Адміністративно-територіальний устрій як основний напрямок реформ в Україні в даний період часу

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Вступ

Розділ 1. Теоретичні питання адміністративно-територіального устрою України

1.1 Сутність адміністративно-територіального устрою

1.2 Методологічні основи реформування адміністративно-територіального устрою держави

1.3 Необхідність адміністративно-територіальної реформи України

1.4 Основні напрямки адміністративно-територіальної реформи України

Розділ 2. Загальні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні та засоби забезпечення її здійснення

2.1 Мета і принципи реформування адміністративно-територіального устрою України в контексті глобальних процесів просторової організації суспільства

2.2 Модернізація адміністративно-територіального устрою в Україні, як один із факторів підвищення ефективності функціонування соціальної системи

2.3 Роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права України

2.4 Географічні засади формування територіальних громад у світлі нового адміністративно-територіального устрою України

Розділ 3. Проблеми на шляху реформування адміністративно-територіального устрою України

3.1 Децентралізація управління: переваги і ризики в умовах законодавства України

3.2 Радянська адміністративно-територіальна спадщина і спроби її подолання

Висновки

Список використаної літератури



Вступ

Актуальність теми дослідження. Взятий Україною курс на створення правової держави поставив вимогу кардинального реформування всіх сфер суспільно-державного життя. В теперішній час, коли Україна потрапила в складну політичну і економічну ситуацію постає багато нових, важливих питань, які слід вирішувати в найкоротші терміни. Потрібність удосконалення адміністративно-територіального устрою будь-якої країни постає відразу після здобуття державою незалежності. Але доцільним вирішенням питання щодо можливих перетворень устрою держави може залишатися і після здобуття країною незалежності. Зрозумівши те, що відразу після здобуття незалежності, Україна не зможе ефективно і вдало провести адміністративно-територіальну реформу в зв'язку з тим, що в перші роки незалежності постало безліч питань, які потребували негайного вирішення.

На жаль, складний політичний стан України в даний момент дещо гальмує реформування адміністративно-територіального устрою. Поспішати з втіленням певних змін не слід. Зміни повинні бути виважені і продумані з усіх позицій, а це можливе лише шляхом глибоких, обдуманих і ефективних дій по реформуванню адміністративно-територіального устрою. Від територіального устрою залежить розташування соціальних, культурних і економічних об'єктів, рівень об'єднання громадян, а що саме головне - розміщення державних органів. Для ефективного проведення реформи треба розробити поступовий план проведення, який би міг передбачити всі труднощі, які можуть постати на шляху здійснення реформи. Реформу слід здійснювати згідно чинного законодавства. Слід мати на увазі, що реформування адміністративно-територіального устрою неможливе без внесення змін до Конституції України та нормативно-правових актів, які регулюють питання адміністративно-територіального устрою України. Для того, щоб ця реформа призвела до позитивних змін в устрої України, до її проведення треба залучати авторитетних політичних діячів держави і висококваліфікованих юристів України. Адже адміністративно-територіальна реформа покликана на подолання кризового становища устрою України.

Теоретична база курсової роботи. Ініціатором адміністративно-територіальної реформи є Р. Безсмертний. Серед науковців, які активно беруть участь над здійсненням і дослідженням адміністративно-територіальної реформи слід виділити наступних: В. Селіванов, В. Цвєтков, В. Авер'янов, В. Колпаков, В. Бакуменко, Ю. Карпінський, І. Голосніченко, М. Стахурський, І. Коліушко, В. Бондаренко, А. Васильєв, О. Крупчан, В. Малиновський, Н. Нижчик та інші.

Об'єктом роботи є адміністративно-територіальний устрій, як основний напрямок реформ в Україні в даний період часу.

Предметом дослідження є заплановані дії по здійсненню адміністративно-територіальної реформи в Україні та її суспільно-географічний аспект.

Мета курсової роботи полягає в тому, щоб розглянути та проаналізувати проект адміністративно-територіальної реформи в Україні та виявити можливі проблеми на шляху реформування адміністративно-територіального устрою України.

Завдання роботи наступні:

1. Розглянути сутність адміністративно-територіального устрою України.

2. Розглянути методологічні основи реформування адміністративно-територіального устрою України.

3. Дослідити передумови здійснення реформи.

4. Обґрунтувати необхідність адміністративно-територіальної реформи.

5. Проаналізувати проект адміністративно-територіальної реформи та основні напрямки дії на кожному етапі.

6. Здійснення формування високоефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

7. Здійснення формування сучасної дієвої системи місцевого самоврядування;

8. Запровадження нової ідеології функціонування органів виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення та реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

9. Виявити суспільно-географічний аспект адміністративно-територіальної реформи.

10. Проаналізувати проблеми, які стоять на шляху до реформування, та їх можливі наслідки.

11. Зробити висновок про перспективи здійснення адміністративно-територіальної реформи в Україні.

Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона буде здійснюватись у п'яти напрямках і пройде в три етапи. Ці напрямки мають включати:

ь створення нової правової бази, що регламентуватиме організацію і здійснення державного управління в Україні;

ь формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління;

ь кадрове забезпечення нової системи державного управління;

ь зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління;

ь наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

В процесі роботи над курсовим проектом, було використано наступні методи: аналізу, порівнянь та аналогій, метод узагальнень.

Існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні не відповідає загальноприйнятим європейським принципам, закладеним а Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка є частиною законодавства України. Невиконання положень Хартії і, як наслідок, взятих на себе зобов'язань, є суттєвою перешкодою на шляху реалізації курсу на інтеграцію до Європейського співтовариства, задекларованого Україною.

Досвід державного управління в демократичних європейських країнах свідчить про те, що централізація влади на певному етапі призводить до неефективності та навіть недієздатності системи державного управління. Натомість саме децентралізація влади з сильними інститутами місцевого самоврядування сьогодні є провідної формою державної організації розвинутих країн, яка підтвердила свою економічну перевагу над централізованою формою державної організації. Втілення в життя приписів у результаті проведення адміністративно-територіальної реформи створить умови для вирішення суспільних проблем із максимальним наближенням влади до громадян.

Курсова робота складається зі: вступу, трьох розділів, висновків та списку використаної літератури, який налічує 34 найменування. Повний обсяг роботи складає 50 сторінок.



Розділ 1. Теоретичні питання адміністративно-територіального устрою України

1.1 Сутність адміністративно-територіального устрою

Сучасний адміністративно-територіальний устрій (АТУ) України, що був сформований за відсутності самостійної методології і визначався імперськими ідеями управління територіями в межах колишнього СРСР, в основних рисах зберігається вже понад півстоліття. До недавнього часу, по суті, не було політичних умов для розвитку України як цілісного державного утворення і проведення реформ в АТУ на наукових засадах.

Після проголошення 24 серпня 1991 р. Верховною Радою Української РСР незалежності України, на теоретичному рівні відразу ж виникло запитання необхідності обґрунтування оптимальної схеми адміністративно-територіального устрою, який повинен якомога краще відповідати потребам побудови української держави і узгоджуватися з об'єктивною територіальною диференціацією соціально-економічних процесів. Однак на практиці українська держава зіткнулася з необхідністю вирішення низки важливих політичних, економічних, соціальних, етнічних та інших проблем. Гостра економічна криза 90-х років минулого століття і необхідність якомога швидшої побудови інституційної системи держави, а також проблеми, породжені фактичним формуванням у державі олігархічно-кланової системи влади, відстрочили вирішення питання адміністративно-територіального устрою [13, с. 24].

У той же час включення України в загальносвітові процеси глобалізації та регіоналізації, її реальні кроки до інтеграції в Європейське Співтовариство гостро ставлять питання щодо відповідності адміністративно-територіального устрою держави основним європейським принципам побудови системи управління регіональним і місцевим розвитком, побудови місцевого самоврядування, а також відповідності об'єктивним тенденціям регіоналізації соціально-економічних процесів [22, с. 123].

Зараз існує необхідність формування і конкретизації концептуальних засад реформування адміністративно-територіального устрою держави на сучасному етапі з урахуванням вимог щодо реалізації курсу України на запровадження європейських стандартів у всіх сферах життєдіяльності суспільства.

1.2 Методологічні основи реформування адміністративно-територіального устрою держави

Наукове обґрунтування адміністративно-територіального устрою вимагає чіткого визначення відповідних категорій і термінів, зокрема «адміністративно-територіального поділу» і «адміністративно-територіальної одиниці».

Адміністративно-територіальний поділ - це внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці з метою раціональної організації державного та громадського управління регіонами, народним господарством, в цілому політичним і культурним життям.

Адміністративно-територіальна одиниця - це частина єдиної території країни, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування. За географічними ознаками адміністративно-територіальні одиниці України поділяються на населені пункти та регіони [7, с. 24].

В той же час в Конституції України вживається термін «територіальний устрій України» і визначено його основні принципи, зокрема: «єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій» [5, с. 21].

У проекті Закону України «Про територіальний устрій України», винесеному в даний час на обговорення, також вживається термін «територіальний устрій», під яким розуміють «обумовлену географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішню територіальну організацію держави з поділом її території на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці з метою забезпечення населення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвитку усієї території держави» [14, с. 37].

Демократична «Помаранчева революція» в Україні, серед іншого, відкрила шлях до проведення давноочікуваної реформи адміністративно-територіального устрою держави. Як відомо, перша спроба проведення даної реформи була зроблена у 1997р., але нічим не закінчилася, як і друга та третя спроби у 2001 р. і 2003 р., що багато у чому пояснюється відсутністю політичної волі в її проведенні з боку тогочасного вищого державного керівництва та моральної підтримки з боку суспільства.

Відзначимо деякі особливості територіального устрою, врахування яких має важливе значення при його реформуванні.

По-перше, формування територіального устрою - тривалий процес. Він поєднує як елементи природного відокремлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних комунікацій, а в окремих випадках - особливостями етнічного та конфесійного складу населення, так і заходи, ініційовані органами влади, зацікавленими в структуруванні території, впорядкуванні її організації з метою вдосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики.

По-друге, територіальний устрій держави характеризується системними ознаками: цілісністю, структурністю, тісними взаємозв'язками із зовнішнім середовищем, ієрархічністю тощо [9, с. 200].

По-третє, в унітарних державах система територіального устрою визначається центральними органами влади та охоплює всю територію країни, відповідно до неї створюється система органів державного управління та місцевого самоврядування.

Територіальний устрій держави формується і змінюється виключно офіційно, на правовій основі. Це означає необхідність управління процесом реформування територіального устрою, що вимагає існування певної (державної) політики розвитку територіальної системи. Іншими словами, територіальний устрій держави означає управління розвитком її територіальної структури.

По-четверте, територіальний устрій тримається на відносинах із здійснення публічної влади (державної чи місцевого самоврядування). Системо-утворюючими елементами територіального устрою є функціональні елементи (структурні центри, одиниці управління), об'єднані зв'язками між суб'єктами владних відносин вищих і нижчих рівнів. Слід зазначити, що саме за типом взаємовідносин центру з територіями виділяються типи держав.

По-п'яте, на основі територіального устрою формуються економічна структура держави, розвиток зв'язків між суб'єктами господарської діяльності, системи розселення, соціальної інфраструктури, а також системи багатьох громадських організацій. Таким чином, зміна територіального устрою викличе необхідність змін у всіх інших системах держави.

По-шосте, територіальний устрій на сучасному етапі став вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного простору держави. Тому декларований при командно-адміністративній системі принцип відповідності систем територіального устрою та економічного районування вимагає критичного перегляду.

По-сьоме, система територіального устрою держави характеризується певною стійкістю, яка забезпечується передусім структурними взаємозв'язками. Ця властивість означає збереження стійкості системи територіального устрою в умовах диференційованого впливу на окремі її складові. Стійкість системи територіального устрою є базовою складовою стійкості державної влади. У той же час стійкість припускає певну протидію, несприйнятливість тих чи інших заходів адміністративно-територіального устрою. На практиці це буде зводитися до необхідності наполегливої ??і послідовної реалізації завдань адміністративно-територіального устрою.

По-восьме, практична реалізація адміністративно-територіального устрою вимагає врахування властивості територіального устрою, яке дослідники називають «обмеженістю ефекту реформування».

Таким чином, з одного боку, перетворення територіального устрою держави саме по собі може вплинути на благополуччя конкретного громадянина, сім'ї, територіальної соціальної групи, оскільки в Україні від статусу населеного пункту залежить можливість кількісного і якісного одержання послуг. З іншого боку, перетворення територіального устрою саме по собі не здатне привести до кардинальних якісних змін у політико-правовому устрої держави. Реформа територіального устрою, взята окремо, ні в якому разі не здатна привести до кардинальних змін у функціонуванні системи органів державної (публічної) влади. Зрушення такого рівня визначаються реформуванням державної служби, зміною принципів побудови органів державної влади, створенням дієвих механізмів контролю та відповідальності за ефективність управління, упорядкуванням фінансово-кредитної системи, комплексним перетворенням всієї системи влади та інше [16, с. 214].

У процесі реформи адміністративно-територіального устрою повинні бути вирішені питання про:

1.)диференціацію однопорядкових адміністративно-територіальних одиниць, наприклад, міст обласного значення, районів та областей. Так, міста, райони та області можна поділити на малі, середні і великі. Це знизить можливості для порівняння при вирішенні кадрових, фінансових, матеріальних та інших питань державного врядування та місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць;

2.)подолання практики входження однопорядкових адміністративно-територіальних одиниць до складу один одних (село, селище, місто у місті і т.д.);

3.) створення відносно самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць, насамперед, на рівні низової ланки адміністративно-територіального устрою, якою повинна стати громада. Це означає необхідність укрупнення частини нинішніх сільських адміністративно-територіальних одиниць [18, с. 297].

Надзвичайно важливо юридично правильно оформити статус кожної одиниці адміністративно-територіального устрою (територія, населення, влада). Всі вони повинні мати:

а) статус юридичної особи, що виключає відповідний статус в органів місцевого самоврядування, які виконуватимуть свої функції на їх території. Останні повинні бути лише уповноваженими представниками відповідних адміністративно-територіальних одиниць, тобто діяти на основі інституту представництва - публічного чи приватного;

б) власну предметну компетенцію, в межах якої функціонуватимуть органи місцевого самоврядування адміністративно-територіальної одиниці. Слід відзначити, що цей пункт пропозицій викликає критику з боку частини фахівців, які непокояться, що в умовах абсолютно визначеної компетенції адміністративно-територіальних одиниць, органи самоврядування, які звикли працювати в умовах відносно визначеної компетенції, не зможуть її повноцінно реалізувати. Однак це чисто психологічний момент, який не повинен впливати на принципові підходи до визначення територіальної компетенції як основи діяльності органів самоврядування громад чи іншої адміністративно-територіальної одиниці;

в) відповідні атрибути: чітко визначену територію, адміністративний центр (для громади з кількох населених пунктів, району, області), статут, символи, органи самоврядування тощо.

Законодавство про новий адміністративно-територіальний устрій України також повинно містити положення:

ь про державне фінансування робіт з питань встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць;

ь про порядок вирішення конфліктів з питань адміністративно-територіального поділу та правового статусу адміністративно-територіальних одиниць;

ь про юридичну, насамперед, майнову відповідальність компетентних органів і посадових осіб за неналежне виконання робіт щодо встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Реформа адміністративно-територіального устрою має врахувати також і деякі суспільно-політичні ризики. До них слід віднести:

1) одночасне проведення більше 4-х реформ у державі, що може привести до виснаження державного і суспільного організму. Ці 4-ри реформи можуть бути: реформа адміністративно-територіального устрою, конституційна освітня та військова реформа;

2) безконтрольність при проведенні реформи адміністративно-територіального устрою, яка може призвести до різних перекосів.

Реформа адміністративно-територіального устрою вимагає переосмислення і питань щодо законодавства про місцеве самоврядування. Сьогодні Україна підійшла до рубежу, коли необхідно приймати нове покоління законодавства (а не просто оновлення законодавства) про місцеве самоврядування, що діяло б в умовах нового адміністративно-територіального устрою та переходу від традиційної (номенклатурної) до інноваційної (демократичної) моделі місцевого самоврядування.

Облік перерахованих та інших особливостей функціонування системи територіального устрою держави допоможе правильно сформулювати задачі адміністративно-територіального устрою і визначити адекватні механізми її реалізації.



1.3 Необхідність адміністративно-територіальної реформи України

У найближчому майбутньому Україну чекає адміністративно-територіальна реформа, про яку говорять уже кілька років. Не виключено, що в державі зменшиться кількість областей і районів.

До існування Радянського Союзу Україна була поділена між Російською та Австро-Угорською імперіями. Українські землі, що перебували у складі Росії, були розбиті на губернії, а західноукраїнські землі - спочатку на краї, а потім на воєводства.

Сучасний адміністративно-територіальний поділ України почав формуватися з 1932 року. У 1937-1939 роках було створено 15 областей. Ще 8 областей з'явилися на карті держави після приєднання Західної України в 1939-1940 роках. У той час поділ на області ґрунтувався на кількості членів компартії та кількості партійних осередків.

Перші заяви про необхідність адміністративно-територіальної реформи в Україні з'явилися ще за часів перебудови. У 1989 році було висунуто проект, де пропонувалося поділити Україну на 13 регіонів, які мали б ширші повноваження.

В лютому 1991 року, Верховна Рада УРСР відновила автономію Криму, що послужило поштовхом для початку суперечок про те, яким має бути адміністративно-територіальний устрій держави.

У той час багато політиків в Україні виступали за федералізацію України й укрупнення областей. Крім Криму, де після здобуття автономії процвітали ідеї про незалежність, ідеї федералізації охопили Галичину. Досить сильні сепаратистські тенденції на початку 90-х років з'явилися на Донбасі [10, с. 240].

Після проголошення незалежності української держави постала потреба реформування суспільства. Надзвичайно важливе місце у процесах реформування посідає реформа правової системи. Серед чинників, які сприяли прискоренню її проведення, велику роль відіграють прийняття Конституції України, а також вступ України в листопаді 1995 року до Ради Європи і необхідність виконання зобов'язань, в тому числі правового характеру, які взяла на себе наша держава.

Сучасне становище адміністративного права й права взагалі багато хто висвітлює лише в негативному плані. І це має причини. Однією з причин нинішнього соціально-економічного становища в першу чергу є недосконалість і серйозні недоліки в організації та порядку діяльності органів виконавчої влади та невідповідність ролі даних органів завданням і функціям перехідного періоду. Це, зокрема, загрожує посиленням кризових явищ і створює ситуацію некерованості соціально-економічними процесами в суспільстві.

Існуючий адміністративний апарат не здатний забезпечити ефективне функціонування державного механізму, на цивілізованому рівні виконувати свою основну функцію - надання послуг населенню. До мінімуму зведена результативність не тільки законотворчого процесу, але й чинність прийнятих законодавчих актів. Об'єктивно здійснюється широкомасштабна дискредитація державності. Не випадково суспільство щоразу зазнає серйозних поразок при спробі провести радикальні перетворення в політичній, економічній, соціальній чи інших сферах. Саме тому і потрібна адміністративна реформа, і не будь-яка, а конструктивна і поміркована [4, c. 88].

Вже зроблено перші кроки на шляху здійснення правової, зокрема адміністративної, реформи.

З цією метою і була відповідно до Указу Президента України від 7 липня 1997 року створена Державна комісія з проведення адміністративної реформи.

Зміст адміністративної реформи полягає в комплексній побудові системи державного управління в Україні та утворення необхідних інститутів державного управління, яких поки що немає в нашій країні.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення системи державного управління, яка забезпечить становлення України як розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, культури та демократії. Реформована система державного управління має стати близькою до потреб громадян, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною.

Для досягнення цієї мети необхідно розв'язати такі завдання:

ь формулювання ефективної організації виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях;

ь формулювання сучасної системи місцевого самоврядування;

ь запровадження принципів функціонування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування як діяльності, для надання державних та громадських послуг, забезпечення реалізації людських прав і свобод;

ь організація державної служби на нових засадах;

ь створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

ь можливо, поступове запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Для здійснення цих завдань по проведення адміністративно-правової реформи необхідно по-перше створити нову законодавчу базу; по-друге, створити нову систему органів державного управління; по-третє, організувати перекваліфікацію старих кадрів та забезпечити навчання нових кадрів, і по-четверте, це забезпечити наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління.

Проект адміністративної реформи розраховано на відносно тривалий період реалізації. Він включає три основних етапи.

Перший (підготовчий) етап полягає в розробці та затвердженні Концепції адміністративної реформи (розроблена ще в 1998р) та Програми (досі не розроблена) [28, с. 224].

Другий етап - це запровадження організаційно - правових засад реформування ключових елементів системи державного управління.

Третій етап має бути присвячений формуванню нових інститутів, нових організаційних структур державного управління.

На початку незалежності прийняття рішення про укрупнення регіонів і децентралізацію влади могло спричинити за собою розпад України. Керівництво держави на деякий час призупинило такі тенденції, залишивши чинний адміністративно-територіальний поділ. У результаті в Конституції України у 1996 році закріпили поділ України на Автономну Республіку Крим, 24 області та міста Київ і Севастополь. Але питання про новий поділ держави виникає знову - існуюча модель не відповідає нинішнім вимогам. У 1997 і 1998 рр. парламент розглядав законопроект про адміністративно-територіальну реформу. Але Президент закон так і не підписав, двічі повернувши його зі своїми пропозиціями.

З того часу законопроект доопрацьовується з основних положень цього документу, що не викликали заперечень у глави держави, можна зробити висновок про незмінність статусу областей. Хоча кількість їх не регламентовано, але адміністративно-територіальний устрій країни, згідно з документом, складають області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Причому ліквідація адміністративних одиниць і надалі залишається в компетенції Верховної Ради. А це значить, що при виникненні у когось бажання провести адміністративний переділ країни, йому доведеться домовлятися саме з Парламентом.

Зараз в Україні існують дві концепції адміністративно-територіального поділу. Перша передбачає зменшення кількості адміністративно-територіальних одиниць України (до 3-12 при існуючих 27), друга - укрупнення районів в областях (з 490 до 200), але без змін кордонів областей. Однак всі концепції нового поділу України пропонувалися окремими експертами або політиками. Держава ж за всі роки незалежності не запропонувала жодних своїх видінь адміністративно-територіальної реформи [25, с. 13].

Протягом 2005р. Кабінет Міністрів та профільні комітети Верховної Ради України розглядали необхідність та можливість проведення адміністративно-територіальної реформи як однієї з складових загальної адміністративної реформи. У складі Кабінету Міністрів була запроваджена посада віце-прем'єра з питань адміністративно-територіальної реформи, створена робоча група, яка розробила проект Закону України «Про територіальний устрій України» з метою укрупнення невеликих територіальних громад та збільшення власних бюджетних ресурсів місцевого самоврядування.

Тогочасний уряд організував широке обговорення цього проекту, проте він не знайшов підтримки в суспільстві. Наступні уряди призупинили роботу над законопроектом, який так і не було офіційно внесено на розгляд Верховної Ради.

Однією з можливих причин цього є те, що адміністративна реформа має проводитися поступово і позитивно сприйматися суспільством, тому бажано починати її практичне втілення не з такого делікатного питання, як реформування територіального устрою, а з удосконалення державних органів, часткової заміни їх державними установами, що не матимуть владних повноважень.

Основним ресурсом адміністративної реформи мають бути висококваліфіковані кадри, забезпечення якими можливе шляхом розвитку державної служби.

1.4 Основні напрямки адміністративно-територіальної реформи України

Відповідно до Указу Президента «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» адміністративна реформа є складовою державної, економічної, соціальної реформи, які відбуваються в країні. Вона передбачає докорінні зміни в організації практичного виконання завдань держави і суспільства.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високо розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка відповідатиме потребам і запитам людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння, національним інтересам українському народу. Ця система державного управління має бути підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави.

Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

У ході підготовчого етапу реформи мають бути розроблені та офіційно схвалені Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління [27, с. 104].

На другому етапі запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління.

На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

Перший напрямок передбачає створення законодавчого та нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи. Правова база гарантуватиме ефективне здійснення адміністративним апаратом державних функцій та сприятиме переходу до правових методів і форм здійснення державного управління в Україні та регламентуватиме діяльність нових інститутів, організаційних структур, нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління, кадрове та інформаційне забезпечення функціонування вказаної системи.

Наступний напрямок передбачає реформування Кабінету Міністрів України - вищого органу в системі виконавчої влади. Концептуальною основою реформування уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямків його діяльності, як:

ь вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства;

ь ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх виконанням.

У діяльності місцевих органів виконавчої влади, зокрема обласних державних адміністрацій, має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій з додержанням Конституції України і законів, а також здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням розпорядчо-виконавчих функцій районних державних адміністрацій. Особлива увага надається поетапності здійснення змін на рівні обласних державних адміністрацій, які є ключовою ланкою в реалізації державної політики уряду на територіальному рівні.

Також необхідно переглянути нормативно-правову базу щодо вдосконалення державної служби, прийняти нову редакцію закону «Про державну службу», а також Кодекс основних правил поведінки державного службовця. На наступних етапах адміністративної реформи мають бути реалізовані заходи, які разом узяті мають привести до завершення реформування єдиної системи державної служби в Україні.

Другий етап передбачає трансформацію низової ланки адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто) шляхом добровільного об'єднання на засадах положень Конституції адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування, тобто такої територіальної громади, яка б мала необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних і громадських послуг. Цей етап охоплює черговий строк повноважень парламенту та Президента України і передбачає внесення певних змін до Конституції щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій та місцеве самоврядування.

Третій етап повинен передбачити зміни територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій.

Відзначимо, що в Україні і досі з численними змінами та доповненнями, насамперед до Особливої частини щодо складів правопорушень, діє Кодекс про адміністративні правопорушення Української РСР 1984 року. Паралельно з ним існує понад 50 законодавчих актів, що встановлюють адміністративну відповідальність, у тому числі юридичних осіб, в окремих управлінських сферах (архітектура, містобудування, підприємництво, санітарія, ветеринарна медицина та ін.). Це не сприяє ефективному правозастосуванню, ускладнює знання громадянами законів, якими встановлюється їх відповідальність, не сприяє захисту громадських прав і свобод від дії адміністративних органів [26, с. 61].

У сучасних умовах розвитку правової системи України все більше приділяється увага реформуванню інституту адміністративної відповідальності, зокрема відповідальності юридичних осіб у разі порушення ними норм адміністративного права. В юридичній літературі дискусія з цього приводу не припиняється, тому спектр думок поширюється від ствердження про існування такого виду відповідальності до заперечення факту наявності у законодавстві України норм, що встановлюють адміністративну відповідальність юридичних осіб.

Проведення систематизації законодавства України про адміністративну відповідальність юридичних осіб має не тільки теоретичне, а й практичне значення. Це сприятиме, в першу чергу, ефективнішому застосуванню норм відповідного законодавства та забезпеченню законності як у діяльності юрисдикційних органів, так і у сфері діяльності підприємств, установ й організацій. Існує декілька можливих напрямів такої систематизації.

Першим напрямом є об'єднання норм чинного законодавства, що регулює адміністративну відповідальність юридичних осіб, можна шляхом включення таких нормативних актів до змісту Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У проекті Кодексу України про адміністративні проступки його укладачами зроблено спробу визнати юридичних осіб суб'єктами адміністративної відповідальності, але, на нашу думку, досить невдало. І якщо в загальній частині проекту містяться матеріальні норми, якими регулюються окремі питання адміністративної відповідальності юридичної особи, то в процесуальній частині про юридичну особу навіть не згадується [15, с. 34].

Тільки в тому випадку, коли внесені зміни і доповнення в КУпАП перетворять його в головний компонент системи нормативних актів про адміністративну відповідальність в цілому, можна говорити про такий спосіб систематизації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб.

Другим напрямком є той, що відповідальність юридичних осіб можна врегулювати окремим законодавчим актом, яким би міг стати Кодекс України про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Але, разом з тим такий напрям систематизації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб є досить складним і більше відповідає перспективам удосконалення цього виду відповідальності, ніж реаліям сьогодення.

Інший напрямок, запропонований українськими вченими, зводиться до об'єднання нормативно-правових актів, які регламентують адміністративну відповідальність юридичних осіб в окрему систему навколо власного центру, тобто розробки й прийняття окремого закону загального характеру, який би містив у собі всі принципові положення щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб. Цим нормативним актом можуть бути Основи законодавства України про адміністративну відповідальність юридичних осіб, в яких би містились загальні, принципові положення з цих питань.

Процес реформування законодавства про адміністративну відповідальність потребує якісно нових поглядів на зміст цього інституту та його місце в механізмі державного управління. Необхідно позбутися застарілих ідеологічних догм, які тривалий час справляли вплив на розвиток цього інституту. Орієнтація на побудову ринкових відносин в економіці, на пріоритет прав людини, на нове розуміння ролі держави в житті суспільства потребує відповідного урахування при розробці норм, які складають інститут адміністративної відповідальності.

адміністративний територіальний реформа глобальний

Розділ 2. Загальні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні та засоби забезпечення її здійснення

2.1 Мета і принципи реформування адміністративно-територіального устрою України в контексті глобальних процесів просторової організації суспільства

Майбутнє реформування адміністративно-територіального устрою надає Україні хороший шанс на ділі перейти до реалізації концепції екорозвитку (стійкого розвитку), і внести, тим самим, свій внесок у збереження середовища проживання людини.

Сформована, по суті, ще в XVIII столітті для потреб авторитарно-бюрократичного режиму, система державного управління в Україні, трансформувалася на сьогоднішній день в олігархо-бюрократичну.

В основі влади бюрократичних режимів лежить гіпертрофована концентрація повноважень і ресурсів в руках державного адміністративного апарату. Вкрай негативними наслідками такої концентрації є: по-перше, істотне обмеження свободи дій інших суб'єктів соціуму - громадських організацій, інститутів самоврядування, господарюючих суб'єктів (і, насамперед, малого та середнього бізнесу) і індивідів, без якої не можливе становлення так званого громадянського суспільства; по-друге, формування умов, що сприяють постійному відтворенню системи соціально-економічних і політичних взаємин, що склалася в державі [15, с. 34].

Метою реформування системи адміністративно-територіального устрою та реформування системи місцевого самоврядування має бути визначено:

законодавче визначення поняття та засад адміністративно-територіального устрою України, правового статусу і рівнів адміністративно-територіальних одиниць, порядку вирішення органами державної влади та органами місцевого самоврядування питань територіального устрою;

встановлення критеріїв утворення адміністративно-територіальних одиниць;

спрощення системи адміністративно-територіального устрою;

оптимізація класифікації адміністративно-територіальних одиниць;

децентралізація владних повноважень, визначення чіткої схеми розподілу повноважень між органами влади на територіальному рівні;

удосконалення бюджетних відносин та податкової системи, вироблення більш раціональних механізмів перерозподілу фінансів;

формування організаційно, фінансово та матеріально спроможно виконувати як власні, так і делеговані державою функції територіальної громади;

створення умов для поліпшення життя населення;

забезпечення просторово-часової доступності усіх громадян до ресурсів розвитку людського потенціалу, включаючи весь комплекс соціально-культурних закладів з надання різноманітних послуг;

додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання;

ефективне використання природного, економічного, трудового, наукового та іншого потенціалу територій [17, с. 265].

Оскільки одним із головних принципів і завдань адміністративно-територіальної реформи є децентралізація управління, необхідно детальніше спинитися на перевагах та ризиках її реалізації в Україні.

Відповідно розрізняють політичну та адміністративну децентралізацію. Остання становить інтерес у контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні.

Адміністративна децентралізація - це контрольований і впорядкований процес передачі частини повноважень центру органам влади субнаціонального рівня - регіональним та місцевим. У процесі адміністративної децентралізації обсяг прав нижчих органів влади розширюється в межах, визначених завданнями підвищення ефективності та гнучкості апарату управління, вдосконалення здатності державних органів і муніципальних структур вирішувати завдання соціального й економічного регулювання.

Питання децентралізації влади в Україні тісно пов'язане з розвитком місцевого самоврядування. Особливого значення набуває вибір концепції місцевого самоврядування, яка реалізовуватиметься в державі. Конституція України гарантує розвиток місцевого самоврядування як «права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ч.1, ст.140) [20, с. 145].

Ведучи мову про реформу, слід наголосити на тому, що не потрібно звужувати мету адміністративно-територіальної реформи лише до процесу формування ефективної системи надання населенню комплексу послуг - адміністративних, соціально-побутових, соціально-культурних тощо. Адже система адміністративно-територіального устрою держави виконує набагато ширші функції: вона виступає базою формування всієї територіальної організації суспільства та його окремих систем, основою формування системи територіальної організації влади, забезпечує стійкість держави в умовах виникнення зовнішніх і внутрішніх загроз її територіальній цілісності тощо. Забезпечення цих функцій вимагає проведення реформи адміністративно-територіального устрою у тісному взаємозв'язку насамперед із реформуванням бюджетним, податковим, муніципальним, а також реформуванням всього комплексу галузей сфери послуг.

В організаційному плані реформу слід розпочинати лише тоді, коли буде створено її достатнє нормативно-правове, кадрове та фінансове забезпечення.

Узагальнивши основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні, їх можна сформулювати наступним чином:

- комплексне врегулювання відносин між місцевими органами державної влади і органами місцевого самоврядування для забезпечення їхньої єдності у вирішенні питань місцевого значення;

- укрупнення масштабу адміністративно-територіальних одиниць з метою раціоналізації витрачання бюджетних коштів. Зміцнення кадрового потенціалу місцевих органів влади, мобілізації та більш повного використання фінансово-матеріальних ресурсів;

- принцип перспективності - врахування прогнозів розвитку і розміщення продуктивних сил з тим, щоб адміністративно-територіальні утворення мали достатній потенціал для подальшого соціально-економічного розвитку;

- поетапність проведення реформи, починаючи з базової ланки і закінчуючи регіональною;

- науково-методичне опрацювання всього комплексу питань адміністративно-територіальної реформи до початку її здійснення.

Здійснення адміністративно-територіальної реформи з урахуванням визначених засад дозволить підвищити ефективність проведення єдиної державної політики на всіх територіальних рівнях, досягти гармонійного поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, сприятиме становленню та розвитку місцевого самоврядування [18, с. 330].

Виходячи з вищевикладеного, найбільш продуктивним напрямком реформування адміністративно-територіального устрою України визначається регіоналізація, яка розуміється як наднаціональна форма просторової організації, що охоплює всі сторони життя суспільства і його взаємини з навколишнім середовищем, в контексті якої і відбувається упорядкування національних просторів.

В основі процесу регіоналізації лежить реальний перерозподіл владних повноважень і ресурсів. Причому перерозподіл не тільки і не стільки на користь регіонів як таких, а й і безпосередньо всередині самих регіонів. Загальний принцип такого перерозподілу наступний: надання максимально можливих управлінських повноважень місцевим органам самоврядування; переважно координуючих функцій - районним органам самоврядування; функцій контролю над дотриманням національних правових стандартів - регіональним представництвам центральної державної влади. Чітке правове вирішення даного питання дозволяє:

а) забезпечити головну умову успішного реформування - суттєве обмеження можливостей впливу «державної» бюрократії на соціально-економічне життя країни;

б) використовувати потужний додатковий ресурс розвитку - механізм самоорганізації суспільства.

Необхідно підкреслити, що перерозподіл владних повноважень і ресурсів нерозривно пов'язаний з формуванням якісно іншої системи управління процесами просторової організації суспільства, заснованої на застосуванні новітніх інформаційних технологій, і поєднує як комунікативний (мережа інформаційного обслуговування населення), так і когнітивний (центри гібридного інтелекту) рівні їх використання. Першим кроком є здійснення загальної інформатизації регіонів.

Судячи з оприлюднених матеріалів, урядова концепція реформи віддає перевагу «адміністративному» підходу, при якому «територіальному» фактору відведена другорядна роль. При такому зміщенні акценту поза увагою залишаються багато важливих аспектів процесу просторової організації суспільства, пов'язаних із визначенням територій - розкриттям потенціалів регіонального розвитку. Ігнорування географічного підходу істотно знижує ефективність регіональної політики та геостратегії держави в цілому. Географічний підхід дозволяє виявити й конкретизувати цілий ряд територіально-правових та територіально-економічних аспектів проблеми реформування[6; с. 301].



2.2 Модернізація адміністративно-територіального устрою в Україні, як один із факторів підвищення ефективності функціонування соціальної системи

Функціонування соціальної системи як форми організації суспільного життя є складний процес, логіка, напрямки і тенденції якого залежать від великої кількості факторів різної природи. Ці фактори можуть бути об'єктивними і суб'єктивними, керованими і такими що складно піддаються впливу; вимірюваними та незмірними. Взаємодія факторів може утворювати конфліктні ситуації або, навпаки, сприяти досягненню синергетичного ефекту. Все це необхідно враховувати при обґрунтуванні методології та інструментарію управління складними соціальними системами. Враховуючи сучасний етап розвитку суспільного життя, дослідження в даному напрямі є актуальними. Така ситуація характерна практично для всіх країн колишнього СРСР і країн Центрально-Східної Європи. Однак в Україні, яка, по суті, не мала довгострокового досвіду функціонування як незалежна держава з певними територіальними кордонами, процеси трансформації виявилися ще більш глибокими і складними, ніж у її сусідів.

Дискусія про необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи, обговорення конкретних пропозицій і проектів почалися відразу після 1991 року. У 1995 р. була сформована робоча група при Адміністрації Президента з метою підготувати проект адміністративної реформи в Україні. У результаті була розроблена Концепція адміністративної реформи, затверджена Указом Президента в 1996 р. (яка, втім, на практиці не була реалізована) [3, с. 288].

З того часу так і не вдалося прийти до єдиної думки щодо конкретних факторів, що визначають необхідність проведення даної реформи, механізмів її здійснення та ефекту, який буде отриманий внаслідок її реалізації.

За весь період існування України як незалежної держави робилися спроби оцінити різні аспекти адміністративно-територіальної реформи. В першу чергу дискусія базувалася на осмисленні історичних форм адміністративно-територіального устрою, що існували в Україні.

Сучасний адміністративно-територіальний устрій України сформувався за часи Радянського Союзу, тому його структура є громіздкою і досить неефективною.

Всі дослідники, які займалися проблемами реформування адміністративно-територіального устрою, сходяться на думці, що він не відповідає вимогам прискорення соціально-економічного розвитку, а, отже, і підвищенню ефективності функціонування соціальної системи. Проблемами сучасного адміністративно-територіального устрою України є:

ь невпорядкованість його структури;

ь неврегульованість статусу багатьох адміністративно-територіальних одиниць;

ь відсутність єдиної системи і порядку ідентифікації їх категорії;

ь невідповідність реально існуючих категорій населених пунктів тим, які визначені в Конституції;

ь значна диференціація за кількістю населення, площею та іншими параметрами адміністративно-територіальних одиниць одного рівня;

ь невідповідність адміністративно-територіальному поділу, прийнятому в розвинених країнах, зокрема в ЄС;

ь наявність в складі адміністративно-територіальної одиниці інших одиниць того ж рівня.

Обґрунтування напрямків модернізації адміністративно-територіального устрою в Україні повинно базуватися на розроблених концептуальних засадах пропонованої реформи [2, с. 225].

Дана концепція повинна базуватися на таких положеннях:

ь модернізація адміністративно-територіального устрою повинна забезпечити можливості до саморозвитку всіх адміністративно-територіальних одиниць;

ь ієрархія державної влади, представлена органами управління на всіх рівнях, повинна чітко відображати закріплені за цими органами функції для усунення дублювання і непродуктивних витрат;

ь реалізація принципу самозабезпечення повинна відбуватися за рахунок автономізації місцевого самоврядування, що дозволить досягти економії бюджетних коштів;