Понятие и виды пособий по действующему российскому законодательству

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)»

Юридический факультет

Кафедра гражданского и предпринимательского права

Выпускная квалификационная (дипломная) работа

понятие и виды пособий по действующему российскому законодательству

Выполнил:

Матюшина Ольга Владимировна

Научный руководитель:

Лысенко Татьяна Ивановна

Казань - 2014

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика пособий по действующему российскому законодательству

• 1.1 Понятие, сущность, правовая природа пособий
• 1.2 Содержание правоотношений по предоставлению пособий
• 1.3 Источники правового регулирования пособий в России

Глава 2 Классификация видов пособий, их правовая характеристика

• 2.1 Пособия гражданам, имеющим детей: правовое закрепление и процедура выплаты
• 2.2 Пособия по нетрудоспособности: основания возникновения и прекращения
• 2.3 Пособие по безработице: порядок предоставления и прекращения
• 2.4 Иные виды пособий, их характеристика

Заключение

• Список используемых нормативно-правовых актов, материалов судебной практики и специальной литературы

Введение

• Потребность в социальном обеспечении появилась одновременно с возникновением человеческого общества. В любом обществе независимо от его уровня развития, экономического и политического устройства есть люди, по независящим от них причинам, не имеющие источника средств существования.
• В условиях современного социально-экономического кризиса и сложной политической обстановки в России постоянно возникают обстоятельства, в связи с которыми граждане утрачивают средства существования, несут дополнительные расходы, нуждаются в социальной поддержке. Для решения этих проблем предназначается система социального обеспечения, составной частью которой является система государственных социальных пособий. За время экономических реформ в России сформировалась довольно широкая система денежных выплат населению в виде пособий. Многие были введены новым российским законодательством. Несмотря на то, что денежные выплаты отличаются многообразием, говорить о том, что их система сформировалась окончательно и имеет согласованную структуру преждевременно. «Это скорее механическое объединение разнохарактерных выплат, не связанных друг с другом единым целевым назначением, представляемых гражданам в чрезвычайно нужных размерах, не позволяющих решить ни одну из социальных задач при проведении государством социальной политики».
• Особое место в общей системе пособий занимает комплекс пособий по социальной защите материнства и детства. Это обусловлено теми функциями, которые они занимают в обществе. Наиболее значимыми показателями здоровья общества и его будущего является уровень социальной защиты семьи с детьми.
• В нашей стране в переходный к рыночным отношениям период уровень жизни семей и их материальное благосостояние продолжает снижаться.
• Вместе с тем социальная защита семей с детьми является объективной потребностью переходного к рыночной экономике периода, т.к. является частью государственной программы социальной защиты населения.
• Одной из наиболее действенных форм социальной защиты семьи и детей является комплекс денежных выплат, адресованных родителям, семье с детьми, либо непосредственно детям, лишенным родительской опеки. Однако многообразие социальных выплат, адресованных семьям с детьми, не обеспечивает им социальной защиты на должном уровне.
• Действующая система пособий требует преобразования и повышения эффективности согласно требованиям рыночной экономики.
• В сфере социального обеспечения государственные пособия, их система занимает важное место. Поэтому мною избрана указанная тема дипломной работы с целью детального изучения этой проблемы. Знания в области действующего законодательства и правоприменительной практики необходимы работникам социального страхования при назначении и выплате пособий по социальному страхованию. Они помогут свободно ориентироваться во всей системе государственных пособий. На практике работа по назначению и выплате пособий показывает, что отдельные сложные ситуации требуют высокого уровня подготовки, знания законодательных актов и умение применять их в работе. Кроме того практика показывает на неотложную необходимость обновления и совершенствования законодательства о государственных пособиях

Нормативно-правовую базу исследования составили: несколько международных актов, Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», иные подзаконные акты, регулирующие отношения, составляющие объект исследования.

Теоретическую основу исследования составляют работы ученых в области гражданского права: Ю.А. Акимовой, М.С. Братановской, Д.А. Галаевой, Т.С. Гусевой.

Объектом исследования выпускной квалификационной работы является понятие и виды пособий по действующему российскому законодательству, которая являются одной из мер государственной поддержки граждан.

Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие отношения по предоставлению пособий, а также положения отечественной юридической науки по данному вопросу.

Цель исследования состоит в комплексном изучении понятия и видов пособий по действующему российскому законодательству

Названная цель предопределила постановку следующих взаимосвязанных задач:

- рассмотреть общую характеристику пособий по действующему российскому законодательству;

- изучить содержание правоотношений по предоставлению пособий;

- рассмотреть источники правового регулирования пособий в России;

- изучить классификацию видов пособий, их правовая характеристика.

• Методы исследования: при проведении исследования наряду с общенаучным диалектическим методом познания применялись также частно-научные методы исследования: метод сравнений и аналогий, метод обобщений, системный метод.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы. В первой главе рассмотрена общая характеристика пособий по действующему российскому законодательству, во второй главе раскрыта классификация видов пособий, их правовая характеристика.

Глава 1. Общая характеристика пособий по действующему российскому законодательству

• 1.1 Понятие, сущность, правовая природа пособий
• За последние годы система пособий в силу различных социально-экономических причин подвергалась изменениям, которые учтены в формулировании понятия пособия современными российскими учеными-юристами. Так, М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова понимают под социальными пособиями выплаты, производимые гражданам в установленных законом случаях ежемесячно, периодически или единовременно, с целью возмещения полностью либо частично временно утраченного заработка или оказания материальной поддержки. Захаров, М.Л., Тучкова, Э.Г. Право социального обеспечения России. - М.: Юрайт, 2011. - С. 383.
• Другие исследователи (М.О. Буянова, С.И. Кобзева, З.А. Кондратьева) под пособиями понимают денежные выплаты, назначаемые гражданам ежемесячно, периодически либо единовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещения утраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи. Буянова, М.О., Кобзева, С.И., Кондратьева, З.А. Право социального обеспечения. - М.: Юрайт, 2012. - С. 115.

В.Н. Толкунова предложила определение пособия как ежемесячной, периодической или разовой выплаты, заменяющей потерянный гражданином заработок или дополняющей его при повышенных расходах, производимой из государственных и муниципальных средств, фондов государственного социального страхования и других источников в размере и порядке, которые установлены законодательством.

• По мнению Е.Е. Мачульской, социально-страховые пособия - это краткосрочная или единовременная возмездно-неэквивалентная выплата, назначаемая в целях возмещения утраченного заработка или трудового дохода либо частичной компенсации расходов лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию за счет средств внебюджетных фондов. Мачульская, Е.Е., Горбачева, Ж.А. Право социального обеспечения: Учебное пособие. - М.: Юстицинформ, 2011. - С. 76.
• Л.В. Зайцева, определяет социальные пособия как гарантированные денежные выплаты, предоставляемые гражданам за счет государственных средств в целях их материального обеспечения в связи с утратой заработка (или иного дохода) по причине временной нетрудоспособности, беременности и родов, отсутствием заработка (или иного дохода) вследствие безработицы; оказания единовременной помощи при определенных обстоятельствах; материальной поддержки гражданам, имеющим детей, и в других случаях, указанных в законодательстве. Зайцева, Л.В. Пособия по временной нетрудоспособности по уходу за больным ребенком // Социальное и пенсионное право. - 2011. - № 3. - С. 30.

Сравнение определений пособий советского и нынешнего периодов позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время не выделяются следующие признаки пособий: 1) алиментарный характер; 2) предоставление за счет общественных фондов потребления (фондов социального обеспечения); 3) обусловленность пособий наличием связи с общественно полезной деятельностью; 4) соизмеримость размера пособия с размером заработка либо установление его в твердой денежной сумме. В то же время некоторым современным пособиям присущи те признаки, которые были характерны и для советских пособий: 1) продолжительность выплаты; 2) целевая направленность; 3) законодательная закрепленность.

По продолжительности выплаты сохранились социальные пособия - ежемесячные (ежемесячные пособие на ребенка и по уходу за ребенком), единовременные (пособия при рождении ребенка, при передаче ребенка на воспитание в семью) и периодические (пособие по беременности и родам, пособие по временной нетрудоспособности).

• Цели выплаты пособия - возмещение временно утраченного заработка (пособие по временной нетрудоспособности, по беременности и родам) или возмещение дополнительных расходов (единовременные и ежемесячные пособия на ребенка, пособие на погребение, пособие беженцам и вынужденным переселенцам) сохранили свое значение и сегодня. Однако сегодня появилась еще одна цель выплаты пособий - компенсация за причиненный здоровью вред (например, пособия детям граждан, принимавших участие в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом; пособия при возникновении поствакцинальных осложнений в результате иммунопрофилактики инфекционных заболеваний).

Законодательная закрепленность на сегодняшний день как признак пособий также не утратила своего значения, однако пособия могут устанавливаться не только в федеральном, региональном и муниципальном законодательстве, но и на уровне организаций, предприятий в локальных нормативных актах (коллективных договорах). Однако локальная форма закрепления пособий в силу понятных причин сегодня в большинстве случае работодателями не используется.

• Следует привести еще одно определение пособий, которое сформулировано в правовой литературе последних лет В.Ш. Шайхатдиновым. Он предлагает понимать под пособиями денежные выплаты, отличные от пенсий, компенсаций и субсидий, сохраняющие в определенных случаях (для пособий за счет госбюджета) алиментарный характер, ограниченные временными рамками (единовременные, ежемесячные, периодичные), выплачиваемые в установленных случаях с целью поддержания прежнего материального положения лица (возмещение утраченного заработка, дополнительных расходов), назначаемые с учетом участия в той или иной форме занятости за счет средств внебюджетных фондов, госбюджета, муниципальных средств и средств работодателя в размерах, соотносимых с заработком или в твердо установленных суммах. Шайхатдинов, В.Ш. Дефекты правотворчества в сфере социального обеспечения и их последствия // Российский юридический журнал. - 2011. - № 5. - С. 171-178.

В данном определении пособий (наиболее полном за последние годы) содержатся как общие признаки социальных пособий (периодичность выплаты, целевая направленность), так и некоторые другие признаки пособий, указывающие на их алиментарный характер, связь с той или иной формой занятости, источником выплаты, порядком определения их размеров.

В настоящее время пособия выплачиваются за счет:

1) средств централизованных внебюджетных фондов обязательного социального страхования (ФСС РФ, ПФР), формируемых за счет отчисляемых страховых взносов работодателями, индивидуальными предпринимателями, адвокатами и др. Тарифы страховых взносов дифференцируются с учетом вероятности наступления страховых рисков. По существу, они являются составными частями единого социального налога (отличие советской системы от российской социально-страховой системы - в наличии единственного страхователя, каковым был единственно возможный работодатель - государство, за счет ассигнований которого и финансировалась вся система советского страхования, по существу не являвшаяся таковой). С 1993 г. отчисления в страховые фонды производят все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности;

2) бюджетных ассигнований (федеральных, региональных, муниципальных);

3) средств работодателя в том случае, если выплата пособий (сверх тех, что предусмотрены законодательством) в качестве меры дополнительной поддержки работников предусмотрена соглашениями, коллективными договорами, трудовым договором между работником и работодателем.

Итак, помимо специальных средств - средств фондов социального страхования, пособия выплачиваются еще из двух источников: бюджетов различных уровней и средств работодателей.

• Впервые термин «социальные пособия» появился в российской науке права социального обеспечения: М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова применяют его при рассмотрении всех тех видов пособий, которые другими российскими учеными рассматриваются как «государственные пособия». Захаров, М.Л., Тучкова, Э.Г. Право социального обеспечения России. - М.: Юрайт, 2011. - С. 383.
• В действующем законодательстве они именуются по-разному. В Конституции РФ говорится о социальных пособиях (ст. 39). Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. Название Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» Федеральный закон от 19 мая 1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. от 02 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 21. - ст. 1929; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 27. - ст. 3459. говорит само за себя. О государственных единовременных пособиях говорится в Федеральном законе от 17 сентября 1998 г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней». Федеральный закон от 17 сентября 1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (с изм. от 02 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 38. - ст. 4736; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 27. - ст. 3459. В Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» Федеральный закон от 17 июля 1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (с изм. от 02 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 29. - ст. 3699; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 27. - ст. 3459. идет речь о социальном пособии малоимущим семьям (гражданам), а в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» Федеральный закон от 12 января 1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (с изм. от 28 июля 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - ст. 146; Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 31. - ст. 4327. - о социальном пособии на погребение.
• Несмотря на разницу в терминологии все вышеперечисленные пособия включаются всеми современными учеными в систему социальных (государственных) пособий, что свидетельствует о тождестве данных понятий. В этом смысле можно согласиться с И.С. Цыпкиной, которая отмечает, что «социальные пособия имеют в настоящее время более широкую смысловую нагрузку и применяются законодателем и в литературе как обобщенное понятие пособий, предназначенных гражданам в соответствии с действующим законодательством». Цыпкина, И.С. К вопросу о целесообразности совершенствования законодательства о гарантиях и компенсациях в трудовом праве // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2012. - № 10. - С. 19. Отсюда следует, что социальные пособия означают меру государственной поддержки.
• В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, пособия, выплачиваемые органами муниципальной власти из местных бюджетов, не должны включаться в систему социальных пособий. То же относится и к пособиям, которые устанавливаются на основании соглашения, коллективного или трудового договора между работником и работодателем и выплачиваются за счет средств последнего.
• Разделяя точку зрения лет В.Ш. Шайхатдинова, следует согласиться с тем, что пособия, выплачиваемые в рамках муниципальной и локальной форм социального обеспечения, нельзя отнести к социальным (государственным) пособиям, но они входят в систему пособий по российскому праву социального обеспечения в качестве дополнительных. Шайхатдинов, В.Ш. Дефекты правотворчества в сфере социального обеспечения и их последствия // Российский юридический журнал. - 2011. - № 5. - С. 173.
• Таким образом, социальные пособия выплачиваются из средств страховых внебюджетных фондов и государственного бюджета (федерального и регионального).

Зависимость права на пособие или на его получение в определенном размере от участия в трудовой или иной общественно полезной деятельности, существовавшая в советское время, прослеживается и в современном законодательстве.

• По своему целевому назначению пособия в праве социального обеспечения делятся на две группы: 1) пособия, компенсирующие полностью или хотя бы частично временно утраченный заработок, и 2) пособия, предоставляемые как «помощь в пополнении доходов в связи с наступлением различных обстоятельств» или как «дополнительная материальная помощь».
• Первая группа включает социальные пособия, выплачиваемые гражданам вместо заработка в период, когда они в силу объективных (уважительных) причин не имеют возможности заработать средства на жизнь. Специфика данных пособий прослеживается в связи управомоченного субъекта с общественно-полезной деятельностью (уход за ребенком). К ним относятся такие пособия, как: пособие по уходу за больным ребенком, пособие по уходу за ребенком во время карантина, пособие по беременности и родам, ежемесячное пособие по уходу за ребенком за время отпуска по уходу за ребенком до полутора лет. Сюда должно быть отнесено и ежемесячное пособие супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в период их проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать в связи с уходом за детьми по состоянию их здоровья, связанному с условиями их проживания по месту военной службы супругов. Гусева, Т.С. Демографическая политика и демографическая функция права социального обеспечения // Трудовое право в России и за рубежом. - 2012. - № 4. - С. 32.
• Во вторую группу включаются пособия, которые представляют собой материальную помощь гражданам в тот момент, когда им необходимо произвести или производить дополнительные (повышенные по сравнению с обычными) расходы. Пособия выплачиваются лишь в качестве помощи к основным доходам семьи, поэтому они не соизмеряются с оплатой по труду, а устанавливаются в твердом размере. К ним относятся: единовременное пособие при рождении ребенка, единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, ежемесячное пособие на ребенка, единовременное пособие беременной жене военнослужащего по призыву и ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего по призыву, пособие на погребение умершего несовершеннолетнего, пособие на погребение в случае рождения мертвого ребенка по истечении 196 дней беременности, социальное пособие малообеспеченным семьям с детьми.
• Как говорилось выше, в последнее время некоторыми российскими учеными по целевому назначению выделяется третья группа пособий - пособия, которые выплачиваются в качестве некоторой компенсации за причиненный вред здоровью определенной категории граждан, а при наступлении их гибели (смерти) - членам их семьи. Данный критерий можно применить к пособиям, которые являются дополнительной помощью семье с детьми в случае смерти кормильца при наступлении обстоятельств, которые государство признает социально значимыми: единовременные пособия детям погибших лиц, участвовавших в борьбе с терроризмом; детям граждан, умерших вследствие поствакцинальных осложнений в результате иммунопрофилактики инфекционных болезней; единовременная и ежемесячная страховые выплаты семье с детьми граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, смерть которых наступила в результате несчастного случая на производстве; детям военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, в случае их гибели (смерти) при исполнении обязанностей военной службы (на военных сборах); ежемесячное пособие детям погибших (пропавших без вести) при выполнении служебных обязанностей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан.

Итак, социальные пособия как гарантированные денежные выплаты, предоставляемые гражданам за счет государственных средств в целях их материального обеспечения в связи с утратой заработка (или иного дохода) по причине временной нетрудоспособности, беременности и родов, отсутствием заработка (или иного дохода) вследствие безработицы; оказания единовременной помощи при определенных обстоятельствах; материальной поддержки гражданам, имеющим детей, и в других случаях, указанных в законодательстве.

• Возмещение временно утраченного заработка (пособие по временной нетрудоспособности, по беременности и родам) или возмещение дополнительных расходов (единовременные и ежемесячные пособия на ребенка, пособие на погребение, пособие беженцам и вынужденным переселенцам) сохранили свое значение и сегодня. Однако сегодня появилась еще одна цель выплаты пособий - компенсация за причиненный здоровью вред (например, пособия детям граждан, принимавших участие в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом; пособия при возникновении поствакцинальных осложнений в результате иммунопрофилактики инфекционных заболеваний).

Законодательная закрепленность на сегодняшний день как признак пособий также не утратила своего значения, однако пособия могут устанавливаться не только в федеральном, региональном и муниципальном законодательстве, но и на уровне организаций, предприятий в локальных нормативных актах (коллективных договорах). Однако локальная форма закрепления пособий в силу понятных причин сегодня в большинстве случае работодателями не используется.

• 1.2 Содержание правоотношений по предоставлению пособий

В основе этих правоотношений лежит публичное социально-обеспечительное одностороннее обязательство государства. Здесь, как правило, отсутствуют договорные механизмы, т.к. это безусловные обязательства государства в случаях, установленных законом. Между тем и здесь возможны исключения. Так, на добровольных договорных началах может вводиться дополнительное пенсионное обеспечение работников бюджетной сферы. Например, Ханты-Мансийский негосударственный пенсионный фонд выступает в качестве уполномоченного НПФ Правительства Ханты-Мансийского автономного округа по реализации регионального закона «О дополнительном пенсионном обеспечении работников бюджетной сферы Ханты-Мансийского автономного округа» (2003 г.). Названным законом предусматривается формирование накопительной части дополнительной пенсии за счет паритетного финансирования работниками бюджетной сферы и правительством автономного округа.

• На получение социального обеспечения в рассматриваемых правоотношениях не влияют наличие (отсутствие) страхового стажа, юридический факт - состояние «быть застрахованным», как это имеет место в социально-страховых отношениях. Однако в государственном пенсионном обеспечении юридически значим специальный трудовой стаж: стаж государственной, муниципальной службы, выслуга лет военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, прокурорско-следственных работников и других приравненных к ним категорий. Гусева, Т.С. Демографическая функция права социального обеспечения // Журнал российского права. - 2013. - № 2. - С. 58.

Не имеет юридического значения по общему правилу и факт нуждаемости (бедности) лица, трудной жизненной ситуации, которые являются основанием возникновения правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию.

Рассматриваемые правоотношения можно классифицировать на правоотношения:

1) по государственному пенсионному обеспечению (государственные пенсии за выслугу лет, социальные пенсии, пожизненное содержание судей, обеспечение лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; пенсионное обеспечение граждан, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф, и др.);

2) по предоставлению государственных пособий (выплат), компенсирующих социально значимые расходы граждан (единовременные государственные пособия при рождении ребенка, государственный сертификат на материнский капитал; государственное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; пособия детям-сиротам; пособие на погребение; компенсации по уходу за нетрудоспособными гражданами, единовременное пособие на обзаведение имуществом первой необходимости военнослужащим и др.);

3) по предоставлению государственных пособий, социальных услуг, льгот, компенсирующих причинение вреда жизни и здоровью лица (единовременные пособия гражданам, привлеченным для борьбы с терроризмом и пострадавшим в результате террористической акции; гражданам, пострадавшим от поствакцинального осложнения; медицинским работникам, заразившимся ВИЧ, и др.);

4) по предоставлению государственных выплат и социальных услуг и льгот лицам за выдающиеся достижения и особые заслуги перед государством и обществом;

5) по государственному обеспечению безработных;

6) по государственной медицинской помощи.

• В особых пояснениях нуждаются два последних из перечисленных видов правоотношений по государственному социальному обеспечению. В рамках правоотношений по государственной медицинской помощи реализуется конституционное право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказывается бесплатно в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41 Конституции РФ.) Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи определяется в соответствии с Программой государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью, утверждаемой Постановлением Правительства РФ. В рамках данной Программой бесплатно должна предоставляться скорая медицинская помощь, амбулаторно-поликлиническая помощь и стационарная помощь, включая лекарственное обеспечение при оказании скорой помощи и при помещении в стационар. Финансируется медицинская помощь за счет средств как государственных бюджетов (федерального, субъектов РФ), так и обязательного медицинского страхования. Более того, по действующему законодательству неработающее население обеспечивается медицинской помощью и в рамках социально-страховых отношений, т.к. органы исполнительной власти субъектов РФ выступают страхователями. Однако названные отношения по своей природе не должны носить страхового характера, это правоотношения по государственному медицинскому обеспечению.
• Правоотношения по государственному обеспечению безработных, наоборот, по своей природе должны быть социально-страховыми. Первоначально так оно и было. В соответствии с Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» Закон РФ от 19 апреля 1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. от 02 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - № 17. - 1996. - ст. 1915; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 27. - ст. 3459. социальное страхование безработных осуществлялось за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ. Более того, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» до сих пор рассматривает признание гражданина безработным как вид социального страхового риска, а пособие по безработице - как вид социального страхового обеспечения. Однако с 1 января 2001 г. названный фонд был упразднен и социальное обеспечение безработных стало осуществляться в форме государственного социального обеспечения, финансируемого за счет средств бюджетной системы. Вместе с тем при выплате пособия по безработице учитывается наличие страхового стажа. Действующее законодательство разграничивает безработных на две категории. Первую категорию составляют лица, которые в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего времени. При этом размер пособия исчисляется исходя из среднемесячного заработка, который эти лица утратили, потеряв работу (в первые три месяца - 75% заработка, в следующие четыре - 60%, в дальнейшем (до момента трудоустройства или до истечения срока первого периода выплаты пособия) - 45%, но не ниже минимального размера пособия). Кроме того, продолжительность выплаты пособия по безработице увеличивается за каждый год работы, превышающий страховой стаж (55 лет - для женщин и 60 лет - для мужчин) на две календарные недели. Такое правовое регулирование социального обеспечения характерно для социально-страховых отношений. Ко второй категории безработных относятся все остальные лица, не имеющие необходимого страхового стажа. В отношении этих лиц имеет место государственное социальное обеспечение.

Следует отметить, что в странах Восточной Европы (бывшего социалистического лагеря) законодательно установлено финансирование специальных фондов занятости (выплаты пособий по безработице) за счет страховых взносов как работодателей, так и работников (Болгария, Венгрия, Румыния, Чехия).

• Кроме того, по уровням правового регулирования можно выделить правоотношения по государственному социальному обеспечению за счет средств федерального бюджета (федеральный уровень), бюджетов субъектов РФ (региональный) и местных бюджетов (муниципальный уровень). Так, например, на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления принимаются законы и иные нормативные правовые акты о социальной поддержке многодетных семей, предусматривающие следующие меры: скидки при оплате коммунальных услуг, бесплатное обеспечение детей из многодетных семей до достижения ими возраста 6 лет лекарствами, приобретаемыми по рецептам врачей; бесплатное посещение учреждений культуры, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, и др.; законы о поддержке одаренных детей, устанавливающие выплату ежегодных стипендий и премий, издание публикаций творческих работ одаренных детей и др.; законы о губернаторских дополнительных пособиях на случай рождения ребенка, на дополнительное питание беременным женщинам, о ежегодных выплатах гражданам, проживающим на территории муниципального образования, награжденных знаком «Почетный донор России» и т.д.
• Конституция РФ (ст. 2) провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. В отечественной науке проведено достаточно много исследований, посвященных как правам человека в целом, так и социальным правам в частности. Между тем право на социальное обеспечение как относительно обособленный феномен в системе прав человека, безусловно, заслуживает специального исследования. Не претендуя на всестороннее исследование, остановимся на общих методологических подходах в определении природы права на социальное обеспечение.

Изменения в социально-экономической системе российского общества, связанные с процессами «разгосударствления» и приватизации, диктуют и трансформацию структуры отрасли права социального обеспечения. На наш взгляд, эти объективные изменения можно свести к двум основным направлениям. Во-первых, наблюдаются существенное усложнение системы правового регулирования социально-обеспечительных отношений и специализация отдельных составляющих отрасли как относительно автономных правовых образований. Эта специализация связана с организационно-правовыми формами социального обеспечения: социальное страхование, социальная помощь, последняя включает и медицинскую, и лекарственную помощь, социальное обслуживание и др. Свершившимся фактом является переход от единой государственной системы социального обеспечения к двум ее основным названным организационно-правовым формам. Во-вторых, расширяется предмет отрасли за счет социально-обеспечительных отношений, вытекающих из договоров на социальное обеспечение. Структурные изменения в предмете отрасли неизбежно предопределяют изменения и в методе правового регулирования. Современное право социального обеспечения является отраслью права, основанной на единстве публичных и частных начал.

• Итак, правоотношения по государственному социальному обеспечению - это публичные односторонние обязательственные отношения, по которому одна сторона - физическое лицо вправе требовать государственного обеспечения в объеме, предусмотренном законом, а другая сторона - государство в лице своих органов обязана в безусловном порядке его предоставить.
• 1.3 Источники правового регулирования пособий в России
• Пособия - важный вид социального обеспечения, который предоставляется гражданам при наступлении социальных рисков. Е.Е. Мачульская определяет социальный риск как «вероятное событие, наступающее в результате утраты заработка или другого трудового дохода, падение уровня жизни ниже отметки прожиточного минимума и по объективным социально значимым причинам создающее необходимость социальной защиты населения со стороны государства». Мачульская, Е.Е., Горбачева, Ж.А. Право социального обеспечения: Учебное пособие. - М.: Юстицинформ, 2011. - С. 79. Социальное обеспечение предоставляется гражданам в определенные периоды жизни в связи с возрастом (детство, старость), состоянием здоровья и трудоспособности (болезнь, временная нетрудоспособность, инвалидность), выполнением или невозможностью выполнения семейных обязанностей (воспитание детей, потеря кормильца) и в других случаях, предусмотренных законом.

Современная система пособий динамично развивается: появляются новые виды пособий, которые призваны нивелировать новые социальные риски (например, возникновение поствакцинальных осложнений, смерть или инвалидность лиц, участвующих в борьбе с терроризмом), улучшить демографическую ситуацию в стране, смягчить негативные последствия безработицы и т.д. При этом система пособий чрезвычайно нестабильна, поскольку в регулирующие их нормативные акты непрерывно вносятся изменения. Эти обстоятельства указывают на необходимость выявления тенденций развития российского законодательства о пособиях, что будет способствовать определению стратегии дальнейшего развития законодательства в этой сфере и поможет гарантировать конституционное право граждан на социальное обеспечение.

Согласно ч. 2 ст. 39 Конституции России социальные пособия устанавливаются законом. В настоящее время это конституционное предписание выполнено. Предоставление социальных пособий гражданам предусмотрено следующими федеральными законами:

• 1) Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» Закон РФ от 19 апреля 1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. от 02 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - № 17. - 1996. - ст. 1915; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 27. - ст. 3459. (устанавливает выплату пособий по безработице);
• 2) Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (регламентирует выплату единовременного денежного пособия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации);
• 3) Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» Федеральный закон от 19 мая 1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. от 02 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 21. - ст. 1929; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 27. - ст. 3459. (закрепляет единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства);

4) Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (определяет условия назначения и выплаты пособий на погребение);

• 5) Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27 мая 1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. от 02 ноября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 22. - ст. 2331; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 44. - ст. 5637. (предусматривает выплату ежемесячных пособий супругам военнослужащих, проходящих службу по контракту);
• 6) Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» Федеральный закон от 17 сентября 1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (с изм. от 02 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 38. - ст. 4736; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 27. - ст. 3459. (устанавливает круг лиц, размеры и условия назначения государственного единовременного пособия при возникновении поствакцинальных осложнений);
• 7) Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» Федеральный закон от 17 июля 1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (с изм. от 02 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 29. - ст. 3699; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 27. - ст. 3459. (закрепляет предоставление социальных пособий малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам);
• 8) Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» Федеральный закон от 06 марта 2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (с изм. от 02 ноября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 11. - ст. 1146; Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 44. - ст. 5637. (предусматривает выплату пособий лицам, участвующим в борьбе с терроризмом);

9) Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (определяет условия, размеры и порядок обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячными пособиями по уходу за ребенком граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию).

Приведенный перечень законов свидетельствует о разбросанности правовых норм о пособиях по нормативным актам, не связанным между собой, что вызывает сложности при их применении и несогласованность правовых предписаний.

• В.А. Игольникова, справедливо полагает, что в последние годы в сфере законодательства о социальном обеспечении и социальном страховании наметилась тенденция к дифференциации правового регулирования в зависимости от того, на какой организационно-правовой основе - страховой или не страховой - осуществляется предоставление гражданам соответствующих материальных благ. Такая дифференциация является следствием изменений в экономике, результатом функционирования различных форм собственности, становления рыночных отношений. Игольникова, В.А. Источники права и правоотношения в сфере регулирования социальной деятельности государства // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 6. - С. 7.
• Действительно, современное российское законодательство предусматривает выплату пособий как из средств обязательного социального страхования, так и из бюджетных средств. Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» Федеральный закон от 16 июля 1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (с изм. от 11 июля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 29. - ст. 3686; Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 29. - ст. 4291. устанавливает виды пособий, предоставляемых на страховой основе. Статья 8 указанного Закона содержит перечень видов страхового обеспечения: пособие по временной нетрудоспособности; страховые выплаты в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; пособие по беременности и родам; ежемесячное пособие по уходу за ребенком; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях на ранних сроках беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; социальное пособие на погребение. При этом необходимо отметить, что в законодательстве отсутствует единообразный подход к использованию источников финансирования социальных пособий: один вид выплат (например, ежемесячное пособие по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет) может производится как из Фонда социального страхования РФ, так и за счет средств бюджетных ассигнований.

Об эффективности системы пособий можно судить по тому, насколько достигаются цели предоставления социальных выплат. В науке права социального обеспечения проводится классификация социальных пособий по их целевому назначению. По этому основанию выделяются пособия, призванные компенсировать полностью или частично временно утраченный заработок, и пособия, цель которых - оказать помощь в пополнении доходов в связи с наступлением различных обстоятельств. Таким образом, размер отдельных видов пособий влияет на эффективность всей системы социальных выплат, предусмотренной российским законодательством.

Размеры пособий устанавливаются в твердой денежной сумме или в процентном отношении к заработку гражданина. Если размер пособия определяется в твердой сумме, то он пересматривается в сторону повышения хаотично, вне зависимости от роста цен (пособие на погребение), либо не изменяется (пособие беженцам). Позитивная тенденция развития законодательства о пособиях - индексация размеров государственных пособий гражданам, имеющим детей, в зависимости от темпов роста инфляции, введенная 1 января 2008 г. и позволяющая сохранять покупательную способность этих социальных выплат. Думается, индексацию стоит применять и в отношении размеров других пособий, определяемых в твердой денежной сумме, что поможет адаптировать их к изменяющимся экономическим условиям.

Когда законодатель устанавливает размер пособия в процентном отношении к заработной плате, то ограничивает его максимальный размер твердой суммой (пособие по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по безработице). Такой механизм ограничения размеров пособий не согласуется с международными стандартами, а в отношении страховых выплат сводит на нет смысл социального страхования, в рамках которого взносы взимаются со всей суммы заработка застрахованного. Мы разделяем точку зрения С.С. Маслова, который утверждает, что «государство, не неся расходов на страховые выплаты, не может ограничивать права застрахованных - в отдельных случаях это может рассматриваться как дополнительное наказание».

• Положения ст. 7 Конституции России позволяют сделать вывод о том, что пособия (в совокупности с другими видами дохода) должны обеспечивать достойную жизнь и свободное развитие человека. В настоящее время ориентир государства в определении размеров пособий - прожиточный минимум. В соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» Федеральный закон от 24 октября 1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с изм. от 03 декабря 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 43. - ст. 4904; Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 50. - ст. 6956. прожиточный минимум включает минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, он определяется ежеквартально как в целом по России, так и в каждом субъекте РФ для трех категорий граждан: трудоспособное население, дети и пенсионеры. Очевидно, что пособия (при отсутствии у получателя другого дохода) не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку в этом случае физическое выживание просто невозможно.

К сожалению, для России нормой стало то, что суммы пособий значительно ниже прожиточного минимума. Например, минимальный размер пособия по безработице составляет 850 рублей. В таком размере получают пособие граждане, впервые ищущие работу; стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, уволенные за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; уволенные из организаций в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, и имевшие в этот период оплачиваемую работу менее 26 календарных недель, а также граждане, которые работали не менее 26 календарных недель до признания их безработными (в течение второго 12-месячного периода выплаты пособия). Это довольно значительная доля получателей пособия.

Размеры некоторых пособий вызывают недоумение (например, единовременное пособие беженцам составляет 100 - 150 руб.; ежемесячное пособие супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, - 100 руб.), поскольку непонятно, какие расходы могут покрыть эти мизерные социальные выплаты.

Помимо тенденции к снижению размеров пособий необходимо отметить ужесточение условий их получения. Особенно явно эта тенденция прослеживается в отношении пособий по временной нетрудоспособности. Впервые законодательство ограничило продолжительность выплаты пособия в период ухода за больным ребенком в возрасте до 7 лет: теперь пособие выплачивается не более чем за 60 календарных дней в году по всем случаям ухода за этим ребенком. Прежнее законодательство предусматривало выплату пособия по временной нетрудоспособности за весь период ухода. В случаях ухода за больным ребенком в возрасте от 7 до 15 лет пособие выдается, как и ранее, до 15 календарных дней, но продолжительность выплаты пособия по всем случаям ухода за данным ребенком в течение календарного года ограничена 45 календарными днями. Кроме того, появилось ограничение сроков выплаты пособий в случае ухода за ребенком-инвалидом в возрасте до 15 лет, которое составляет 120 календарных дней в году по всем случаям ухода за этим ребенком. Прежние правовые нормы не содержали ограничения срока выплаты пособия по уходу за ребенком-инвалидом, не достигшим 18 лет. На наш взгляд, такие ограничения ущемляют права граждан, имеющих детей, и приведут к росту хронических заболеваний у детей и подростков, поскольку родителей вынуждают приступать к работе, лишая средств к существованию в виде пособия, независимо от того, выздоровел ребенок или продолжает болеть.

В последние годы наметилась тенденция к развитию законодательства о пособиях в субъектах Российской Федерации, но не везде этот процесс идет одинаково интенсивно. В некоторых субъектах (Москва, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Вологодская область, Пензенская область и др.) сформировалась развернутая система пособий, которые финансируются из средств бюджетов субъектов РФ. Например, законодательство Вологодской области предусматривает выплату нескольких десятков пособий, среди которых единовременное пособие при рождении ребенка гражданам, не имеющим права на пособие по беременности и родам; дополнительное единовременное пособие к установленному Федеральным законом пособию при рождении ребенка; ежемесячное пособие на ребенка; единовременное пособие малоимущим семьям на детей, идущих в первый класс; ежемесячное пособие многодетным матерям; единовременное пособие родителям, воспитавшим 5 и более детей; ежемесячное пособие семьям, воспитывающим детей, больных целиакией; единовременное пособие выпускникам образовательных учреждений из числа детей-сирот, достигших 23 лет; ежемесячное пособие малоимущим семьям, воспитывающим детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; ежемесячное социальное пособие лицам с хронической почечной недостаточностью, получающим лечение методом диализа; единовременное денежное пособие в случае гибели работников учреждений здравоохранения, находящихся в ведении Вологодской области, и др.

Увеличение числа региональных пособий считаем, безусловно, позитивной тенденцией развития законодательства о социальном обеспечении. Она позволяет усилить социальную защищенность граждан в случаях, предусмотренных законодательством субъекта РФ. Но данные возможности минимальны в регионах с дефицитным бюджетом. Так, в Дагестане, Северной Осетии, Хакасии, Карачаево-Черкессии и других субъектах Российской Федерации в дополнение к государственным пособиям установлены только ежемесячные пособия на ребенка в возрасте до 16 лет (учащегося - до 18 лет) для граждан России, иностранцев и лиц без гражданства, проживающих на территории соответствующих субъектов РФ. Причем базовый размер этого пособия в субъектах РФ различен, например в Дагестане он составляет 100 руб., в Саратовской области - 225 руб., а в Московской области - 1000 руб. Таким образом, прослеживается зависимость уровня социального обеспечения человека от места его жительства на территории государства.

• Т.С. Гусева, характеризуя законодательство о социальном обеспечении, отмечает, что «в последние годы с достаточной очевидностью прослеживается двуединая тенденция: с одной стороны, социальное обеспечение приближается к своему идеалу, когда каждый гражданин, оказавшийся в трудной жизненной ситуации, вправе рассчитывать на помощь со стороны государства. С другой стороны, законодательство все больше склоняется к адресности социальной помощи и содержания, ограничивая круг обеспечиваемых действительно нуждающимися гражданами, ориентируясь при этом главным образом на их материальное положение». Гусева, Т.С. Структура и основные тенденции развития российского законодательства о пособиях // Российский юридический журнал. - 2010. - № 6. - С. 146. Думается, для регионального законодательства о пособиях в большей мере характерна только одна из этих тенденций - адресность, поскольку назначение большинства пособий поставлено в зависимость от материального положения гражданина. Так, типичный получатель ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16 лет (учащегося - до 18 лет) - семья со среднедушевым доходом, не превышающим величину прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Ранее (до 1 января 2005 г.) пособие было федеральным и выплачивалось на всех детей независимо от уровня дохода семьи. Логика действий федеральных органов государственной власти проста: государство отказывается от какого-либо пособия, переводит его на уровень субъектов Федерации, каждый из которых вправе сузить круг получателей и выплачивать пособие в размере, посильном для регионального бюджета. Подобное делегирование полномочий необходимо использовать ограниченно. Представляется, что такой вид социальных выплат, как ежемесячное пособие на ребенка до 16 лет (учащегося - до 18 лет), не утратил своего общегосударственного значения, ведь стимулирование рождаемости, поддержка семей с детьми - одно из направлений социальной политики Российского государства. Следовательно, выплата пособия должна гарантироваться на федеральном уровне: не в символическом размере, а в сумме, способствующей достижению цели введения пособия.