Конституційне закріплення адміністративно-територіального устрою України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсова робота

з курсу Конституційне право України

Конституційне закріплення адміністративно-територіального устрою України

Вступ

Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією публічної влади, тому територія держави - невід'ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади. Територія держави - це той простір, тобто суша (земна поверхня), води, надра, повітряний простір, на який розповсюджується державний суверенітет і територіальне верховенство країни.Територія держави має відповідну адміністративну будову, тобто структуру, за характером якої всі держави поділяються на унітарні, федеративні чи конфедеративні.

Призначенням відповідного поділу території держави є насамперед здійснення виконавчої влади і функціонування місцевого самоврядування. Звичайно адміністративно-територіальному устрою тією чи іншою мірою відповідає й побудова судової влади. Тим самим він слугує створенню територіальної основи для побудови систем органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування. Адміністративно-територіальний устрій забезпечує потреби голосування на виборах і референдумах. Його характеристики, як правило, враховуються при встановленні відповідних округів та в деяких інших випадках. Засобом адміністративно-територіального устрою відбувається наближення влади до населення, створюються можливості для реальної участі громадян в її здійсненні, для реалізації принципу народного суверенітету.

Отже, адміністративно-територіальний устрій - зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці. Такий поділ є неодмінною умовою функціонування відповідних державних, громадських структур та органів місцевого самоврядування. Таким призначенням адміністративно-територіального устрою і пояснюється актуальність дослідження даної теми.

І. Поняття і форми державного устрою

На відміну від форм правління організація держави розглядається тут з точки зору розподілу державної влади і державного суверенітету в центрі і на місцях, їх розподіл між складовими частинами держави.

Форма державного устрою показує:

· з яких частин складається внутрішня структура держави;

· яке правове положення цих частин і які взаємовідносини їх органів;

· як будуються відносини між центральними і місцевими державними органами;

· в якій державній формі виражаються інтереси кожної нації, що проживає на території даної держави. [19; 117-118]

Форма державного устрою - це територіальна організація влади, спосіб поділу держави на певні складові частини і розподілу влади між нею та цими частинами. Основними видами державного устрою є прості й складні держави. У сучасному світі більшість держав - унітарні. [4; 81]

Проста (унітарна) держава - це форма устрою держави, частини якої не мають свого суверенітету, всіх ознак державності. Такі частини держави є лише адміністративно-територіальними її підрозділами, утвореннями (наприклад, воєводства у Польщі, графства в Англії, провінції в Італії, області в Україні).[12; 58-59]

Основні ознаки унітарної держави: єдина конституція;єдина система вищих органів влади - глава держави, уряд, парламент (однопалатний чи двопалатний), юрисдикція яких поширюється на територію всієї країни; єдине громадянство і державна символіка; єдина система законодавства і єдина судова система; відсутність політичної самостійності у адміністративно-територіальних одиниць; у міжнародних відносинах виступає одноособово.

Види унітарних держав:

1. прості - складаються тільки з адміністративно-територіальних одиниць, що мають однаковий правовий статус - Алжир, Колумбія, Ліван, Польща;

2. змішані (ускладнені) - мають у своєму складі одну чи кілька адміністративно-територіальних одиниць, наділених статусом адміністративно-територіальних автономій (Великобританія, Грузія, Данія, Україна, Фінляндія).

3. складні - мають у своєму складі, окрім адміністративно-територіальних автономій, політичні (законодавчі) автономії, що володіють статусом самоврядних державних утворень. Така форма державного устрою характерна для регіональної унітарної держави.

Від федеративних держав регіональні держави відрізняються тим, що в них не створюється кілька систем законодавства, проте відбувається децентралізація законодавчої функції влади на рівні політичної автономії. [17; 113-114]

Складна держава - це така держава, яка виникла з окремих державних утворень, що мали суверенітет і всі ознаки держави, але певну частину своїх суверенних прав передали вищим органам союзної держави.

Складні держави поділяються на:

1. Імперія - це такі складні й великі держави, які об'єднують інші держави або народи внаслідок завоювань, колонізації, які складаються з головної держави (метрополії) і колоній. Імперії тримаються на державному примусі з боку метрополії. Історії відомі - Римська імперія, Російська імперія. [8; 59-60] На даний час у світі не існує жодної імперії.

2. Федерації - союзні держави, частини яких мають ознаки державності та наділені суверенітетом. Види федерацій за перевагою національного і територіального принципів їх утворення:

Ш Територіальна федерація - поділ на адміністративні території без врахування компактності проживання різних національностей і народностей. Для них характерна наявність історичного обмеження державного суверенітету суб'єктів федерації, наприклад, заборона конституційним законодавством виходу із союзу в однобічному порядку.

Ш Національна федерація - виділення адміністративно- територіальних одиниць за принципом компактного проживання на цих територіях певних національностей і народностей. Тут характерна наявність більшого ступеня суверенності її суб'єктів, наявність у них як державного, так і національного суверенітету, право виходу із союзу в однобічному порядку.

Ш Національно-територіальна - характернее інтегрування ознак національної і територіальної федерації. [14; 21]

Класифікувати федерації на види також можна за такими ознаками:

а) за способом створення: договірні - виникають на підставі угоди, договору, установчого пакту, тобто створюються, як правило «знизу»; конституційні - засновуються шляхом прийняття конституції, тобто створюються, головним чином, «зверху», наприклад Індія; договірно-конституційні - сполучають договірні і конституційні засади виникнення, їх більшість - США, ФРН, Швейцарія, РФ та ін.[17; 113-114]

б) за способом поділу і здійснення владних повноважень: централізовані - Індія, Пакистан, Мексика, Венесуела, Аргентина, Бразилія; децентралізовані - США, Австралія, ФРН.

Така класифікація є умовною, адже порівняно з унітарною державою федеративній об'єктивно притаманна децентралізація влади. Виділяють також асиметричні федерації, в яких в очевндь порушено принципи рівності суб'єктів. Проте асиметричними, по суті, є більшість федеративних держав оскільки повністю принцип майже ніде не дотримано. Розрізняють федерації, організація територій яких зумовлена виключно історичними та географічними чинниками, і федерації, у структурі яких тією чи іншою мірою враховано етнічно-національні чинники. [27; 256-257]

До складу сучасних федерацій входить різна кількість суб'єктів: у Російській федерації - 89, США - 50, Австралії - 6, Канаді - 10, ФРН - 16, Бельгії - 3, Індії - 25. У деяких країнах є федеральні території, або землі, які не вважаються суб'єктами федерації (наприклад, у США - федеральний округ Колумбія з м. Вашингтоном або союзні території в Індії). [17; 116- 117]

У науковій літературі федерації також поділяють на:

1. Союзну федерацію (федерацію, що заснована на договорі).

2. Федерацією, заснованою на автономії.

Юридичні ознаки союзної федерації:

1. Утворення на фенові договору (союзу) між суверенними державами. У такому союзі суверенні держави, що мають наміри утворити федерацію, визначають повноваження, які вони передають загально федеративним органам і які залишають виключно у своїй компетенції, місцезнаходження столиці федерації тощо.

2. Територія федерації складається з територій її суб'єктів. Це означає, що будь-яка частина її території є і частиною території усієї федерації і частиною території якогось із суб'єктів.

3. Наявність конституції федерації в цілому і конституцій у кожного з її суб'єктів.

4. Існування громадянства як усієї федерації, так і громадянства її суб'єктів.

5. Збереження за суб'єктами федерації широких повноважень аж до права виходу з її складу. За формальними ознаками союзною федерацією був СРСР. В сучасних умовах союзні федерації фактично не існують. Хоча, слід зазначити, що ряд країн США, ФРН, у своєму розвитку пройшли етапи договірної федерації.

Юридичні ознаки федерації, заснованої на автономії:

1. Утворення автономних одиниць рішенням вищих органів державної влади країни на прохання населення певної частини території держави.

2. Суб'єкти федерації одержують право самостійно вирішувати питання, що мають виключно місцеве значення.

3. Відсутність усіх ознак союзної федерації, тобто суб'єкти федерації, заснованої на автономії, не мають права виходити з її складу та вступати в дипломатичні відносини з іншими державами тощо.

Виходячи з наведених ознак можна говорити про те, що будь-яка держава, що має у своєму складі автономні утворення, наприклад Російська Федерація, є федерацією, заснованою на автономії.

Стаття 2 Конституції України проголошує, що Україна є унітарною державою. Однак неважко побачити, що з цими положеннями Конституції не узгоджується зміст її розділу, присвяченого регламентації статусу Автономної Республіки Крим.

Таким чином, є підстави говорити про певну невідповідність між конституційними визначаннями України як унітарної держави і фактичним закріпленням її Конституцією ряду суттєвих ознак України як федерації заснованої на автономії. [13; 62-65]

3. Конфедерація - союз держав (дане утворення на думку певного кола вчених не охоплюється поняттям «форма держави» і є оспорюваною категорією в юриспруденції). Конфедерації рідко існують тривалий період і утворюються на договірній основі. У представницьких органах конфедерації делегати представляють суверенні держави. Конфедерація утворюється для досягнення певних спільних державних цілей: економічних, державних, зовнішньополітичних тощо. [23; 224]

Ознаки конфедерації:

1) відсутність для всієї конфедерації загальних законодавчих органів.

Зусилля суб'єктів конфедерації, спрямовані на вирішення спільних проблем, координує спеціальний орган, що створюється, як правило, відповідними міністерствами (наприклад, оборони);

2) відсутність загальних для всієї конфедерації законодавства, громадянства, судової та фінансової систем;

3) рішення загально конфедеративних органів для членів конфедерації не є обов'язковими, і їх невиконання не тягне за собою ніяких санкцій;

4) наявність безумовного права виходу зі складу конфедерації у кожного з суб'єктів.

Ознаки конфедерації показують, що вона не є стійким утворенням. Тому у державно-правовій практиці вона здебільшого існувала як перехідна форма від співіснування незалежних держав до їхньої федерації або навіть до утворення нової унітарної держави. [13; 65-66]

Була спроба й іншого характеру - перетворити федерацію на конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не допустити розпаду колишнього СРСР, проте й вона виявилася безрезультативною, тому що не знайшла порозуміння серед керівників держав колишніх союзних республік. [18; 472]

Конфедерацію не слід ототожнювати з державами, що об'єднуються на основі міжнародно-правового договору. На відміну від конфедеративної угоди, міжнародні договори укладаються й ратифікуються парламентами або главами держав (президентами або монархами). Положення таких договорів є юридично обов'язковими для держав-учасниць. [13; 66]

Характерними рисами конфедерації також є: єдність території, чи суміжність кордонів, подібність рівня розвитку економіки і навіть єдність валюти. Швейцарська конфедерація (Конституцією цієї держави закріплювалась раніше саме така форма устрою) була такою лише на момент утворення, а пізніше переросла в державу з ознаками федерації. Певними ознаками конфедеративності володіє ЄС, однак члени цього співтовариства не виражають офіційного прагнення до утворення конфедерації як форми державного устрою нової держави. Тим більше важко назвати конфедеративним таке утворення як СНД. Тут, поки, не знайшли свого реального втілення багато загальних цілей заявлених в Статуті СНД. [14; 21-22, 26; 587-588]

ІІ. Україна як унітарна держава

Конституційна природа територіальної організації публічної влади в Україні залежить від таких політико-правових категорій, як «державний суверенітет», «територіальне верховенство», «територіальний суверенітет», «державна територія», «територія адміністративно-територіальних одиниць», «органи державної влади», «місцеве самоврядування» та ін.

Уст. 132 Конституції України зазначено, що територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. [11]

Отже, законодавець визначив перелік чинників, які доцільно враховувати під час забезпечення законодавчого регулювання відносин у галузі територіального устрою.

Законодавець розмежовує ці чинники на дві групи - «засади» та «особливості і традиції», їх правова природа різна. Критерієм такого розмежування є обов'язковість застосування. На відміну від «засад», «особливості і традиції» виконують факультативні функції.

Зокрема, у разі встановлення меж адміністративної одиниці в окремих місцях не беруть до уваги специфіку русла річки чи берегової лінії. Врахування географічних особливостей є бажаним, але не обов'язковим.

Засади територіального устрою в унітарній державі нерозривно пов'язані із забезпеченням реалізації загальнодержавних інтересів. Дослідивши галузь загальнонаціональної безпеки України в 1994-1996рр., Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД) визначив об'єм загальнодержавного інтересу, котрий охопив 8 основних напрямків, що були враховані під час прийняття Конституції України 1996р.

До приорітетів регіональної політики було віднесено:

• забезпечення суверенітету та територіальної цілісності;

• подолання економічної кризи;

• досягнення національної злагоди, політичної та соціальної стабільності;

• збереження генофонду народу;

• зміцнення здоров'я громадян;

• створення демократичного суспільства;

• інтеграцію України в європейську та світову співдружність;

• забезпечення екологічно безпечних умов життєдіяльності;

• створення цілісної системи забезпечення національної безпеки.

На підставі досвіду українського державотворення, науковці НІСД визначили перелік основних загроз, які мають суттєвий вплив на той чи

інший загальнодержавний інтерес.

Конституція України 1996р., на відміну від інших українських Конституцій, що їй передували (1919р., 1929р., 1938р., 1978р.), визначила в окремій статті основні засади організації територіального устрою в Україні. Положення ст. 132 фактично стали конституційною новеллою. До того вважалося, що система адміністративно-територіального поділу побудована на принципах, встановлених Постановою ВУЦВК від 12.04.1923р. «Про новий адміністративно-територіальний поділ України»

Винятком хіба що є положення ст. 5 Конституції УНР, де записано таке: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам право широкого самоврядування, додержуючись принципу децентралізації».

У Конституції України від 28.26.1996р. законодавець визначив три основні принципи державного устрою України:

1. єдності та цілісності державної території;

2. поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади;

3. збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

Передбачені засади територіального устрою визначають загальний порядок взаємовідносин усіх без винятку територіальних одиниць в державі і за своєю природою є універсальними.

У ст. 132 Конституції нічого не має про конституційно-політичний та конституційно-адміністративний чинники. Проте вони мають неабиякий вплив на формування адміністративно-територіального поділу у будь-якій країні. Вони є найбільш суттєві, а наслідки їхньої дії не можна недооцінити, адже їх прирівнюють до принципів.

Сучасна теорія адміністративно-територіального поділу розглядає політичний чинник як такий, що ґрунтується на теоретичному уявленні про те, що:

• зміни політико-правової природи існують до того часу державної влади, доки ведуть до подальших формувань територіальної організації самої держави;

• державна політика завжди має територіальні аспекти.

Сучасна концепція застосування конституційно-політичного чинника

ґрунтується на теоретичному уявленні про те, що формування нових першоджерел публічної влади спричиняє зміни політико-правової природи існуючої до того часу державної влади з подальшим формуванням територіальної організації самої держави. Тепер визначають інше коло пріоритетів, на які скеровує свій вплив цей чинник. Такими пріоритетами є конституційне забезпечення політичної єдності держави; формування балансу між центром та областями; залучення нових політичних сил до роботи в органах публічної влади; вдосконалення системи державного управління; формування системи самоврядних одиниць та ін. [20;217-223]

Територія України обмежується державним кордоном. Стаття 1 ЗУ «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991р. встановлює, що «державний кордон Украйни є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України - суші, вод, надр, повітряного простору Державний кордон України визначається законами України, а також її міжнародними договорами. Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень вживає заходів забезпечення оборони та захисту державного кордону цієї території України.[2;304-305]

Зв'язок системи адміністративно-територіального устою із системою органів державної влади та органів місцевого самоврядування виявляється, зокрема, в тому, що останні функціонують доти, поки існують відповідні адміністративно-територіальні одиниці, їх ліквідація, реорганізація завжди супроводжується ліквідацією, реорганізацією органів державної влади. Оскільки адміністративно-територіальні одиниці, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є частинами єдиної цілісної території держави, то в такому сенсі органи місцевого самоврядування також є елементами цілісного державного механізму, формування яких доручається безпосередньо населенню відповідних територіальних утворень, що випливає з принципу демократичної держави.[24; 22]

Україна на момент проголошення незалежності мала сформований територіальний устрій, який залишився без істотних змін і після прийняття Конституції.

Сьогодні у складі України знаходиться Автономна Республіка Крим (АРК), 24 області, 2 міста загальнодержавного значення (Київ, Севастополь), 165 міст обласного і 279 районного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міських районів, а також 26839 сільських населених пунктів, об'єднаних в 10190 сільських округів («сільрад»), як самостійних адміністративно-територіальних одиниць.

До складу України входять: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області. Уперше в Україні області були створені в 1932р. [ 9; 481]

Адміністративно-територіальний устрій України не є незмінним. Зокрема, великі міста з кількістю населення понад 1 млн. постійно ставлять питання про перетворення їх на міста загальнодержавного значення.

Відповідно до ст. 6 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальні громади сільських населених пунктів можуть не тільки об'єднуватися, а й роз'єднуватися там, де вони вже об'єднані у сільради. Щоправда, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» застерігає: вихід із

складу сільської громади можливий лише за наявності фінансово- матеріальної бази, достатньої для здійснення кожною з таких громад функцій і повноважень місцевого самоврядування відповідно до цього [6; п. 7 Розділ V]

Отже, питання адміністративно-територіального устрою повсякденно потребують свого вирішення.

Відповідно до Конституції України [11; ст. 92], територіальний устрій України, а отже, і порядок вирішення питань адміністративно- територіального устрою має визначатися виключно законами України. Самою ж Конституцією України визначаються лише основні засади та система адміністративно-територіального устрою України [11; ст.ст.132, 133]), а також право ВРУ утворювати і ліквідувати райони, встановлювати й змінювати межі районів та міст, зараховувати населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування і перенайменування населених пунктів та районів[11; п. 29 ст. 85].

Звичайно, відповідні повноваження по вирішенню питань адміністративно-територіального устрою мають й інші органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування. Так, до повноважень Кабінету міністрів України належить: внесення до ВРУ подання про утворення, ліквідацію та найменування районів; надання населеним пунктам статусу гірських, створення Національної ради з найменування географічних об'єктів, затвердження Положення про неї.

Щодо Верховної Ради АРК, обласних рад, то їхні повноваження по вирішенню питання адміністративно-територіального устрою можна поділити на три види:

1. Вони мають право вносити до КМУ пропозиції щодо утворення, ліквідації та найменування районів.

2. Порушувати перед ВРУ питання щодо: встановлення і зміни меж АРК, області; перенесення адміністративних центрів, перейменування районів; встановлення і зміна меж районів, міст і міських округів; зарахування населених пунктів до категорії міст районного, республіканського значення; утворення і ліквідація районів у містах, найменування і перенайменування районів у містах і населених пунктах.

3. Прийняття рішення щодо: зарахування населених пунктів до категорії селищ міського типу, сіл, селищ, встановлення та зміна їх меж; реєстрація сільських та міських округів; взяття на облік і зняття з обліку населених пунктів; ведення Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць; видачі Державного акту встановлення і зміни меж селища міського типу, селища, села, міського округу.

Щодо Київської та Севастопольської міських рад, то вони, як і обласні ради, вносять до ВРУ подання щодо встановлення і зміни меж міста, міської округи, утворення районів у місті та їх найменування і пере найменування, а також про найменування та перенайменування інших населених пунктів, що входять до округ цих міст. Поряд із цим вони самостійно приймають рішення про встановлення і зміни меж районів у місті, також про зарахування населених пунктів, що входять до міської округи, до селищ міського типу, сіл, селищ, зміну їхніх меж та інші питання.

Повноваження районних, міських рад та республіканського, обласного значення зводиться в основному до внесення до ВР АРК, обласної ради пропозиції щодо тих питань, які вирішують ці ради або порушують питання про їх вирішення перед ВРУ, відповідно ВРи АРК, обласною радою. [8; 607-610]

Як вже було вище зазначено територія України поділяється на певні адміністративно-територіальні одиниці, тому спробуємо розглянути їх докладніше.

Область - вища ланка в системі адміністративно-територіального поділу України, утворена з метою оптимального врегулювання відносин на регіональному рівні. Вона характеризується певним механізмом організаційним відособленням, цілісністю, економічною та соціальною самодостатністю, місцевими особливостями і традиціями. Область складається з районів, міст обласного значення та об'єднань міста з навколишніми селами, селищами, містечками, юрисдикцією міста зі збереженням їхнього статусу як самостійних адміністративно- територіальних одиниць. Особливості її конституційно-правового статусу в системі адміністративно-територіального поділу України визначається ч.2ст.133 Конституції України, в якій закріплено поіменний перелік усіх областей в Україні.[15; 241-242]

Поряд з областю регіональні завдання та функції, проте вже у дещо вужчому обсязі, виконують райони. Ці адміністративно територіальні одиниці розглядають як середню ланку в системі територіального устрою України. Він представляє спільність адміністративних одиниць первинного порядку (сіл, селищ, міст) і, водночас, забезпечує цілісність області, оскільки є її органічною складовою частиною.

Через район здійснюється державна політика на місцях, вирішується основний обсяг питань життєдіяльності місцевого населення, район представляє спільні інтереси самоврядних територіальних громад і забезпечує їх зв'язок з обласними і центральними органами влади. Він являє собою сформовану модель сільської спільності людей, на його основі мають вирішуватися питання відродження селянства як господаря землі, носія моралі та національної культури.

На відміну від району, область займає вище положення в системі адміністративно-територіального поділу. Її конституційно-правовий статус додатково врегульовує не лише Конституція, а й окремі Закони України (наприклад, Закон № 1250-IV від 18 листопада 2003р. «Про спеціальний режим інвестиційної діяльності у Закарпатській області»; Закон №356-XIV від 24 грудня 1998р. «Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях приоритетного розвитку в Чернігівській області» та ін.[20;245- 246]

Конституційно-правовий статус міста, району у місті, села та селища зумовлений їх правосуб'єктністю; функціями та компетенцією органів публічної влади, юрисдикція яких поширюється виключно на території деяких адміністративно-територіальних одиниць; механізмом здійснення функцій міста, району у місті, села, селища; гарантіями реалізації їх прав та юридичною відповідальністю, яку можуть нести відповідні органи публічної влади.

Відсутність закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» створює низку проблемних моментів по врегулюванні конституційно-правового статусу міста, району в місті, села та селища.

До прийняття Конституції України 1996р. порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою врегульовувався Положенням «Про прядок вирішення питань адміністративно- територіального устрою Української PCP», яке було затверджене Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981р.

Тепер до уваги беруться міжнародно-правові стандарти регулювання статусу населених пунктів. Зокрема слід звернути увагу на положення Міжнародної хартії з охорони й реставрації нерухомих пам'яток і визначних місць (Венеція, 1964р.), Рекомендації ЮНЕСКО про збереження і сучасну роль історичних ансамблів (Варшава - Найробі, 1976 р.), Міжнародної хартії про охорону історичних міст (Вашинська хартія, 1987р.), Рішення Конвенції ООН по населеним пунктам (Хібітат П) в Стамбулі (Туреччина, 3-14 червня 1996р.), Єреванської декларації про децентралізацію, Загальної класифікації територіальних одиниць для статистики (NUTS) від 26 травня 2003р.

З метою класифікації населених пунктів доцільно брати до уваги такі критерії, як: чисельність населення, функціональне призначення населеного пункту в державі, його адміністративне та соціально-економічне значення, внутрішній територіальний устрій, порядок здійснення публічної влади та форми управління, час та причини виникнення.

Творчо розглянувши дані критерії та не порушуючи чинної Конституції, можна розробити та прийняти низку законів, зокрема, «Про статус міста в Україні», «Про міста - обласні центри», «Про міста - районні центри», «Про малі міста України», «Про історичні міста України» прийняття таких актів лише сприятиме більш конкретному визначенн конотитуційно-правового статусу міста в Україні та зміцненню його економічного І політичного потенціалу. [20; 247-250]

Місто - великий населений пункт, адміністративний, промисловий, торгінсльний і культурний центр. У теоретичному значенні категорія «місто» є неоднозначним і багатоплановим явищем. Наприклад, соціальна теорій (М.П. Анциферов) визначає місто як «місце, пристосоване для спільного прожинання соціальної групи складного характеру, внутрішньо диференційованої та набутої певної правової форми». Політично-адміністративна теорія (М.Ю. ІІІапонал) визначає місто як поселення з певною територією, якому держаною владою надані особливі адміністративні прана. В своїй діяльності місто як «територіальна і публічно-правна одиниця» відірване під «прямого зв'язку з природою» та виконує «вищі соціальні функції» - передусім «організовує державу». [25;725]

Необхідно зазначити, що міста в Україні дуже суттєво різняться. Так, за данними статистики, найменше місто України має менше двох тисяч жителів, а найбільше - понад 2 мільйони осіб [21; 166]. За підрахунками Шкабаро В. М., 20 міст мають населення менше 2,5 тисяч осіб [22; 74].

Селище і село визначають як адміністративно-територіальну одиницю, населений пункт в Україні. [26; 455,457]

Ще у 2003р. Президент України доручив Кабінету Міністрів підготуиати законопроект «Про адміністративно-територіальний устрі».

До міста районного значення в проекті віднесено міста з чисельністю населення, як правило, не менше 10 тис. чоловік. Зазначено, що район може утворюватися, як правило, з населенням не менше 50 тис. чоловік. При цьому передбачається врахувати історичні, економічні, екологічні, географічні, демографічні особливості відповідних територій, а також етнічні і культурні традиції населення. Передбачається, що райони у місті утворюються, кількість населення яких не менша 300 тис. чоловік, а у районі в місті має проживати не менше 100 тис. чоловік. Автори проекту пропонують визначити, що село є адміністративно-територіальною одиницею з чисельністю населення, як правило не менше 100 чоловік, а селище - не менше 5 тис. чоловік. При прийнятті такої пропозиції невеликі поселення, чисельність населення яких не відповідатиме зазначеним критеріям, пропонується включати до складу найближчих населених пунктів відповідного району.[3; 86-88]

унітарний держава конституційний устрій

ІІІ. Особливості конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим у складі України

Україна, будучи унітарною державою, має складний територіальний устрій, оскільки в її складі знаходиться територіальна автономія - Автономна Республіка Крим. Під автономією (від грецького «автономія» - «незалежність») в юридичній науці прийнято розуміти відносно самостійне у здійсненні державної влади або місцевого самоврядування територіальне утворення у складі держави.

Наявність автономії у складі унітарної держави є досить поширеним явищем у світовій практиці державного будівництва. Автономії існують у складі таких унітарних держав, як Велика Британія, Данія, Іспанія, Італія, Китай, Португалія, Фінляндія та інші. Наприклад, у Данії статус автономії мають такі її адміністративно-територіальні одиниці, як Гренландія і Фарерські острови, у Китаї - Тибет, Синьцзянь, Внутрішня Монголіята ін. Автономії існують і у федеративних держава, наприклад, у Російській Федерацій .

У науці державного будівництва під автономією розуміють самоврядування певної території в державі. Щодо тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно - територіальний і національно - територіальний.

Суть першого підходу полягає в тому, що згідно з ним, суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-культурними, релігійними, національно-етнічними та іншими особливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єктом автономії визнається територія, що виділяється особливостями побуту та національним складом населення.

У радянській літературі національний фактор при визначенні автономії являвся провідним, оскільки автономія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права нації на самовизначення. Ця обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно- територіальне утворення не як звичайну форму децентралізації державної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності. Так у практиці державного будівництва виник феномен державно-політичної (автономна республіка) та адміністративно-політичної (автономна область, автономний округ) автономії, а також федерації, заснованої на автономії таких її суб'єктів.[8; 611-612]

Відповідно до іншої точки зору, статус автономії надається окремим частинам держави, які суттєво відрізняються від інших адміністративно- територіальних одиниць історичними, географічними, економічними, національними, мовними, соціальними, культурними умовами, побутом, звичаями, традиціями тощо. За таких умов держава, із метою вирішення проблем децентралізації державного управління чи національного питання, або для уникнення проблем сепаратизму, за ініціативи населення щодо утворення автономії проголошує або сприяє проголошенню автономії певної адміністративно-територіальної одиниці або території.

Залежно від походження, автономії поділяються на національні, територіальні та змішані, тобто за визначальним чинником сутності та змісту автономії її домінуючим чинником, що призвів до її утворення. В АРК традиційно проживали представники багатьох національностей: українці, росіяни, татари, греки, караїми, гагаузи та ін., тому утворенню автономії на території Кримського півострову сприяли переважно територіальні чинники - історичні, географічні, економічні, побутові та ін.

АРК є територіальною автономією у складі України, невід'ємною її часткою, складовою системи адміністративно-територіального устрою нашої держави.

Надання АРК відповідного статусу також має свою історію. Вперше статус автономії Крим отримав у першій половині XX ст., коли 18 жовтня 1921р. було утворено Кримську Автономну Радянську Соціалістичну Республіку у складі РРФСР, яка проіснувала до 1945р. і була перетворена на Кримську обл. у складі РРФСР. Цьому передувала примусова депортація з півострова кримських татар та жителів інших національностей у віддалені регіони СРСР.

У 1954р. Кримську обл. було передано до складу УРСР. На підставі ст. 14 чинної на той час Конституції СРСР 26 квітня 1954р. Верховна Рада СРСР прийняла Закон СРСР, яким затвердила Указ Президії Верховної Ради від 19 лютого 1954р. про передачу Кримської обл. зі складу РРФСР до УРСР.

Це відбулося на підставі рішень Президії Верховної Ради РРФСР від 5 лютого 1954р. та Президії Верховної Ради УРСР. Крім того, Законом СРСР від 26 квітня 1954р. було внесено зміни до ст.ст. 22,23 Конституції СРСР, за якими Кримська обл. була виведена зі складу РРФСР і віднесена до складу УРСР. Відповідні зміни були внесені і до Конституцій РРФСР та УРСР. Таким чином у 1954р. на законних підставах був встановлений статус Кримської обл. як української території та адміністративно-територіальної одиниці. У цьому статусі Кримська обл. проіснувала до поч. 90-х років XX ст.

З розпадом колишнього СРСР виникло питання визначення адміністративно-територіального статусу Криму. 20 січня 1991р., за ініціативи жителів Криму, відбувся загальнокримський референдум щодо поновлення автономії Криму. За результатами загальнокримського референдуму Верховна Рада УРСР прийняла ЗУ«Про відновлення Кримської Автономії Радянської Соціалістичної Республіки» від 12 лютого 1991р. за яким Кримській обл. було надано статус автономної республіки, а Кримська обласна Рада народних депутатів набула статусу Верховної Ради Кримської Автономної Республіки.

Верховною Радою України були також внесені відповідні зміни до чинної на той час Конституції України (ст. 75) та прийнято 29 квітня 1992р. ЗУ«Про статус Автономної Республіки Крим», які законодавчо визначали новий конституційно-правовий статус Криму як автономної республіки у складі України.

Таке рішення було прийнято з урахуванням історичного і культурного розвитку населення на території Криму, його багатонаціональності та багатоконфесійності.

У 1995р. ВРУ прийняла ЗУ «Про Автономну Республіку Крим», яким до повноважень АРК були віднесені такі питання, як: прийняття, тлумачення законів АРК та контроль за їх дотриманням; вирішення питання територіального устрою АРК, встановлення і зміна меж районів, населених пунктів до категорії міст, найменування і перенайменування міст, сіл; визначення повноважень і порядку діяльності республіканських органів та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян; визначення структури і пріоритетних напрямів розвитку економіки республіки, забезпечення науково-технічного процесу, створення й функціонування вільних економічних зон відповідно до законодавства України тощо.

Остаточне закріплення статусу АРК відбулося після прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України, яка визначила, що АРК входить до системи адміністративно-територіального устрою України [11; ст. 133] і залишається невід'ємною частиною України [11;ст. 134] з наданням їй особливих повноважень порівняно з іншими адміністративно- територіальними одиницями.

21 жовтня 1998р. Верховна Рада АРК прийняла Конституцію, а 23 грудня 1998р. ВРУ прийняла ЗУ «Про затвердження Конституції АРК», який надав чинності Конституції АРК як законодавчого акта.

Конституцією України 1996р. до відання АРК віднесено широке коло питань політичного, соціально-економічного, екологічного, культурного та іншого характеру.

У політичній сфері АРК сприяє реалізації політичних прав і свобод громадян України та вирішує інші питання політичного характеру. Зокрема, це організація та проведення місцевих референдумів; призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК, затвердження складу виборчої комісії АРК; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки; участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів.

У соціально-економічній сфері - управління майном, що належить АРК; розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань соціально-економічного розвитку тощо.

У культурній, екологічній та інших сферах - забезпечення функціонування й розвитку державної та національних мов та культур в АРК; охорона і використання пам'яток історії, розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон їх санітарної охорони; ініціювання ведення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в АРК або в окремих її місцевостях.

Конституцією та законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження.

Крім того, АРК має Конституцію АРК та здійснює нормативне регулювання низки питань соціального та господарського значення. При цьому, нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради міністрів АРК не можуть суперечити Конституції і законам України.

До повноважень АРК згідно зі ст. 137 Конституції України також віднесено здійснення нормативного регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів; мисливства і рибальства; санітарної і лікарняної служби; містобудування і житлового господарства; громадських робіт, ремесел та промислів, благодійництва; туризму, готельної справи та ярмарків; транспорту загального користування, автошляхів та водопроводів; музеїв, бібліотек, театрів та інших закладів культури та історико- культурних заповідників.

В цьому переліку основних сфер життя півострова, що підлягають правовому регулюванню і забезпеченню, враховано особливості географічного положення Криму, специфіку цієї рекреаційної зони, можливість місцевих органів більш досконало і ефективно здійснювати керівництво провідними галузями економіки і культури.[1;186]

Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради міністрів з цих питань не можуть суперечити Конституції і законам України і приймаються на їх виконання. Дія таких нормативно-правових актів з мотивів їх невідповідності Конституції та законам України може бути зупинена Президентом України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Зазначені питання становлять коло конституційних повноважень АРК, у межах яких представницькі та виконавчі органи здійснюють свою діяльність самостійно. Крім того, законами України та Конституцією АРК (II розділ) передбачаються деякі інші повноваження.

АРК має відповідні органи влади і місцевого самоврядування, які здійснюють визначені Конституцією України, Законом України «Про Верховну Раду АРК» від 10 лютого 1998р., Конституцією АРК [10; ст. ст. 21 - 33].У Конституції АРК, на відміну від попередніх законодавчих актів, визнано Верховну Раду як представницький, а не законодавчий орган влади, що відповідає ст.75 Конституції України, за якою єдиним органом законодавчої влади в Україні є виключно парламент України - Верховна Рада України.

Верховна Рада АРК складається зі 100 депутатів, які відповідно до ЗУ «Про вибори депутатів ВР АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 4 квітня 2004р., обираються за пропорційною виборчою системою. Депутати ВР АРК обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами АРК [5; п. 7 ст. 2].

ВР АРК працює сесійно. Для ведення нормотворчої роботи, підготовки та подальшого розгляду рішень і постанов з питань, віднесених до повноважень ВР АРК, з числа їх депутатів утворюються постійні комісії.

Конституцією АРК [10; п. 2 ст. 26] до повноважень ВР АРК віднесено, зокрема, прийняття Конституції АРК, призначення чергових виборів депутатів її Верховної Ради, прийняття рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму, затвердження бюджету АРК та інші.

Органом виконавчої влади АРК є уряд - Рада міністрів АРК. Відповідно до ст. 136 Конституції України, Голова Ради міністрів АРК призначається на посаду та звільняється з посади ВР АРК за погодженням з Президентом України.

З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів АРК, Голова Ради міністрів АРК, його заступник, керівник відповідних міністерств і республіканських комітетів АРК підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники місцевих державних адміністрацій - Раді міністрів АРК [10; п. 5 ст. 35].

Конституцією АРК встановлено, що правосуддя здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України [10;ст.ст. 39 - 40]. Тобто суди загальної юрисдикції, що знаходяться на території АРК, є невід'ємною складовою системи судів загальної юрисдикції України, порядок організації і діяльності яких визначається ЗУ «Про судоустрій України».

Місцеве самоврядування АРК має здійснюватися у повному обсязі відповідно до Конституції України (розділ XI «Місцеве самоврядування»), ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та законів України з певними особливостями, що передбачені Конституцією АРК (розділ IV «Місцеве самоврядування в АРК»).

Ст. 139 Конституції України передбачено, що в АРК діє представництво Президента України, статус якого визначається законом України. Через цей орган Президент України здійснює контрольну функцію щодо органів влади АРК. Його основними завданнями є: здійснення повноважень щодо забезпечення проведення в життя Конституції і законів України з питань, що належать до відання Президента України як глави держави; забезпечення взаємодії органів державної виконавчої влади України з відповідними органами АРК; сприяння однаковому застосуванню актів законодавства з питань, віднесених до відання України, здійснення передбачених Конституцією України повноважень щодо забезпечення прав і свобод громадян, державного суверенітету України.[18; 34]

Конституція АРК також закріплює гарантії статусу і повноважень АРК (розділ V), тобто нормативно-правові і організаційно-правові умови і засоби організації і діяльності АРК, її органів, посадових і службових осіб.

До організаційно-правового механізму гарантій організації і діяльності АРК Конституція АРК відносить органи державної влади України, органи АРК, органи місцевого самоврядування в АРК, їх посадових і службових осіб та інших суб'єктів конституційно-правових відносин. [15; 312-313]

IV. Особливості конституційно-правового статусу міст Києва і Севастополя у складі України

У Конституції України існує декілька норм, які стосуються статусу Києва. Згідно з ч. 7 ст. 20; п.16 ч.1 ст.92; ст.ст. 118, 133 і 140 Київ є містом, яке має спеціальний статус. Специфіка цього статусу, зазначена в ч.2 ст. 118 та ст. 140 Конституції України, виявляється у тому, що це місто постає як одиниця державного управління, і як одиниця місцевого самоврядування[11].Особливістю Києва як міста є лише те, що Київ не входить до складу Київської області і безпосередньо взаємодіє з центральними органами виконанчої влади. Місто Київ як столиця України є:

1. Політичним та адміністративним центром держави.

2. Місцем розташування резиденції глави держави - Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, центральних органів державної влади.

3. духовним, культурним, історичним, науково-освітнім центром України.

4. місцем розташування дипломатичних представництв іноземних держав та міжнародних організацій в Україні.[7; ст.1]

Однак лише тому, що Київ є адміністративним центром, столицею України, а виконання столичних функцій потребує спеціального регулювання, наявність державної виконавчої влади, місцеве самоврядування у місті Києві теж повинно мати специфіку. Київ посідає особливе місце в системі адміністративно-територіального устрою України, як місто загальнодержавного значення.

Щодо адміністративно-територіального устрою в місті Києві, то він має визначатися не тільки Конституцією, а й відповідно до п. 13 ч.1 ст.92 Конституції України законом України про територіальний устрій, який визначатиме порядок утворення і ліквідації районів у містах, встановлення та зміну її меж, найменування і перенайменування таких районів.

У ч. 1 ст.133, ч.4,5 ст. 140 Конституції України і відповідно в абзаці 3 ст.1 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», у ч.1 ст.2 ЗУ «Про столицю України - місто-герой Київ» район і район у місті визначаються як окремі адміністративно-територіальні одиниці, які мають різний правовий статус та інші відмінні ознаки.

Було розроблено кілька проектів організації місцевого самоврядування в місті Києві, у тому числі проект КМ України, проект народних депутатів В. Чемериса і В. Бондаренка, проект народних депутатів О. Лавриновича, В. Стретовича, Т. Стецьківа та інших народних депутатів. Загальним для всіх пойменованих проектів було те, що всі вони намагалися визначити специфіку столичних функцій, зумовленими цими функціями порядок формування бюджету міста Києва, режим комунальної власності, особливості реалізації місцевого самоврядування, дати гарантії здійснення столичних функцій. Спільним для них було й те, що вони визначали територію міста та його територіально-адміністративний поділ. Жоден із законопроектів не передбачав впровадження на рівні районів у місті Києві районних державних адміністрацій. Однак пропоновані моделі організації самоврядування мали суттєві розбіжності.[11, 20; 254,259,262]

На сьогодні в Україні є два міста республіканського підпорядкування -- Київ та Севастополь, що мають згідно з Конституцією України (частина третя ст. 133) спеціальний статус, який визначається законами України. Як було зазначен, вже прийнятий і діє Закон «Про столицю України -- місто-герой Київ». Закон про місто Севастополь поки що не прийнятий. [8; 482]

Органи місцевого самоврядування і виконавчої влади у місті Києві забезпечують в межах своїх повноважень, визначених законами України, здійснення містом таких функцій:

1) створення належних умов для діяльності у місті Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів державної влади, офіційних представництв іноземних держав і міжнародних організацій, установ і закладів науки, освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, місцем розташування яких відповідно до законодавства визначено місто Київ;

2) взаємодія з Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України при розробленні та здійсненні ними заходів, програм та проектів, що зачіпають інтереси столиці;

3) виконання інших функцій міста Києва, передбачених у законодавстві України, специфічних для функціонування Києва як столиці держави, в межах законодавства України тощо. [7; ст. 4 ]

Столичний статус міста покладає на органи місцевого
самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов'язки та
гарантує цим органам надання з боку держави додаткових прав [7; ст.5].

У зв'язку з забезпеченням здійснення містом Києвом столичних функцій
Київський міський голова має такі додаткові повноваження, наприклад, бере участь у вирішенні питань щодо проведення у місті заходів загальнодержавного та міжнародного характеру; вносить на розгляд Президента України, Кабінету Міністрів України проекти відповідних нормативно-правових актів та інші пропозиції з питань, що стосуються міста Києва як столиці України тощо.

В бюджеті міста Києва окремо передбачаються кошти на фінансування витрат бюджетних установ та організацій за послуги, які надаються підприємствами життєзабезпечення міста. [7; ст.19]

Держава забезпечує здійснення містом Києвом столичних
функцій шляхом: виділення окремим рядком у Державному бюджеті України фінансування витрат на здійснення містом Києвом столичних функцій; надання органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування урядових телекомунікацій та каналів зв'язку, необхідних для здійснення столичних функцій;
надання власного загальноміського ефірного телевізійного,
а також загальноміського радіоканалу, каналу кабельного телебачення тощо.