика правовых основ муниципальной службы в РФ;

- изучены проблемы и перспективы развития муниципальной службы в современной России;

- обозначены актуальные направления реформирования муниципальной службы.

Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику исследования, которое состоит из введения, двух глав (разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников.

1. Исторические условия формирования и развития муниципальной службы в России. Эволюция муниципальной службы на протяжении веков

1.1 Муниципальная служба в российском государстве: от царской России до Революции 1917 года

Служба в местных органах власти существовала в России в течение нескольких столетий и имеет свою историю.

Начало российского опыта становления и формирования муниципальной службы можно проследить со времен Киевской Руси. К числу первых служащих на местах следует отнести посадника и тысяцкого. Это два высших должностных лица, основной задачей которых было ведение текущих дел управления и суда в столичных городах. Пока они занимали свои должности, их называли степенными, то есть стоящими на степени, а закончив степенную службу, они получали звание старых посадников и тысяцких.

Помимо посадника и тысяцкого в древнерусском государстве на местах существовали и другие должностные лица. Например, сотский - глава сотни (административная часть города с численностью жителей в 100 человек). Он представлял свое общество, которое пользовалось долей самоуправления, имело свой сход и свое вече. Сотни подразделялись на более мелкие части города - улицы, каждая из которых возглавлялась выборным улицким старостой.

Относительно сотников следует заметить, что эти представители и начальники каждой общины управляли всеми делами и судом. Также они собирали и заведовали вкладами, полученными ими от всякого нового члена, поступающего в общину.

В XIII веке происходят существенные структурные изменения в Русском государстве, которые затронули взаимоотношения местного управления и центральной власти. Причиной тому стали усиление Московского княжества, с одной стороны, и монголо-татарское нашествие, ставшее причиной централизации государства для противостояния игу, с другой стороны.

К XV веку, как отмечает в своем исследовании Т.Н. Михеева, "власть на местах постепенно перешла в руки наместников (в городах) и волостелей (в сельских местностях - волостях). В отличие от посадников и тысяцких эти должностные лица получали свои полномочия от князя путем специального назначения - пожертвования. Они являлись представителями верховной власти и несли службу великому князю. Поэтому наместники и волостели были государственными служащими и состояли на государственной (государевой) службе". Михеева Т.Н. Становление и развитие муниципальной службы в дореволюционной России: исторический аспект // Марийский юридический вестник. - 2014. - Выпуск № 5. - С. 5.

В то же время постоянная угроза извне требовала проведения жесткой централизации местного аппарата. Однако система кормлений явилась препятствием. Поэтому во второй половине XV века в Московском государстве началась реформа системы местного управления. Во-первых, появились новые должностные лица - городовые приказчики. Они назначались великим князем и подчинялись только ему. Городовые приказчики оттеснили наместников и волостелей от военного, административного, а потом земельного, финансового и судебного управления. Они заведовали строительством и укреплением городов, мостов, дорог, надзирали за хранением боеприпасов, оружия, продовольствия, производством пороха, сбором народного пополнения и т.д. Таким образом, их функции носили преимущественно военно-снабженческий характер. Во-вторых, в конце XV - начале XVI века усиливается подчинение наместников и волостелей центральной власти. Сроки кормлений сокращаются до одного года. Судебные полномочия кормленщиков ограничиваются, поскольку злоупотребления в этой сфере были наиболее существенными.

Следующим этапом процесса реформирования было создание на местах губных учреждений (вторая треть XVI века). Заметим, что губная реформа осуществлялась не путем слома кормлений, а параллельно им и была направлена на постепенное вытеснение наместничьего и волостного управления.

Губной староста и губной дьяк избирались местным населением путем принятия единогласного решения. Если возникали разногласия, то они назначались лично государем. Вначале губные власти назначались бессрочно, а с конца XVI века - на один год.

Дальнейшим шагом по пути ликвидации системы кормлений была земская реформа 1555-1556 годов, также проведенная Иваном IV. С этого времени в уездах и волостях повсеместно учреждаются земские власти. Таковыми являются "излюбленные головы" (старосты), "лучшие люди" (целовальники или земские судьи) и земской дьяк (для записи судебных дел). Эти лица составляли земскую избу. Они избирались всеми земскими сословиями, кроме служилого, так как оно не подчинялось ни наместничьей, ни земской власти. Избрание совершалось на неопределенный срок, но население всегда могло переменить выборных. Позже для них были введены ежегодные выборы. Земские органы осуществляли финансово-хозяйственные и судебные функции. В их ведении находился сбор подати, также они заведовали доставкой в Москву всех прямых налогов. Объем судебной власти земской избы был равен объему прежней власти наместников с боярским судом и даже был выше ее, потому что земские власти могли неограниченно решать даже дела о холопстве и дела, ведущие к смертной казни.

Своеобразие реформы, проведенной в годы царствования Ивана Грозного, заключалось в централизации через самоуправление. Результатом реформирования местного управления стала полная ликвидация в середине XVI века системы кормлений. Теперь власть на местах сосредоточилась в руках губных и земских старост, которые не назначались князем, как наместники и волостели, а выбирались из местного населения.

Оценивая сущность проведенных правительством Ивана Грозного реформ местного управления, можно прийти к выводу, что центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного самоуправления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. Преобразования Ивана IV значительно усилили централизацию государственной власти.

Приказно-воеводское управление имело свои достоинства и недостатки. Первым является то, что оно не уничтожило самоуправление, так как в некоторых областных губные и земские учреждения продолжали существовать и при воеводах. Недостатком стала резкая бюрократизация местного управления.

До реформ Петра I местные дела решались воеводами, назначаемыми Москвой. В конце XVII - начале XVIII века Петром I были проведены три реформы местного управления. Их цель заключалась в усилении централизации местного аппарата.

В первую очередь, в 1699 году он реформировал городское самоуправление. Теперь в городах было отменено приказно-воеводское управление, а власть перешла к Бурмистерской палате с бурмистрами (в Москве) и земским избам - ратушам (в других городах). По месту нахождения земские избы считались органами городского управления. Однако по компетенции они были государственными учреждениями, формируемыми путем выборов. Состав Бурмистерской палаты и земских изб был выборным.

Таким образом, в результате реформы 1699 года воеводы практически исчезли в качестве института местного управления, и страна перешла на бурмистерское управление. В тех же местах, где воеводы продолжали осуществлять свои полномочия, Петр I поставил их под контроль: при них были учреждены дворянские советы, которые управляли совместно с воеводами. В переходе на бурмистерское управление явно прослеживается тенденция на децентрализацию власти.

Вторая реформа местного аппарата 1708-1715 годов разделила Россию на губернии, во главе которых стояли губернаторы, назначаемые царем. Каждый из них не только имел административные, финансовые, полицейские, судебные функции, но и являлся командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии.

Эта реформа не устранила многообразия в местном управлении. Более того, она превратила всех местных должностных лиц в чиновников абсолютной монархии. За свою службу они стали получать жалованье из бюджета страны с тем, чтобы у управителей не было собственных материальных интересов на подвластной территории. Это было сделано с целью укрепления влияния центральной власти на местах.

Третья реформа 1719-1720 годов явилась продолжением первых двух. По ней губерния делилась на провинции, а последние - на дистрикты. Во главе провинций поставили воевод. Они выполняли функции в финансовой, полицейской и хозяйственной сферах. Дистрикты возглавлял земский комиссар. К его полномочиям были отнесены разнообразные управленческие и нравственно-просветительные обязанности. Но его основной должностной прерогативой был сбор налогов.

Реформа городского управления была завершена в 1723-1724 годах. В итоге Бурмистерская палата была заменена Главным магистратом, а земские избы - городскими магистратами, которые состояли из президента, бургомистров и ратманов (советников).

Круг полномочий городского магистрата был существенно расширен по сравнению с тем, что были вправе до этого осуществлять ратуши. Магистраты наделялись судебной властью по гражданским и уголовным делам, ведали городской полицией и городским хозяйством, были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, ведали городским начальным образованием, свалками, приютами, сиротскими домами и т.д. Магистраты были коллегиальными выборными учреждениями.

Следует подчеркнуть, что члены магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) стали государственными чиновниками: они считались состоящими на государственной службе и в соответствии с этим получали государственные чины.

Таким образом, реформы Петра I привели к созданию единой централизованной системы местного управления. Эта система с небольшими изменениями просуществовала до Екатерины II, которая провела свою местную реформу. По ее мнению недостатком прежней системы управления на местах была чрезмерная централизация. Поэтому основная цель преобразований царицы состояла в расширении прав местных органов власти, в децентрализации государственного управления. Число губерний увеличилось, они стали подразделяться на уезды. Во главе губерний были поставлены наместники, генерал-губернаторы или губернаторы, назначаемые центральной властью. В помощь генерал-губернатору было введено губернское правление, которое состояло из губернатора, двух губернских советников, назначаемых центральным правительством, и губернского прокурора (статья 4 Учреждения о губерниях 1775 года).

Т.Н. Михеева проведя полноценный анализ муниципальной службы в период до Революции 1917 года, весьма справедливо, на наш взгляд, замечает, что "…практически с момента появления Русского государства и до середины XIX века в нашей стране постепенно, порою скачкообразно, появляется и начинает развиваться прообраз муниципальной службы, который выкристаллизуется в некое подобие муниципальной службы в современном понятии этого словосочетания только после реформ Александра II. В результате его преобразований в России с середины XIX века на местном уровне начали действовать самостоятельные органы местного самоуправления, обладавшие всей полнотой публичной власти". Михеева Т.Н. Становление и развитие муниципальной службы в дореволюционной России: исторический аспект // Марийский юридический вестник. - 2014. - Выпуск № 5. - С. 8.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года в стране была введена новая система земских учреждений. В эту систему входили губернские и уездные земские собрания (представительные органы) и губернские и уездные земские управы (исполнительные органы).

Важное значение имеет определение правового статуса российского земства. Авторы Положения 1864 года исходили из негосударственной природы самоуправления. В связи с этим земские учреждения не были включены в систему государственных органов, а служба в них относилась к общественным обязанностям. Поэтому должностные лица земских управ (председатель и члены) не пользовались правами государственной службы (например, правом на получение государственной пенсии) и не считались государственными служащими. Они осуществляли свои полномочия возмездно: вознаграждение им выплачивалось из земских средств, а его размер определялся земским собранием. Городские органы местного самоуправления, также как и земские, не были включены в структуру государственных учреждений.

Земская и городская реформы 1864 и 1870 годов преследовали цель децентрализации управления, развития начал местного самоуправления в России и отделения местных служащих от правительственных чиновников. Однако чрезмерная самостоятельность земских и городских учреждений не устроила Александра III. По его инициативе были проведены контрреформы, в основу которых легли идеи государственной теории самоуправления, рассматривающие местное самоуправление как нижний уровень государственного управления. Причиной реформ был назван недостаток действующей системы из-за ее обособленности от государства, что приводило к разобщенности и несогласованности действий правительства и земских властей. История государственного управления в России: в вопросах и ответах: учеб. пособие / отв. ред. Е.М. Трусова; М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2015. - С. 123.

Вышедшее в 1890 году Положение о губернских и уездных земских учреждениях внесло существенные изменения в положение земств.

1. Земские учреждении стали рассматриваться как часть государственных учреждений, земские должностные лица обрели статус государственных служащих, им начали присваиваться государственные чины и выплачиваться государственные пенсии.

2. Поскольку земская служба признавалась государственной службой, председателем управы не мог быть человек, не имевший права поступления на государственную службу. Это существенно ограничило круг лиц, которые могут занимать такую должность. В частности, данное обстоятельство негативно отразилось на окраинах, где ранее председателями управ были, как правило, купцы или крестьяне;

3. Отменялась выборность управ. Теперь порядок утверждения в должности применялся не только для председателя, но и в отношении других членов управ.

Городовое положение 1892 года также внесло существенные изменения в правовой статус должностных лиц городской управы, которые приравнивались к правительственным чиновникам, считались состоящими на государственной службе и стали получать государственные чины и награды.

Все это свидетельствует о том, что после реформ Александра III деятельность муниципальных служащих была подчинена жесткой опеке со стороны коронной администрации, земские и городские учреждения были включены в систему государственных учреждений, а их служащие стали рассматриваться как государственные служащие.

Вместе с тем, следует признать справедливым мнение известного ученого начала XX века Лазаревского Н.И., считавшего: "Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, в настоящее время считаются состоящими на государственной службе. При земской реформе 1890 г. и городской 1892 г. членам управ, председателям земских управ и городским головам были лишь предоставлены права государственной службы… При этом Сенат толкует служебное положение выборных лиц земского и городского самоуправления в том смысле, что они только "считаются" на государственной службе, но не состоят на ней, практически права государственной службы, предоставленные этим лицам сводятся к праву на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира". Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб, 2013. - Т.2, ч.1. - С. 87-88.

Этот факт дает нам основание полагать, что служба в земских и городских органах местного самоуправления представляла собой именно муниципальную службу.

Законы 80-90-х гг. XIX века по вопросам управления свернули реформаторскую "оттепель" 60-70-х гг., обнаружили слабость гарантий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Стеканова О.Ю. Совершенствование муниципальной службы в Российской Федерации // Электронный научный журнал "Регион: государственное и муниципальное управление". - 2015. - № 1. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://regiongmu.ru/wp-content/uploads/2015/04/RegionGMU0101011.pdf

В дореволюционное время временным правительством делались попытки поддержать местное самоуправление, а вместе с тем и муниципальную службу. Были приняты Декларация и другие нормативные акты, провозгласившие реформу местного самоуправления как одну из первостепенных задач новой власти. В качестве достижения Временного правительства является то, что земское самоуправление было введено на всей территории России. Была осуществлена реформа городского самоуправления. Однако вскоре на местах местного самоуправления образуются Советы.

1.2 Специфика муниципальной службы России в XX веке (1917-2000 гг.)

Следует особо отметить тот факт, что до середины 90-х гг. XX века в нашей стране понятия "муниципальная служба" как такового не существовало. Функции муниципальных органов власти выполняли местные Советы народных депутатов и органы исполнительной власти при них.

После Революции 1917 года в стране складывается система управления, при которой каждый ранее существовавший орган муниципальной службы теперь входит в единую государственную систему управления.

В течение двух лет все земские учреждения были распущенны, а Конституцией СССР было закреплено положение о единстве всех советов, находящихся в стране, с жесткой иерархичной подчиненностью. С этого времени отдельные вопросы субъектов решали коммунальные хозяйства (коммуны). Намного позднее, уже во второй половине двадцатого века советская власть снова будет вынуждена вернуться к вопросам местного самоуправления.

Но после революционных событий и установления власти большевиков, в СССР постепенно утвердился административный институт государственной службы, хотя официально термина "государственная служба" не существовало. Государственный аппарат находился под жестким контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП (б) - КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах.

В условиях партийного диктата использовалась "трудовая модель" функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно - служебного, а трудового права. Все назначения на руководящие административные, хозяйственные, высшие военные и правоохранительные посты проводились через коммунистическую партию, что отражает номенклатурный принцип осуществления государственной кадровой политики в СССР. Номенклатура представляла собой перечень руководящих должностей, при замещении которых требовалась санкция соответствующего партийного комитета.

Особое внимание к проблемам самоуправления в России возросло во второй половине 80-х гг. XX века, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления, а уже в начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления.

9 апреля 1990 г. в СССР был принят Закон №1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который определил, что местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа и призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Закон определил общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе Советских Социалистических Республик. В Законе давалось понятие местного (территориального) самоуправления в СССР как "самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы". Закон СССР № 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", "Свод законов СССР", т. 1, с. 267, 1990 г. Раздел I. Понятие, система и принципы местного самоуправления. - Ст. 1.

Законом № 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" определялось, что "система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии". Закон СССР № 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", "Свод законов СССР", т. 1, с. 267, 1990 г. Раздел I. Понятие, система и принципы местного самоуправления. - Ст. 2.

Хотя природа местных Советов как органов государственной власти не изменилась, значимость этого шага заключалась во введении в оборот понятия "местное самоуправление".

Однако первые Законы о местном самоуправлении - "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и "О местном самоуправлении в РСФСР" не использовали понятия "муниципальная служба".

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. "Государственный служащий" и "муниципальный служащий" рассматривались как равнозначные понятия.

Согласно такому взгляду, муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

С реформой 24 мая 1991 г., когда в действовавшую тогда Конституцию были внесены дополнения, касающиеся реализации местного самоуправления, на смену исполкомам местных Советов пришло понятие "местная администрация". Местные администрации имели двойное подчинение: они были подотчетны местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам государственной власти.

Начиная с 1990 г., недолгие периоды децентрализации регулятивных полномочий по нормативному правовому регулированию местного самоуправления в России и практика их реализации сменялись периодами централизации.

Итак, фактически в истории Российской Федерации местное самоуправление начало свое полноправное существование с появлением Конституции Российской Федерации в 1993 году. Полномочия советов были переданы органам местной администрации. В этот же период и появляется понятие муниципальной службы. Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 года позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО "УдГУ", 2013 - С. 119.

Итак, Государственной Думой РФ 28 августа 1995 г. был принят Федеральный Закон № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный Закон № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст.3506; 1997, № 12, ст.1378., который и определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливал общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Под муниципальной службой в соответствии со ст. 21 указанного закона понималась служба на должностях в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых эксперты отмечали нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года.

Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф 3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4884. установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определил государственные гарантии его осуществления.

То есть, за многовековую историю российского государства процесс формирования и реорганизации муниципальной службы никогда не останавливался. Прообразы муниципальных институтов имели место и на самых ранних этапах существования древнерусского государства. Таким образом, существующую на сегодняшний день муниципальную службу нельзя назвать новым социальным институтом. Однако даже в последние десятилетия в России происходят коренные преобразования государственной и муниципальной службы. Впрочем, как нам представляется, этот процесс является проявлением поисков оптимальной модели развития российского общества, которое затрагивает все сферы общественной жизни страны.

1.3 Современное состояние муниципальной службы в Российской Федерации (2001-2016 гг.)

За последние полтора десятилетия, в рамках проводимой действующей властью административной реформы, мы можем наблюдать стремительное совершенствование института публичной службы. При этом, стоит сказать о том, что правовое обеспечение статуса гражданских и муниципальных служащих, безусловно, характеризуется определенными признаками, которые позволяют охарактеризовать их правовое положение.

Важно подчеркнуть, что при конституционном разграничении местного самоуправления и государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) государственная гражданская и муниципальная службы являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" упоминается термин "муниципальная служба" и отмечается, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф 3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4884.

Кульминацией в формировании муниципальной службы как правовой категории явилось принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 17.07.2009) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152., предметом регулирования которого являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, с прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Батычко В.Т. Муниципальное право - Т., 2010. - С. 110.

Согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 марта 2007 г., № 10, ст. 1152.

Муниципальная служба - это специфическая деятельность, направленная на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, оказания услуг населению, обеспечение социальной, культурной, политической жизнедеятельности муниципального образования.

Требование значительного роста профессионализма муниципальных служащих определяет необходимость реформирования системы высшего профессионального образования по подготовке кадров для местного самоуправления, основных направлений совершенствования действующего государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности "Государственное и муниципальное управление".

Проведя анализ реализации Программы формирования резерва управленческих кадров, утвержденной Указом Президента РФ от 25 августа 2008 г. № 1252 Указ Президента РФ от 25.08.2008 г. № 1252 "О комиссии при Президенте РФ по формированию и подготовке резерва управленческих кадров". // Собрание законодательства РФ. 2008. №35. ст. 4010., а также законодательных актов субъектов РФ и законов муниципальных образований, регламентирующих формирование кадрового резерва муниципальной службы, ученые пришли к выводу, что в целом в настоящее время сформирована необходимая правовая основа для обеспечения данной деятельности. Тем не менее, органы местного самоуправления все также испытывают нехватку квалифицированных кадров. Помимо этого существуют проблемы финансового характера, которые в свою очередь препятствуют подготовке и формированию кадрового резерва муниципальной службы. Киреева Е.Ю. Кадровый резерв муниципальной службы // Журнал Российского права. - 2015. - №2. - С. 44.

Основными причинами могут являться: отсутствие мотивации к труду муниципальных служащих (как профессиональной, так и материальной), отсутствие постоянной практики проведения кадрового мониторинга и аудита муниципальных служащих, низкая заработная плата, неудовлетворенность в своей профессиональной деятельности, вызываемая частыми структурными реорганизациями, тенденция уменьшения численности муниципальных служащих, находящихся на пике реализации своего профессионального потенциала, не уделяется достаточного внимания формированию кадрового резерва, неправильная расстановка кадров, и, как следствие, отсутствие возможности у муниципального служащего реализовать свои профессиональные качества.

Реформирование местного самоуправления, согласно Федеральному закону от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ, направлено на оживление этого важнейшего демократического института. Одним из ключевых элементов, призванных организационно обеспечить их применение на практике, обозначена необходимость проведения кадровой работы в каждом муниципальном образовании.

Реализация планов по совершенствованию местного самоуправления напрямую зависит от его кадрового потенциала т.к. для решения вопросов местного значения требуется определенная организация действий муниципальных служащих в вопросах повышения профессионализма. Достижение профессионального мастерства через овладение необходимыми знаниями, умениями, навыками, поддержание их на должном уровне является их служебной обязанностью.

Организованный и целенаправленный процесс овладения и постоянного совершенствования профессиональных знаний, умений и навыков необходим для успешного выполнения задач, возложенных на органы местного самоуправления населением и государством.

Хотя законом "О муниципальной службе в РФ" не установлены организационные механизмы реализации всех ранее указанных элементов кадровой работы в вопросах повышения профессионального уровня муниципальных служащих, администрации муниципальных образований должны самостоятельно решать, каким образом эта работа будет организована, и какие из перечисленных форм профессионального развития наиболее необходимы и востребованы для данного органа местного самоуправления.

Как отмечает в своем исследовании "Как фактор корреляции взаимоотношений между субъектом и объектом государственного управления профессионализм государственных и муниципальных служащих является формой организации совместной деятельности людей, связанной с достижением определенных социально-профессиональных целей". Дзанагова Т.Я. Роль кадровых служб муниципальных образований в вопросах повышения профессионализма служащих // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2015. - Выпуск № 19. - С. 155.

Можно с уверенностью говорить о том, что, несмотря на столь долгий опыт развития местного самоуправления, организация муниципальной службы до сих пор остается достаточно новым явлением в отечественной истории государственного строительства. Соответственно решение выделенных проблем потребует немало материальных и человеческих ресурсов, также необходимо осознание органами местного самоуправления и самими муниципальными служащими сильных и слабых сторон в развитии института муниципальной службы и собственной важности в развитии и процветании всей страны.

2. Конституционно-правовые основы муниципальной службы в современной России и направления повышения ее эффективности

2.1 Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе

Муниципальная служба - это особый вид трудовой деятельности, направленной на осуществление полномочий в интересах органов местного самоуправления. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. - "Юстицинформ", 2015. - С. 27.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: - федеральном; - субъектов Российской Федерации; - муниципальном.

В первую очередь, законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации, которая устанавливает положения, которые положены в основу организации и функционирования муниципальной службы.

Так, глава 8 Конституции Российской Федерации полностью посвящена местному самоуправлению в Российской Федерации, и определяет что:

- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130);

- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, при этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст.131);

- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст.132);

- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству;

- местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133). Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). - М., 1993.

Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Указанным законом устанавливаются основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих. Закон предусматривает обеспечение единого статуса муниципальных служащих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. В этой части положения закона отражают взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы. В то же время этот закон содержит значительное число положений, которые позволяют конкретизировать условия муниципальной службы нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации также составляют другие федеральные законы, например:

- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации);

- Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих);

- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (в части антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов для муниципальных служащих);

- Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (в части контроля расходов муниципальных служащих).

На муниципальных служащих распространяется действие федерального трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законом. Это соответствует положениям ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ), согласно которой нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем.

К таким особенностям, в частности, относится установление:

- особых ограничений и запретов для муниципальных служащих;

- особого порядка поступления на муниципальную службу;

- обязательной периодической аттестации муниципальных служащих;

- дополнительных оснований прекращения трудового договора (контракта) с муниципальным служащим.

В случае противоречия между нормами трудового законодательства и закона о муниципальной службе должны применяться нормы Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Важная роль в организации муниципальной службы отводится законодательству субъектов Российской Федерации. Так, субъекты Российской Федерации самостоятельно региональными законами регулируют достаточно большой спектр вопросов, связанных с муниципальной службой: реестры муниципальных должностей, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и ряд других вопросов.

На муниципальном уровне правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. Гацко М.Ф. Муниципальная служба: организационно-правовые основы. Учебное пособие. - Ногинск: Ногинский филиал РАНХиГС. - 2014. - С. 13.

В соответствии с ч. 1. ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2.2 Проблемы и перспективы развития муниципальной службы в современной России

Хотя существуют и весьма специфичные проблемные вопросы касаемо муниципальной службы, куда насущнее будут и общегосударственные темы. Наиболее общие и важные проблемы российской муниципальной службы это коррупция и отсутствие профессиональных кадров.

Человеческий фактор здесь будет играть определяющую роль. Две эти проблемы являются результатом комплекса условий, в том числе и недостаточного уровня заработной платы, отсутствие стимула к поднятию собственной квалификации, труднодоступность получения нужного образования. Но от желания работать, человеческой честности, добропорядочности зависит характер работы муниципальной службы. Так что имеется абсолютный смысл говорить о том, что от личных характеристик человека зависит его предрасположенность к муниципальной службе.

Тем не менее, решение вопроса вовсе не заключается в дорогостоящих агитационных акциях или восхвалении чиновников. Наоборот, при добросовестном, человеческом отношении к общественно полезной деятельности муниципальной службы существующая "идеология" постепенно спадет на нет, а в перспективе сменится другим мнением, подстегивающим служащих. Так что следует отметить, что эта проблема, как и большинство других решается путем преобразований внутри самого института службы. Дадашева И.А. Муниципальная служба: некоторые проблемы и тенденции развития в современном российском обществе // Университетские чтения - 2014. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. - Часть XIV. - Пятигорск: ПГЛУ, 2014. - С. 11.

Коррупция, к сожалению, является вечной проблемой нашего государства. Как уже можно было заметить в вышерасположенном историческом описании лица, работающие в органах местного самоуправления, зачастую пользовались своим положением для поборов с населения. М.В. Масловская справедливо подчеркивает, что административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства. Масловская М.В. Избирательный процесс в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Волгоград. - 2014. - С. 18.

Так сегодня муниципальная служба как профессия формально утвердилась, но выполнение профессиональных обязанностей служащими находится на недостаточном уровне. В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих, важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству, востребованности их труда. От работника требуются не только исключительно глубокие знания в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и наличие высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль над профессиональной деятельностью муниципальных служащих осуществляется, прежде всего, в отношении их профессионализма и компетентности. Помимо названных общеизвестных проблем, в целом, касающихся всей структуры государственной власти, следует также выделить некоторые проблемы, касающиеся только данного сегмента государственного аппарата.

В ходе анализа закона, устанавливающих правовой порядок работы муниципальной службы, можно найти ряд противоречий, которые мешают ее эффективной работе. Например, законом установлено важное и основное положения для работы муниципальной службы - единство основных требований к муниципальной службе. Однако, анализируя характер деятельности в органах местного самоуправления, можно все должности разделить на пять групп: