Право оперативного управления

Правомочию по распоряжению имуществом, находящимся на праве оперативного управления посвящены ст.ст. 297, 298 ГК РФ. Первая говорит об имуществе казенного предприятия. Оно не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом без согласия собственника этого имущества. Таким образом, казенное предприятие не может, ни сдавать в аренду, ни использовать в качестве залога, ни передавать во временное пользование, закрепленное за ним в оперативное управление недвижимое и другое имущество без согласия собственника или уполномоченных им органов. Особое правило установлено для реализации казенным предприятием произведенной им продукции. Оно самостоятельно реализует данную продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Так продукция, произведенная казенным предприятием в соответствии с планом-заказом для государственных нужд, подлежит реализации по утвержденным ценам тем потребителям, которые указаны в задании уполномоченного органа.

Таким образом, использование имущества, закрепленным на праве оперативного управления, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества можно охарактеризовать как ограничение права пользования, указанным имуществом. Вопрос ответственности субъектов права оперативного управления по своим обязательствам разрешен в законодательстве следующим образом. В соответствии со ст.ст. 115, 120 ГК РФ собственники имущества, переданного в оперативное управление, несут субсидиарную ответственность по обязательствам организации. Причем установлено, что учреждение по своим обязательствам отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случае недостаточности денежных средств наступает субсидиарная ответственность собственника. На практике, однако, приходится учитывать следующее обстоятельство. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то такие доходы, как уже говорилось, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Поэтому судебная практика, исходя из указанной возможности учреждения, выработала дополнительное условие для привлечения собственника учреждения к субсидиарной ответственности - отсутствие доходов и приобретенного за счет этих доходов имущества как возможных дополнительных источников для погашения задолженности

Ответственность Российской Федерации по обязательствам казенного предприятия наступает в случае недостаточности не только денежных средств, но имущества в целом. На практике возникают вопросы: каким образом и кто должен определить и доказать, что у казенного предприятия недостаточно имущества для удовлетворения требований кредиторов; необходима ли фактическая реализация имущества предприятия до обращения к субсидиарному должнику или возможно и достаточно в судебном порядке установить, что имеющегося в его распоряжении имущества не хватает для удовлетворения требований кредиторов, чтобы привлечь к субсидиарной ответственности государство? Если говорить о первом способе определения достаточности имущества, то он может означать фактическую ликвидацию данного лица, несмотря на то, что банкротство федеральных казенных предприятий законодательством не предусмотрено Скловский К. И. Собственность в гражданском праве М.: Юрист, 1999 - С.127-128.

Если же предположить, что кредитор не должен прибегать к реализации имущества основного должника, значит вопрос о достаточности его имущества должен быть решен судебным органом. Этот вопрос аналогичен тому, который возникает в процессе банкротства, то есть о соотношении чистых активов предприятия (с учетом имущества, которое ограничено и изъято из гражданского оборота) и суммы его обязательств. Он требует значительного времени и привлечения соответствующих специалистов. При установлении судом того, что основной должник располагает достаточным имуществом для удовлетворения требований кредиторов, объектом взыскания должно стать это имущество. Выходом из данной сложной ситуации, возможно, будет указание в ГК РФ на то, что государство несет субсидиарную ответственность по долгам федерального казенного предприятия при недостаточности у него только денежных средств.

Рассмотрим вопрос возникновения и прекращения права оперативного управления. По общему правилу, право оперативного управления имуществом, которое собственник решил закрепить за организацией возникает не с момента принятия собственником решения о его закреплении, а с момента передачи имущества предприятию или учреждению. По общему правилу передачей движимого имущества признается вручение вещи приобретателю, а равно сдача перевозчику для отправки приобретателю или сдача в организацию связи для пересылки приобретателю вещей, отчужденных без обязательства доставки. В отношении недвижимого имущества действует общее правило, в соответствии с которым обязательство передать недвижимость считается исполненным после вручения этого имущества приобретателю и подписания сторонами соответствующего документа о передаче (передаточного акта или иного документа о передаче) Хозяйственное право / под ред. М.И.Брагинского. М.: ИНФРА-М, 2005 - С.166.

На практике факт закрепления государственного или муниципального имущества на балансе предприятия или учреждения признается передачей имущества и создает презумпцию наличия у этих юридических лиц права оперативного управления. Аналогичное правило должно действовать в отношении учреждений, создаваемых иным собственником. При этом необходимо учитывать следующее:

1. Из законодательного или иного правового акта либо из решения собственника может следовать, что имущество предоставлено предприятию (учреждению) временно с условием последующего возврата собственнику либо для передачи другому лицу, либо для иных целей, не связанных с закреплением данного имущества на праве оперативного управления. В этом случае момент перехода имущества предприятию (учреждению), а также характер прав на него определяются законодательным (иным правовым) актом или решением собственника;

2. Законом, иными правовыми актами или решением собственника может быть установлен иной момент перехода имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление организации.

Вопрос о приобретении права оперативного управления на плоды, продукцию и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное казенным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям решается в соответствии с общими правилами о приобретения права собственности. Основанием прекращения права оперативного управления будет правомерное изъятие имущества у предприятия или учреждения по решению собственника, а также иные основания, предусмотренные для прекращения права собственности на имущество Щенникова Л.В. Вещное право в Гражданском кодексе: вопросы практикующего юриста законодателю //Законодательство, 2000, № 10, с.25.

Глава II. Право оперативного управления казённого предприятия

В настоящее время в отечественной экономике создается множество новых организационно-правовых форм коммерческих организаций.

Одной из таких форм является казенное предприятие. Правовым основанием формирования в нашей стране подобных предприятий является, прежде всего, новый Гражданский кодекс (ст. 113, 115, 296, 297), в котором в обобщенной форме определены два вида унитарных предприятий, одним из которых является федеральное казенное предприятие. Спецификой, выделяющей унитарное предприятие из других организационно-правовых форм коммерческих организаций, является то, что: оно не наделяется правом собственности на закрепленное имущество; его имущество является неделимым, не распределяемым по вкладам (долям, паям).

Порядок создания (образования) казенных предприятий в перспективе предполагается осуществлять на основе закона о государственных и муниципальных предприятиях. Однако пока такой закон не принят и создание казенных предприятий осуществляется на основе подзаконных актов. К ним относятся Указ Президента РФ N 1003 от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий» и постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 908 «Об утверждении типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия».

Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, создается по особому решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (п. 1 ст. 115 ГК). При этом устав казенного предприятия является его учредительным документом и утверждается Правительством (п. 2 ст. 115 ГК). Федеральные казенные заводы, как правило, создаются на базе реорганизованных федеральных государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, но могут создаваться и заново для решения какой-либо конкретной задачи. В первом случае запрещаются сокращение рабочих мест, отказ в приеме на работу работников реорганизованного предприятия и передача имущества другим лицам. Не допускается создание федеральных казенных предприятий на базе имущества предприятий, имеющих кредиторскую задолженность (денежные обязательства с истекшим сроком). Ведь это означало бы, что государство фактически принимает на себя долги реорганизуемого унитарного предприятия Козлова Н.В. Организационные формы предпринимательства: достоинства и недостатки //Законодательство, 1997, № 2, с.24.

Казенные предприятия могут создаваться на базе ликвидированных федеральных государственных предприятий различных отраслей экономики. Однако преобладающими отраслями, где могут быть созданы подобные предприятия, являются промышленность и сельское хозяйство. Для вынесения решения о ликвидации конкретного предприятия и создании на его базе казенного предприятия необходимо его соответствие следующим критериям:

· осуществляет свою деятельность исключительно для государственных предприятий;

· преобладающим (более 50 процентов) потребителем его продукции (работ, услуг) является государство;

· относится к числу предприятий, приватизация которых запрещена законодательством.

После установления названных критериев определяется одно из оснований, согласно которому может быть принято соответствующее решение правительства. К таким основаниям, перечень которых является исчерпывающим, относятся:

1. нецелевое использование предприятием выделенных ему федеральных средств;

2. отсутствие у него прибыльности по итогам последних двух лет;

3. распоряжение недвижимым имуществом без разрешения уполномоченного государственного органа (аренда, передача в пользование, продажа и т.д.).

В период создания конкретного казенного завода действуют социально-экономические гарантии, выражающиеся в установленных правовых запретах:

· не допускается сокращение количества рабочих мест;

· запрещен отказ в приеме на работу работников ликвидированного предприятия;

· не допускается передача хотя бы части имущества ликвидированного предприятия юридическим или физическим лицам.

Ликвидация предприятия и образование на его базе федерального казенного предприятия порождают возникновение правопреемства, в соответствии с которым вновь созданное предприятие является правопреемником ликвидированного и, следовательно, несет ответственность по всем ранее возникшим обязательствам.

Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия), как новая организационно-правовая форма юридического лица появились в нашем законодательстве в мае 1994 года.

Впервые такие унитарные предприятия были упомянуты в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий», в тексте которого в качестве одного из направлений реформы государственных предприятий предусматривалось создание на базе ограниченного круга ликвидируемых федеральных государственных предприятий хозяйствующих учреждений - казенных заводов, казенных фабрик и казенных хозяйств с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий. Причем в Указе возможное решение о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода рассматривалось в качестве определенной санкции в отношении государственных предприятий. Этот вывод следует из анализа положения Указа о том, что для принятия подобного решения требуется наличие следующих оснований: нецелевое использование выделенных федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием, с нарушением действующих правил, в том числе внесение указанного имущества в уставные капиталы предприятий, передача его в аренду; продажа или предоставление в пользование другим юридическим лицам без разрешения уполномоченного государственного органа Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе //Проблемы современного гражданского права. Сб. статей. М.: 2000 - С.176.

Вместе с тем круг государственных предприятий, на базе имущества которых могли быть созданы казенные предприятия (даже с учетом факта допущенных ими нарушений), определялся довольно узко. Решения о ликвидации государственного предприятия и создании на базе его имущества казенного предприятия могли быть приняты только в отношении следующих федеральных государственных предприятий: осуществляющих деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий; преобладающим потребителем продукции, работ или услуг которых является государство (более 50%); приватизация которых запрещена Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий. Что же касается иных случаев создания казенных предприятий, то они могли быть установлены лишь федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации «О реформе государственных предприятий» предусматривался следующий порядок создания казенных предприятий. Решение о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода принимается Правительством Российской Федерации по представлению соответствующих федеральных органов исполнительной власти или по инициативе самого предприятия. Принимая такое решение, Правительство непосредственно определяет состав ликвидационной комиссии, выделяет средства на ликвидацию федерального государственного предприятия, определяет федеральный орган исполнительной власти, который будет утверждать устав создаваемого казенного завода.

Обращает на себя внимание положение, содержащееся в Указе, о том, что все расходы по ликвидации федерального государственного предприятия, а также расчеты с его кредиторами осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Правовой статус казенного предприятия по Указу от 23 мая 1994 г. №. 1003 сводился к следующему: созданное в соответствии с Указом казенное предприятие является правопреемником ликвидированного государственного предприятия по ранее выделенным федеральным средствам, а также в части землепользования, природопользования, использования недр и предоставленных квот и лицензии; казенное предприятие вправе самостоятельно реализовывать производимую им продукцию, работы и услуги, использовать полученную прибыль. Правда, законодательством и уставом предприятия может быть предусмотрено иное. Вместе с тем казенное предприятие не могло отчуждать закрепленное за ним недвижимое имущество, сдавать его в аренду или пользование, а также в залог без согласия Правительства либо уполномоченного им государственного органа. Право на получение кредитов таким предприятием обусловлено наличием гарантии Правительства. Согласие Правительства требовалось также во всех случаях создания казенным предприятием своих дочерних предприятий Щукина Е.М. Стороны учредительного договора о создании хозяйственных товариществ и обществ //Законодательство, 2003, № 10, с. 48.

Правительство Российской Федерации наделялось правом изымать у казенного предприятия не используемое им либо используемое не по назначению имущество.

Надо заметить, что ряд положений, содержащихся в Указе от 23 мая 1994 г. №. 1003, сделали невозможной его реализацию. В частности, законодательство (как ранее действовавшее, так и современное) исключает возможность ликвидации предприятия с переходом его прав и обязанностей к другому субъекту в порядке правопреемства. Удовлетворение требований кредитора ликвидируемого предприятия должно осуществляться за счет его имущества, а не за счет денежных средств собственника, не говоря уже о том, что такой способ расчетов с кредиторами ликвидируемого государственного предприятия является непосильной ношей для федерального бюджета. Наделение казенного предприятия правом оперативного управления закрепленным имуществом, идентичным тому, что имеют государственные учреждения, означало, что при недостатке денежных средств у казенного предприятия все расчеты с кредиторами должны были осуществляться за счет федерального бюджета.

Жизнь показала несостоятельность таких подходов. Во всяком случае, в настоящее время неизвестны факты создания казенных предприятий на основе требований Указа №. 1003.

Модель казенного предприятия по ГК РФ выглядит несколько по-иному. В соответствии со статьей 115 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, по решению Правительства Российской Федерации может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Это означает, что в качестве казенного предприятия может быть создано и вновь образованное предприятие. Кроме того, казенное предприятие может быть образовано путем реорганизации (в частности, преобразования) действующего федерального государственного предприятия. Возможность создания казенного предприятия путем ликвидации государственного предприятия ГК РФ исключает Авилов Г.Е. Хозяйственные товарищества и общества в Гражданском кодексе РФ //Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика М.: 1999 - С.127.

В ГК РФ, так же как и в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. №. 1003, казенное предприятие наделяется правом оперативного управления, закрепленным за ним имуществом. Однако право управления казенного предприятия значительно отличается от права оперативного управления, предоставленного учреждениям.

Правовой статус казенного предприятия условно можно подразделить на следующие блоки прав и обязанностей: определяющие общий правовой статус; устанавливающие правовой режим имущества; регламентирующие организацию деятельности; определяющие компетенцию органов управления; устанавливающие порядок ликвидации и реорганизации Скловский К. И. Защита владения от изъятия в административном порядке //Хозяйство и право, 1998, № 7, с.48.

Общий правовой статус казенного предприятия предполагает, что данное предприятие создается в качестве юридического лица, ему предоставляется право иметь расчетный или текущий бюджетный счет в банке. В связи с тем, что казенное предприятие относится к категории коммерческих организаций, оно должно иметь фирменное наименование, право на которое возникает с момента государственной регистрации предприятия. Право на фирменное наименование является личным неимущественным правом, которое не может быть использовано кем-либо без согласия предприятия. В случае же нарушения этого права казенное предприятие, как и любая коммерческая организация, может требовать от причинителя вреда прекращения использования наименования и возмещения убытков.

Помимо фирменного наименования к личным неимущественным правам казенного предприятия относятся права на товарный знак и знак обслуживания. Данные права возникают у предприятия с момента его регистрации в Государственном патентном ведомстве РФ и действуют в течение 10 лет, по прошествии которых могут продлеваться каждый раз на этот же срок. В случае нарушения прав на товарный знак, знак обслуживания они подлежат защите в том же порядке, что и права, связанные с фирменным наименованием. Несмотря на то, что казенное предприятие не является собственником имущества, закрепленного за ним, оно определено в качестве хозяйствующего учреждения (коммерческой организации), самостоятельно несущего ответственность по своим обязательствам. На собственника данного предприятия, т.е. государство, может быть возложена лишь субсидиарная ответственность, но лишь в том случае, если недостаточно средств предприятия.

Являясь юридическим лицом, казенное предприятие может осуществлять деятельность, связанную с производством продукции, выполнением работ, оказанием услуг. Объем этой деятельности определяет Правительство РФ.

Таким образом, правовое положение унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (федерального казенного предприятия), весьма специфично. С одной стороны, казенное предприятие создается для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) и, следовательно, осуществляет коммерческую деятельность. С другой стороны, оно может осуществлять свою хозяйственную деятельность за счет бюджетных средств, выделенных федеральной казной. Таким образом, правоспособность казенного предприятия занимает промежуточное положение между правоспособностью коммерческой и некоммерческой организаций, т.е. такое юридическое лицо может быть условно охарактеризовано как «предпринимательское учреждение» Витрянский В. В. Договорное право М.: ИНФРА-М, 2003 - С.35.

Организация деятельности казенного предприятия осуществляется на основе предоставленных предприятию прав юридического лица в целях выполнения поставленных перед предприятием задач (по производству, работам, услугам). Одним из основных элементов организации деятельности является вопрос о порядке распределения и использования прибыли, полученной в процессе хозяйственной деятельности предприятия. Данный вопрос решается с учетом специфики конкретного предприятия и на основе Порядка планирования и финансирования деятельности казенного предприятия, утверждаемого Правительством РФ. Варианты же распределения прибыли, если она имеется, могут быть самые разнообразные. Она может полностью оставаться у предприятия и расходоваться на его развитие. Возможно и перечисление части прибыли в бюджет.

Организация деятельности казенного предприятия предполагает, что многие вопросы этой деятельности должны быть согласованы с Правительством РФ. В частности, цены на продукцию (работы, услуги) устанавливаются в порядке, определяемом правительством. При получении кредитов предприятием необходима гарантия Правительства РФ.

Права казенного завода на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с правилами ГК об оперативном управлении (ст. 297, 298): он вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Следовательно, согласие собственника требуется для распоряжения любым имуществом такого предприятия, как движимым, так и недвижимым. В Указе Президента России от 23 мая 1994 г. № 1003 установлено, что Правительство вправе изымать у казенного завода неиспользуемое им или используемое не по назначению имущество (п. 9).

Источниками формирования материальной базы казенного завода являются:

1) имущество, переданное ему по решению Правительства Российской Федерации для ведения основных видов деятельности;

2) денежные и иные средства, полученные от реализации продукции (работ, услуг) предприятия;

3) средства, выделенные из федерального бюджета или внебюджетных фондов Гражданское право /под ред. А.П. Сергеева и Ю.К.Толстого. М.: Проспект, 2004 - С.109.

В уставе казенного предприятия определяются:

· обязательная отчетность казенного предприятия по установленным формам;

· персональная ответственность руководителя казенного завода за результаты хозяйственной деятельности;

· обязанность использования федеральных средств по целевому назначению;

· виды деятельности и порядок распределения прибыли. Кроме того, в уставе и других документах фиксируется фирменное наименование предприятия с обязательным указанием на его казенный характер.

Руководство казенным предприятием осуществляется директором, действующим на принципах единоначалия, который назначается на должность и освобождается от должности федеральным органом правительства, утвердившим его устав (пп. 5.1, 5.2 Типового устава казенного завода) Акопова Е.М., Акопов Д.Р. Особенности правового регулирования труда руководителей государственных унитарных предприятий //Государство и право, 1997, №6, с. 58.

В силу прямого указания закона (п. 5 ст. 115 ГК) Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Таким образом, государство принимает на себя риски, связанные с деятельностью предприятия, и в дополнительном порядке отвечает за его долги всем своим имуществом, на которое может быть обращено взыскание. Реорганизация и ликвидация казенных предприятий также осуществляются Правительством Российской Федерации.

Суть права оперативного управления казенного предприятия заключается в том, что такое предприятие в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет права владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, помимо прав, которыми он располагает в отношении унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, наделен правомочием по изъятию излишнего, не используемого либо используемого казенным предприятием не по назначению имущества.

Еще одно отличие правомочий казенного предприятия как субъекта права оперативного управления от правомочий унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, заключается в том, что согласие собственника требуется на совершение казенным предприятием любых сделок, связанных с отчуждением либо распоряжением иным способом любым имуществом, находящимся на балансе предприятия (а не только недвижимостью, как это имеет место в случае с хозяйственным ведением).

Порядок распределения доходов, полученных казенным предприятием, определяется собственником имущества.

Казенное предприятие вправе реализовать самостоятельно лишь произведенную им продукцию, если законодательством не установлено иное.

Особые полномочия собственника имущества казенного предприятия в отношении предприятия и его имущества, вплоть до изъятия этого имущества, сделали необходимым включение в ГК РФ нормы, устанавливающей субсидиарную ответственность собственника - Российской Федерации по обязательствам казенного предприятия (пункт 5 ст. 115). Однако в отличие от государственных учреждений, ответственность по долгам которых государство несет уже при отсутствии на текущем счете такой организации денежных средств, субсидиарная ответственность государства по обязательствам казенных предприятий возможна лишь при недостаточном имуществе предприятия для удовлетворения требований кредиторов. Кстати, именно поэтому в отношении казенного предприятия не может быть возбуждено дело в несостоятельности (банкротстве).

Попытка смягчить ограничения и права оперативного управления предприятий предпринята в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» от 1 июля 1996 г. № 6/8 (см. пп. 39- 41 постановления). В целом эта попытка заслуживает поддержки и одобрения. При этом, однако, в должной мере не учтено, что казенное предприятие, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, лишь с согласия собственника может распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом (абз. 1 п. 1 ст. 297 ГК); и что, наконец, финансируемое собственником учреждение вообще не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а также имуществом, приобретенным за счет сметных ассигнований (п. 1 ст. 298 ГК) Гражданское право. Том I /под ред. Е.А.Суханова - М.: Волтерс Клувер, 2004 - С.144.

Глава III. Право оперативного управления финансируемого собственником учреждения

Среди всего многообразия учреждений, создаваемых собственниками, так же, как и прежде, доминирующее положение занимают учреждения, создаваемые государством либо муниципальными образованиями, так называемые бюджетные учреждения.

С 1 января 2000 года вступил в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации. Его принятие внесло определенность в правовое положение бюджетных учреждений.

Законодательное определение учреждения содержится в ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с этими нормами учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником.

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учреждения могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Учреждения создаются для определенной деятельности некоммерческого характера собственником имущества, в том числе государством, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 161) определяет бюджетное учреждение как организацию, созданную органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов Гражданское право /под ред. А.П. Сергеева и Ю.К.Толстого. М.: Проспект, 2004 - С.411.

Исходя из этого, можно дать определение, что бюджетным учреждением является учреждение, обладающее в совокупности следующими признаками:

· созданное органами государственной власти или местного самоуправления;

· финансируемое за счет средств бюджета либо за счет средств внебюджетного фонда.

До настоящего времени учреждение остается юридическим лицом, которое в соответствии с действующим гражданским законодательством напрямую не наделяется правом собственности в отношении закрепляемого за ним имущества.

Имущество учреждения передается последнему собственником и закрепляется за учреждением на праве оперативного управления.

Несмотря на достаточно распространенное применение данного вида «имущественного права» в нормативно-правовых актах различного уровня, содержание указанного титула законодательством не раскрывается.

В соответствии с п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Статья 9 Федерального закона от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - «Закон о некоммерческих организациях») дублирует ст. 120 ГК РФ в части основных положений, устанавливающих правовой статус учреждений.

Права учреждения на закрепленное за ним собственником имущество определяются в соответствии со статьей 296 ГК РФ, т.е. как право оперативного управления.

Право оперативного управления представляет собой субъективное абсолютное вещное право юридических лиц (учреждений) по хозяйственному и иному использованию имущества собственника, являющегося учредителем.

Рассматривая право оперативного управления, принадлежащего финансируемым собственником учреждениям, следует указать, что по сравнению с правом оперативного управления казенных предприятий это право по своему содержанию является еще более ограниченным.

Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (п.1 ст. 298 ГК РФ). Это означает, что собственник имущества учреждения не вправе передавать свое правомочие по распоряжению имуществом учреждению. Более того, учреждения не могут быть учредителями хозяйственных обществ и товариществ.

В данном контексте внимания заслуживает Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 6 июля 2000 г. № А29-7234/99э. Общество с ограниченной ответственностью производственное объединение «Доломит» обратилось в арбитражный суд с иском к учреждению М-222 о взыскании учредительского взноса в сумме 400 тысяч рублей.

Исковое требование мотивировано тем, что ответчик, являясь учредителем истца, не внес свою долю вклада в уставный капитал общества.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 02.03.2000 по делу № А29-7234/99э в иске было отказано.

Разрешая спор и руководствуясь статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд установил, что ответчик, являясь специализированным государственным учреждением, финансируемым из федерального бюджета, не может выступать в качестве учредителя хозяйственного общества.

Апелляционная инстанция постановлением от 21.04.2000 решение суда первой инстанции оставила без изменения, подтвердив его законность и обоснованность, дополнительно сославшись на статьи 8, 9, 11 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы».

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ООО производственное объединение «Доломит» обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить в связи с неправильным применением судом норм материального и процессуального права.

Доводы заявителя сводятся к следующему.

Суд не указал норму права в обоснование выводов о ничтожности сделки, что является нарушением статьи 127 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Факт регистрации ООО ПО «Доломит», как юридического лица, подтверждает законность участия правопредшественника ответчика (учреждения АН-243) в создании хозяйственного общества.

Пункт 17 статьи 14 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21.07.93 разрешает учреждениям, исполняющим наказание, участвовать в создании предприятий любых организационно-правовых форм.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Правильность применения норм материального и процессуального права Арбитражным судом Республики Коми при рассмотрении дела № А29-7234/99э проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном статьями 174-177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, кассационная инстанция не находит законных оснований для удовлетворения жалобы в силу следующего.

Как видно из документов, имеющихся в деле, постановлением главы администрации Эжвинского района города Сыктывкара от 20.09.95 № 1043 был зарегистрирован устав ООО ПО «Доломит», учредителем которого значатся ТОО «Мрия», АОЗТ «Стройконструкция», учреждение АН-243 МВД Российской Федерации (правопредшественник учреждения М-222).

Материалами дела подтверждается, что учреждение М-222 является специализированным государственным учреждением, относящимся к уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации (равно как и бывшее учреждение А-243, входившее в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации), финансируемым из федерального бюджета Российской Федерации и имеющим имущество на праве оперативного управления.

Согласно статье 66 Гражданского кодекса Российской Федерации, финансируемые собственниками учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ с разрешения собственника, если иное не установлено законом.

Статьей 11 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (в редакции, действовавшей в 1995 году) обусловлено, что учреждения уголовно-исполнительной системы имеют право использовать имущество, закрепленное за ними, для осуществления любой предпринимательской деятельности, в порядке, устанавливаемом центральными органами управления уголовно-исполнительной системы. То есть самостоятельно, без согласия собственника распоряжаться имуществом, в том числе передавать его в качестве вклада в хозяйственное общество, такое учреждение не вправе.

Доказательства, свидетельствующие о согласии собственника на подобное участие ответчика в создании другого юридического лица, в деле отсутствуют.

Изложенное позволяет сделать вывод относительно ничтожности учредительного договора от 28.03.95, предусматривавшего внесение вклада учреждения АН-343 в уставный капитал в сумме 400 миллионов неденоминированных рублей, поскольку названная сделка противоречит законодательству. Согласно статье 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. Следовательно, требования истца о взыскании с ответчика суммы учредительского вклада предъявлено неправомерно.

С учетом упомянутого выше, доводы заявителя жалобы отклоняются.

Нарушений требований Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при вынесении обжалуемых судебных актов не усматривается, правовые нормы в обоснование ничтожности сделки обеими судебными инстанциями приведены.

Поскольку решение и постановление Арбитражного суда Республики Коми приняты при правильном применении норм материального и процессуального права, основаны на имеющихся в деле материалах, оснований для их отмены не имеется.

По данному делу Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил: решение Арбитражного суда Республики Коми от 02.03.2000 и постановление апелляционной инстанции того же суда от 21.04.2000 по делу № А 29-7234/99э оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью производственного объединения «Доломит» - без удовлетворения. Взыскать с общества с ограниченной ответственностью производственного объединения «Доломит» 4 800 рублей государственной пошлины в доход федерального бюджета Российской Федерации через инспекцию Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по городу Сыктывкару. Исполнительный лист выдать.

В правиле, ограничивающем учреждения в распоряжении имуществом, есть исключения, во-первых, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 марта 1997 года № 342 государственным научным организациям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти, РАН и отраслевым академиям наук, в соответствии со статусом закрепленного за ними имущества и согласно правомочиям, определенным их учредительными документами, предоставлено право сдавать в краткосрочную аренду (до одного года) без права выкупа временно не используемое имущество, относящееся к федеральной собственности, в том числе недвижимое. 70% средств, получаемых от сдачи имущества в аренду, направляются научными организациями на содержание и развитие их материально-технической базы, а оставшиеся средства перечисляются в федеральный бюджет Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей/ под ред. М. И. Брагинского. М.: Правовая культура, Хозяйство и право, 2001 - С.125.

Во-вторых, в соответствии с п.4 ст.27 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшее учебное заведение вправе выступить в качестве арендодателя закрепленного за ним имущества. В частности, государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе сдавать такое имущество в аренду без права выкупа с согласия ученого совета высшего учебного заведения. При этом получение какого-либо согласия собственника на эти действия не требуется. Также есть ряд других исключений.

Данная проблема может быть решена путем внесения изменений в ГК РФ, в соответствии с которым учреждению будет позволено сдавать в аренду имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления. Особым образом регулируется распоряжение учреждением доходами, полученными от приносящей доходы деятельности учреждения, в случае, если оно в соответствии с учредительными документами имеет право осуществлять такую деятельность. Указанные доходы, а также приобретенное за их счет имущество учитываются на отдельном балансе и не могут быть изъяты у учреждения решением собственника, в том числе, когда оно используется не по назначению.

На основании вышесказанного можно сказать, что правомочие по распоряжению имуществом, закрепленным за организацией на праве оперативного управления либо ограничено необходимостью получать согласие собственника, либо вовсе отсутствует. Данное обстоятельство не может не влиять на стабильность гражданско-правовых отношений с участием субъектов права оперативного управления.

В учебной литературе и прикладных изданиях высказывается на сей счет иное мнение, которое сводится к тому, что указанное право учреждений можно трактовать как право хозяйственного ведения Вороной В.В.Феномен владения в цивилистической науке //Законодательство», 2002, № 10, С.18.

К числу вещных может быть отнесено и право на то имущество, которое учреждения и унитарные предприятия получают в виде дара, пожертвований, целевых взносов физических и юридических лиц, по завещанию и иным основаниям. Хотя это. право обычно остается безымянным, имущество, на которое оно распространяется, зачастую выделяется из круга имуществ, принадлежащих учреждениям и унитарным предприятиям на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, равно как и имуществ, приобретаемых учреждением за счет допускаемой уставом предпринимательской деятельности и поступающих в самостоятельное распоряжение соответствующего учреждения (см., напр.: пп. 60, 61, 63 Устава Российской академии живописи, ваяния и зодчества, утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. № 237; пп. 6, 15, 19 Устава Государственного академического Мариинского театра, утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. № 259). В ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусмотрено, что учредитель закрепляет за вузом в целях обеспечения его уставной деятельности здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, а также иное необходимое имущество. Указанное имущество закрепляется за вузом на праве оперативного управления. Помимо этого вузу принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему в виде дара, пожертвования или по завещанию; продукты его интеллектуальной деятельности; доходы от иной деятельности и приобретенные за их счет объекты собственности. Возникает, однако, вопрос, насколько соответствует такая характеристика имущественных прав вуза ст. 120, 296 и 298 ГК. Впрочем, в п. 3 ст. 120 ГК сказано, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами, а это вроде бы позволяет отступать от тех характеристик имущественных прав учреждений, которые даны в ст. 296 и 298 ГК Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. - М.: 2001 - С.102.

Правомочие по пользованию имуществом, находящимся на праве оперативного управления, в соответствии с законодательством должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Цели деятельности организации определяются Уставом и специальным законодательством. Представляется, что речь должна идти не о целях деятельности, а о целях создания организации. Это следует из того, что понятие цели деятельности некоммерческой организации в законодательстве отсутствует, о цели создания учреждений ясно очерчены в ст. 120 ГК РФ. Именно цель создания позволяет выделить учреждение из ряда других организаций, в частности, некоммерческих. В отношении заданий собственника необходимо отметить, что последний может ставить задачи, носящие весьма общий характер, однако, лицо, владеющее имуществом на праве оперативного управления не вправе выходить за рамки данных заданий. В противном случае сделки, совершенные за рамками целей деятельности, заданий собственника и назначения имущества будут являться недействительными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ.

Учреждения, будучи некоммерческими организациями, наделяются специальной правоспособностью. В то же время в соответствии с учредительными документами им может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы. Законом предусмотрено, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. По смете указанные доходы не проводятся. Если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения.

В законе оставлен открытым вопрос, могут ли кредиторы обратить взыскание на имущество, приобретенное учреждением за счет дозволенной в учредительных документах коммерческой деятельности. По-видимому, на этот вопрос нужно ответить утвердительно, если в законе или ином правовом акте, определяющем особенности правового положения отдельных видов учреждений, не предусмотрено иное. Рассмотрим Постановление Федерального арбитражного суда Волго-вятского округа от 24 августа 2000 г. N СП-5-2934/99.

Глава Красноармейской сельской администрации обратился в Арбитражный суд Чувашской Республики с жалобой в порядке, предусмотренном статьей 90 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

Должник просил отменить постановление от 10.04.2000, которым был наложен арест на автомашину марки ВАЗ-2121.

Определением от 26.05.2000 жалоба удовлетворена: оспариваемое постановление признано недействительным. Суд указал, что Красноармейская сельская администрация является учреждением, финансируемым за счет местного бюджета, поэтому отвечает по своим обязательствам лишь находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случае недостаточности таковых, взыскание не может быть обращено на иное имущество, собственником которого должник не является.

Постановлением апелляционной инстанции от 22.06.2000 определение оставлено без изменения по мотивам его законности и обоснованности.

Старший судебный пристав Красноармейского районного подразделения судебных приставов в кассационной жалобе требует отмены принятых судом актов и направление дела на новое рассмотрение. В обоснование заявитель указывает, что судебные инстанции ошибочно применили нормы материального права, тогда как надлежало руководствоваться правилами статей 58 и 59 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Судом установлено, что решением Арбитражного суда Чувашской Республики от 29.10.99 по делу № 2934/99, вступившим в законную силу, с Красноармейской сельской администрации в пользу общества с ограниченной ответственностью «Рассвет» взыскано 35 878 рублей долга; в остальной части иска - отказано.

В декабре 1999 года судебным приставом-исполнителем Красноармейского подразделения судебных приставов Петровой Т.И. на основании исполнительного листа по указанному делу возбуждено исполнительное производство.

Осуществляя меры принудительного исполнения, 10.04.2000 старший судебный пристав Афанасьев В.В. вынес постановление о наложении ареста на автомашину марки ВАЗ-2121. 12.04.2000 названным должностным лицом составлен акт описи и ареста указанного имущества.

Согласно пункту 5 статьи 46 Федерального закона «Об исполнительном производстве» при отсутствии у должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, взыскание обращается на иное принадлежащее должнику имущество, за исключением имущества, на которое, в соответствии с Федеральным законом, не может быть обращено взыскание.

В силу указанного правила, суд при разрешении жалобы правомерно применил часть 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.

Гражданский кодекс Российской Федерации в статьях 56, 120, 298 предусматривает специальный правовой режим имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, в связи с чем обращение взыскания на него в порядке, установленном статьей 58 Федерального закона «Об исполнительном производстве», является противоправным действием.

С учетом изложенного следует признать, что обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права и поэтому отмене не подлежат.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил: определение от 26.05.2000 и постановление апелляционной инстанции от 22.06.2000 Арбитражного суда Кировской области по делу № СП-5-2934/99 оставить без изменения, кассационную жалобу старшего судебного пристава Красноармейского районного подразделения службы судебных приставов - без удовлетворения.

Как отмечается в современной юридической литературе, до настоящего времени подавляющее большинство учреждений создаются государством, т.к. организационно-правовая форма учреждения оказывается оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности» Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей/ под ред. М. И. Брагинского. М.: Правовая культура, Хозяйство и право, 2001 - С.129.

В этом отношении рассмотрим Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 октября 2000 г. N А39-1344/00-100/5 в интересах Государственного образовательного учреждения начального профессионального образования «Темниковское профессиональное училище №1» предъявлен иск к товариществу с ограниченной ответственностью «Содружество» о выселении последнего из здания мастерских, расположенных по адресу: город Темников, район профессионального училища № 1.