Регулирование охраны окружающей среды

Главными в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов являются не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей субъекта РФ, органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правового регулирования в России вообще и в экологии, в частности.

Общие принципы совершенствования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:

признание приоритетности экологии перед экономикой, хотя это и трудно в период экономического кризиса;

полное открытие экологической информации, причем не только формальное: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;

создание и функционирование полноценного экономического механизма охраны окружающей среды; сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей среды, как это практикуется в достаточной степени в других странах;

комплектование системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;

соединение всех звеньев системы организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;

публичность осуществления основных властных и контрольных полномочий;

признание реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в управлении и контроле в области охраны окружающей среды;

размежевание законодательной, исполнительной и судебной властей, обеспечение их самостоятельности и независимости.

Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий, не только экологический характер. Имеются в виду отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений; погоня за принятием множественности законов в ущерб их качеству, что влечет появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.

2.2 ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И РОССИЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

Применение норм международного права в пределах территориального и политического верховенства каждого из государств, в данном случае Российской Федерации, представляет собой один и важнейших теоретических аспектов соотношения двух различных систем: международного и внутригосударственного права. Одновременно является и ключевым вопросом сугубо практического толка, в ходе решения которого различные внутригосударственные органы сталкиваются с необходимостью применения международных договоров. И хотя предписания Конституции РФ (ч.4 ст.15) Конституция Российской Федерации М/ «Эксмо», 2005 исходят из того, что не только международные договоры, заключенные РФ, но и общепризнанные принципы и нормы международного права составляют часть ее правовой системы, в нынешних условиях в России обсуждение рассматриваемых проблем идет по пути обращения к положениям международных договоров, а не к международно-правовым обычаям или актам международных организаций.

Международное право как таковое не располагает инструментарием, с помощью которого можно было бы определить, как должны применяться в национально-правовой сфере обязывающие государства многосторонние и двусторонние договоры, а также особая категория норм международного права - его общепризнанные принципы и нормы. Это - область внутренней компетенции участников договора, а в более широком плане - субъектов международного права. Практика государств в этом отношении разнообразна и подтверждает действительность тезиса о том, что международный договор требует от участвующих в нем государств выполнения заключенных обязательств, но определение методов, форм и способов лежит на них самих. В силу этою, Российская Федерация как суверенное государство, будучи участником многих международно-правовых актов, сама вправе установить внутригосударственные процедуры, в соответствии с которыми ее органы законодательной, исполнительной или судебной власти будут применять в РФ нормы международного права.

Являясь составной частью правовой системы, общепризнанные принципы и нормы, а также международные договоры РФ помогают, во-первых, обнаружить и тем самым поставить задачу необходимости восполнить пробелы в правовом регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Во-вторых, осуществление таких международных норм во внутригосударственной сфере обеспечивает возможность защиты государством своей окружающей среды с помощью норм международного права окружающей среды. Ведь международно-правовые нормы и, прежде всего отраслевые принципы международного права окружающей среды, - это не только специальные обременения государства, но и значительные возможности для защиты своих интересов.

Большое число созданных международно-правовых норм вовсе не гарантирует действительного разрешения проблемы или эффективного регулирования соответствующих отношений. Отличительная черта международных договоров в области окружающей среды, особенно связанных с решением не концептуальных, а более конкретных вопросов заключается в том, что их реализация предполагает больше, чем где бы то ни было, просчетов и предвидение последствий. Поскольку дисбаланс, который может возникнуть или усугубиться в окружающей природной среде, гораздо труднее устранить последующим принятием другого международного договора.

На эффективность реализации норм международных договоров, регулирующих вопросы охраны окружающей среды, могут оказывать влияние и особенности их создания. Включение с помощью Конституции РФ (п.4 ст. 15) общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему России недостаточно для надлежащей и эффективной реализации в сфере внутригосударственных отношений международно-правовых положений, предусматриваемых в данной категории правовых норм. Можно, конечно, исходить из предположения, что включение общепризнанных принципов и норм международного права обязывает все государственные органы Российской Федерации в своей деятельности руководствоваться предположениями, содержащимися в вышеупомянутых нормах. Однако данное предположение может свидетельствовать о наличии «правовой неопределенности» в отношении того, какой конкретный орган государства является стороной в правоотношении, регулируемом комплексной нормой, образующейся вследствие включения в правовую систему России общепризнанных принципов и норм международного права. Соответственно, какой конкретный орган государства наделяется правами и обязанностями, предусматриваемыми в соответствующей комплексной норме.

В связи с этим представляется целесообразным и необходимым при осуществлении внутригосударственной правотворческой деятельности определять (уточнять) конкретные государственные органы, обязанные уже в силу национального права соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права. Такая детализация субъекта реализации общепризнанной нормы будет способствовать эффективному исполнению Российской Федерации соответствующих норм международного права.

Определяя место международного договора РФ в правовой системе России, необходимо обратить внимание на критерии, которым должен отвечать международный договор, формирующий правовую систему России, а также на условия реализации положений, содержащихся в таком договоре. Критериями международного договора РФ являются: вступление договора в силу, а также заключение договора в письменной форме. В свою очередь, условиями реализации международною договора в сфере охраны окружающей среды являются: официальная публикация международного договора РФ, наличие в национальном праве отсылочной нормы к международным договорам, а также наличие самоисполнимых договорных положений.

Сложным и пока слабо развивающимся направлением является устранение противоречий между актами универсального и регионального уровней, актами ООН и актами иных международных организаций. Как замечает А.А.Ковалев, «несбалансированная система ВТО входит в серьезный диссонанс со стандартами и принципами ООН». Ковалев А. А. Выступление на научно-практической конференции «Россия и система

Всемирной торговой организации (В 10) Правовые аспекты» // Государство и право

2000 №7.С121 В этом аспекте следует поддержать мысль о том, что Россия должна более глобально изучить соответствие соглашения ВТО международному праву и, заручившись поддержкой других государств, поставить вопрос о реформе системы ВТО. Это помогло бы России присоединиться к реформированному ВТО в качестве страны-участницы переговоров уже на стадии подготовки текстов соответствующих соглашений.

Поэтому принципиальное значение приобретает проблема качественной способности международно-правового акта служит регулятором правоотношений в Российской Федерации.

На первом этапе - начальной стадии гармонизации - следует ответить на вопрос о том, насколько безупречно в технико-юридическом смысле произведено включение международно-правовых положений в российскую правовую систему, насколько гармонично произведено первое соприкосновение (слияние) элементов международного и российского права. Нельзя забывать о существовании (либо потенциальной возможности возникновения, в том числе при участии Российской Федерации) в международном праве норм, несовместимых с природой и самобытностью российского права, норм, которые способны внести регрессные начала в российское законодательство, понизить регулятивные свойства конкретных законодательных актов. Тем самым многие перспективные направления законотворческой деятельности получают весомый «тормоз» для своего развития.

Устранение дисгармонии (противоречий, расхождений) российского законодательства и международного права процесс сложный как по содержанию, так и по процедуре. Внимание палат Федерального Собрания РФ к данной теме, равно как и интерес к ней со стороны других ветвей государственной власти необходимо для совершенствования механизма, обеспечивающего адаптацию внутреннего российского законодательства к требованиям, вытекающим из наших международных договоров, а также общепризнанных принципов и норм международного права.

В настоящее время согласие Российской Федерации на обязательность международного договора может быть выражено посредством принятия федерального закона либо иных нормативно-правовых актов, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными министерствами и ведомствами. Поэтому, при разрешении коллизий, возникающих между положениями, содержащимися в международных договорах, и положениями, зафиксированными в источниках национального права, основное внимание необходимо уделять иерархическому положению органа государства, выразившего согласие от имени Российской Федерации на обязательность международного договора. В связи с этим, при разрешении в рамках правовой системы России противоречий, возникающих между положениями, содержащимися в международном договоре РФ, и положениями, закрепляемыми в источниках национального права, либо непосредственно между положениями, содержащимися в международных договорах РФ, необходимо определить правовой источник (форму) закрепления соответствующих коллидирующих положений.

Роль высшего правового акта страны определяется тем, что законы и иные правовые акты, в том числе и международные договоры РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а должностные лица обязаны соблюдать ее (ст. 15 Конституции РФ). Поэтому обоснованно считать применение не соответствующих Конституции России правил международных договоров как конституционное нарушение. Подобные нарушения Конституции - явные либо скрытые - в дальнейшем порождают юридические коллизии, которые ведут к обострению противоречий в государственной сфере, в экономике, в социальных отношениях. Как справедливо отмечает Ю.А.Тихомиров, «отступления от Конституции, ее игнорирование, произвольные толкования усугубляют конституционные противоречия». Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия М., 1994 С 42.

Конституция России закрепляет несколько областей, в которых заключение международного договора способно дестабилизировать национальную правовую систему.

Во-первых, недопустимо заключение международных договоров, которые предусматривают внесение изменений в Конституцию России. Порядок внесения изменений жестко регламентирован в гл.9 Конституции. Это нашло отражение и в Федеральном законе РФ «О международных договорах РФ», в котором ст.22 установила: «....если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на ею обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в усыновленном порядке» См: Собрание законодательства РФ 1995 №29 Ст2757

.

Во-вторых, запрещается заключение международных договоров, имеющих целью изменение основ конституционного строя России. Статья 16 Конституции РФ устанавливает, что положения гл.1 «Основы конституционного строя» не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Аналогичное требование закреплено в ст. З Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», согласно ко юрой процедура конституционного контроля осуществляется в «целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации» См Собрание законодательства РФ 1994 № 13. Ст. 1447.

В-третьих, недопустимо заключение международных договоров, направленных на отмену либо умаление прав и свобод человека и гражданина. В ч.2 ст.55 Конституции РФ закреплено: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». См * Конституция Российской Федерации М «Эксмо», 2005

В-четвертых, в процессе планирования законопроектной деятельности требуется строго учитывать международные договоры России, но при этом не забывать, что принятие государством международных обязательств будет оказывать значительное влияние на внутригосударственную правовую систему. П.1 ст.7 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., предусмотрено, что Министерство иностранных дел информирует Совет Федерации и Государственную Думу о заключенных международных договорах Российской Федерации. Этот же закон (п.2 ст.7) обязывает правительство РФ предоставлять по запросам Федерального собрания информацию о готовящихся к подписанию международных договорах. Однако данное положение не получило на практике должного применения, несмотря на то, что это имеет огромные потенциальные возможности для участия законодателей и экспертов обеих палат на начальной стадии заключения международного договора.

Рассмотрим еще одно направление, указывающее на прямое включение акта международного права в систему российского экологического законодательства в кодифицированном законодательном акте данной отрасли.

Такое направление характерно для водного и лесного законодательства. Например, ст.4 ч.2 Водного кодекса РФ гласит: «Международные договоры РФ применяются к водным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора РФ следует, что для его применения требуется принятие внутригосударственного акта». См Водный кодекс РФ (с изменениями от 23.12.2003 г.) М.: «Зона-Х», 2003

Но, тем не менее, на практике формулировки о непосредственном действии или применении удобны и могут означать, что правила международного договора конкретны и могут применяться и как нормы внутреннего права без дальнейших комментариев.

В настоящее время к экологическому законодательству России относятся более 550 нормативных правовых документов, в том числе 16 основополагающих конвенций в области охраны окружающей среды. Учитывая все возрастающую роль международного права в общественной и политической жизни, необходимо произвести инвентаризацию всех международных договоров Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды. Это даст импульс к инвентаризации и национального законодательства, что облегчит задачу планирования законодательной деятельности в последующем.

ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

3.1. МЕХАНИЗМ ВЫПОЛНЕНИЯ РОССИЙСКИМ ГОСУДАРСТВОМ ПРИНЯТЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В последнее время взаимодействие международного права и российского законодательства при регулировании экологических отношений становится все более взаимопроникающим. И наличие общих предметных проблем как для международного сообщества, так и нашей страны, хотя и вызывающих различные по природе отношения, способно усилить такую тенденцию. По справедливому мнению в своей статье А.М.Васильев писал: «...в сопряженных сферах международного и национального права происходит наиболее интенсивный обмен юридических идей и нормативных формул, вплоть до взаимопереходов»Васильев AM «О системах советского и международного права // Советское государство и право 1985 №1 С.70

Если говорить о непосредственном применении норм международного права, то в ч.4 ст. 15 Конституции РФ содержится положение о том, что «общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Иными словами, норма Конституции - часть того механизма, посредством которого нормы международного права вводятся в правовую систему государства.

Согласование внутригосударственного права с международным правом - не только право, но и обязанность государства. Ведь согласно Уставу ООН государства приняли на себя обязательство «создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права» (преамбула). См Устав ООН Основные факты об Организации Объединенных Наций. Пер с англ. публикации ООН, М «Международные отношения» Далее ст.27 Венской конвенции о праве международных договоров гласит: участник соглашения не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора Гардина Ф. Я Добрынина Н Г, Орлов В.А. Охрана природы Международные организации, конвенции и программы Московский офис МСОП М Международные отношения, 1995 С 132. Само наличие норм национального законодательства, нарушающих международные обязательства, представляет серьезную угрозу мировому правопорядку.

Эффективность международных соглашений по охране природы во многом зависит от того, в какой степени национальные законодательства отдельных государств поддерживают их положения. При этом реализация международных соглашений в рассматриваемой сфере не ограничивается только областью права, поскольку государству необходимо создать условия для соблюдения взятых на себя международно-правовых обязательств всеми субъектами права, как физическими, так и юридическими лицами. С этой целью государства создают соответствующую институциональную основу и организационные структуры, выбирая инструменты их регулирования и постоянно контролируя соблюдение взятых на себя международных соглашений, к примеру, на уровне субъектов федерации и отдельных предприятий. В свою очередь, эффективность выполнения соглашений также находится в зависимости от того, насколько полно государства-участники выполняют взятые на себя обязательства. Поэтому недостаточная степень развития национальных законодательств препятствует этому. Однако и полное, но не «работающее» в данном направлении национальное законодательство, призванное подкрепить международные обязательства, вряд ли даст удовлетворительный результат.

Следует отметить, что Российская Федерация в настоящее время испытывает серьезные затруднения с соблюдением международных природоохранных обязательств. Имеющие место трудности переходного периода развития накладывают ограничения как на решение экологических проблем внутри страны, так и на эффективность ее участия в международном сотрудничестве.

Отметим при этом, что сейчас российское государство столкнулось со своеобразной проблемой, которую можно было бы определить как «выполнение обязательств без их воплощения в жизнь» В научной литературе данное выражение обозначает ситуацию, когда государство выполняет обязательства, взятые ею на себя по многим международным соглашениям (а по некоторым соглашениям Россия их даже перевыполняет), не предпринимая при этом никаких реальных мер для того, чтобы претворить их в жизнь. К сожалению, следует признать, те некоторые сдвиги к лучшему происходят просто-напросто из-за падения производства, промышленной депрессии и, соответственно, сокращения эмиссий загрязняющих веществ, а не потому, что предприятия начинают совершенствовать деятельность природоохранных органов. Именно названной выше причиной объясняется «перевыполнение» нашей страной обязательств, налагаемых Конвенцией по трансграничному загрязнению воздуха на большие расстояния (1979 г.), против требуемых (международный протокол предписывает снизить выбросы двуокиси серы на 30 %, Россия же их снизила на 52 %). То же можно сказать и о сокращении нагрузки на водные ресурсы Балтийского бассейна: в 90-е г.г. XX века Россия уменьшила ее почти наполовину, что соответствует ее обязательствам в рамках Хельсинкской конвенции по защите морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ) 1974 года.

Так же наиболее актуальными вопросами становятся соблюдение Россией норм международного права и последствия нарушения международных соглашений. Международно-правовые нормы, включенные в межгосударственные соглашения, предполагают применение механизма экономических санкций против нарушителей. Однако по утверждению исследователей режима санкций их применение не только связано с высокими затратами для участников международных соглашений, но и не ведет к желаемому результату - изменению поведения государств-нарушителей. Применение санкций чаще всего негативно отражается на населении данных стран, способно привести и к еще большей дестабилизации и бесконтрольности ситуации, стать причиной гуманитарного кризиса.

Экономические санкции в системе международных отношений государств с переходной экономикой превращены в сырьевой придаток национальных экономик ведущих развитых стран. Инструментом воздействия со стороны развитых стран служит при этом, среди прочего, и «долговая петля», в которой находятся многие государства переходной экономики. При этом важно отделить одни случаи применения силы от других, правильно квалифицировать имеющиеся юридические факты.

Итак, угроза причинения экономического ущерба и непосредственно экономические санкции уже давно являются инструментом внешней политики государств, которые используются для того, чтобы убедить государства изменить свое поведение.

Еще одной важной проблемой, возникающей при использовании санкций - соблюдение законности. Часто обсуждается вопрос о том, что используемые методы считаются незаконными, особенно торговые санкции, поскольку они могут иметь обратный эффект. Государства могут

воспротивиться оказываемому давлению и даже отвечать тем же. Кроме того, существует мнение, что использование санкций, особенно если это не отражено в договоре, может подорвать само соглашение.

Помощь в области охраны окружающей среды (экологическая помощь) является следующим инструментом, который используют государства-«доноры» с целью убедить государства-получатели предпринять желаемые действия. Такая помощь может быть оказана в качестве платы, привязанной к решению какой-либо проблемы. Использование выплат является одной из наиболее известных стратегий воздействия на международное сотрудничество. При этом экономическая помощь - это, в принципе, такой же тип воздействия, что и санкция: оба изменяют представление государства о своей возможной выгоде при совершении определенных действий. Естественно, любое государство всегда предпочтёт, чтобы его выгода изменялась через сотрудничество и оказание ему помощи, чем через угрозу устранения выгоды, которую оно уже имеет.

Таким образом, представляется, что процесс предоставления финансирования с целью подтолкнуть государство к определенным действиям имеет некоторые преимущества, поскольку руководителям страны проще доказать населению необходимость участия в международном договоре перспективой получения компенсации, нежели, чем раздающимися угрозами применения санкций при решении экологических проблем.

Действительно, согласно выводам исследователей, обмен финансовой помощи на политические реформы часто не оправдывает ожиданий. Однако в любом случае при решении экологических проблем помощь используется часто. При этом она может быть прямо отнесена к целям договора или же может быть определена каким-либо иным образом, который заинтересует государства. К примеру, предоставление финансовой или технической помощи. Так, некоторые международные соглашения об охране окружающей среды содержат положения о помощи тем странам, которые согласятся взять на себя обязательства по договору. Другие соглашения включают намерения обеспечить финансирование, реже определяется сама процедура предоставления денежных средств государству.

Как видим, оказание международной помощи является важной частью международных договоров в области охраны окружающей среды. Тем самым в такие договоры было вовлечено много государств. В случаях, когда экологическая проблема не является первостепенной для конкретного государства, а процесс ее решения слишком дорог, такая помощь может оказать влияние на принятие решения о присоединении к международному договору. Так, Монреальский протокол, безусловно, не стал бы почти универсальным соглашением без применения механизма оказания международной помощи. Для того, чтобы облегчить России переход на озонобезопасные технологии, в рамках Монреальского протокола международным сообществом на безвозмездной основе была оказана помощь Российской Федерации на общую сумму более 80 миллионов долларов США. То же самое можно сказать о Конвенции по изменению климата и о Конвенции по биологическому разнообразию.

Государства не могут одинаково воспринимать проблемы в области окружающей среды и равно понимать, каким должно быть принятое справедливое решение по этим проблемам. Сами государства по-разному готовы к восприятию мер, направленных на охрану окружающей среды.

Поэтому не случайно в последнее время в международно-правовых актах по вопросам охраны окружающей среды все чаще встречается положение о дифференцированных обязательствах государств при решении той или иной проблемы. Развитые страны должны принимать на себя более строгие обязательства. Развивающиеся страны, как правило, нуждаются в помощи, и не только интеллектуальной, для решения проблем охраны окружающей среды «необходимо предоставить специальные финансовые ресурсы развивающимся странам, обладающим, например, значительным лесным покровом, которые создают программы сохранения лесных ресурсов. Эти ресурсы должны направляться, главным образом в экономические секторы, которые стимулировали бы мероприятия по замещению в экономической и социальной областях» См. Принципы для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и освоения всех видов лесов 1992 г // Московский журнал международного права 1992 №4.

Итак, дифференцированные обязательства, являются следующим способом, которым государство оказывает воздействие с целью привлечения других государств к заключению договоров в области окружающей среды.

С правовой точки зрения все государства равны в международной системе. Многие международные договоры начинаются с провозглашения того, что все государства-участники будут нести одинаковые финансовые расходы и получать одинаковую финансовую выгоду от участия. Для договоров в области окружающей среды характерно включение положения о том, что все государства будут предпринимать одинаковые действия для достижения целей соглашения. Однако в реальности государства действительно не равны ни с точки зрения способностей, возможностей, ни с точки зрения интересов и желаний брать на себя обязательства по договору. Поэтому, когда какие-то государства не желают брать на себя обязательства по защите окружающей среды, единственным способом, который приведет их к соглашению, может оказаться создание различных видов регулирования для государств с различными позициями.

Дифференциация на основе возможностей государств становится достаточно распространенной в рамках договора в области окружающей среды. Один из примеров - разные обязательства государств-членов Европейского союза по Директиве по ограничению выбросов определенных веществ в воздух. Согласно данной Директиве государства-члены имеют различные обязательства в зависимости от их экономических и технических возможностей.

При изучении вопроса о механизмах выполнения международных обязательств в области охраны окружающей среды сложно сделать вывод о том, какой из них наиболее эффективен, какой механизм работает лучше и при каких обстоятельствах. Ведь они используются далеко не в аналогичных ситуациях. Например, в Монреальском протоколе используются в той или иной степени все рассмотренные механизмы. В других договорах используется один или два из них, но в абсолютно противоположных ситуациях.

Таким образом, вовлечение государств в международные соглашения в области охраны окружающей среды приводит в движение целый ряд механизмов выполнения обязательств. Их своевременное применение, а со временем, возможно, создание и каких-либо новых механизмов выполнения обязательств, в большинстве случаев оправдано достижением одной из главных целей международного сотрудничества - обеспечения международной безопасности путем достижения экологической безопасности.

3.2. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО РФ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Универсальной правовой формой сотрудничества и основным источником международного экологического права выступает международное соглашение (договор).

Глобализация ведет к более тесной взаимосвязанности государств, усиливается влияние международных отношений на жизнь национальных обществ, активизируются международные связи разных уровней. Все более широкий круг государственных органов вовлекается в процесс заключения международных договоров. В результате появляется немало новых моментов в правовом регулировании полномочий на заключение договоров, что делает актуальным исследование этой проблемы, которая имеет значение, как для международного права, так и для внутреннего права государств.

Проблемы в области охраны окружающей среды должны решаться через международные соглашения, так как еще Мартене Ф.Ф. писал о том, что «взаимное соглашение между государем вами не представляется наилучшим средством для выяснения цели, прав и обязанностей членов международного сообщества» Map гене Ф Ф. Современное международное право цивилизованных народов 1.1. CI16, 1904. С. 19.

Каково же место договора в механизме правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды? Механизм правового регулирования представляет собой самостоятельный институт экологического права и находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Статика механизма правового регулирования закладывается в нормативно-правовом акте, динамика - в процессе применения акта под воздействием факторов, определяющих эффективность эколого-правового предписания.

Цель названного правового механизма состоит в обеспечении материализации эколого-правовой нормы. Это достигается при помощи работы всех частей названного механизма. Экологическое право выделяет четыре звена в реализации эколого-правовых норм.

Первое звено - это природоохранные нормы. Их главная задача состоит в закреплении базовых императивных экологических норм. Второе звено механизма правового регулирования в области охраны окружающей среды включает в себя экологизированные правовые нормы и нормативы. Главная функция этого звена заключается в том, чтобы конкретизировать экологические императивные нормы и адаптировать их к определенной хозяйственной деятельности или к иной деятельности, воздействующей на природную среду. Третье звено механизма составляет гарантии, обеспечивающие выполнение как базовых, так и экологизированных норм и нормативов. Четвертое звено - это движение нормы, реализующей себя в правоотношении.

Для решения ряда локальных экологических проблем нередко заключаются двусторонние международные договоры, которые помимо прямых своих целей, несут еще и политическую нагрузку: укрепление партнерских отношений между государствами, формирование инициативных групп государств для разработки более масштабных международных договоров и др.

Договор, являясь соглашением между различными субъектами в области охраны окружающей среды, может содержать регулятивные нормы для сторон, устанавливать для них не только права и обязанности, но и правила поведения, которым должны подчиняться участники данных отношений. Основное назначение договора сводится к регулированию в рамках закона поведения людей путем указания на пределы их возможного поведения, а равно последствия нарушения соответствующих требовании.

Для наиболее полного понимания сущности договора и его роли в регулировании общественных отношений в области охраны окружающей среды необходимо определить, какое место занимает договор в механизме их регулирования и какова его взаимосвязь с другими средствами правового регулирования.

Рассмотрим соотношение договора с каждым из основных элементов механизма правового регулирования в области охраны окружающей среды. Договор - это письменный документ, в котором содержатся положения, устанавливаемые диспозитивными нормами, а также условия, включенные в него по инициативе сторон. Договор имеет срок действия, не зависящий от воли государства. Он устанавливает права и обязанности, порядок регулирования, основания возникновения и прекращения, обеспечение исполнения характерны и для режима правовых актов. Договор в этом смысле представляет собой правовой акт, оформляющий согласованные сторонами обязательства, исполнение которых опирается на государственно-властное принуждение. При этом правовой акт - это надлежащим образом оформленное внешнее выражение воли государства и отдельных лиц, выступающий носителем элементов правовой системы юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц. Договор является разновидностью правового акта в силу его государственно-властного принуждения, без которого он остается фактическим, т.е. его исполнение зависит только от воли сторон.

Следовательно, на содержание договора оказывают влияние императивные нормы права и положения экологического характера, которые стороны самостоятельно включают в договор. Исходя из того, насколько стороны договора будут экологически образованны и воспитаны, настолько его условия будут не только регулировать надлежащее использование природных ресурсов, но и способствовать сохранению благоприятной окружающей среды.

На основании сказанного можно проследить следующую закономерность. Характерная черта договоров в области охраны окружающей среды - отход от чисто потребительского соизмерения ценностей природы у субъектов договора. Происходит так называемая экологизация сознания: она выражается в понимании сложности и взаимосвязанности явлений и предметов природы, их совокупного влияния на здоровье человека, необходимости всесторонней, комплексной охраны всех ее компонентов. Именно эта тенденция, связанная с экологизацией содержания договора, может стать одной из составляющих динамики механизма правового регулирования охраны окружающей среды.

Двусторонние экологические международные договоры заключаются как с соседними государствами, как, например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 22.12.2004 г., См Бюллетень международных договоров и соглашений РК, 1994, №12 так и странами, не имеющими совместных границ. Примером может быть Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Перу о сотрудничестве и взаимной помощи в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций №133 от 17.02.2000. См. Собрание Законодательства РФ -2000 №8 -Ст. 976

Существуют сферы, где двусторонние соглашения в равной мере эффективны, независимо от того, заключены они между пограничными государствами или нет (например, в обмене информацией по проблемам окружающей среды, способам решения тех или иных проблем, возникающих в области обеспечения экологической безопасности). При заключении двусторонних договоров государства, естественно, должны соблюдать принципы и нормы международного права. Ведь специальные принципы международного экологического права регулирую международные отношения в области охраны окружающей среды, учитывая специфику ее проблемы. Например, в зависимости от географического расположения договаривающихся государств принцип не причинения вреда территории таких государств будет более или менее актуален, но именно для этих государств, продолжая при этом сохранять свое универсальное значение.

Двусторонние договоры чаще всего регламентируют совместное использование международных пресноводных бассейнов, морских акваторий, флоры, фауны (соглашения о ветеринарии, карантине и защите животных и растений) и т.д. Эти документы определяют согласованные принципы деятельности и правила поведения государств в отношении окружающей среды в целом или ее конкретных объектов (например, договоры о сотрудничестве по охране окружающей среды, подписанные Россией в 1992 г. с Финляндией, Германией, Норвегией, Данией, Соглашение между правительством России и правительством Канады о сотрудничестве в Арктике и на Севере 1992 г., Соглашение о пограничных реках между Финляндией и Швецией 1971 г. и др.).

Рассматривая сотрудничество государств по вопросам обеспечения правового регулирования в сфере охраны окружающей среды, необходимо остановиться на следующем вопросе: каждая проблема обеспечения правового регулирования в области охраны окружающей среды, возникающая внутри одного государства, способна требовать для своего решения принятия мер на межгосударственном уровне. Фактически, экологические проблемы, возникающие перед одной страной, встают также и перед другими. Например, все страны имеют серьезные проблемы с излишними выбросами биохимического кислорода в их территориальных водах от промышленного загрязнения. Это не означает, что необходимо принятие международной конвенции по этим вопросам. И в тех случаях, когда эти выбросы вызывают проблему пересечения государственных границ, двусторонние соглашения являются подходящим средством решения данной проблемы. Общий же характер причины подобных проблем может стать условием для обмена опытом между различными государствами, например, относительно технологий для удаления подобных выбросов.

В двустороннем сотрудничестве стран-участниц СНГ в области обеспечения правового регулирования в области охраны окружающей среды отмечаются позитивные примеры глобального системного подхода. Так, например, целью соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Белоруссии о совместных действиях в 1994 г. по минимизации и преодолению последствий Чернобыльской катастрофы от 03.07.1994 г. является участие в международных мероприятиях по проблемам радиационной защиты и безопасности.

Следует еще раз отметить, что, хотя проблемы окружающей среды решаются комплексно, при взаимодействии всех уровней международного сотрудничества, тем не менее, в практической области экологические проблемы требуют решения первоначально на двустороннем уровне. Иначе остальные уровни (региональный и универсальный) становятся недейственными. Свой приоритет есть в двустороннем сотрудничестве по вопросам обеспечения экологической безопасности. Речь идет о пограничном сотрудничестве.

В этом отношении представляется возможным выделение в качестве наглядных примеров некоторые нормы договоров в исследуемой области.

В соглашении между Правительством Российской Федерации и правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области охраны окружающей природной среды от 19.07.1994 г. См * Бюллетень международных договоров РФ. 1995 № 5 с. 24-27 определены следующие принципиальные направления сотрудничества:

совершенствование природоохранного законодательства;

совместная деятельность в области нормирования, стандартизации;

охрана атмосферы от загрязнений;

охрана лесов от пожаров, вредных насекомых и болезней леса;

охрана окружающей природной среды от загрязнения пестицидами и минеральными удобрениями при их применении, хранении, складировании, захоронении токсичных и радиоактивных отходов, особо опасных веществ и контроль за их трансграничным перемещением;

сохранение почв и восстановление их плодородия, рациональное использование земельных, лесных и минеральных ресурсов;

охрана недр и рациональное недропользование;

заповедное дело и охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений;

предотвращение экологических аварий;

экологический мониторинг состояния окружающей природной среды и ведение кадастров природных ресурсов;

сокращение трансграничных потоков, загрязняющих окружающую среду веществ;

совершенствование экономического механизма природопользования;

реализация экологических программ;

государственная экологическая экспертиза проектов хозяйственной деятельности;

научные исследования в области охраны окружающей природной среды;

технические средства, оборудование и технологии в области охраны окружающей природной среды;

При заключении данного соглашения стороны стремились расширять сотрудничество в области охраны окружающей природной среды, решение экологических проблем и рационального природопользования в соответствии с принципом экологически обоснованного и устойчивого развития. При этом стороны осознавали ответственность за экологическую безопасность своих народов, признавали взаимовыгодным сотрудничество в области охраны окружающей природной среды.

Стороны соглашения принимали во внимание опыт международного природоохранного сотрудничества и руководствовались как внутренним законодательством своих стран, так и общепризнанными нормами и принципами международного права.

Поэтому заключение двусторонних соглашений способствуют более эффективному решению региональных вопросов, а также и глобальных экологических проблем. И на лицо их взаимосвязь. Процесс же решения проблем обеспечения правового регулирования охраны окружающей среды на любом из уровней международного сотрудничества в этой области должен находить поддержку и на других. Только в этом случае будет достигнуто то состояние защищенности, которое называется экологической безопасностью.

Заключение Россией двусторонних договоров, переход на общепризнанные мировые экологические стандарты - требует доброй воли самого государства, совершенствования норм как национального, так и международного права, а также разработки эффективных механизмов осуществления единой экологической политики в масштабах региона и всего земного шара.

Таким образом, приведение экологического права суверенных государств, в том числе Российской Федерации, в соответствие с международными нормами и стандартами заключает в себе не только собственно юридический, но и политический и экономический аспекты, которые решаются комплексно, путем долгосрочных и достаточно затратных внутригосударственных и межгосударственных программ. Экологические проблемы в масштабах региона и всего мира решаются в результате согласования воль и совместного долевого финансирования экологических проектов субъектами международного права.

3.3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ РОССИИ В МНОГОСТОРОННИХ МЕЖДУНАРОДНЫХ СОГЛАШЕНИЯХ, КОНВЕНЦИЯХ

Расширение предмета правового регулирования международного

права окружающей среды во многом происходит также за счет объективного интегрирования экологических интересов в комплекс проблем социального и экономического характера. Это проявляется в повышении внимания к экологическим аспектам при решении экономических, продовольственных и иных проблем, когда государства содействуют проведению политики в названных областях таким образом, чтобы она соответствовала устойчивому развитию. Так, государства учитывают экологические интересы в ходе выработки и осуществления их энергетической политики, уделяя особое внимание повышению энергоэффективности, освоению и использованию возобновляемых источников энергии, поощрению применения более чистых видов топлива и использованию технологий и технологических средств, снижающих загрязнение. Координация политики в сфере торговли и охраны окружающей среды находит отражение в положениях многосторонних торговых договоров, требующих установления налогов для достижения экологических целей, и определяющих экологические требования, относящиеся к продуктам, включая стандарты и технические условия, упаковку, возможности переработки. В программе Европейского Союза (ЕС) 2002 г. по окружающей среде подчеркивается, что чистая и здоровая окружающая среда необходима для благополучия и процветания общества, а непрерывный рост производства и потребления будет приводить к продолжающемуся давлению на окружающую среду. Поэтому потребление ресурсов и сопутствующие ему воздействия не должны превышать текущих возможностей окружающей среды и в то же время негативно влиять на зависимость между экономическим ростом и использованием ресурсов.

Следовательно, обеспечение охраны окружающей среды, в свою очередь, требует, чтобы сами задачи такой охраны рассматривались на более широком фоне проблем в области торговли, финансов, а также социальной сферы. Иными словами, нельзя механически применять экологические критерии, не проводя одновременно корреляции с иными общественными интересами. При данном подходе экологические критерии учитываются не идеально и не изолированно, а таким образом, когда их применение координируется с реализацией экономических, а также других интересов. Таким образом, речь идет о согласованности в преодолении проблем окружающей среды с другими проблемами, что неизбежно должно вести к комплексному правовому регулированию.

Принимая во внимание изложенное, необходимо заметить, что предпочтительной итоговой формой установления режима использования и охраны тех или иных природных объектов и ресурсов с точки зрения международного права, является международный договор. Обеспечение взаимосвязи действующих конвенций по охране окружающей среды, прямо и косвенно регулирующих вопросы в данной области, может быть осуществлено при помощи принятия универсального соглашения о принципах и общих обязательствах в указанной сфере. Вместе с тем комплексный характер экологических проблем свидетельствует о том, что предпосылки для заключения такого договора окончательно еще не сложились. Однако его концепция настоятельно требует обсуждения. В какой бы степени не разнились конкретные обязательства на уровне отдельных государств и в отношении тех или иных природных объектов, общее обязательство по охране окружающей среды должно признаваться всеми государствами. Исключительно техническое решение задач в сфере охраны окружающей среды в итоге окажется неэффективным, если не будет адекватной стратегии, которую обозначит соответствующее соглашение, устанавливающее общие положения и предмет будущих переговоров по отдельным вопросам. Причем, заключение такого договора имеет смысл, даже если он будет носить рамочный характер, поскольку он уже будет юридически осязательным и очертит, пусть и весьма широкие, пределы дозволенного международным правом.

Именно с обозначенным выше направлением тесно связано продолжающееся интенсивное развитие международного права окружающей среды, о чем свидетельствуют экологические «обременения» норм, входящих в состав других отраслей международного права. Это, например, находит свое отражение в усилении защиты природной среды в период вооруженных конфликтов. Природная среда рассматривается как специальный гражданский объект, который находится под защитой норм международного гуманитарного права. В случае международного вооруженного конфликта окружающая среда защищается непосредственно, а в ситуации вооруженного конфликта немеждународного характера косвенно при помощи выдвижения требования о защите объектов, необходимых для выживания населения. Аналогичную ситуацию можно наблюдать и в отношении других отраслей международного права, когда создаются международно-правовые нормы, направленные на защиту морской среды, космического пространства, на противодействие загрязнению атмосферного воздуха.

Следует подчеркнуть, что особое значение в качестве направления развития международного права окружающей среды имеет формирование отраслевых (специальных) принципов, чья система приобретает все более завершенный характер. Так, многие международные соглашения и документы настаивают на имплементации принципа предосторожности при развитии подходов к защите здоровья людей и окружающей среды.

Вместе с развитием специальных принципов международного права окружающей среды, указывается на становление принципа охраны окружающей среды в качестве одного из основных принципов международного права. Известно, что основные принципы - это идейные начала, которые являются базой международного правопорядка и определяют ключевые обязательства субъектов международного права, в том числе и новых государств; на них «настраиваются» остальные международно-правовые нормы, их нарушение влечет особый режим ответственности, они регулируют различные международные отношения, являющиеся предметом той или иной отрасли международного права.

Формой существования основных принципов являются международные договоры и обычаи. Устав ООН 1945 г. и Заключительный акт СБСЕ 1975 г. рассматриваются как международные соглашения, закрепляющие систему основных принципов. Это общепризнанно. Однако разумно предположить, что идейная основа международного правопорядка неизбежно будет усиливаться в контексте появления новых глобальных угроз и проблем, решение которых затрагивает интересы всего международного сообщества.