Обращения граждан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Обращения граждан

1. Понятие «обращения граждан», их классификация

Для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства необходимы эффективные механизмы влияния личности на публичную власть и контроля над деятельностью этой власти. Одной из возможностей обратной связи, т.е. возможности граждан воздействовать на органы власти, является право на обращение.

Как отмечается в научной литературе, термин «обращение» носит обобщающий, собирательный характер.

Обращения граждан, как утверждает К.А. Черкасов, имеют значение как способ взаимодействия государства и гражданина. Его реализация, с одной стороны, служит способом доведения до власти интересов и потребностей народа, а также обеспечивает участие каждого конкретного человека и гражданина в управлении государством и решении вопросов местного значения, а с другой, - является средством реализации и защиты его прав и свобод [39, С. 3].

Г.А. Василевич подчеркивает, что право граждан на обращение в государственные органы является важнейшим конституционным правом, которое можно рассматривать как одно из проявлений непосредственной демократии. Этому праву корреспондирует (соответствует) обязанность государственных органов, должностных лиц рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок [14]. Таким образом обеспечивается взаимодействие (связь) гражданина и власти.

Обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу. Ф.Ф. Анюров считает, что это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий [9, С. 32].

Право граждан на обращения является комплексным институтом права. Ю.Н. Алистратов утверждает, что оно может рассматриваться: а) как личное субъективное право, составная часть правового статуса человека и гражданина; б) как одна из форм непосредственной демократии [8, С. 122].

Каждое письменное, устное и электронное обращение является показателем нужд, запросов и настроений народа. Обращения граждан представляют собой один из главных источников выражения общественного мнения; это своеобразный диалог между гражданином и государством.

В настоящее время как граждане, так и органы, куда направляются обращения, руководствуются Законом Республики Беларусь от 18 июля 2011 года №300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» [2].

В соответствии со статьей 1 Закона обращение - индивидуальные или коллективные заявление, предложение, жалоба, изложенное в письменной, электронной или устной форме. [2].

Актуальным является вопрос о видах обращений. Многообразие обращений граждан обуславливает их разделение по различным основаниям:

1) по содержанию;

2) по срокам рассмотрения;

3) по срокам давности;

4) по характеру обращений;

5) по форме обращения;

6) по количеству обращения в тот или иной орган;

7) по количеству авторов обращения;

8) по инстанции, уполномоченной рассматривать обращение;

9) по установленному порядку рассмотрения обращений граждан.

Под содержанием обращения следует понимать сведения, заключенные в нем, а также цель, которую преследует автор, подавая обращение. В зависимости от содержания статья 1 Закона закрепляет такие виды обращений, как заявление, предложение и жалоба [2].

Заявление - ходатайство о содействии в реализации прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, не связанное с их нарушением, а также сообщение о нарушении актов законодательства, недостатках в работе государственных органов, иных организаций (должностных лиц) (далее, если не определено иное, - организация), индивидуальных предпринимателей.

Предложение - рекомендация по улучшению деятельности организаций, индивидуальных предпринимателей, совершенствованию правового регулирования отношений в государственной и общественной жизни, решению вопросов экономической, политической, социальной и других сфер деятельности государства и общества.

Жалоба - требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, нарушенных действиями (бездействием) организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее, если не определено иное, - гражданин).

Самым распространенным видом обращений, на взгляд О. Погорелова [33, С. 33 - 34] является заявление, которое содержит обычно просьбы заявителя об удовлетворении его личных прав, законных интересов, оказания помощи материальными или иными способами, приеме на работу (службу), поступлении в профессиональное учебное заведение, вступлении в общественное объединение и т.д.

Необходимо обратить внимание, что заявление порой ошибочно приравнивают к жалобам. Жалобой считается лишь то обращение, в котором содержится информация о нарушении личных прав обратившегося или иных конкретных лиц.

Разновидностями обращений граждан, которые не нашли отражения в Законе, являются отзывы и запросы юридического (неюридического) характера.

Отзывы (отклики) - это обращения граждан, содержащие личное мнение, оценку проектов законодательных актов, публикаций газет, журналов, радиопередач.

Запросы юридического (неюридического) характера - это обращения граждан в государственные органы, общественные предприятия по предоставлению сведений и разъяснений об их правах или обязанностях отдельных органов, учреждений, организаций, предприятий и должностных лиц по различным вопросам.

Кроме названных видов обращений граждан белорусскому законодательству известны также такие виды обращений, как замечание и ходатайство.

Систематическое толкование нормативных правовых актов позволяет предположить следующие дефиниции данных понятий: замечание - сообщение о нарушении законодательства, о недостатках в работе государственных органов, иных организаций (должностных лиц) либо критика указанных органов, организаций (должностных лиц); ходатайство - письменная просьба лица о признании за ним определенного статуса, прав и свобод в случаях, прямо указанных в законодательстве Республики Беларусь.

Обращения граждан по срокам рассмотрения подразделяются на подлежащие рассмотрению в соответствии с общими сроками и подлежащие рассмотрению в соответствии со специальными сроками.

Общие сроки рассмотрения обращений граждан закреплены в статье 10 Закона «Об обращении граждан и юридических лиц» [2]. Специальные сроки рассмотрения обращений граждан предусмотрены Декретом Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 года №2 «О совершенствовании работы с населением» (далее - Декрет №2) [3] и Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 года №2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» (далее - Директива №2) [5].

Подразделяются обращения и по сроку давности (сроку, в течение которого граждане могут направлять их в государственные органы). Так, в силу статьи 11 Закона [2] подача заявителями заявлений и предложений сроком не ограничивается. Жалобы могут быть поданы заявителями в течение трех лет со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении их прав, свобод и (или) законных интересов. К этой же группе следует отнести замечания и предложения, изложенные в книге замечаний и предложений, так как Декрет №2 [3] не содержит каких-либо ограничений по данному признаку.

Обращения граждан разделяются и по своему характеру. Определить характер обращения - значит, установить характер прав, свобод и законных интересов, на защиту или реализацию которых оно направлено. В Конституции РБ закрепляются пять основных видов прав и свобод человека и гражданина: личные, политические, экономические, социальные и культурные. Следовательно, и обращения граждан можно разделить на обращения, направленные на реализацию и защиту: личных прав; политических прав; экономических прав; социальных прав; культурных прав.

Обращаясь к статье 1 Закона «Об обращениях граждан и юридических лиц» [2] следует отметить, что обращение может быть подано в следующих формах:

письменное обращение - обращение заявителя, изложенное в письменной форме, в том числе замечания и (или) предложения, внесенные в книгу замечаний и предложений;

электронное обращение - обращение заявителя, поступившее на адрес электронной почты организации либо размещенное на официальном сайте организации в глобальной компьютерной сети Интернет;

устное обращение - обращение заявителя, изложенное в ходе личного приема.

Однако в соответствии со статьей 5 Указа Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 года №498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» (далее Указ №498) [4] письменные обращения могут быть оставлены без рассмотрения по существу, если: обращения не соответствуют требованиям, указанным в частях первой-третьей пункта 3 настоящего Указа; в обращениях содержатся нецензурные либо оскорбительные слова или выражения; текст обращения не поддается прочтению; обращения подлежат рассмотрению только в порядке конституционного, уголовного, гражданского, хозяйственного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, также в ином порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

В настоящее время существует единственный способ изложения устных обращений - на личном приеме [2, ст. 11]. В то же время в пункте 1.7 Директивы №2 [5] закреплены и на практике широко применяются такие способы подачи устных обращений, как телефонные «горячие линии», проведение встреч с населением по месту жительства и в коллективах работников и другие.

В целях совершенствования в государственных органах, иных организациях системы учета обращений граждан и юридических лиц, а также упорядочения работы с обращениями, поступившими в ходе «прямых телефонных линий» и «горячих линий», Совет Министров Республики Беларусь издал Постановление от 28 июля 2011 года №854 «О некоторых вопросах работы с обращениями граждан и юридических лиц» [6].

Кроме того, растет число обращений, поданных с помощью электронных средств связи.

В зависимости от количества обращений в тот или иной орган обращения подразделяются на первичные и повторные. Обращение должно быть рассмотрено и разрешено в полном объеме при подаче первого обращения. Нередко встречаются и повторные обращения. В соответствии со статьей 1 Закона [2] повторные обращения - это обращения, поступившее в одну и ту же организацию, к одному и тому же индивидуальному предпринимателю от одного и того же заявителя по одному и тому же вопросу два и более раза. Причинами подачи повторных обращений могут быть как нарушение порядка работы с обращениями граждан со стороны уполномоченных должностных лиц, так и злоупотребление предоставленным правом на обращение со стороны граждан.

В соответствии со статьей 21 Закона [2] при оставлении в соответствии с абзацем шестым пункта 1 статьи 15 настоящего Закона повторного обращения без рассмотрения по существу заявителю письменно сообщается, что повторное обращение необоснованно и переписка с ним по этому вопросу прекращается; при поступлении повторного обращения от заявителя, переписка с которым прекращена, такое обращение оставляется без рассмотрения по существу без уведомления об этом заявителя.

Повторное обращение является необоснованным, если первичное было рассмотрено и разрешено полно, всесторонне, объективно и своевременно (по ним имеются результаты исчерпывающих проверок и гражданам даны ответы в соответствии с законодательством), а повторное обращение не содержит новых доводов или вновь открывшихся обстоятельств.

Обращения могут быть классифицированы по такому критерию, как количество лиц, на реализацию и защиту прав, свобод и законных интересов которых направлены данные обращения. Исходя из указанного критерия можно выделить обращения индивидуальные, коллективные и анонимные.

В соответствии со статьей 1 Закона [2] индивидуальное обращение - это обращение одного заявителя. Коллективное, соответственно, - обращение двух и более заявителей по одному и тому же вопросу (нескольким вопросам). Закон устанавливает единый порядок рассмотрения индивидуальных и коллективных обращений.

Анонимные обращения, т.е. обращения заявителей, в которых не указаны фамилия, собственное имя, отчество либо инициалы гражданина или адрес его места жительства (места пребывания) и (или) места работы (учебы) либо наименование юридического лица (полное или сокращенное) или его место нахождения. В соответствии со статьей 23 Закона [2] анонимные обращения не подлежат рассмотрению, если они не содержат сведений о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении.

В зависимости от инстанции, уполномоченной рассматривать то или иное обращение, можно выделить обращения, подлежащие рассмотрению в органах первой инстанции, отнесенные к компетенции вышестоящей инстанции и обращения, поданные с нарушением компетенции. В силу пункта 1 Указа №498 [4] все обращения (предложения, заявления, жалобы, а также ходатайства и замечания) первоначально подлежат рассмотрению по существу в органах первой инстанции. Ко второй группе относятся жалобы граждан на решения органов первой инстанции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение тех или иных обращений относится к исключительной компетенции вышестоящего государственного органа.

Порядок рассмотрения обращений граждан урегулирован различными нормативными правовыми актами. Отсюда обращения можно разделить на:

· рассматриваемые в общем порядке (в соответствии с Законом [2]) - предложения, заявления и жалобы;

· подлежащие рассмотрению в специальном порядке (для которых законодательством установлен иной порядок рассмотрения) - замечания и предложения, изложенные в книге замечаний и предложений, а также ходатайства [15, 40 - 41].

Следует отметить, что отнесение обращений граждан к определенному виду в ряде случаев условно, так как в одном документе часто сочетаются различные виды обращений. Тем не менее определение вида обращения является важным для проведения последующего их анализа и выработки мер, направленных на своевременное устранение причин, порождающих нарушение прав, свобод и (или) законных интересов граждан, совершенствование работы с населением.

Таким образом, обращения граждан - это форма взаимодействия гражданина (граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица с государственными органами или иными организациями (должностными лицами), направленная на приобретение, реализацию или восстановление и защиту своих прав, свобод и законных интересов. Обращения граждан можно классифицировать по различным основаниям, но наиболее распространенными видами обращений граждан, получившими отражение в Законе, являются предложение, заявление и жалоба.

2. Порядок рассмотрения жалоб, предложений и заявлений граждан

Порядок обращения граждан с предложениями, заявлениями и жалобами к должностным лицам не только государственных органов, но и к должностным лицам общественных объединений, учреждений, организаций и предприятий независимо от формы собственности, а также порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб установлены Законом от 18 июля 2011 №300-З г. «Об обращениях граждан и юридических лиц» [2].

Учитывая, что в ст. 40 Конституции речь идет о праве на обращение любого лица, а не только гражданина Беларуси, оно гарантируется и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства [1].

Организация делопроизводства по обращениям граждан должна обеспечивать выполнение следующих основных правил:

· регистрация всех поступающих обращений граждан;

· контроль за рассмотрением обращений и выполнением принятых по ним решений;

· информирование граждан о решениях, принятых по их обращениям;

· направление непрофильных для организации обращений по принадлежности с обязательным уведомлением граждан об этом;

· систематический анализ и обобщение результатов рассмотрения обращений, выявление и устранение причин, порождающих нарушения прав и законных интересов граждан, изучение общественного мнения с целью совершенствования работы государственных органов.

В соответствии со статьей 5 Закона [2] руководители организаций, индивидуальные предприниматели несут персональную ответственность за ненадлежащую работу с обращениями.

Они обязаны организовать работы по рассмотрению обращений граждан в соответствии с требованиями Закона, иных актов законодательства Республики Беларусь по обращениям граждан.

О. Темницкаян подчеркивает, что соблюдение подчиненными (подотчетными) организациями порядка рассмотрения обращений вышестоящие органы будут проверять не реже одного раза в год, причем по каждому случаю ненадлежащего рассмотрения обращений вышестоящий орган будет направлять руководителю подчиненной (подотчетной) организации представление о представлении должностных лиц, допустивших нарушение порядка рассмотрения обращений, к дисциплинарной ответственности, а при выявлении в течение года повторного нарушения теми же лицами указанного порядка представление о применении к ним более строгой меры дисциплинарного взыскания вплоть до освобождения от занимаемой должности [37, С. 84-87].

Вместе с тем, на взгляд Г.А. Хохриной, при нарушении порядка рассмотрения обращений необходимо выработать единообразную практику привлечения к одинаковой ответственности виновных лиц на всей территории государства, вне зависимости от уровня государственного органа и должностного лица [38, С. 33-35].

Делопроизводство по обращениям граждан ведется централизовано, отдельно от других видов делопроизводства. Ведение делопроизводства по обращениям граждан в организациях возлагается на специально назначенных для этого уполномоченных должностных лиц. Назначение уполномоченных должностных лиц должно быть закреплено в распорядительных документах (приказах, распоряжениях).

В организациях, в которых поступает значительное количество обращений, могут создаваться специальные подразделения, осуществляющие эту работу (отделы, секторы). Как правило, разрабатываются инструкции, положения и иные правовые акты о ведении делопроизводство по обращениям граждан, отражающие специфику деятельности организаций. Основные нормы работы с обращениями граждан могут включаться в соответствующие разделы или в качестве самостоятельного раздела в инструкцию по ведению делопроизводства в организации. [5]

Обращения граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц, независимо от того, в какой государственный орган или иную организацию они поступили, первоначально подлежат рассмотрению по существу в соответствии с компетенцией:

· в местных исполнительных и распорядительных органах, подчиненных (подотчетных) им организациях, территориальных подразделениях (органах) и организациях, подчиненных (подотчетных) республиканским органам государственного управления и государственным организациям, подчиненных Правительству, другим государственным органам, иным организациям, осуществляющих свою деятельность и расположенных в пределах той административно-территориальной единицы, на территории которой возникли вопросы, изложенные в обращениях;

· в другие государственных органах, иных организациях, если вопросы, изложенные в обращениях, относятся к исключительной компетенции этих органов или организаций [3].

Согласно статье 10 Закона [2] письменные обращения подлежат обязательному рассмотрению организациями, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращении.

Процесс рассмотрения обращений включает в себя следующие этапы:

· выяснение, относится ли вопрос, поставленный в обращения, к компетенции организации, в которую направлен;

· определение порядка разрешения вопроса по существу;

· определение исполнителя;

· установление срока исполнения;

· непосредственное решение вопросов, поставленных в обращении;

· подготовка и направление гражданину ответа.

При первичной обработке поступивших письменных обращений сверяется правильность доставки, затем конверты вскрывают и проверяют целостность вложений. Как правило, конверты, в которые были вложены поступившие обращения, уничтожаются. Конверты сохраняют в том случае, когда только проставленный на нем штемпель является доказательством даты отправления и получения обращения.

Конверты с пометкой «Лично», адресуемые руководителю или другим работникам организации, вскрываются только ими. После рассмотрения и проставления резолюции руководителем обращения передаются на регистрацию. Обращения, поступившие непосредственно в структурные подразделения, в день их поступления также должны быть переданы для регистрации лицу, ответственному за ведения делопроизводства по обращениям граждан.

Все поступившие в государственный орган, иную организацию (должностному лицу) обращения граждан, в том числе и принятые на личном приеме, регистрируются в день их поступления [2].

На всех поступивших обращениях проставляется регистрационный штамп, место расположения которого определяется СТБ 6.38-2004 (на нижнем поле первого листа обращения справа). В регистрационном штампе указываются наименование организации, в которую поступило обращение, дата и регистрационный индекс обращения. Регистрация обращений граждан, помимо общих задач регистрации - учет, контроль, справочная работа, является также юридическим свидетельством того, что они приняты к рассмотрению в данной организации.

Пунктом 5 Положения [7] определен порядок, в соответствии с которым регистрация обращений осуществляется с использованием одной из следующих форм: автоматизированной (электронной), карточной (в регистрационно-контрольной карточке (далее РКК)), журнальной. При этом следует учитывать, что какая бы из указанных в постановлении форм регистрации ни использовалась, в регистрационную форму должны быть включены реквизиты предусмотренные Примерной формой РКК.

В регистрационные формы могут дополнительно включаться реквизиты, необходимые для учета, поиска и анализа работы по обращениям граждан. Например: вид обращения (предложение, заявление, жалоба), отметка о передаче обращения из одного структурного подразделения в другое и др.

Возможность использования журнальной регистрации впервые установлена постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26 мая 2005 г. №544 [7]. Журнальную форму регистрации документов рекомендуется применять при незначительном объеме поступающих обращений.

При журнальной регистрации обращения учитываются под порядковыми номерами в течение года. Порядковый номер может дополнительно включать первую букву фамилии заявителя и другие обозначения. В целях более оперативного поиска обращений граждан журнал регистрации может вестись в алфавитной форме, при которой обращения будут записываться по алфавиту фамилий авторов. При журнальной регистрации, как правило, отсутствует другой справочный аппарат (картотеки), а алфавитная форма журнала позволяет быстро отыскать необходимые сведения о заявителе, о повторных обращениях и др. Ответы на обращения при журнальной форме регистрации также могут учитываться по этому журналу. При использовании журналов некоторые реквизиты могут быть объединены в одну графу, что позволит сократить их количество. Например: «фамилия, имя, отчество» и «адрес места жительства и (или) работы, контактный телефон», «документ направлен на исполнение» и «дата направления», «тематика» и «содержание» и др.

Индексация обращений граждан - один из наиболее сложных и важных вопросов организации работы с этой категорией документов.

Необходимо отметить, что единый для всех организаций порядок индексации обращений граждан в Положении не установлен. Пунктом 8 Положения [7] определено, что регистрационные индексы обращениям присваиваются в соответствии с принятой системой регистрации документов государственных органов, иных организаций. Это означает, что организации следует установить порядок присвоения индексов поступающим обращениям. При этом необходимо учитывать основные правила регистрации документов, установленные нормативными актами по делопроизводству.

При регистрации обращений целесообразно сохранить закрепленный ранее нормативно порядок, при котором регистрационный индекс обращения включает не только порядковый регистрационный номер, но и первую букву фамилии автора обращения. Например: Д-50 (Д - первая буква фамилии заявителя, 50 - порядковый номер поступившего обращения). При этом регистрируемый в порядке общего делопроизводства входящий документ из другой организации также может иметь порядковый номер 50, но без буквенного обозначения «Д».

В соответствии с задачами, функциями, уровнем организации регистрационный индекс обращения может дополнительно включать код административно-территориального деления, начальную букву содержания обращения («Ж» - жильё) и др. При наличии классификатора вопросов, поднимаемых в обращениях, в регистрационный индекс включается шифр (код) вопроса. Например, регистрационный индекс обращения может иметь следующую структуру: «3/4Д-50», где 3 - код территории, 4 - код вопроса, Д - первая буква фамилии заявителя, 50 - порядковый номер поступившего обращения.

При регистрации коллективных обращений в их индекс может включаться буквенное обозначение «КЛ», например, КЛ-32.

В соответствии со статьей 23 Закона [2] анонимные обращения, то есть обращения заявителей, в которых не указаны фамилия, собственное имя, отчество (если таковое имеется) либо инициалы гражданина или адрес его места жительства (места пребывания) и (или) места работы (учебы) либо наименование юридического лица (полное или сокращенное) или его место нахождения, не подлежат рассмотрению, если они не содержат сведений о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении. В то же время в целях учета таких обращений и последующего анализа работы с обращениями граждан их также целесообразно регистрировать. В таком случае к порядковому регистрационному номеру обращения может добавляться буквенное обозначение «АН» (анонимное), или «БП» (без подписи), например, БП-48.

При регистрации обращений особое внимание необходимо обратить на пункт 9 Положения [7], в котором устанавливается порядок присвоения индексов повторным обращениям. Повторным обращениям при их поступлении в организацию в течение календарного года, в зависимости от объема документооборота, присваивается регистрационный индекс первого обращения или очередной индекс.

Во втором случае индексы первого и повторных обращений будут различаться. Например, обращению поступившему 20.05.2005 г., был присвоен индекс Д-50, обращению, от 20.06.2005 г. - Д-90. Для регистрации повторного обращения заполняется новая регистрационная форма с указанием дат и индексов предыдущих обращений. При использовании журнальной формы регистрации повторные обращения вносятся в журнал под очередным регистрационным номером с указанием в соответствующей графе журнала, где было зарегистрировано первое обращение.

Согласно ранее действовавшим правилам повторным обращениям одного и того же гражданина присваивался только очередные регистрационные индексы.

В то же время согласно пункту 9 Положения [7] допускается повторные обращения при регистрации учитывать под регистрационным индексом первого обращения. В этом случае, если обращению поступившему 20.05.2005 г., присвоен индекс Д-50, то 20.06.2005 г. при поступлении повторного обращения ему также присваивается индекс Д-50 (а не Д-90). В этом случае также заполняется новая РКК, в графе «Даты, индексы повторных обращений» РКК проставляются даты предыдущих обращений без указания их регистрационных индексов, так как они будут совпадать с индексом повторного обращения. При журнальной регистрации эти сведения также указываются в соответствующей графе журнала.

Возможен вариант, при котором в случае регистрации повторного обращения под тем же индексов, что и первое обращение, новая РКК заполняться не будет (не будет делаться новая запись в журнале о поступившем обращении). В этом случае на РКК первого обращения проставляется дата повторного обращения без указания индекса первого обращения. Аналогично, при журнальной форме регистрации сведения о повторном обращении будут указываться в соответствующей графе журнала, где было зарегистрировано первое обращение.

Однако этот вариант неудобен тем, что в регистрационно-учетной форме будет недостаточно места для заполнения информации, отражающей резолюцию руководителя по исполнению повторного обращения, сведений о ходе рассмотрения обращения, результате решения вопроса и др.

Выбор формы индексации повторных обращений зависит, как определено пунктом 9 постановления, от объема документооборота. В правом верхнем углу повторных обращений и в регистрационных формах делается отметка «Повторно» и подбирается вся предыдущая переписка.

Гражданином может быть направлено одновременно обращение нескольким адресатам, и они в конечном итоге переадресовываются в одну организацию, в компетенции которой находится решение поставленного вопроса. Все эти обращения в организации-получателе учитываются под одним регистрационным индексом первого полученного из этих обращений с добавлением порядковых номеров других обращений, что определено пунктом 10 постановления, например: Д-401-1 - обращение, непосредственно поступившее в организацию «А», Д-401/2 - обращение, по тому же вопросу направленное гражданином в концерн «Беллегпром» и переадресованное в организацию «А», Д-401/3 - обращение по тому же вопросу, направленное гражданином в Министерство торговли и переадресованное в организацию «А».

Если для регистрации обращений используется традиционная РКК, то количество ее экземпляров определяется, исходя из необходимости обеспечения учета, справочной работы, контроля за исполнением обращений граждан. Как правило, заполняются два-три экземпляра РКК. Один экземпляр вместе с обращением направляется исполнителю, остальные - предназначены для справочных картотек (в том числе контрольной).

После рассмотрения обращение вместе с экземпляром РКК передается из структурного подразделения (от исполнителя) ответственному за ведение делопроизводства в организации для централизованного формирования в дела и картотеки.

В пункте 13 Положения [7] определено, что индекс ответа состоит из регистрационного индекса обращения с дополнением других установленных в государственных органах, иных организациях обозначений, применяемых при регистрации. Этим дополнительным обозначением является, как правило, индекс дела по номенклатуре дел, в которое после исполнения группируются обращения. Например, в организации установлено, что дело с обращениями граждан ведется в отделе организационно-правовой, кадровой работы и международных связей. Соответствующее дело с заголовком «Обращения граждан и документы по их рассмотрению (переписка, справки и др.)» включено в номенклатуру дел организации под индексом 3-22 (3 - индекс отдела организационно-правовой, кадровой работы и международных связей, где формируется дело с обращениями; 22 - порядковый номер дела по номенклатуре дел этого подразделения). Следовательно, индекс ответа будет следующим: 3-22/Д-50, где 3-22 - индекс дела по номенклатуре дел, Д-50 - регистрационный индекс обращения.

При организации работы с поступившими обращениями прежде всего следует определить, будет оно решено организацией, его получившей, либо направлено по назначению компетентному государственному органу, иной организации.

Зарегистрированное обращение передается руководителю, который принимает решение о порядке исполнения обращения, определяет исполнителей, а также решает, подлежит обращение постановки на особый контроль или нет. Решение руководителя оформляется в виде резолюции.

Срок исполнения в резолюции допускается не указывать в случае, если для исполнения обращения устанавливается типовой срок, предусмотренный Законом.

Для решения обращения при необходимости направляются запросы или организовывается выезд на место с целью проверки изложенных в обращениях фактов. Таким образом, срок исполнения может быть продлен в пределах, определенных законодательством.

На обращении, как правило, не должно быть более одной резолюции. Последующие резолюции должностных лиц допускаются лишь в том случае, если они детализируют порядок исполнения.

Все указания руководителя о порядке исполнения обращения, срок исполнения переносятся в регистрационную форму.

Статья 10 Закона [2] и п. 15 Положения [7], предусмотрена ситуация, при которой поступившее в организацию обращение не относится к ее компетенции или в обращении содержаться вопросы, относящиеся к деятельности нескольких организаций.

Если в обращении содержатся вопросы, требующие решения нескольких компетентных органов, руководитель организации рассматривает вопросы, относящиеся к его компетенции, а остальным организациям в пятидневный срок пересылаются копии обращений с сопроводительным письмом. При этом гражданину направляется уведомление о том, куда переслали для исполнения его обращение.

Если обращение не относится к компетенции данной организации, гражданину в 15-дневный срок направляется ответ с разъяснением, куда ему следует направить свое обращение. Обращение, поступившее для рассмотрения в организацию, может быть направлено для рассмотрения в подведомственные организации с сопроводительным письмом с указанием установленных сроков рассмотрения и направления ответа гражданину.

При направлении обращения с сопроводительным письмом в другие организации определяется порядок и место регистрации этих писем. Направляемые письма и получаемые из других организаций ответы с необходимыми для рассмотрения обращения сведениями могут регистрироваться у лица, ответственного за ведение делопроизводства по обращениям граждан.

Ответы на обращения граждан оформляются на бланке для писем в соответствии с Государственным стандартом Республики Беларусь (СТБ) 6.38-2004 «Унифицированные системы документации Республики Беларусь. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» (далее СТБ 6.38-2004).

Ответ гражданину должен содержать конкретную информацию по каждому из поставленных в обращении вопросов. Типовая форма ответа на обращение граждан не установлена.

После исполнения обращений подведомственная (подчиненная) организация направляет вышестоящей организации уведомление с указанием сведений о результатах рассмотрения и направлении ответа гражданину, а также отметке об исполнителе. Отметка об исполнителе оформляется в соответствии с требованиями СТБ 6.38-2004.

Таким же образом оформляются ответы по находящимся на контроле обращениям, полученным от других организаций. В случае если для принятия решения необходимо получение дополнительной информации, в соответствующую организацию направляется запрос.

В соответствии со ст. 21 «Рассмотрение повторных обращений» [2] при оставлении в соответствии с абзацем шестым п. 1 ст. 15 настоящего Закона повторного обращения без рассмотрения по существу заявителю письменно сообщается, что повторное обращение необоснованно и переписка с ним по этому вопросу прекращается. При поступлении повторного обращения от заявителя, переписка с которым прекращена, такое обращение оставляется без рассмотрения по существу без уведомления об этом заявителя.

Не подлежат рассмотрению и обращения, оформленные с нарушением ст. 12 «Требования, предъявляемые к обращениям» Закона [2]. Письменные обращения должны содержать наименование и (или) адрес организации либо должность лица, которым направляется обращение; фамилию, собственное имя, отчество (если таковое имеется) либо инициалы гражданина, адрес его места жительства (места пребывания) и (или) места работы (учебы); изложение сути обращения; личную подпись гражданина (граждан).

В случае нарушений при оформлении обращений и принятия решения о том, что оно рассмотрению не подлежит, гражданину в пятидневный срок направляется уведомление с указанием причины отказа в рассмотрении.

Таким образом, состояние процесса приема и рассмотрения обращений граждан отражает способность соответствующих властных структур своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Регистрация обращений, в свою же очередь, помимо общих задач - учет, контроль, справочная работа - является также юридическим свидетельством того, что они приняты к рассмотрению в данной организации.

Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, так как от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование.

Соблюдение установленных сроков играет чрезвычайно важную роль, так как промедления в исполнении могут привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов человека, а также причинить ему значительный ущерб.

3. Направления по совершенствованию работы с обращениями граждан

В Конституции РБ сказано, что Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство. Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства [1, ст. 1, 2]. Однако, для всех уже давно не секрет, что далеко не всегда и везде декларированные права соблюдаются и реализуются. В связи с этим перед обществом возникает проблема совершенствования как уже имеющихся институтов, так и создание новых, призванных гарантировать и охранять права личности. Речь, в частности, идет о развитии нового института контроля за деятельностью чиновников, который бы основывался не на традиционной для Беларуси (и славянских народов вообще) защите государственного интереса, а, напротив, на защите прав человека. Таким институтом может стать институт омбудсмена, или как его еще называют институт уполномоченного по правам человека.

Омбудсмен (от швед. ombudsman - «представитель») - в некоторых государствах должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Официальные названия должности в разных странах различаются [13, с. 102].

Обращения граждан - это самое основное в работе уполномоченного по правам человека. Ведь не только омбудсмен занимается правами человека.

Так, министерство социальной защиты занимается обеспечением реализации социальных прав, министерство образования - обеспечением реализации прав на образование, министерство здравоохранения - обеспечением прав на медицинскую помощь и т.д. Поэтому омбудсмену нет необходимости заниматься всем.

Основное в работе омбудсмена - обращения граждан, вызванные нарушениями, не обеспечениями, недостаточной реализацией их прав.

Однако прежде чем говорить о перспективах становления данного института в Республике Беларусь, следует обратиться к первоисточникам и проанализировать зарубежный опыт.

Первый омбудсмен был создан в Швеции для усиления парламентского контроля за исполнением законодательных актов судами, гражданской службой и другими органами власти, а также как гарантия защиты основных прав и свобод личности. Специальный парламентский комиссар Швеции послужил эталоном для построения подобных учреждений в странах скандинавского региона (Финляндия, Норвегия, Дания, Исландия). В настоящее время в Швеции учреждены гражданский, военный, судебный омбудсмены, специализированные омбудсмены банков, компаний, профсоюзов, омбудсмены по делам местного самоуправления. Омбудсмены Финляндии защищают права потребителей, обеспечивают равенство возможностей мужчин и женщин. Норвежские омбудсмены осуществляют контроль за вооруженными силами и деятельностью гражданской администрации. Юрисдикция омбудсмена фолькетинга Дании распространяется на министров, гражданских служащих, профессоров университетов, хранителей музеев, духовенство. Следует отметить, что в соответствии с Договором о Европейском союзе в 1991 году [33] учрежден Европейский Омбудсмен. Закрепление омбудсмена на межгосударственном уровне свидетельствует о важности данного института не только в национальном, но и в международном аспекте.

В мировой практике в зависимости от органа назначения сложилось две формы избрания омбудсмена:

1. Парламентская - омбудсмены назначаются или избираются парламентом (либо при участии парламента) и могут быть смещены с должности только абсолютным большинством голосов членов парламента.

2. Исполнительная - омбудсмены назначаются на должность главой административного (исполнительного) органа.

Омбудсмен - форма либо орган законодательной или исполнительной власти, поэтому он выступает от имени государства, и, соответственно выполняет его функции и обладает государственно - властными полномочиями. В распоряжении омбудсмена находятся главным образом диспозитивные методы: подготовка предложений и рекомендаций, гласная критика должностных лиц. Омбудсмен не изменяет и не отменяет решений и действий госорганов и должностных лиц. Т.о., что он не может быть отнесен к органу или форме какой-либо ветви государственной власти [26].

Думается, что для РБ на первоначальном этапе самым оптимальным вариантом будет следующая система избрания уполномоченного по правам человека: широкое участие представителей всех ветвей власти - Парламента, Президента, Премьер-министра, Председателей Конституционного суда РБ, Верховного суда РБ, Высшего хозяйственного суда РБ и Генерального Прокурора РБ.

Следует отметить, что еще в 1998 году на парламентских слушаниях по проблеме прав человека введение в Республике Беларусь уполномоченного по правам человека называлось крайне своевременным, исключительно актуальным и общественно полезным событием. Был подготовлен даже соответствующий проект закона, однако эти рекомендации остаются до сих пор нереализованными. На мой взгляд, немаловажная роль здесь отводится Президенту РБ. А.Г. Лукашенко не видит необходимости создания в республике института Уполномоченного по правам человека. «Эти вопросы (защиты прав человека) сосредоточены по всем уровням власти. Мы и без уполномоченного обеспечиваем право человека на жизнь, право иметь работу, зарабатывать, кормить свою семью. В России в свое время создали институт Уполномоченного по правам человека. Демократа туда назначили. И что к России стали лучше относится?» - заметил Президент РБ [31].

Думается, что руководство страны по данному вопросу должно занимать более активную позицию, ведь, во-первых, права человека не ограничиваются тем перечнем, который привел Президент Республики Беларусь. Во-вторых, дело не в отношении к Беларуси мирового сообщества, а в отношении государства к своим гражданам.

Целесообразно создать в Республике Беларусь Бюро уполномоченного по правам человека, в структуру которого можно включить непосредственно самого уполномоченного, а также профессиональных правоведов в функции которых входил бы отбор дел для расследования и изучения. На первоначальном этапе целесообразно было бы ввести двух омбудсменов:

1) уполномоченного по правам человека в гражданской сфере (конституционное, гражданское, жилищное, трудовое и т.д.);

2) уполномоченного по правам человека в уголовной сфере.

Наделение уполномоченного по правам человека правом законодательной инициативы послужит действенным средством совершенствования законодательства, особенно в части работы с обращениями граждан.

Омбудсмен будет способствовать налаживанию международного сотрудничества, повысит авторитет Республики Беларусь перед мировым сообществом, вызовет интерес иностранцев к политической, экономической, социальной и культурной жизни белорусского народа.

Уполномоченный по правам человека охраняет как частные, так и общественные интересы, гарантирует осведомленность граждан об ошибках и злоупотреблениях администрации, способствует рационализации управленческого процесса, его «прозрачности» для общества.

В развитых странах Запада сложилась практика, согласно которой работа с обращениями граждан является лишь одной из административных процедур, институт которых, в свою очередь, очень хорошо развит. Вместе с тем, на должном уровне находится и институт адвокатуры, который, в случае необходимости всегда «спешит на помощь» гражданам, не удовлетворенным деятельностью того или иного государственного органа или должностного лица. Грубо говоря, работа с обращениями граждан в нашем понимании, например, в США имеет место лишь тогда, когда в рассмотрении дела участвуют, как минимум три стороны: обратившийся с заявлением гражданин, представитель государственного органа и адвокат, защищающий интересы гражданина. Просто так «ради отписки» ни одно должностное лицо не станет давать на обращение гражданина никаких ответов.

Законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. Многие государства имеют давние традиции регламентирования административных процедур. Строгие формализованные правила совершения управленческих действий должностными лицами, государственными органами и учреждениями уже давно существуют во многих странах и в виде законов. Так, в Австрии соответствующие законы были приняты в 1928 г., в Польше - 1930 и 1960 гг., в Чехословакии - 1930 и 1955 гг., в Венгрии - 1956 г., в Югославии - 1956 г., в США - 1946 г., в Германии - 1953 и 1976 гг., в Швейцарии - 1968 г.

В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами.

В США с 1996 г. действуют правила административной процедуры, в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы отражаются в специальных законах и регламентах, которые применяются и судами [35].

В зарубежной практике принято выделять следующий примерный перечень административных процедур:

1. Организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений).

2. Принятие решений (правовых актов, устных решений и др.).

3. Использование информации (документооборот).

4. Совершение юридических действий (лицензирование и т.п.).

5. Проведение координации.

6. Осуществление контроля.

7. Деятельность в рамках целевых программ.

8. Рассмотрение обращений граждан.

9. Рассмотрение предложений общественных объединений.

10. Разрешение разногласий и споров и др.

Изучение международного опыта в части работы с обращениями граждан и сопоставление изученного с белорусскими реалиями позволяет сделать ряд выводов, предполагающих совершенствование работы в данном направлении в нашей стране.

Целесообразно наделить понятие «обращения граждан» статусом административной процедуры. Далее на законодательном уровне закрепить компетенцию в решении тех или иных вопросов и, в случаях не решения вопроса на месте, назначать адвоката. Тем самым параллельно будет проверяться компетенция того или иного должностного лица и его соответствие должности.

Для разрешения спорных вопросов, предполагающих смешанную компетенцию, существует возможность ввести институт омбудсмена. Управляющий по защите прав человека должен быть профессионалом в области права. Его обязанностью должно стать рассмотрение наиболее важных и коллективных обращений. Можно ввести дополнительное понятие «массовое обращение» - обращение, например, более 100 граждан, либо повторное коллективное обращение по одному и тому же вопросу.

Для пресечения огромного количества так называемых «отписок», можно письменные ответы гражданам заменить вызовами в назначенное время в тот или иной государственный орган. В присутствии компетентного наблюдателя, должностное лицо будет доступным языком сообщать заявителю о проделанной по факту обращения работе и о принятом решении. В случае удовлетворенности ответом, гражданин должен будет ставить свою подпись под графой «вопросы по данному обращению разрешены и дополнительных разъяснений не требуют». Дополнительно, будет частично решена извечная проблема «бумажной волокиты». Кроме того, не уверенный в своей правоте, гражданин, скорее всего, при таком ведении дел не станет писать обращение.

Заключение

Итак, мы рассмотрели основные вопросы, связанные с институтом обращений граждан в современной Беларуси, изучили подходы к определению и классификации обращений, рассмотрели порядок рассмотрения жалоб, предложений и заявления граждан.

Нормативную основу права на обращение составляют Конституция РБ [1] и Закон РБ от 18 июля 2011 г. №300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» [2].

Под обращениями граждан понимается форма взаимодействия гражданина (граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица с государственными органами или иными организациями (должностными лицами), направленная на приобретение, реализацию или восстановление и защиту своих прав, свобод и законных интересов. Классификация же может проводится по различным основаниям, но наиболее распространенными видами обращений граждан, получившими отражение в Законе, являются предложение, заявление и жалоба.

При определении процесса организации делопроизводства по обращениям граждан было установлено, что прием обращений граждан предполагает определенную организацию этого процесса, который зависит от количества поступающих обращений, масштабов и характера деятельности организации, от того создано ли для работы с обращениями специальное структурное подразделение (общий отдел, сектор по работе с обращениями граждан, секретариат) или обязанности возложены на конкретное должностное лицо. Так или иначе, состояние этого процесса отражает способность соответствующих властных структур своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Регистрация обращений, в свою же очередь, помимо общих задач - учет, контроль, справочная работа - является также юридическим свидетельством того, что они приняты к рассмотрению в данной организации. Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, так как от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств в их совокупности. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование. Соблюдение установленных сроков играет чрезвычайно важную роль, так как промедления в исполнении могут привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов человека, а также причинить ему значительный ущерб.

Сегодня проблема работы с обращениями граждан стоит очень остро. Постоянное совершенствование законодательства в данном направлении - далеко не единственный и, возможно, далеко не самый эффективный метод решения проблем.