Глобальный характер современного международного терроризма

Вступление человечества в XXI в. Не изменило общей направленности международного терроризма. На фоне уже упомянутых выше процессов в развитии мира и терроризма как негативного социально-политического явления основными стратегическими линиями террористической активности устойчиво продолжают оставаться, во-первых, развитие исламистского, и, во-вторых, - националистического терроризма.

Первый как выражение экстремистских течений исламского фундаментализма и их инструмент продолжает активизироваться, расширяя сферу своей деятельности, усиливая содержащуюся в нем угрозу международной безопасности и озабоченность мирового сообщества относительно глобальной опасности данного феномена. В целом озабоченность исламским фундаментализмом определяется геополитической значимостью мусульманского мира, наличием мусульманских общин в посткоммунистическом мире и во всех крупных государствах Запада и потенциальной угрозой, исходящей от них, ростом проявлений терроризма во имя веры и религиозно обусловленного сепаратизма, в том числе в странах Восточной и Центральной Европы, и рядом других факторов (6, с.109-110). В ходе дискуссий о причинах и характере активизации исламистского терроризма в числе причин его активности многие специалисты называют неоколониалистские рецидивы со стороны Запада в отношении исламского мира, навязывание ему в процессе глобализации чуждых стандартов культуры и поведения, осуществление экономического диктата, вмешательство во внутренние дела. Как отмечает лондонский еженедельник «Экономист», причины «нового терроризма», направленного против Запада в целом, и особенно против Америки, - это «бессильный гнев, вызванный культурной и геополитической экспансией Большого Сатаны» (7, с.83-84). Нарастающая террористическая опасность для США и необходимость усиления защиты от нее в течение ряда лет неоднократно отмечались на официальном уровне. Например, в связи с последовавшим в декабре 1999 г. Арестом на границе США и Канады группы предполагаемых террористов в докладе Национальной комиссии по терроризму было отмечено: «Сегодняшние террористы ищут возможности нанесения массовых ударов, и они пытаются сделать это как на американской земле, так и за ее пределами. Они формируют транснациональные объединения, основанные на религиозном и идейном единстве и на обычной ненависти к Соединенным Штатам». И далее: «Приоритет первый (для США. - Ю.А.) - предотвратить террористические атаки» (13, р.4).

Значительно меньше внимания западные политики и специалисты по борьбе с терроризмом уделяли адекватной оценке террористической угрозы исламистских экстремистов безопасности России, прежде всего на Северном Кавказе, и центрально-азиатских стран СНГ, где террористическая активность в значительной мере связана с геополитическими устремлениями некоторых исламистских и определенных других зарубежных кругов. Их цель - установить свой политический и идеологический контроль над суверенными территориями или частью территорий этих стран, крупными природными ресурсами в их пределах, инициирование и поддержка в этих целях антиконституционных движений и выступлений местных сепаратистов против законной власти, в течении ряда лет приобретавших особо опасные масштабы и формы с большим числом человеческих жертв среди мирного населения и нанесением тяжелого материального ущерба в районах их террористической активности. Российские власти неоднократно и, к сожалению, без серьезных позитивных реакций со стороны международного сообщества обращали внимание последнего на необходимость адекватной оценки понимания действительного характера и международной опасности таких террористических угроз и на важность объединения усилий в целях принятия действенных мер по их пресечению. Длительное отсутствие подобного понимания негативно сказывалось на борьбе с общей угрозой международного терроризма.

Второе активное направление международного терроризма - националистический терроризм - на рубеже XX-XXI вв. По-прежнему продолжал дестабилизировать социально-политическую обстановку многих стран и регионов мира, выступая как наиболее опасное средство национал-экстремизма, как инструмент реализации статусных и территориальных претензий, а чаще, что особенно пагубно, сепаратистских устремлений, перекройки государственных границ вопреки национальному конституционному законодательству и послевоенным международно-правовым установлениям относительно их нерушимости. Возникая, как правило, на основе этнических внутригосударственных противоречий и конфликтов, националистический терроризм функционирует в современных условиях либо как неадекватная реакция определенных этнических групп на действительные или мнимые, прошлые или современные ущемления тех или иных социальных интересов этносов государственной властью или другими этническими группами, либо как сознательно избранный способ реализации узко эгоистических целей (овладение властью, территорией, получение доступа к природным ресурсам и т.д.) Определенными политическими и клановыми группами, этнополитическими элитами, структурами организованной преступности. Во всяком случае международный терроризм националистического толка развивается на фоне и на почве распространения и сознательного разжигания национализма, сохранения национальных обид, предрассудков или предубеждений, возбуждения вражды и ненависти в широких слоях населения, относящихся к тем или иным этническим группам.

В качестве важного шага в формировании механизма всемирной реакции на новые серьезные вызов и угрозу международной безопасности Совет Безопасности подчеркнул необходимость улучшения координации государств на национальном, субрегиональном, региональном и международном уровнях и для контроля, с использованием необходимых экспертов, за осуществлением данной резолюции постановил учредить комитет Совета Безопасности ООН из членов Совета, получивший наименование Контртеррористический комитет Совета Безопасности. Все государства были призваны предоставлять Комитету в установленном порядке доклады о предпринимаемых шагах по выполнению данной резолюции. Таким образом, были созданы важные организационные и политико-правовые предпосылки качественного совершенствования международных и национальных систем борьбы с терроризмом. В Российской Федерации на основании положений вышеупомянутой резолюции Совета Безопасности ООН Указом Президента РФ от 10 января 2002 г. № 6 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1 373 от 28 сентября 2001 г.» определен широкий комплекс мероприятий по совершенствованию общегосударственной системы борьбы с терроризмом и обеспечению адекватного участия России в международной антитеррористической борьбе.

Новые вызовы международного терроризма диктуют таким образом необходимость принятия новых, максимально эффективных мер борьбы с ним. Однако сложность и многогранность детерминант современного международного терроризма и опасность его проявлений обусловливают необходимость не только совершенствования силовых и ограничительных воздействий на субъекты международного терроризма, но и всемерное развитие системы его профилактики. Последняя, по нашему мнению, должна включать меры социально-экономической стабилизации международной обстановки, процессов глобализации, придания ей мировым сообществом и ведущими государствами социальной ориентированности, как этого требуют многие влиятельные политические и общественные деятели и движения, а также меры целенаправленного противодействия распространению духовных основ экстремизма в современном обществе.

Международный терроризм как один из видов транснациональных угроз может стать в XXI веке серьезным препятствием на пути решения национальных, региональных и мировых проблем. Проведённый анализ показал, что контроль над международным терроризмом должен предполагать научное и юридическое определение террористических действий, выявление субъектов терроризма, сил и обстоятельств, его порождающих. Только объединение усилий всего мирового сообщества может принести реальные плоды, которые позволят создать эффективную систему противодействия международному терроризму в каждом отдельном государстве и в мире в целом.

2.2 Особенности терроризма в Европе и в Российской Федерации

Терроризм известен в Европе уже несколько десятилетий, став элементом политико-правовой жизни большинства европейских государств. В течение определенного периода времени террористические акты осуществлялись сепаратистскими группами и были направлены против национальных правительств. Образ действия таких групп, как Баскская организация сепаратистов (ЕТА) в Испании, Ирландская республиканская армия (IRA) и ее отдельных подразделений в Великобритании, был разнообразным.

Терроризм в Европе, как и в остальных частях света, способен принимать различные формы: от массового убийства и покушения на жизни людей до уничтожения имущества, причинения ущерба социально значимым и частным интересам. Как уже было отмечено, в связи с этим поиск единого понятия терроризма вызывает существенные затруднения. В Европе первая и самая успешная попытка создания документа, посвященного борьбе с терроризмом, - это Европейская конвенция о пресечении терроризма, принятая в 1977 г. Советом Европы. Принятие данной Конвенции относится ко времени, когда еще акты международного и национального терроризма не получили столь массового распространения. В определенном смысле можно сказать, что подписание данной Конвенции было опережающим, превентивным шагом в борьбе с нарастающим терроризмом.7 мая 1999 г. Эта Конвенция была подписана в Будапеште представителем Российской Федерации. После прохождения необходимой процедуры 7 августа 2000 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма», который вступил в силу 10 августа 2000 г.

В социально-политическом процессе современной России задача борьбы с терроризмом является особенно актуальной. В конце ХХ века началась борьба с незаконными вооруженными формированиями на территории ряда северокавказских республик, которая продолжается и в настоящее время. Сегодня рецидивы этой борьбы проявляются в виде террористических актов как на территории образованного Северокавказского Федерального Округа, так и в различных регионах России.

Это в первую очередь связанно с тем, что в последней декаде прошлого столетия произошли серьезнейшие изменения в личности, вооружении и тактике действий террористов, поставивших немало новых задач перед органами власти и службами безопасности. Если в 1970-1980-е годы террористами являлись в подавляющем большинстве случаев фанатики-одиночки, нередко - с психическими отклонениями (таковыми являлись 50% захватчиков самолетов), то к началу 1990-х годов возникли целые организации, готовившиеся к ведению вооруженной, по сути дела - террористической, борьбы.

Еще одна проблема, появившаяся после развала СССР, - межконфессиональные отношения. Россия фактически впервые открыто вошла в конфронтацию с исламским миром, где весьма сильны фундаменталистские силы, не исключающие и физической борьбы с «неверными» и имеющие мощную финансовую и организационную поддержку. Это обстоятельство стало новым долгосрочным фактором, влияющим на развитие терроризма в современной России.

Следует также отметить, что в конце ХХ века, в период роста и активизации террористической деятельности в современной России, органами власти проводились иррациональные преобразования в системе правоохранительных органов и армии, что, возможно, было связано с недооценкой степени общественной опасности подобного рода явлений. В результате этого терроризм в Российской Федерации получил приоритет по сравнению с силами поддержания правопорядка: в 90-х гг. Существенно сократилось число оперативных работников органов МВД и ФСБ и их «штатная» численность стала вполне сопоставимой с численностью устойчивых преступных формирований. Как следствие в результате вышесказанного в настоящее время ряд сотрудников правоохранительных органов имеет небольшой оперативный стаж и опыт работы.

Для характеристики современного терроризма в России важно учитывать структуру преступности в стране, особенно так называемой «организованной», нередко осуществляющей действия, имеющие внешнее сходство с терроризмом, - организация взрывов, захват заложников, устрашение или физическое устранение конкурентов.

И хотя эти действия, в силу отсутствия их «политической мотивированности», не считаются террористическими, по своей объективной стороне они, по сути дела, являются таковыми. Для их обозначения даже предложено специальное понятие «уголовного терроризма».

Эта разновидность имеет большое криминологическое сходство с «классическим» политическим терроризмом. Остаточный же его эффект тот же - деморализация общества, нагнетание атмосферы страха, неуверенности, запугивания, парализации и подавления общественной воли, недовольство властями и правоохранительными органами, ликвидация демократических институтов общества, затруднение нормального функционирования государственных органов.

Следует также различать, на что редко обращают внимание отечественные исследователи, терроризм направленный, т.е. Нацеленный на конкретный объект, чаще всего - физическое лицо, и терроризм рассеянный, жертвами которого становятся случайные люди. Бесланская трагедия в сентябре 2004 года, взрывы в московском метро и др. Являются ярким примером подобного терроризма. В этой связи можно констатировать, что к актам рассеянного терроризма относятся групповые захваты заложников, организация взрывов в общественных и многолюдных местах, случайные жертвы при нападениях на избранные объекты.

Помимо этого, различаются теракты скрытые, когда террористы стремятся не привлекать к ним внимание общественности (отравления, хищения неугодных лиц, запугивание, шантаж), и демонстративные, которым исполнители стремятся придать максимально возможный общественно-политический резонанс - взрывы, расстрелы и т.д., вплоть до «официального» принятия на себя «ответственности» за совершенные действия.

На постсоветском пространстве для роста терроризма сложился целый комплекс предпосылок социального, национального, идеологического, психологического характера. К их числу можно отнести распад СССР, системы его правоохранительных органов, паралич власти, хозяйственно-экономический кризис, резкое падение жизненного уровня основной части населения (при одновременном появлении олигархического слоя) и угрозу безработицы, неустойчивость всей системы общественных отношений и структур, крушение привычных мировоззренческих ориентаций, обострение разнообразных - политических, социальных, национальных и религиозных - противоречий, высвобождение агрессивных потенций, общее падение нравов, торжество цинизма, нигилизма и взрыв преступности.

Все вышеперечисленные обстоятельства влияют как на процесс формирования экстремистской идеологии и формирование субъектов террористической деятельности, так и на содержание и характер деятельности правоохранительных органов, на выработку общегосударственной системы мер борьбы с терроризмом.

К числу внешних факторов, влияющих на распространение терроризма, следует отнести: рост числа террористических проявлений в ближнем и дальнем зарубежье; социально-политическую и экономическую нестабильность в сопредельных государствах как бывшего СССР, так и Европы и Восточной Азии; наличие вооруженных конфликтов в отдельных из них, а также территориальных претензий друг к другу; стратегические установки некоторых иностранных спецслужб и зарубежных (международных) террористических организаций; отсутствие надежного контроля за въездом-выездом из России и сохраняющуюся «прозрачность» ее границ; наличие значительного «черного рынка» оружия в некоторых сопредельных государствах.

К числу внутренних факторов роста терроризма относятся: наличие в стране нелегального «рынка» оружия и относительная легкость его приобретения; образование новой «российской диаспоры» (расселения граждан РФ за пределами своей страны); наличие значительного контингента лиц, прошедших школу войн в Афганистане, Приднестровье, Сербии, Чечне, Таджикистане и других «горячих точках», и их недостаточная социальная адаптированность в обществе переходного периода; ослабление или отсутствие ряда административно-контрольных правовых режимов; наличие ряда экстремистских группировок, полувоенных формирований; сплоченность и иерархичность преступной среды; утрата многими людьми идеологических и духовных жизненных ориентиров; обостренное чувство социальной неустроенности, незащищенности у значительной части гражданского общества; настроения отчаяния и рост социальной агрессивности, общественная фрустрация, падение авторитета власти и закона, веры в способность и возможность позитивных изменений; слабая работа правоохранительных и социальных государственных и общественных органов по защите прав граждан; широкая пропаганда (масс-медиа, СМИ) культа жестокости и силы.

Созданию условий и росту терроризма в России способствуют также следующие факторы: деятельность партий, движений, блоков и организаций, прибегающих к методам насилия; преступная деятельность криминальных сообществ, направленная на дестабилизацию общественной обстановки; не полный контроль государства над экономическими и финансовыми ресурсами страны, оборотом оружия; ослабление системы охраны военных объектов - источников оружия; обострение криминогенной обстановки и распространение правового нигилизма; появление и развитие институтов наёмничества и профессиональных убийц; коррупция в органах власти и тесная взаимосвязь с криминальными структурами многих профессионалов из МО, МВД, ФСБ; проникновение в Россию и деятельность на ее территории зарубежных экстремистских террористических организаций и религиозных сект; негативное влияние средств массовой информации, создающих рекламу террористам; отсутствие контроля за распространением методов и способов террористической деятельности через информационные сети, публикация необходимых пособий.

Глава 3. Сотрудничество РФ и ЕС в сфере борьбы с терроризмом

3.1 Правовое регулирование сотрудничества РФ и ЕС в сфере борьбы с терроризмом

В контексте взаимодействия методов интеграции особый интерес представляет концепция «европеизации», которая понимается как «формирование, распространение и институционализация формальных и неформальных правил, процедур, способов действий и норм, разработанных на уровне ЕС, а впоследствии инкорпорированных в логику внутриполитического дискурса государств-членов, политические структуры и публичную политику».

Возникновение новых трансграничных вызовов безопасности стало причиной учреждения в середине 1970-х годов специальной группы для противодействия терроризму (ТРЕВИ). Резкое увеличение количества заявлений о предоставлении убежища в конце 1980-х годов и притока нелегальных иммигрантов вынудили страны, находившиеся на «передовой линии», прежде всего, Германию, добиться внесения вопросов иммиграционной политики и убежища в политическую повестку дня, что привело в конечном итоге к появлению «третьей опоры» ЕС. Рост международной организованной преступности вызвал необходимость учреждения специальных агентств - Европола, Евроюста, ФРОНТЕКС и постепенного расширения их функций. Таким образом, внешние факторы сыграли важную роль в формировании пространства.

Параллельно на развитие сферы внутренних дел и юстиции воздействовали внутренние факторы, обусловленные процессом политической и экономической интеграции. Главный из них - завершение строительства Единого внутреннего рынка. Для устранения сохраняющихся препятствий трансграничной экономической деятельности и полноценной реализации «четырех свобод» потребовалась отмена пограничного контроля между государствами-членами и одновременно обеспечение безопасности свободы передвижения.

Правовая основа пространства была создана Амстердамским договором в результате реформы сферы внутренних дел и юстиции, разделившей ее на «первую» (коммунитарную) и «третью» (межправительственную). Таким образом, вопросы иммиграционной политики, предоставления убежища и охраны границ, а также гражданско-правового сотрудничества в пост-амстердамский период решались посредством стандартной законодательной процедуры с участием Европарламента, тогда как уголовно-правовое и полицейское сотрудничество остались в межправительственной компетенции, где господствовало единогласие, и институты ЕС не имели влияния на процесс принятия решений. Сложившаяся асимметрия пространства тормозила его развитие: европеизация иммиграционной политики, охраны границ и других направлений, принадлежащих к «первой опоре», происходила заметно быстрее по сравнению со сферой борьбы с организованной преступностью. Раскол пространства на две асимметричные части порождал трудности законодательного, организационного и политического характера.

События 11 сентября 2001 года, усиливающаяся угроза наркотрафика и торговли людьми заставили правительства стран ЕС-членов задуматься о введении более гибкой системы принятия решений в сфере внутренних дел и юстиции, при которой вето лишь одного государства способно затормозить любую новую инициативу. Вопросы внутренних дел и правосудия заняли одно из центральных мест в повестке дня работы Конвента «Будущее Европы», готовившего Конституцию Евросоюза. Специальная рабочая группа Конвента в декабре 2002 года представила проект очередной реформы «третьей опоры», главным пунктом которой была дальнейшая коммунитаризация внутренних дел и юстиции, т.е. Соединение всех его направлений в одно целое и преодоление, таким образом, раскола и асимметрии пространства свободы, безопасности и правосудия.

Термин «пространство свободы, безопасности и правосудия» был выбран в ходе межправительственной конференции 1996/97 годов как компромисс, приемлемый для всех ее участников, который позволял согласовать различные цели действий во внутренних делах и юстиции с разными инструментами управления пространством. Сущность компромисса заключалась в том, что термин представлялся достаточно широким, чтобы подразумевать сосуществование межправительственного сотрудничества в рамках «третьей опоры» и коммунитаризованные области «первой опоры».

Ключевым моментом функционирования пространства является принцип субсидиарности. Европейский Союз обращается к вопросам, которые могут быть решены эффективно лишь посредством общих действий на уровне ЕС; при этом решающим условием применения общих действий становится трансграничная природа проблемы. Следовательно, цель ЕС - не заменить национальные структуры внутренней безопасности единой европейской, а скорее убрать препятствия на пути эффективного противодействия угрозам посредством расширения взаимодействия национальных структур.

Анализ роли институтов ЕС в рамках пространства дает возможность определить их полномочия и возможности в процессе развития внутренних дел и юстиции. Современная институциональная структура призвана упростить и поддерживать сотрудничество и координацию действий государств-членов, так как в долиссабонский период «твердый» подход и вертикальное управление (централизованные функции регулирования и контроля, высокая степень правовой гармонизации) не были предусмотрены действовавшими договорами в сфере уголовно-правового и полицейского сотрудничества. Результатом деятельности институтов, особенно Совета и Комиссии, наряду с применением «твердого подхода» в управлении, стало изобретение широкого спектра возможностей «мягкого права» там, где использование традиционных правовых инструментов воспринималось как прямое давление и навязывание взглядов, которые не всегда разделяли национальные правительства. Активное применение пятилетних программных документов (Советом и Комиссией), графиков (Комиссией), оценочных докладов (Советом), анализа рисков (Европолом и ФРОНТЕКС) продемонстрировало огромный набор новых методов управления. В то же время соперничество институтов, особенно Комиссии и Совета, в частности, в разработке политических и программных установок, а также наличие агентств и многочисленных рабочих групп нередко вносят путаницу в формирование повестки дня.

Подводя итоги реформе внутренних дел и юстиции по Лиссабонскому договору, можно констатировать: данная сфера постепенно будет функционировать так же, как и другие направления политики Евросоюза, находящиеся в смешанной компетенции наднациональных институтов и национальных государств. Однако реформа предполагает и противовес коммунитаризации: в то время как полномочия Комиссии, Парламента и Суда ЕС распространены на все направления пространства, в ряде областей государства-члены сохраняют право законодательной инициативы. Введены также положения, которые дают возможность государствам-членам остановить процесс принятия решений и передать вопросы на рассмотрение Европейскому Совету, если они считают, что затронуты их жизненно важные национальные интересы. В таком случае остальные государства получают стимул воспользоваться возможностями «продвинутого сотрудничества». Насколько серьезны эти ограничения дальнейшего функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия? С одной стороны, множество возможностей для государств-членов уклониться от участия в общей политике способны привести к «мозаичности» пространства, а не к его однородности.

Но на сложившуюся ситуацию можно взглянуть и с другой стороны: ограничения были введены не случайно, а в результате тщательно выверенного компромисса между необходимостью Евросоюза отвечать адекватно на общие вызовы внутренней безопасности и традиционными глубокими различиями государств-членов в уголовном законодательстве и практике. Пространство свободы, безопасности и правосудия изначально и не планировалось как единое гармонизированное пространство. Поэтому отмена «третьей опоры», безусловно, требовала определенной компенсации в виде оговорок и ограничений полномочий институтов ЕС. Полная и безоговорочная «коммунитаризация» внутренних дел и юстиции, во всяком случае, на сегодняшний момент, могла бы лишь развалить пространство внутренней безопасности, парализовать совместную деятельность агентств и ведомств Евросоюза, его институтов и государств-членов.

Тем не менее, пространство свободы, безопасности и правосудия можно без сомнения назвать сферой политики ЕС, где вес наднациональной составляющей постепенно растет, хотя межправительственный подход по-прежнему влиятелен. Реформа внутренних дел и юстиции настолько существенна, что создает основу и стимул для дальнейшего развития пространства как крупного политического проекта Европейского Союза.

С конца 1990-х годов регулирование миграционных потоков, предоставление убежища и охрана границ стали одним из самых динамично развивающихся и в то же время противоречивых направлений политики Евросоюза. В течение десяти лет с момента передачи посредством Амстердамского договора иммиграционной политики в совместную компетенцию институтов ЕС и государств-членов Комиссия ЕС разработала целый ряд законодательных и политических инициатив с целью «европеизации» сферы, традиционно считавшейся оплотом суверенитета национальных государств. Таким образом, ЕС продвигался к установлению общих правовых рамок иммиграционной политики: был принят свод нормативных актов, регулирующих как противодействие нелегальной иммиграции, так и условия въезда, проживания и адаптации граждан третьих стран на территории ЕС. Лишь область легальной иммиграции, в том числе, выдача виз студентам из третьих стран, управлялась по-старому вплоть до лиссабонской реформы.

В соответствии с Лиссабонским договором квалифицированным большинством решаются все вопросы иммиграционной политики - легальная иммиграция оставалась последним оплотом единогласия до сих пор. В Договор включены положения о постепенном учреждении «интегрированной (совместной)» охране границ, чего не было в предыдущих текстах. Это важное нововведение в некоторой степени возвращает Евросоюз к забытой идее «европейского пограничного корпуса», обсуждавшийся еще в 2001 году. Идея создания общей системы охраны границ воплощается в повышении роли ФРОНТЕКС - агентства ЕС, координирующего взаимодействие национальных пограничных служб. Лиссабонский договор вводит также понятие «общей политики предоставления убежища», подразумевающей формирование «общей системы предоставления убежища», «унифицированный статус убежища и субсидиарной (дополнительной) защиты». Переход от «общих минимальных стандартов» в сфере убежища к «общей системе» являет новое качество данного направления пространства.

Сообщения Комиссии стали не единственными документами, претендующими на включение в Стокгольмскую программу. Франция в 2008 г. Выступила со своей «конкурирующей инициативой» в виде Пакта об иммиграции и убежище, который прямо не противоречил подходам Комиссии, но имел некоторые отличительные черты. Пакт стал главным результатом активной деятельности в этой сфере Президента Н.Саркози, который явно стремился выстроить эту политику по французскому образцу, что нашло свое отражение в Пакте. С одной стороны, в отличие от предложений Комиссии, где на первом месте стоит солидарность государств-членов и необходимость гармонизации иммиграционной политики, Пакт в большей степени основывается на принципах межправительственного подхода, где неоднократно подчеркивается ведущая роль государств-членов в той или иной сфере. С другой стороны, если в предыдущие годы речь шла о формировании основ общей иммиграционной политики, Пакт свидетельствует о намерении Евросоюза перейти непосредственно к общей политике, опираясь на положения Лиссабонского договора, хотя соответствующей ссылки в документе не содержится.

Дублирование программ и планов действий, за каждым из которых стоит определенный союзный институт, соперничество Комиссии и Совета вносят путаницу и дезорганизацию функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия. Вместе с тем, это дублирование отражает баланс сил и интересов наднационального и межправительственного походов к организации пространства, складывающийся одновременно из сотрудничества и соперничества.

Ревизия действующего законодательства ЕС в соответствии с положениями Пакта об иммиграции и убежище и Стокгольмской программы о единой процедуре предоставления убежища и унифицированном статусе беженца, предложена с целью улучшения координации действующих инструментов политики убежища. Они призваны упростить и рационализировать стандарты защиты претендентов на статус беженца во всем Европейском Союзе; более четко определить ответственность государства, принимающего ищущих убежище; противодействовать злоупотреблениям статусом и повысить общую эффективность процесса. Политику убежища, безусловно, можно было бы считать самой «продвинутой» в этом направлении. Однако, на пути формирования заявленной общей политики возникает все больше и больше препятствий, прежде всего, вызванных несовпадением позиций государств-членов, явным дефицитом солидарности и преобладанием национального эгоизма. Конфликтная ситуация, вызванная обвальным наплывом мигрантов из стран Северной Африки в феврале-апреле 2011 года способна развернуть ситуацию в противоположные друг другу направления: ускорить или застопорить продвижение амбициозных идей учреждения общей политики убежища.

Учреждение шенгенской системы в рамках формирования общей политики охраны границ привело к неоднозначным последствиям для государств-членов. Прежде всего, границы нескольких государств-членов выполняют функцию внешней границы всего Евросоюза; они несут основную ответственность за соблюдение правил въезда иностранцев на территорию ЕС и определяют правомерность этого въезда. Это обстоятельство особенно важно в отношении южных границ ЕС, которым приходится сдерживать основной приток иммигрантов из африканских стран. Кроме того, весь шенгенский режим основывается на взаимном доверии его участников, которые обязаны признавать решения пограничных служб стран, охраняющих границу ЕС. Следовательно, любое нарушение их солидарности и сотрудничества способно привести к сбою функционирования всего шенгенского пространства. Наконец, в результате отмены контроля на внутренних границах мероприятия в рамках иммиграционной политики одного из государств-членов оказывают неизбежное влияние, незамедлительно или в перспективе, на другие шенгенские страны. Пограничный контроль осуществляется не только в интересах стран, на чьих границах он осуществляется непосредственно, но и всех государств-членов, отменивших внутренние проверки для осуществления свободы передвижения граждан. Поэтому вопрос о модернизации шенгенского законодательства занимает центральное место в политической повестке дня Евросоюза.

Шенгенский режим опирается на солидную правовую основу. Включение шенгенских acquis в право ЕС посредством Амстердамского договора продемонстрировало их «перелив» за рамки собственно Шенгенских соглашений. В 2006 году разрозненные шенгенские acquis были систематизированы в рамках Кодекса, регулирующего пересечение внутренних и внешних границ. Общие гармонизированные правила и процедуры обязательны для всех государств-членов и обеспечены правовыми санкциями. Реформа Кодекса, предпринятая в 2011-2012 г., стала сигналом для Комиссии действовать в направлении «европеизации» иммиграционной политики и системы убежища и усилило ее решимость защищать шенгенские достижения как центральное звено пространства свободы, безопасности и правосудия. Однако попытки Комиссии утвердить за собой роль главного реформатора шенгенского сотрудничества не увенчались успехом. Государства-члены склоняются к тому, что решение о временном восстановлении пограничного контроля будет все же делом межправительственного сотрудничества, а не институтов ЕС. В то же время, такое решение ни в коем случае не должно быть единоличным, оно будет приниматься государствами-членами согласованно, при условии учета интересов друг друга.

Одним из очевидных результатов «европеизации» политики регулирования легальной миграции стало сокращение возможностей государств-членов законодательно регулировать права и обеспечение безопасности легально проживающих в странах Евросоюза иммигрантов. Права и гарантии их соблюдения устанавливаются для граждан третьих стран нормативными актами ЕС, что исключает изменение их на уровне национального государства в сторону отличия от установленных на наднациональном уровне параметров и принципов. Многие правила и барьеры, применявшиеся ранее в национальном иммиграционном законодательстве, стали невозможными. В то же время сохранение за странами Евросоюза возможностей самостоятельно определять квоты допуска иностранцев и контролировать национальные рынки труда служит противовесом усилению коммунитарных функций ЕС.

Концепция внутренней безопасности в формате стратегии ЕС, которая предполагает горизонтальную и вертикальную модель сотрудничества. По горизонтали основные агентства безопасности и государства-члены связаны общими целями, программами, обменом информацией и технологиями. По вертикали, все действующие акторы безопасности на региональном, местном и коммунитарном уровнях соединены в рамках «европейской модели безопасности». Важным компонентом стратегии заявлены принципы доступности в получении информации государствами-членами; оперативности в доступе к национальным и европейским базам данных; конвергенции программ обучения.

Полицейское сотрудничество государств-членов концентрируется на нескольких направлениях противодействия трансграничной преступности: нелегальной иммиграции, наркотрафику, терроризму и др.

ЕС стремится противостоять нелегальной иммиграции путем повышения полномочий агентства ФРОНТЕКС, гармонизацией условий депортации нелегалов, а также борьбой с «притягивающими» факторами - санкции за использование нелегальной рабочей силы. Наплыв нелегальных иммигрантов из Северной Африки зимой-весной 2011 года продемонстрировал неспособность Евросоюза действовать быстро и эффективно с использованием имеющихся ресурсов; оказался проверкой солидарности государств-членов и даже поставил под сомнение судьбу шенгенского пространства. Финансовая и оперативная помощь государствам, вынужденным сдерживать наплыв желающих проникнуть в Евросоюз, оказалась явно недостаточной. Совершенно очевидно, что Комиссия будет стремиться решить вопрос посредством дальнейшей коммунитаризации иммиграционной политики ЕС. Тем не менее, обострение национального эгоизма государств-членов, вызванное последствиями экономического кризиса и ростом ксенофобии, напротив, сдерживает этот процесс.

Антинаркотическая политика Евросоюза проводится совместно Сообществом и государствами-членами; в некоторых областях, особенно в торговой политике, противодействии незаконному обороту прекурсоров, отмывании денег, государства-члены передали свою компетенцию на наднациональный уровень. В остальных сферах борьбы с наркотиками Комиссия обладает полномочиями, которые делит с государствами-членами - способствует достижению ими общих позиций и проводит согласованную политику, например, в международном сотрудничестве.

Изменение национальных антинаркотических законов вовсе не приводит автоматически к позитивным результатам на практике, как и в других сферах противодействия организованной преступности. Трудности антинаркотического сотрудничества в настоящее время выявляются при попытках найти преступников и доказать, что они совершают противоправные действия. Поэтому выход из создавшейся ситуации ЕС ищет в усилении взаимодействия государств-членов именно в правоприменительной практике с привлечением, когда необходимо, Европола, Евроюста, стран, не входящих в ЕС, и международных организаций. Положительного результата также ожидается от оперативного сотрудничества государств-членов, а именно - совместных следственных бригад, таможенных операций и расследований, в особенности, если такое сотрудничество подкрепить интенсивным обменом информацией.

Антитеррористическая политика Евросоюза имеет свои характерные черты. Прежде всего, это сочетание единства и разнообразия методов их осуществления. Согласовав общие принципы, цели, механизмы и институциональные структуры, государства-члены до сих пор противятся созданию некоей интегрированной наднациональной структуры противодействия терроризму. Оперативная и разведывательная деятельность в Евросоюзе остается под контролем национальных государств. До сих пор ни одно из агентств ЕС не обладает правоприменительными полномочиями, более того, даже при улучшении ситуации в последние годы им приходится прилагать много усилий для получения необходимой информации от национальных государств. Сближение законодательства ограничено взаимным признанием судебных решений и гармонизацией основ уголовного права. Таким образом, контртеррористическую политику ЕС можно охарактеризовать как сотрудничество и скоординированность действий.

При этом слабым местом антитеррористической политики ЕС остается выполнение согласованных мероприятий. Существенный разрыв между принятым законодательством и его применением не делает Европу безопаснее, что до сих пор позволяет называть антитеррористическую политику ЕС «бумажным тигром». Положение дел может улучшиться в процессе применения более тщательного мониторинга имплементации законодательства ЕС на национальном уровне, которое началось после учреждения поста Координатора по борьбе с терроризмом, а также с появлением механизма принудительного применения, которое стало возможным в постлиссабонский период.

При осуществлении намерения укрепить полицейское и уголовно-правовое сотрудничество на первый план выходит проблема доверия. Главный инструмент, которым оперирует в данной сфере Европейский Союз - это принцип доступности друг другу, основанный на взаимном признании, в частности, судебных решений, что означает практически полное доверие к правовым и оперативным системам других государств.

События 11 сентября 2001 года поколебали действовавший в странах Евросоюза порядок выдачи разыскиваемых преступников, потребовав более жестких решений, как со стороны национальных государств, так и на уровне ЕС в целом, в борьбе с новыми глобальными угрозами безопасности и интернационализацией преступности. Среди инструментов, которые ЕС использует для достижения своей цели, важное место занимает европейский ордер на арест (ЕОА) - «решение суда одного из государств-членов ЕС, направленное другому государству с целью задержания и передачи разыскиваемого лица для уголовного преследования или тюремного заключения». Практика применения ордера показала, что взаимное признание решений судов стран ЕС по уголовным делам возможно без гармонизации соответствующих законодательств, без создания европейского уголовного кодекса. Однако, для этого многим странам ЕС пришлось существенно менять национальные законы, включая конституционные поправки. Результаты применения ЕОА дали возможность сделать еще несколько шагов в направлении взаимного признания судебных решений - разработать два европейских ордера: на передачу свидетельских показаний и на расследование.

Проецирование внутренней политики на внешнеполитическую деятельность особенно характерно для внутренних дел и юстиции, где сотрудничество с третьими странами подразумевалось изначально. Экономическая интеграция и функционирование Единого внутреннего рынка оказывают заметное воздействие на внешнеполитические действия Евросоюза. Таким же образом внутренние и внешние аспекты развития пространства свободы, безопасности и правосудия тесно связаны. Большинство решений, принятых в рамках пространства, так или иначе, влияют на положение граждан третьих стран.

На начальной стадии разработки политика соседства Европейского Союза вдохновлялась открывающимися возможностями распространить на страны-соседи все преимущества Единого внутреннего рынка ЕС, в том числе, и свободу передвижения лиц. К началу реализации политики взгляды на потенциал свободы передвижения существенно изменились: оказалось, что в сфере краткосрочных виз или легальной миграции Евросоюз мало что может предложить соседям. Для ряда стран перспектива отмены виз для краткосрочных поездок оказалась вполне реальной; что же касается легальной миграции, то на столе переговоров почти не оказалось предложений, которые уже бы не были включены в уже действовавшие соглашения ЕС с соседними странами.

Рамочное решение о борьбе с терроризмом (документ 16) выступает одним из наиболее принципиальных шагов в системе антитеррористических мероприятий Европейского Союза. Оно издано на основе проекта, подготовленного Европейской комиссией (импульсом к скорейшему обсуждению и принятию документа послужили трагические события на территории США в сентябре 2001 г., однако сам его текст начал разрабатываться заблаговременно и был официально внесен в Совет в порядке законодательной инициативы 19.09.2001 г.) См.: Proposition de decision-cadre du Conseil relative a la lutte contre le terrorisme (presentee par la Commission). Bruxelles, le 19.9.2001. COM (2001) final..

Рамочное решение ориентировано на борьбу с терроризмом посредством норм материального уголовного права. В тексте этого документа, в частности, установлены общие признаки «террористических преступлений» (ст. 1), предусматриваются «санкции» к их субъектам (ст. 5), в том числе, основания и меры ответственности юридических лиц (ст. 7-8), раскрыто понятие «террористической группы» (ст. 2), а также содержатся другие положения, которые важны для правильной квалификации и эффективного расследования террористических актов и связанных с ними преступных деяний.

Рамочное решение о борьбе с терроризмом издано в рамках третьей «опоры» Европейского Союза - сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (Раздел VI Договора о Европейском Союзе). Как и остальные источники данной категории, оно представляет собой основы законодательства Европейского Союза, направленные на «сближение» («гармонизацию») правовых систем его государств-членов в конкретной сфере общественной жизни¹.

Все страны, входящих в Союз, обязаны в том или ином виде инкорпорировать (включить) нормы Рамочного решения в собственное национальное право. С этой целью они должны внести необходимые поправки в свои уголовные кодексы и другие правовые акты до конца 2002 г.

Рамочное решение «О борьбе с торговлей людьми» (документ 17) служит еще одним шагом в процессе гармонизации (сближения) уголовно-правовых стандартов на территории Европейского Союза. Документ ставит целью усилить борьбу с получившим широкое распространение в современной Европе и за ее пределами таким видом преступных посягательств на личность, как «торговля людьми» (слово «торговля» служит обобщенным и весьма приблизительным их наименованием).

Понятие «торговли людьми», точнее, «преступлений, связанных с торговлей людьми», закреплено в ст. 1 Рамочного решения (параграф 1) - ключевой норме документа. В первую очередь в ней дана характеристика объективной стороны преступления: вербовка, перевозка, передача людей и т.д.

Далее (пп. «а» - «d») указан способ совершения преступления, который в данном случае является необходимым признаком его объективной стороны (кроме преступлений, затрагивающих детей до 18 лет). В качестве способов («средств») могут использоваться различные формы незаконного воздействия на потерпевшего или на лицо, осуществляющее над ним контроль (например, на родителей ребенка).

Определяющим признаком субъективной стороны «преступлений, связанных с торговлей людьми», выступает цель их совершения. Она может быть двоякой (последние абзацы параграфа 1) - либо эксплуатация труда, либо сексуальная эксплуатация человека В одном «пакете» с настоящим Рамочным решением его разработчик - Европейская комиссия - внесла также проект другого законодательного акта: Рамочное решение «О борьбе с сексуальной эксплуатацией детей и детской порнографией». См.: Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europeen relative a la lutte contre la traite des etres humains et relative a la lutte contre l'exploitatiton sexuelle des enfants et la pedopornographie. Bruxelles, le 22.1.2001. COM (2000) 854 final..

При наличии ряда отягчающих обстоятельств верхний предел уголовно-правовой санкции за «торговлю людьми» во всех государствах-членах должен составлять не менее 8 лет лишения свободы (параграф 2 ст. 3).

Так же, как и другие источники уголовного права Союза, Рамочное решение предусматривает наказуемость покушения и различных форм соучастия в «торговле людьми» (ст. 2), основания и меры ответственности для юридических лиц (ст. 4 - ст. 5).

В последующих статьях документа указаны сфера действия уголовных законов государств-членов, на основании которых будет производиться уголовное преследование и привлечение к наказанию виновных лиц (ст. 6); меры помощи потерпевшим и их семьям (ст. 7); заключительные и переходные положения (ст. 8 - ст. 11).

Решение о создании Евроюст в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью (документ 18) является учредительным актом нового органа Европейского Союза, назначение которого - оказывать помощь усилиям государств-членов по расследованию наиболее опасных преступлений и координировать их практические действия в этой области (главным образом, на этапе предварительного следствия).

В задачи Евроюст (Eurojust), в частности, входит обращение к компетентным органам государств-членов Союза с запросами о возбуждении уголовных дел и привлечении к ответственности по фактам конкретных преступлений, запросами о создании объединенных следственных бригад и т.д.

Евроюст призван также оказывать информационную поддержку осуществляемым расследованиям и мерам уголовного преследования. Он может запрашивать, получать, хранить, обрабатывать и передавать компетентным службам данные, имеющие значение для раскрытия преступлений, в том числе, данные личного характера об обвиняемых, потерпевших и свидетелях.

С целью обеспечить в работе Евроюст высокую компетентность и надлежащий профессионализм состав этого органа комплектуется из должностных лиц правоохранительных учреждений всех 15 стран Европейского Союза (по одному от каждой страны). В тексте решения указанные лица обозначены термином «национальные члены».

Поскольку следственные функции в разных странах Европейского Союза возложены на представителей различных ведомств и даже ветвей власти, в том числе судебной (например, «следственные судьи» и «следственные камеры» апелляционных судов во Франции), в качестве национальных членов Евроюст государствам разрешается по своему усмотрению назначать прокуроров, судей или офицеров полиции.

В зависимости от характера преступной деятельности и масштабов проводимых расследований Евроюст может осуществлять свои задачи двумя способами: как через отдельных национальных членов, так и в лице «коллегии», состоящей из 15 национальных членов. В деятельности этого органа Европейского Союза, таким образом, сочетаются индивидуальное и коллективное начала.

Для нашей страны особый интерес представляют нормы документа, посвященные сотрудничеству Евроюст с «третьими государствами» (т.е. С государствами, не входящими в Союз), и их правоохранительными учреждениями. Правовой основой этого сотрудничества могут служить международные договоры («соглашения о сотрудничестве»), которые Евроюст уполномочен подписывать с зарубежными партнерами.

Не исключено, что подобное соглашение рано или поздно будет подписано Евроюст и с Российской Федерацией (или с соответствующими ведомствами нашей страны). Ввиду продолжающегося роста международной преступности актуальность такого шага не вызывает сомнений.

Рамочное решение о европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами (документ 19) - один из первых по-настоящему крупных результатов законодательной деятельности Европейского Союза в сфере уголовного процесса.

По вопросам уголовно-процессуального права ранее были изданы также Рамочное решение «О статусе потерпевших в уголовном процессе» (15 марта 2001 г.) И Рамочное решение «О совместных следственных бригадах» (принято одновременно с публикуемым документом 13 июня 2002 г.). Некоторые уголовно-процессуальные нормы содержатся и в других правовых актах Европейского Союза, в том числе, в Решении от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюст в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью».

Среди уголовно-процессуальных конвенций, которые в прошлом заключались государствами- членами в рамках Союза, наибольший интерес представляет Конвенция от 29 мая 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского Союза». Данная Конвенция в силу еще не вступила, так как не завершился процесс ее ратификации в государствах- членах (ожидается, что это произойдет к началу 2003 г.).