Адміністративно-територіальний устрій як основний напрямок реформ в Україні в даний період часу

ь найбільш повне використання можливостей самофінансування соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць припускає використання державних та регіональних цільових програм з подолання депресивності, що дозволить підвищити економічний потенціал територій.

Запропоновані концептуальні положення модернізації адміністративно-територіального устрою в Україні дозволять істотно підвищити ефективність функціонування соціальної системи за рахунок підвищення рівня її організації, внутрішньої упорядкованості й узгодженості складових частин. Винятковий інтерес представляють подальші дослідження впливу модернізації адміністративно-територіального устрою на якість життя населення і соціальний прогрес.

2.3 Роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права України

Основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розроблені Державною комісією з проведення адміністративної реформи згідно з Указом Президента України від 22 липня 1998 року «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні», покладені в основу здійснення реформування системи державного управління.

Дана Концепція передбачає реформування органів виконавчої влади, державної служби, територіального центру та систем місцевого самоврядування, створення адміністративної юстиції, реформування адміністративного законодавства, а також головні напрями здійснення усіх цих заходів.

Центральне місце в проекті цієї Концепції посідає викладення основних напрямків розвитку і реформування адміністративного законодавства, перш за все оновлення змісту правового статусу громадян шляхом закріплення в законодавстві загальновизнаних прав і свобод громадян, створення реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Значну увагу приділено також реформуванню законодавства про державну службу, про органи виконавчої влади. Вироблені напрями правового регулювання принципових засад функціонування цих органів, запровадження адміністративної реформи через різні форми судового контролю за виконавчою владою тощо.

Указом Президента України від 20 листопада 1998 року затверджено Першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи, якими передбачені заходи щодо реформування Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних законодавчих актів.

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантоване реальне додержання і охорона невід'ємних прав і свобод, а також їх ефективний захист у разі порушення. На вирішення цих завдань спрямована розробка Адміністративного кодексу України, Кодексу адміністративних процедур, в яких будуть упорядковані відповідні суспільні відносини [8, c. 6].

За ініціативою Міністерства юстиції розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 року при Міністерстві утворено Робочу групу для підготовки низки актів з адміністративного законодавства, в тому числі Адміністративного кодексу України.

Згідно з розділом V Концепції адміністративної реформи розробляються проблеми, пов'язані з судовим захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та запровадженням адміністративної юстиції.

Відповідні робочі групи виходять з того, що необхідність розподілу юрисдикційної праці випливає із ст.ст. 125 і 127 Конституції України, які передбачають створення спеціалізованих судів.

Українська держава виходить з того, що ефективне державне управління як в центрі, так і на місцях повинно згідно з Конституцією України здійснюватися на демократичних засадах. Саме тому в розвиток Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» розроблені також проекти законів України «Про органи самоорганізації населення» та «Про порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання», які подані Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, а також проект Закону України «Про Програму державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування». Це і дещо інше вже зроблено. Можна з усією впевненістю сказати, що реформа, так як її показують, надзвичайно масштабна. Вона вражає тими великими перетвореннями, що мають бути зроблені. Адміністративна реформа в Україні - це не відновлення, не поступове поліпшення, удосконалення чинної моделі, а розбудова принципово нової державно-управлінської системи [1, c. 56].

Отже, проблема адміністративної реформи - це і проблема вибору моделі механізму соціального управління: традиційно-статична, за допомогою якої стихія нового вводиться силою державної влади у жорсткі рамки відносин, чи інша, яка відкриває широку дорогу соціальної творчості і забезпечує свою ефективність на принципово новій основі. Кризовий стан економіки, гострота соціально-політичної ситуації об'єктивно підштовхують до першого варіанту, тобто до відтворення дещо поновлених механізмів адміністративно-командного типу в умовах високої централізації. Другий варіант відкриває широкі можливості, але вимагає радикальної зміни поглядів на сутність не тільки державного управління, але й самої держави як політичного інституту, врахування всієї сукупності факторів при визначенні та уточненні завдань реформи, виборі стратегії і тактики її проведення.

Адміністративна реформа в цілому зорієнтована на підвищення рівня самоорганізації суспільної системи. В Концепції зазначається: «Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і (які) неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дорегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям» [10, c. 118].

У Концепції адміністративної реформи зазначається, що метою реформування місцевих органів виконавчої влади є гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку. Одним з основних напрямків діяльності місцевих державних адміністрацій, що мають бути закріплені законодавчо, визначено реалізацію державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм і національно-культурного розвитку [12, c. 10].

Адміністративна реформа дійшла до певної межі і опинилась майже у глухому куті. Так, щоб зробити перебудову в державно-управлінських відносинах, треба матеріально забезпечити державних службовців. І на такому рівні, щоб їм і не хотілося брати хабара або робити інші правопорушення. Якщо ж тільки закріпити законодавчо їхню діяльність та ще й вводити нові органи, не маючи коштів їх реального забезпечення, то матимемо ситуацію, яка склалася з Конституцією України. Коли без неї жити не можна, але й порушують її доволі часто, що має в свою чергу доволі негативні наслідки.

І ще одне, це - інформаційне забезпечення. На тому етапі суспільного розвитку, на якому знаходиться зараз Україна, потрібне гарне інформаційне забезпечення.

Вирішення інформаційного питання може відбуватись у двох аспектах:

ь законодавчо зобов'язати засоби масової інформації висвітлювати діяльність держави, влади;

ь піти по прикладу Міністерств, які оголосили Конкурс на краще висвітлення їх діяльності.

Адміністративна реформа зараз знаходиться на такому етапі, що її швидкий розвиток гальмується низкою невирішених соціальних й інших питань [11, c. 32].

2.4 Географічні засади формування територіальних громад у світлі нового адміністративно-територіального устрою України

Зміна суспільних відносин в Україні зумовлює необхідність вдосконалення територіальної організації суспільства. Це може бути здійснено тільки за умови зміни адміністративно-територіального устрою України, приведення його до норм Європейської Хартії про місцеве самоврядування (ратифікована Верховною Радою України) та європейської практики адміністративно-територіальної організації держав.

В Україні існує проект Закону «Про територіальний устрій країни», що передбачає реформування системи управління державою та територіального устрою. Метою такого реформування є надання реальної можливості для людини отримати максимальну кількість послуг від органів влади на кожному рівні управління. Саме людина та задоволення її потреб, вважає віце-прем'єр Р. Безсмертний, повинні опинитися у центрі уваги влади при здійсненні адміністративно-територіальної реформи [13, с. 24].

Зрозуміло, що така реформа вимагає належного всебічного наукового обґрунтування, щоб забезпечити людям високі стандарти життя, сприяти розвитку місцевого самоврядування. В цьому велика роль належить суспільним географам, які володіють повною інформацією про сучасний рівень розвитку і територіальну організацію суспільства у загальнодержавному масштабі та окремих регіонах країни.

Саме з суспільно-географічних позицій необхідне визначення принципів реалізації адміністративно-територіальної реформи, обґрунтування видів адміністративно-територіальних одиниць, їх територіальних меж тощо. Окремі аспекти цих досліджень є у наукових розробках українських вчених М. Пістуна, М. Дністрянського, О. Шаблія, О. Топчієва. Але ігнорування думки фахівців з боку влади примушує загострювати увагу вчених на теоретичних і практичних питаннях здійснення адміністративної реформи в Україні. Зокрема, це стосується і базових одиниць територіального поділу - територіальних громад.

Такі громади, згідно з проектом Закону «Про територіальний устрій України», являтимуть собою «адміністративно-територіальну одиницю, до якої входять жителі одного або декількох поселень, яка має визначені в установленому Законом порядку межі її території і є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування громади та надання населенню громади визначеного рівня адміністративних, соціальних та культурних послуг» [19, с. 77].

Важливою умовою створення громад є наявність на їх території поселень з кількістю жителів не менше 5 тис. осіб. Саме такі громади, на думку авторів Закону, зможуть забезпечити надання тих послуг, які найбільше потрібні людині (дошкільне виховання, середня освіта, охорона здоров'я, дозвілля, культура, побутові послуги, використання землі, транспорт та інше).

Незрозуміло, однак, чим керувалися законодавці при встановленні розмірів територіальних громад, передусім вибором мінімального критерію людності. Відомо, що до складу територіальних громад входитимуть переважно села. В Україні їх нараховується понад 28,6 тисяч, в яких проживає 15,3 млн. жителів. Середня людність сільського поселення - 540 осіб.

Зважаючи на це, середньостатистична громада нараховуватиме 9-10 сіл. У регіонах України з дисперсним розселенням такі громади включатимуть ще більше поселень. Особливо це стосується поліських, східних та північно-східних областей. Зрозуміло, що населення сіл, які не виконуватимуть центральні функції, поступово залишатиме їх, переселяючись поближче до центру громади, де будуть зосереджені головні соціальні установи, що надаватимуть освітні, медичні, культурні, побутові та інші види послуг.

А якщо врахувати те, що в Україні у 88,4% сіл відбувається природне скорочення населення, у 10,1% сіл зовсім немає дітей дошкільного віку, а у 5,4% сіл немає молоді, і це в переважній більшості пункти з людністю до 100 осіб, то можна говорити про подальшу деградацію малих поселень, ще більшу депопуляцію сільського населення [6, с. 200].

Щоб цьому запобігти, необхідна реалізація конкретних регіональних програм із соціально-економічного розвитку сільської місцевості, оскільки зміна адміністративно-територіального устрою на низовому рівні при відсутності реального реформування сільського господарства, недостатнього розвитку малого підприємництва у сільських поселеннях призведе до чергових заяв уряду, непідкріплених реальними заходами для розвитку територій.

При реформуванні територіальних громад необхідно також враховувати «ринок» розселення та показники середньої відстані між населеними пунктами у системах розселення (ця відстань може бути обчислена за рядом показників: індекс віддаленості, відстань до найближчого сусіда, критерій сусідства та інше).

В Україні середня відстань між сільськими населеними пунктами становить 2,8 км. Вона змінюється від 2,2 км (Тернопільська і Чернівецька області) до 10,1 км (Закарпатська область). Якщо при цьому система розселення компактна, і центр громади буде визначений як більш-менш геометричний центр, то зв'язки між поселеннями будуть оптимальними.

Але в умовах гірської чи заболоченої території, або в системах розселення, що сформувалися вздовж річок, головне село громади не завжди буде центральним відносно розміщених у ній поселень. У такому випадку відстані між ядром громади та периферійними селами ще значно збільшуватимуться, а, відповідно, транспортна доступність зменшуватиметься.

Особливо це характерно для систем розселення, в яких поселення відмежовані лісовими чи болотистими місцевостями, горбами чи горами, водоймами. Невраховування таких особливостей є суттєвим недоліком при визначенні складу територіальних громад. А якщо зважати на те, що вікова структура сільських жителів погіршується (вже 27% селян - люди пенсійного віку), то значні відстані від периферійних сіл до центру громади, які їм доведеться долати для отримання певних послуг, аж ніяк не сприятимуть поліпшенню обслуговування населення, підвищенню якості його життя.

Сучасний адміністративно-територіальний поділ України, формуючись впродовж майже всього ХХ ст., враховував як історико-географічні, так і демографо-економічні та соціально-економічні аспекти розвитку території.

При формуванні сільрад враховувався значною мірою географічний фактор, передусім розселенський. Сформовані низові системи розселення із тісними міжпоселенськими зв'язками є основою сучасного низового адміністративного поділу. Центри таких систем є одночасно важливими соціально-економічними центрами, в яких населення сільрад отримує повний набір повсякденних чи періодичних послуг [21, с. 23].

Зміна функцій сіл у процесі створення територіальних громад призведе до занепаду так званих «периферійних» сіл. Центральні поселення ще повною мірою зберігатимуть людність, або й поповнюватимуть її за рахунок вихідців з інших сіл.

Формування територіальних громад людністю 5 тис. осіб (досвід сусідньої Польщі) у країні, де відбувається депопуляція населення, особливо сільського (щорічно зменшується на 200-100 тис. осіб) призведе до ще більших природних втрат сільського населення, посилення міграційних процесів, а також до «зневоднення» сільських поселень, особливо невеликих.

У період економічної кризи, неврегульованості земельних відносин важливо здійснити економічні реформи, які забезпечили б соціально-економічний розвиток сіл, а вже потім проводити адміністративно-територіальну реформу.

Реформування системи адміністративно-територіального поділу країни на низовому рівні мало б забезпечити «створення умов для появи нових точок економічного зростання в територіях». Такими будуть центри громад, а всі інші пункти можуть занепасти [11, с. 32].

В сучасних умовах необхідно наділити органи місцевого самоврядування достатніми повноваженнями та ресурсами, щоб вони забезпечили комплексний розвиток на своїх територіях і надання людям доступних та якісних послуг. А вже пізніше можна здійснювати реформування системи управління державою та її територіальний устрій.

При цьому мають бути враховані такі принципи при формуванні нових територіальних громад:

ь розселенський, тобто територія громад має базуватись на вже сформованих системах розселення; функції поселень при цьому мають розширюватись, а при встановленні меж громад необхідно враховувати регіональні особливості розселення;

ь територіальний, тобто громади мають охоплювати компактну територію, всі пункти на якій матимуть високий ступінь транспортної доступності;

ь демографічний, тобто враховувати тенденції відтворення населення, зміну його вікової структури, міграційні потоки;

ь соціально-економічний, тобто громада має здійснювати економічну діяльність в межах своєї території, яка здатна забезпечити повсякденні потреби людей; ця діяльність має базуватися на ефективному використанні місцевих ресурсів;

ь самоврядний, тобто представляти інтереси громад, забезпечувати їх право на самоврядування [6, с. 202].

Такі принципи можуть бути реалізовані тільки за умови проведення наукового обґрунтування нової адміністративно-територіальної реформи вченими різних спеціальностей, передусім тими, що володіють багатим матеріалом у галузі економіки, природокористування, демографії тощо, передусім географами.

Проект Закону України «Про територіальний устрій України» складається з 31 статті. Цей закон має визначити основи територіального устрою України, правовий статус і рівні адміністративно-територіальних одиниць, а також порядок вирішення органами влади і органами місцевого самоврядування питань територіального устрою [23, с. 104].

За задумом авторів законопроекту, територіальний устрій країни обумовлюється географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками. З основ державної політики у цій сфері відзначимо, що органам місцевого самоврядування передаються реальні владні повноваження, а органи виконавчої влади беруть на себе функції контролю над їх реалізацією - дотриманням соціальних стандартів і чинного законодавства. Роман Безсмертний переконаний, що «необхідно піти на ліквідацію районних державних адміністрацій, а обласним державним адміністраціям надати функції префектури, носіями реальної влади на місцях повинні стати виконкоми рад». Іншими словами, центр прийняття рішень переміщується зі столиці в регіони, а з регіонів - на місця, максимально наближаючись до споживача управлінських та інших послуг.

На сторінках законопроекту пропонується визначення і наступна класифікація поселень (залежно від чисельності населення і соціально-економічних характеристик): село (до 5 тис. жителів, садибна забудова), містечко (до 10 тис. жителів, наявність промислових підприємств і сфери послуг) та місто (не менше 10 тис. жителів, компактна забудова, розвинена інфраструктура). Це вже встигло викликати критику на заході країни, де переважають малонаселені пункти, тому загальна установка реформи на урбанізацію діє з точністю до навпаки: міста стають містечками, а то й селами, багато сіл не дотягують до рівня поселень.

Запропонована модель адміністративно-територіального поділу також трирівнева. Громада (не менше 5 тис. жителів) та її різновиди - місто-район (не менше 70 тис. жителів) і місто-регіон (не менше 750 тис. жителів), включаючи райони в містах (не менше 150 тис. жителів в містах з населенням не менше 450 тис. жителів); об'єднання громад - район (не менше 70 тис. жителів) і регіон. Під останнім розуміються області, міста-регіони. Кількість регіонів повинна збільшитися з нинішніх 27 до 33. Однак, в першу чергу реформа «зачіпає» громади (з нині існуючих 12 тис. сільрад їх залишиться приблизно 4 тисячі), райони в містах і просто райони. Що стосується останніх, то доцент Академії муніципального управління Юрій Дуда стверджує, що райони сьогодні «хоч і економічно не зовсім доцільні, але з політичного боку - це опора держави» [20, с. 22].

Серед серйозних недоліків тексту законопроекту можна відзначити:

ь відсутність чітких критеріїв того чи іншого типу поселень;

ь визначення міста-регіону (не до кінця зрозуміло, до чого окрема згадка міст зі спеціальним статусом);

ь постійні посилання на невизначені обсяги послуг, що надаються на тому чи іншому рівні (необхідний закон про надання управлінських послуг);

ь прийняття всіх важливих рішень в даній сфері тільки лише з подачі органів виконавчої влади, зокрема Кабінету Міністрів (навіть якщо з поселення виїде останній житель, саме поселення буде формально існувати, поки Кабмін не вийде з відповідним поданням до Верховної Ради);

ь багато питань вирішуються лише з урахуванням рішень загальних зборів та результатів консультативного опитування, в той час як кошти на їх проведення направляються з відповідних місцевих бюджетів.

Для успішного проведення в життя адміністративно-територіальної реформи необхідно врахувати декілька умов. По-перше, політична еліта повинна чітко визначитися, якою має бути в Україні форма держави (унітарною чи федеративною).

Як би там не було, мають бути кардинально переглянуті і чітко сформульовані повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Керівники виконкомів повинні позбутися ілюзій щодо своєї ролі в якості політичних фігур, керівники місцевих рад - отримати реальну підтримку населення і можливість конвертувати її в конкретні проекти без посередництва республіканського центру.

По-друге, повинна бути сформульована, нарешті, національна ідея, іншими словами, бачення України в сьогоденні і, особливо, майбутньому. Якщо це «країна історичних регіонів», кожен зі своєю неповторною долею, які не можна звести до спільного знаменника, умовно кажучи, зменшений зліпок з «великої Європи», - то необхідно шукати об'єднуючі моменти саме в належності до європейської цивілізації і перспективі входження до європейського політичного простору. У такому випадку, адміністративно-територіальна реформа набуде характеру відновлення історичних регіонів, наприклад Малоросії, Слобожанщини, Тавриди, Галичини, спаяних однією цілком прагматичною метою.

І, нарешті, по-третє, успіх адміністративно-територіальної реформи буде не в останню чергу залежатиме від того, наскільки її автори зможуть врахувати сформовані транскордонні зв'язки тих чи інших регіонів. Не розірвати їх, а, навпаки, створити нові можливості для активізації ділових і особистих контактів. Сформувати відповідний імідж нової України в прилеглих регіонах інших держав і державах в цілому. Залучити до вирішення власне українських проблем інтелектуалів і бізнесменів Польщі, Словаччини та Румунії, Угорщини і Молдови, Литви та Білорусі, які мають відповідний досвід [19, с. 78].

Розділ 3. Проблеми на шляху реформування адміністративно-територіального устрою України

3.1 Децентралізація управління: переваги і ризики в умовах законодавства України

Одним з головних принципів і завдань адміністративно-територіальної реформи (АТР) в Україні проголошена децентралізація управління. Однак відсутні чіткі орієнтири щодо ступеня (глибини) децентралізації, відповідно сучасному і перспективному стану українського суспільства. У той же час це питання, на нашу думку є принципово важливим з точки зору як побудови ефективної системи територіальної організації влади в Україні, так і забезпечення національної безпеки держави.

Раніше децентралізацію влади розглядали переважно як властивість федеративних систем державного устрою. В останні кілька десятиліть елементи децентралізації почали активно впроваджуватись в унітарних державах для підвищення ефективності систем державного управління. Відповідно розрізняють політичну й адміністративну децентралізацію. Остання представляє інтерес в контексті АТР в Україні.

Адміністративна децентралізація - це контрольований і впорядкований процес передачі частини повноважень центру органам влади субнаціонального рівня - регіональним та (або) місцевим. У процесі адміністративної децентралізації обсяг прав нижчих органів влади розширюється в межах, визначених завданнями підвищення ефективності і гнучкості апарату управління, вдосконалення здатності державних органів і муніципальних структур вирішувати питання соціального та економічного регулювання. Адміністративна децентралізація вимагає компетентності і послідовності дій щодо перерозподілу організаційних і фінансових ресурсів між наявними рівнями управління [10, с. 228].

Питання децентралізації влади в Україні тісно пов'язане з розвитком місцевого самоврядування. В демократичній державі місцеве самоврядування виступає в якості головного елемента саморегуляції і самоврядування громадян. Цей інститут забезпечує наближення влади до населення: завдяки йому впроваджується гнучкий механізм управління, значно менш забюрократизований, ніж в жорстко централізованій системі. Місцеве самоврядування дає можливість усунути існуючу певну відчуженість народу від влади, є одним з механізмів істотного розширення прав і свобод кожного громадянина.

Особливого значення набуває вибір концепції місцевого самоврядування, яка реалізовуватиметься в державі. Конституція України гарантує розвиток місцевого самоврядування як «права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [31, с. 12].

Залежно від уявлень, що стосуються відносин між органами державного управління і місцевого самоврядування, світова наукова думка сформулювала кілька основних теорій самоврядування, серед яких найбільш поширені общинна і державна теорії. Общинна теорія, ґрунтуючись на протилежності суспільних і державних інтересів, визначає основу для повної самостійності органів самоврядування, виходячи з самостійної реалізації місцевим суспільством своїх власних суспільних інтересів, а сутність самоврядування полягає в наданні місцевому суспільству права самому завідувати своїми суспільними інтересами та в збереженні за урядовими органами права завідувати тільки державними справами.

Місцеве управління діє тільки в корпоративно-територіальних інтересах, одержує суверенну компетенцію і права тільки в сфері неполітичних відносин, місцевих господарських і громадських справ, а органи місцевого управління в питаннях політичних, загальнодержавних діють як представники держави [9, с. 119].

Питання про те, яку з цих концепцій покласти в основу побудови місцевого самоврядування в Україні, дискутується вже понад десять років, однак дослідники не прийшли до спільної думки, а чинні законодавчі норми містять аргументи на користь обох концепцій.

Запропонований проект АТР ґрунтується на общинній теорії місцевого самоврядування і передбачає проведення глибокої децентралізації державного управління. Зокрема, проектом Закону «Про територіальний устрій України» пропонується ліквідувати районні державні адміністрації, а за обласними державними адміністраціями залишити функції нагляду. А замість цього повноваження щодо управління територіями надати виконавчим комітетам відповідних місцевих рад.

Аргументом «за» децентралізацію управління називають підвищення якості суспільних послуг та їх наближення до споживача, а також приклад розвинених децентралізованих держав. Світовий досвід регіонального управління насправді свідчить на користь децентралізованої моделі забезпечення територіального розвитку, при якій максимум повноважень у даній сфері передається органам місцевої влади, зокрема органам місцевого самоврядування.

Разом з тим, існує чимало серйозних застережень щодо загроз, які може спричинити за собою децентралізація управління в Україні. По-перше, шляхом введення елементів децентралізації управління в унітарних державах в цілях підвищення його ефективності йдуть високорозвинені європейські країни, які мають давні традиції демократії, сформовану стійку систему державно-політичного устрою, дієву систему законодавчо-нормативного регулювання всіх сфер життєдіяльності суспільства. Про Україну на нинішньому етапі цього сказати не можна [4, с. 82].

По-друге, підвищення ролі місцевого самоврядування в управлінні державою передбачає наявність його реального носія у вигляді свідомих, незалежних, забезпечених громадян. В Україні з її тоталітарним минулим, коли протягом багатьох десятиліть принижувалась гідність людини, та дуже низьким рівнем життя, говорити про наявність такого носія місцевої демократії занадто рано.

По-третє, Україна сьогодні характеризується складною внутрішньополітичною та соціально-економічною ситуацією. Їй потрібно вирішувати надзвичайно складні соціально-економічні проблеми, зміцнювати інституційно-правове забезпечення всіх сфер життєдіяльності, консолідувати українське суспільство, підвищувати рівень інтегрованості національної економіки.

Рішення такого комплексу проблем вимагає зміцнення вертикалі державної влади та підвищення відповідальності на всіх рівнях державного управління.

3.2 Радянська адміністративно-територіальна спадщина і спроби її подолання

Історія нинішнього адміністративно-територіального поділу країни йде корінням далеко вглиб століть. До кінця ХVIII ст. цей поділ переслідував різні цілі -фіскальні, військові та мобілізаційні, що знаходило відображення навіть у назвах адміністративно-територіальних одиниць княжого (тьма-тисяча-десяток), литовсько-польського (держава-воєводство-повіт) та козацького (полк-сотня-курінь) періодів вітчизняної історії. З втягуванням українських земель в загальноімперські процеси «адміністративної революції» кінця ХVIII ст., з відділенням цивільного правління від військового, суду і фінансів - від адміністрації, з початками ідеї поділу трьох гілок влади, на так званій «підросійській» Україні вводиться розподіл губернія-повіт-село, а на «підавстрійській» - коронний край-округ-громада [2, с. 230].

Внаслідок першої радянської адміністративно-територіальної реформи 1922-1925 рр. відбувся перехід на триступеневу (округ-район-село) систему управління українськими землями, яка в 1930 р. була трансформована в двоступеневу (район-село). А в 1932 р. система набула сучасного вигляду (область-район-село). За словами Михайла Ратушного, адміністративно-територіальна реформа в Україні назріла давно, оскільки існуючий поділ відбувся ще за часів до проголошення незалежності і, значною мірою, застарів. Більш того, головний ідеолог адміністративно-територіальної реформи Роман Безсмертний в ході дебатів в Івано-Франківську дозволив собі заявити навіть, що через нинішню систему організації території України не можна назвати державою, і додав: «Сьогодні ми досягли того рівня, коли те, що називається благополучним існуванням людини в конкретно взятих умовах, блокується тією системою територіального устрою, яка є в Україні. Нинішня система адміністративно-територіального устрою робить неможливим виконання того завдання, яке ми поставили перед собою, - зробити життя маленького українця благополучним».

Найчастіше рішення проблеми бачилося в укрупненні існуючих нині адміністративно-територіальних одиниць - сіл (хрущовські раднаргоспи), районів чи областей. У свій час пропонувалося навіть об'єднати найбільш і найменш благополучні в економічному відношенні області, незважаючи на географію. Однак значно більш реалістичним виглядав законопроект «Про генеральну схему розвитку і планування території України» (прийнятий і підписаний Президентом України 8 червня 2003 р.), який активно лобіювався «донецькими» після парламентських виборів - 2002 р. і з невідомої причини ними ж забутий. На думку народного депутата України Михайла Ратушного, висловлену вже в ході обговорення нинішнього законопроекту, навпаки, було б доцільніше розукрупнити області: «І може це здасться революційним, я бачу при цьому умови, піднявши роль місцевого самоврядування, можна спокійно йти на ліквідацію такої одиниці, як район».

Альтернативою обговорюваної схеми область-район може стати ідея Степана Гавриша про перехід від регіонального до земельного поділу України. На думку народного депутата, такий поділ є природним для нашої держави, відповідає його історичним і генетичним особливостям та національним інтересам. При такому поділі може бути створено від шести до десяти самодостатніх земель, які будуть мати приблизно однаковий ресурсний та соціально-економічний потенціал для власного розвитку. Ця самодостатність зменшить їхню залежність від волюнтаризму й амбітності центру і стане гарантом стабільності в країні [34, с. 188].



Висновки

За результатами виконаної роботи встановлено, що сучасний адміністративно-територіальний устрій України по суті залишається апаратом обслуговування авторитарної влади і планово-адміністративної економіки, а значить, не відповідає завданням ні демократичного суспільства, ні нової держави. Більш того, саме такий адміністративно-територіальний устрій постійно провокує владу до відмови від демократичних і ринкових принципів управління і поверненню до авторитарної моделі - в цьому постійна небезпека. Ось чому проведення адміністративно-територіальної реформи є необхідним і одним з найважливіших інструментів у перетворенні української держави з держави-патрона в державу-гувернера і радянського суспільства - на громадянське суспільство.

За всі роки незалежності України робилися спроби розробити і провести адміністративно-територіальну реформу, однак вони провалилися. Чому? Тому, що не було чіткого бачення перспектив розвитку держави і суспільства, не було стратегічного плану розвитку країни. За відсутності такого бачення проведення настільки складної реформи стає об'єктивно неможливим.

Отже, для успішного проведення адміністративно-територіальної реформи необхідне дотримання кількох правил. Реформа почнеться тільки після прийняття суспільством довгострокового плану розвитку країни. Термін реформи не може бути менше 10 років.

Перед початком реалізації реформи має проводитися найширша роз'яснювальна робота в суспільстві. Цей етап складе не менше одного року цілеспрямованої та потужної роботи, в тому числі з використанням засобів масової інформації. В результаті більшість громадян мають усвідомити цілі, завдання реформи, а також громадські та особисті переваги від її проведення.

У плані реалізації реформи детально викладаються етапи, терміни і порядок проведення кожного етапу. Реалізація плану буде постійно висвітлюватися у ЗМІ і супроводжуватиметься відкритими обговореннями ходу реформи.

В результаті здійснення адміністративної реформи в Україні відповідно до Концепції передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням.

Основна мета реформи полягає у комплексній перебудові системи державного управління в Україні, та в розбудові нової системи органів державного управління для здійснення основних завдань.

До пріоритетних завдань Концепція також віднесла покращання регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи).

Основною проблемою реалізації адміністративно-правової реформи є недостатність її фінансування, а також відсутність механізму реалізації існуючої концепції.

Проведення адміністративної реформи є етапом демократизації українського суспільства, приведення у відповідність існуючих суспільних відносин з закріпленими у Конституції нормами.

Проведення адміністративно-правової реформи є важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства і полягає у створенні сучасної, ефективної системи державного управління. А формування нової системи державного управління є інструментом подолання кризи в Україні.

За результатами роботи виявлено що, основними завданнями адміністративно-територіальної реформи в Україні є:

ь Створення адміністративних і територіальних інструментів, відповідних завданням розвитку демократичного, мирного і соціально гармонійного суспільства та держави-гувернера. Сильне громадянське суспільство і комфортна для громадянина держава - результат реформи.

ь Децентралізація влади та чітке розмежування компетенції та фінансів держави і місцевого самоуправління. Значне підвищення якості державних та муніципальних послуг.

ь Передача місцевому самоврядуванню більшості повноважень, пов'язаних із забезпеченням життєдіяльності людини.

ь Визнання територіальної громади первинним рівнем самоврядування з передачею відповідної компетенції та фінансів.

ь Перехід від галузевого принципу публічного управління до функціонального. Зміна структури виконавчих органів державної та місцевої влади і перехід до проектного планування і фінансування.

Таким чином, для успішного проведення адміністративно-територіальної реформи необхідно врахувати безліч умов, першою з яких є з'ясування, якою державою повинна бути Україна - унітарною або федеративною.

Підбиваючи підсумки, слід зауважити про те, що Україна зараз знаходиться на межі докорінних змін, які слід проводити помірковано. Зараз створені всі передумови для проведення реформи і втрата часу може мати згубні наслідки, а саме те що реформування адміністративно - територіального устрою може зазнати невдачі. А це в свою чергу приведе до значних втрат, особливо в фінансовому плані.

В результаті здійснення адміністративної реформи в Україні відповідно до Концепції передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням.

Якісно удосконалена система виконавчої влади має покращити вплив на хід та наслідки проведення інших перетворень у нашому суспільстві - насамперед, економічної реформи, особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання і контролю.

Список використаної літератури

1. Авер'янов В. Б. Адміністративна реформа в Україні - стан та очікування // Адміністративна реформа - історія, очікування та перспективи / упоряд. В. П. Тимощук. - К.: Факт, 2002 - 100 с.

2. Адміністративне право України. Академ. курс : підруч.: Т. 1. Заг. частина / ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова) та ін. - К.: ТОВ «Вид-во «Юридична думка», 2007. - 592 с.

3. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: політико-правові проблеми: Монографія / [І. О. Кресніна, А. Оваленко, К. М. Вітман, О. В. Скрипнюк, Є. В. Перегуда, О. М. Стойко, О. Г. Кучабський, В. А. Явір]; За ред. І. О. Кресніної - К.: Логос, 2009. - 480 с.

4. Безсмертний Р. П. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні / Р. П. Безсмертний // Реформа для людини: Зб. матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. - К.: Вид-во Геопринт, 2005. - с. 76 - 129.

5. Борденюк В. Децентралізація державної влади і місцеве самоврядування: поняття, суть та форми (види) // Право України. - 2005. - № 1. - с. 21-25.

6. Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. - 668 с.

7. Доценко А. І. Адміністративно-територіальний устрій і розселення в Україні. - Київ: РВПС України НАНУ, 2003. - 76 с.

8. Дьомін О. Роль адміністративної реформи у державотворенні на сучасному етапі //Право України. - 2003. - № 5. - с. 3-7

9. Джаман В. О. Регіональні системи розселення: демографічні аспекти. - Чернівці: Рута, 2003. - c. 200-202.

10. Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України; Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

11. Концепція адміністративної реформи в Україні вiд 11 червня 1999 р. // Офіційний вісник України. - 1999. - № 21. - с. 32.

12. Корж В.Т. Адміністративно-територіальна реформа - це шлях до стабільності країни на перспективу/ В.Т. Корж //Голос України. - 2005. - с. 10-11.

13. Котляр Д. Окремі аспекти проведення адміністративної реформи та організація центральної виконавчої влади в країнах світу / Д. Котляр // Парламент. - 2001. - № 6. - с. 24-28.

14. Мартиненко В. М. Процес реформування державного управління: цілі, предмет та способи організації / Мартиненко В.М. // Акт. пробл. держ. упр. - Х., 2011. - № 3. - с. 37-43.

15. Матіос А. Державне управління в умовах адміністративно-правової реформи //Юридична Україна. - 2006. - № 2. - с. 34-37.

16. Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація / Відп. ред. Н.Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 448 с.

17. Онищенко Н. М. Правова система: проблеми теорії / Н. М. Онищенко. - К., 2002. - 352 с.

18. Органи державної влади України / за ред. В. Ф. Погорілка. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького, 2002. - 592 с.

19. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування / Панейко Ю. - Л.: Літопис, 2002. - 196 с.

20. Пахомов І. Адміністративна реформа: як її розуміти? / І. Пахомов // Право України. - 2001. - № 3. - с. 144-145.

21. Пахомов І. Адміністративна реформа: предмет реформування //Право України. - 2004. - № 3. - с.22-24

22. Полешко А. Стан і перспективи реформування адміністративного права України //Право України. - 2007 . - № 9 . - с. 123-129

23. Полешко А. Хід адміністративної реформи в Україні (з наук.-практ. конф.) / А. Полешко // Право України. - 2003. - № 4. - с. 104-118.

24. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17 березня 2011 р. № 3166-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 38. - ст. 385.

25. Пухтинський М. Адміністративна реформа: концептуальні та прикладні аспекти здійснення //Урядовий кур'єр. -- 2003. - 19 березня. - с. 13

26. Сьомін С. Процеси глобалізації в контексті адміністративної реформи в Україні //Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - 2005. - № 2. - с. 61-67.

27. Тодика Ю. Конституційні засади проведення адміністративної реформи // Право України, 2003. - № 4. - с. 104-118.

28. Тодика Ю. Адміністративна реформа в Україні в аспекті розвитку конституційного процесу //Вісник Академії правових наук України. - 2003. - № 2-3. - с. 224-238

29. Указ президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 року № 810/98.

30. Указ президента України «Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи» від 20 листопада 1998 року № 1284/98.

31. Чемерис В. Системний підхід до проблеми реформування державного управління / Чемерис В. Лесечко М. // Вісн. УАДУ. - 2001. - № 3. - с. 12-21.

32. Чемерис А. Концептуальні засади реформування державного управління і місцевого самоврядування / Чемерис А. // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3. - с. 62-71.

33. Янчук О. Структурно-кадрові аспекти адміністративної реформи в Україні / О. Янчук // Право України. - 2004. - №2. - с. 31-33.

34. Янчук О. Трансформація системи виконавчої влади в контексті адміністративної реформи в України / О. Янчук // Адміністративне право в контексті європейського вибору України. Зб. наук. праць. - К.: Міленіум, 2004. - с. 188-191.

Размещено на Allbest.ru