Глобальный характер современного международного терроризма

В отличие от конвенций и других соглашений, рамочные решения, как и другие нормативные акты Европейского Союза, в ратификации со стороны государств-членов не нуждаются. Подобно основам законодательства в ряде федеративных государств, рамочные решения в обязательном порядке подлежат инкорпорации (включению) во внутреннее право всех стран, входящих в Союз.

Согласно документу 19, на территории Союза должна быть отменена долгая, часто политизированная и малоэффективная процедура выдачи (экстрадиции) преступников. Вместо нее вводится новый процессуальный механизм, в большей степени приближенный к государственно-правовым (федеративным) стандартам.

Европейский ордер на арест, подобно своим аналогам во внутригосударственном праве, служит юридическим основанием для задержания подозреваемого, обвиняемого или преступника (если обвинительный приговор в отношении лица уже был вынесен и вступил в силу). При этом, в отличие от национальных ордеров, в данном случае речь идет о задержании «разыскиваемого лица» на территории других государств-членов Европейского Союза, где оно может оказаться (или скрываться) после совершения преступления.

Если место нахождения «разыскиваемого лица» неизвестно, то для его установления можно задействовать Шенгенскую информационную систему, а также Интерпол. Впоследствии «разыскиваемое лицо» подлежит передаче судебному органу, выдавшему на него ордер.

Хотя в некоторых случаях Рамочное решение предусматривает отказ (или возможность отказа) в исполнении европейского ордера на арест, перечень допустимых мотивов для отказа строго ограничен. К ним теперь, как правило, не относится принадлежность лица к гражданству заинтересованного государства.

Для многих преступных посягательств (преимущественно, тяжких и особо тяжких) снято также условие о «двойной преступности» деяния (т.е. Требование, чтобы совершенное действие или бездействие признавалось уголовно-наказуемым как в государстве, выдавшем ордер, так и в государстве, из которого подлежит передаче «разыскиваемое лицо»).

Рамочное решение о европейском ордере на арест должно начать работать в полную силу с 2004 г., после того, как все государства-члены приведут в соответствии с ним свое внутреннее законодательство (они обязаны это сделать не позднее 31 декабря 2003 г.). Государствам-членам также предоставляется возможность перейти на европейский ордер на арест досрочно (соответствующее намерение уже высказали ряд стран, в частности, Франция и Испания).

С момента введения Рамочного решения в действие в отношениях между государствами-членами Европейского Союза прекратится применение норм Европейской конвенции «О выдаче (экстрадиции)», подписанной в 1957 г. В рамках Совета Европы.

Основываясь на положениях о совместной борьбе с организованной преступностью и терроризмом, а также обеспечении международной безопасности, изложенных в Общей стратегии в отношении России, Европейский Союз принял несколько важнейших документов, касающихся ключевых аспектов сотрудничества между Россией и Европейским Союзом.

Первым из этих документов является План действий Европейского Союза по общим мероприятиям с Российской Федерацией в области борьбы с организованной преступностью (документ 20), определённый Советом в начале 2000 г. Указанный План действий предусматривает проведение конкретных организационных мероприятий, направленных на реализацию положений Общей стратегии в сфере борьбы с оргпреступностью.

Другим важным документом, принятым на основе Общей стратегии по отношению к России, стала Совместная акция, учреждающая Программу Европейского Союза по сотрудничеству с Российской Федерацией в области нераспространения оружия массового уничтожения и разоружения 1999 г. (документ 21).

Совместная акция, как и Общая стратегия - одна из форм решений Европейского Союза в области Общей внешней политики и политики безопасности. Согласно ст. 14 Договора о Европейском Союзе 1992 г., Совместные акции принимаются при особых обстоятельствах, если сочтено, что последние требуют оперативных действий со стороны Союза. Совместная акция должна содержать цели таких действий, их сферу, средства, которые будут предоставлены Союзу для их осуществления, их продолжительность (если необходимо), а равно условия их применения. Совместные акции налагают обязательства на государства-члены в том, что касается позиций, которые они одобрили, а также осуществляемой ими деятельности.

Совместная акция, учреждающая Программу сотрудничества Европейского Союза и России в области нераспространения оружия массового уничтожения и разоружения 1999 г. Предусматривает комплекс мер по оказанию помощи России в конверсии, утилизации компонентов оружия массового уничтожения и воспрепятствованию попадания его в руки организованной преступности, деспотических режимов, сепаратистов и международных террористов.

Согласно ст. 1 Совместной акции от 17 декабря 1999 г., учреждаемая ей Программа Европейского Союза нацелена на:

Сотрудничество с РФ в целях сохранного, безопасного и экологичного разоружения и / или конверсии инфраструктуры и оборудования для оружия массового уничтожения;

Создание правовых и оперативных рамок для повышения роли Европейского Союза во взаимодействии по снижению риска деятельности в РФ через проектно ориентированное сотрудничество;

Обеспечение координации в соответствии с программами и проектами в этой области, осуществляемых Сообществом, государствами-членами и на международном уровне.

Совместная акция предусмотрела конкретные меры по разоружению и нераспространению оружия массового уничтожения (биологического, химического и ядерного) на первую стадию реализации Программы и выделение финансовых средств для этих целей, а также проведение необходимых организационных мероприятий.

В развитие Совместной акции по разоружению в России, Союзом было принято практическое Решение Совета 2001/493/CFSP от 25 июня 2001 года о выполнении Совместной акции 1999/878/CFSP в качестве вклада в Программу сотрудничества Европейского Союза по нераспространении и разоружению в Российской Федерации, которое обозначило объем предоставляемой помощи, сферы ее предоставления, круг ее получателей и ответственных лиц.

По своим юридическим свойства рамочные решения сходны с директивами, которые издаются в рамках первой «опоры» Европейского Союза (Европейское сообщество и Евратом).

Многие важные решения Евросоюза в последние годы в сфере внутренней безопасности, в частности, борьбы с терроризмом, были приняты под влиянием США. Другими словами, продвижение Соединенными Штатами своих законодательных норм и практики, хотя и вызвало определенные трения и напряжение в трансатлантических отношениях, но все же в конечном итоге было принято европейскими партнерами. С другой стороны, отсутствие формальных разногласий относительно ценностей, интересов и принципов сотрудничества служат своего рода балансом существующим различиям в самих подходах к терроризму и культуре противодействия ему: США ведут «войну с террором», тогда как Евросоюз делает меньший акцент на военные аспекты контртеррористической политики, а больше уповает на инструменты дипломатии, международные институты и устранение корней терроризма.

Распространение пространства свободы, безопасности и правосудия на Россию стало важной задачей Евросоюза после расширения. Так же, как и для стран соседства, для России планировался комплекс механизмов и инструментов пространства, его принципов и практики. Для России идея перехода к безвизовому режиму с Евросоюзом, появившаяся в 2002 году в ходе переговоров о калининградском транзите, стала мощным стимулом к созданию условий для безвизовых поездок граждан - обеспечению их безопасности, поэтому она изначально с энтузиазмом приняла «условия игры», предложенные Евросоюзом. Тем не менее, политики и эксперты сомневались в успехе инициативы. Налицо была определенная асимметрия, которая потенциально могла препятствовать сотрудничеству: Евросоюз рассматривал Россию как источник угроз (наркотрафик, нелегальная иммиграция); Россия же основные угрозы своей безопасности видела на юге. Поэтому получалось, что главным образом сотрудничество России и ЕС будет служить безопасности ЕС, способствуя превращению России в буферную зону, которая сдерживала бы наплыв преступности в Евросоюз. Понятно, что при такой постановке проблемы перспективы сотрудничества вряд ли могли представляться эффективными.

Однако дальнейшие события свидетельствуют об интенсивной деятельности в рамках общего пространства после утверждения соответствующей «дорожной карты» в мае 2005 года. Пока можно оценивать не столько немногочисленные результаты, сколько тенденции создания пространства, а оно постепенно наполняется как конкретным содержанием, так и новыми проблемами.

Установление безвизового режима между Россией и ЕС остается одной из приоритетных целей построения пространства внутренней безопасности. И все же, представляется, что объективно безвизовый режим не является самым ценным элементом создания пространства внутренней безопасности. Для России очень важным становится усиление сотрудничества с ЕС в борьбе с организованной преступностью, особенно с наркотрафиком, который стал угрозой национальной безопасности. Стремление сторон к координации усилий в противодействии угрозам безопасности, которое выразится в конкретных соглашениях и действиях, является необходимым шагом в построении пространства. Таким образом, на первый план в сотрудничестве в сфере внутренней безопасности выходят интересы ЕС и России, если они даже не общие, а лишь совпадающие - таковы основная тенденция развития их отношений в данной сфере. Самым же главным принципом функционирования пространства является равная ответственность партнеров за обеспечение безопасности граждан России и Европейского Союза.

3.2 Проблемы и перспективы сотрудничества РФ и ЕС в сфере борьбы с терроризмом

Рассмотренные характеристики пространства свободы, безопасности и правосудия позволяют рассматривать его как транснациональное политическое пространство в рамках Европейского Союза, охватывающее различные направления сферы внутренних дел и юстиции - совокупность правил и практических действий, которые предпринимает ЕС для защиты своих граждан от широкого спектра внутренних и внешних угроз. Основой развития пространства стало взаимодействие коммунитарного /наднационального и межправительственного методов интеграции. Процесс «европеизации» - формирование коммунитарного/ наднационального уровня сферы внутренних дел и юстиции, а также создания правовых, политических и оперативных условий в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия распространился также и за пределы Европейского Союза.

Концепция «пространства» представляется достаточно гибкой, чтобы вместить широкий спектр направлений: политика убежища и иммиграции, пограничный контроль, гражданско-правовое и уголовно-правовое сотрудничество, полицейское сотрудничество. В этих направлениях различаются как цели, так и инструменты их осуществления. Понятие «пространства» в данном контексте имеет еще и территориальную привязку: политические процессы накладываются на параметры географические, таким образом, в его рамках соединяются политические и пространственные характеристики.

Решение государств-членов Европейского Союза усилить сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции, создать новые структуры для взаимодействия на европейском уровне было вызвано сочетанием взаимовлияющих внешних и внутренних факторов, главными из которых следует считать создание Единого внутреннего рынка и интернационализацию угроз внутренней безопасности. Положения основополагающих договоров о свободе передвижения и раньше имели потенциальное значение для сферы внутренних дел и юстиции, но лишь в середине 1980-х годов вышли на первый план повестки дня сотрудничества государств-членов. Устранение сохраняющихся препятствий трансграничной экономической деятельности и полноценной реализации «четырех свобод» потребовали создания пространства безопасности, в рамках которого свобода передвижения и растущая взаимозависимость экономики осложнялись наличием внутренних границ между государствами.

В сравнении с другими направлениями политики Европейского Союза процесс европеизации сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции начался гораздо позже, и прошел четыре этапа.

Первый период (домаастрихтский) - середина 1970-х - 1993 годы - стал началом неформального межправительственного сотрудничества стран ЕС вне правовых рамок Сообществ. Сфера внутренних дел и правосудия оставалась компетенцией национальных правительств, институты ЕС оказывали минимальное влияние на формирование повестки дня и принятие решений. Тем не менее, в это время произошли важные события, заложившие основу пространства свободы, безопасности и правосудия: образование в середине 1970-х годов группы ТРЕВИ, в рамках которой началось взаимодействие в вопросах внутренней безопасности, и подписание Шенгенских соглашений, положившего начало созданию пространства без внутренних границ.

Деятельность Специальной рабочей группы по иммиграции, созданной в 1986 году, и группы координаторов, разработавших положения Единого европейского акта, вплотную подвели к началу второго периода - формального межправительственного сотрудничества 1993-1999 годов, или постмаастрихтского периода. Маастрихтским договором была учреждена трехопорная структура Европейского Союза, при этом внутренние дел и юстиции отнесены к «третьей опоре» или сфере общих интересов, уже в рамках ЕС, но все еще строго на основе межправительственного сотрудничества.

Третий период-1999 - 2009 годы-ознаменовался эволюцией сотрудничества государств-членов в сторону частичной коммунитаризации «третьей опоры» - перенесением иммиграционной политики и политики убежища, а также сотрудничества в гражданско-правовой области в «первую» опору, регулируемую новым разделом Амстердамского договора, в рамках которого Шенгенские соглашения приобрели статус неотъемлемой части acquis communautaire.

В целом, за 40 лет во внутренних делах и юстиции произошел серьезный сдвиг в сторону наднационального регулирования - передачи компетенций с национального на коммунитарный уровень и изменения процесса принятия решений. Начавшись как межправительственное взаимодействие, сфера внутренних дел и юстиции преобразовалась в пространство свободы, безопасности и правосудия. Для данной модели взаимодействия характерны сочетание элементов традиционного коммунитарного (наднационального) метода с межправительственным, относительная слабость гармонизации законодательств и акцент на оперативное сотрудничество между государствами-членами. Развитие пространства стало одним из ключевых направлений деятельности Европейского Союза; были созданы его основные институциональные, правовые, политические и финансовые его структуры. Все это время формирование законодательной и политической базы пространства замедлялось недоверием государств-членов к «европеизации» сферы внутренних дел и юстиции, которые традиционно считались оплотом суверенитета государства. Противоречия между интересами государств-членов и инициативами Комиссии оказали серьезное влияние на развитие сферы внутренних дел и юстиции.

Тем не менее, в постамстердамский период произошел важный переход от чисто функционального содержания пространства как набора направлений, компенсирующих негативные последствия отмены внешних границ, к комплексному всеобъемлющему подходу к защите от угроз внутренней безопасности, отвечающему потребностям граждан ЕС.

Четвертый период, пожалуй, самый противоречивый, начался в декабре 2009 года, когда пространство свободы, безопасности и правосудия Евросоюза вступило в новый важный этап интеграционного процесса. Лиссабонский договор устранил многие препятствия, тормозившие развитие пространства, положив конец его делению на опоры. К началу 2010 года пространство приобрело новый институциональный и правовой контур. Вступление в силу Лиссабонского договора разделило историю пространства на до - и постлиссабонский периоды. Таким образом, была завершена реформа внутренних дел и юстиции, начатая Амстердамским договором. Новая конфигурация пространства свободы, безопасности и правосудия стала основой для совершенствования и развития наднациональной составляющей пространства.

Однако ожидавшемуся ускорению этого процесса помешал финансово-экономический кризис, особенно последовавший за ним кризис социально-политический и рост евроскептицизма. Первыми «жертвами» кризиса стали шенгенские достижения и политика убежища. Шенгенская реформа назревала давно, по мере того, как южные страны ЕС демонстрировали неспособность остановить потоки нелегалов. Обострение ситуации на средиземноморском направлении, вызванное не только кризисом, но и последствиями падения авторитарных режимов в североафриканских странах, спровоцировало несогласованные действия государств-членов по обеспечению безопасности своих границ. Важно отметить, что спасение как шенгенских достижений, так и всего пространства свободы, безопасности и правосудия Комиссия ЕС видит в усилении наднациональной составляющей формирования пространства. Стремясь использовать в этих целях кризисную ситуацию, Комиссия добивается расширения функций агентства ФРОНТЕКС, гармонизации процедуры предоставления убежища, укрепления дисциплины членов шенгенской группы, солидарности в распределении беженцев по странам ЕС.

В данном случае мы наблюдаем очевидный пример противоречия европейской интеграции: между объективными потребностями интеграционной группировки в усилении сотрудничества и гармонизации действий, с одной стороны, и национальными интересами ее участников. Национальный эгоизм особенно усилился в период финансово-экономического и социально-политического кризиса, одним из последствий которого стало желание государств-членов играть ведущую роль, в том числе в области внутренних дел и юстиции. Наиболее очевидная причина медленного выполнения программ развития пространства - пассивное сопротивление национальных государств процессу нормативной конвергенции и гармонизации. Стоит особо подчеркнуть, что подобное сопротивление наблюдается, несмотря на применение в рамках пространства «гибкой интеграции», целого ряда изъятий и исключений для государств-членов, заложенных в Амстердамском и усиленных Лиссабонским договором.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора институциональный баланс пространства свободы, безопасности и правосудия сместился в сторону усиления роли наднациональных институтов ЕС - Комиссии, Европарламента и Суда.

Традиционно в сфере внутренних дел и юстиции Совет играл самую важную роль в законодательном процессе и определении приоритетных направлений развития пространства. Однако доминирование Совета постоянно оспаривалось не только Комиссией, но и Европарламентом уже в пост-амстердамский период. Комиссия изначально была основным двигателем «европеизации» внутренних дел и юстиции. Лиссабонская реформа усилила ее полномочия, равно как и повысила роль Европарламента в принятии решений. Суд ЕС в новой институциональной структуре получил широкие компетенции в толковании нормативных актов, которые одобрены институтами ЕС в любой области пространства свободы, безопасности и правосудия.

В целом же усиление роли институтов ЕС в рамках пространства, постепенное расширение полномочий специализированных агентств, создание комитета КОЗИ - прообраза европейского министерства внутренних дел, планы учреждения Европейской прокуратуры и Службы внутренней безопасности при Комиссии - все эти существующие и наметившиеся тенденции демонстрируют намерение Евросоюза продвигаться по пути создания «скелета» пан-европейского государства, хотя прямо такая цель в официальных документах Евросоюза не фиксируется. Такое положение вещей дает основание говорить о примере углубления политической интеграции в сфере внутренних дел и юстиции. В то же время сохраняется и даже усиливается в период кризиса влияние и межправительственного метода, что выражается в разделении законодательной инициативы Комиссии с государствами-членами, сильной роли национальных государств и парламентов в процессе принятия решений и их имплементации. Поэтому, оценивая роль Лиссабонского договора в эволюции пространства, следует говорить не столько об усилении или уменьшении влияния его наднациональной составляющей, сколько об укреплении взаимосвязи наднационального и межправительственного методов интеграции. «Сопутствующим фактором» усиления наднациональной составляющей пространства становится сохранение и эволюция форм межправительственного метода, что служит компромиссом и определяет баланс сил в рамках сферы внутренних дел и юстиции.

Влияние логики межправительственного подхода на формирование стратегий на наднациональном уровне способствовало появлению нескольких факторов, которые определяют современное функционирование пространства.

Первый из них - сохраняющееся, хотя и неформально, разделение пространства на направления сотрудничества, относившиеся прежде к «первой» и «третьей» опорам. Подобное разделение имело место в долиссабонский период, когда разные части пространства регулировались различными со всеми вытекающими отсюда сложностями политического и правового характера. Лиссабонский договор переформатировал структуру пространства, покончив с его формальным разделением на две асимметрично развивающиеся составные части посредством введения процедуры совместного принятия решений и квалифицированного голосования в Совете. Однако, отставание коммунитаризации направлений бывшей «третьей опоры» будет сохраняться в течение некоторого времени. Согласование вопросов сотрудничества полицейских и судебных органов будут приниматься труднее, чем в сфере иммиграционной политики и гражданско-правового сотрудничества, где уже накоплен значительный опыт достижения результатов, поэтому есть опасения, что в течение некоторого времени сохранится «виртуальное» законодательство в ряде областей.

Сохранение асимметрии в развитии двух частей пространства стало главной причиной кризиса шенгенской системы. Значительно продвинувшись по пути коммунитаризации направлений политики, связанной со свободой передвижения лиц, государства-члены остались на принципах межправительственного сотрудничества в обеспечении безопасности этого передвижения, в частности, борьбы с нелегальной иммиграцией и организованной преступностью. Отсутствие согласованных мер и солидарности, отягощенное кризисом, ставит под сомнение одно из главных достижений Евросоюза - шенгенские acquis.

Второй фактор-дифференциация, гибкость и фрагментация. В своем стремлении усилить наднациональную составляющую сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции институты Евросоюза вынуждены были согласиться на «гибкую интеграцию» и дифференциацию. Наличие значительного количества исключений из общих правил для, главным образом, Великобритании, Ирландии и Дании, закрепленных законодательно, обусловили неоднородность пространства. Лиссабонский договор усилил потенциальную опасность возникновения множества групп по интересам, которые способны затормозить процесс интеграции в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, двигаясь в противоположных друг другу направлениях.

Третий фактор - все еще сохраняющаяся практика следования минимальным стандартам в законодательстве и принцип национального доминирования. Последствиями практиковавшегося в долиссабонский период единогласия в Совете в ряде областей внутренних дел и юстиции стало утверждение нормативно-правовых актов на основе наименьшего общего знаменателя. Такая процедура даже после перехода к квалифицированному большинству все еще продолжает служить интересам и приоритетам определенных государств-членов, которые добились наибольших успехов в обсуждении в рамках Совета того или иного проекта законодательства. Сформировавшаяся таким образом модель принятия нормативно-правовых актов оставляет государствам-членам широкую свободу маневра при переносе положений директив в национальное законодательство. Нет сомнений, что подобная практика подрывает логику, обоснованность и само понятие «общего» характера той или иной политики Евросоюза, поэтому требует мониторинга имплементации положений директив ЕС в национальное право.

Четвертый фактор - усиление политических сетей, влияние новых методов управления как альтернативы наднациональному регулированию пространства. Так, Комиссия предложила открытый метод координации (ОМК), добиваясь не столько гармонизации законодательств и практик в тех областях, где это было сопряжено со значительными трудностями, сколько координации на основе общих целей и принципов политики государств-членов путем обмена информацией и мониторингом выполнения ими своих правовых и политических обязательств. Этот альтернативный метод не вписывается в традиционную схему принятия решений, права ЕС и его институциональные рамки, а является скорее неформальным и более мягким средством регулирования, чем правовые инструменты, и применяется там, где более жесткие формы управления в виде нормативно-правовых актов не работают.

Таким образом, несмотря на очевидный прогресс в развитии пространства свободы, безопасности и правосудия, Европейский Союз далек от идеи унифицированной общей политики внутренних дел и юстиции.

Под этим углом зрения следует рассматривать и результаты развития пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС: создание правовой и политической базы, механизмов обмена информацией и оперативного сотрудничества, развитие «внешнего измерения» пространства.

Вряд ли стоит оспаривать очевидные достижения Евросоюза в сфере формирования общего подхода и к иммиграционной политике, тем более, если принять во внимание традиционно различные взгляды на проблему у государств-членов и трудности в согласовании даже минимальных общих стандартов. За время, прошедшее с момента начала коммунитаризации иммиграционной политики по Амстердамскому договору, можно констатировать, что основы ее созданы уже и де-факто. В то же время разногласия государств-членов продолжают препятствовать достижению ощутимых результатов. Трудности в разработке и принятии нормативных актов, задержки в их имплементации на национальном уровне, отсутствие солидарности государств-членов приводят к тому, что основную нагрузку по сдерживанию наплыва мигрантов продолжают нести государства, расположенные на границе Евросоюза, а также те, кто принимает у себя наибольшее число иностранцев. В отсутствии общей политики регулирования легальной иммиграции сотрудничество в сфере интеграции иммигрантов осуществляется посредством «мягких» инструментов координации действий государств-членов, прописанных в «Руководствах по интеграции и «Общих базовых принципов» рекомендательного, не обязывающего характера.

Резкий рост миграционных потоков весной 2011 года, по существу, вызвавший кризис шенгенской системы и солидарности государств-членов, еще раз продемонстрировал, что любые внешнеполитические действия государств-членов и Евросоюза в целом имеют вполне определенные последствия и для внутриполитической ситуации, в том числе и для развития пространства свободы, безопасности и правосудия.

Преобладание не обязывающих правовых инструментов и акцент на оперативном сотрудничестве соответствующих ведомств государств-членов замедлили европеизацию уголовно-правового и полицейского сотрудничества в рамках пространства. Тем не менее, определенный прогресс был отмечен в деле облегчения обмена информацией между национальными правоохранительными ведомствами при посредстве Европола и его сети офицеров связи, а также экспертной и научно-технической поддержки. Интеграция полицейских служб происходит за счет сетевого сотрудничества и формирования общего свода оперативных практических достижений. Взаимодействие сетей призвано не только повысить эффективность полицейского сотрудничества, но и укрепить доверие между представителями национальных правоохранительных систем, которые сильно отличаются друг от друга.

Трудно переоценить значение замены традиционной экстрадиции Европейским ордером на арест - ускоренной процедурой, которую судебные власти национальных государств могут применять для передачи подозреваемых или скрывающихся преступников. Таким образом, сотрудничество между государствами членами распространилось и на сферу наказаний за преступные действия, а, кроме того, национальные правовые системы начали практиковать принцип взаимного признания. Доверие между правоохранительными ведомствами достигает такого уровня, что уголовное законодательство одного государства признается в качестве правовой основы для осуществления судебной процедуры в другом.

Борьба с терроризмом и организованной преступностью будет осуществляться национальными государствами при усилении наднациональной составляющей сотрудничества. Европейский ордер на арест способен существенно укрепить взаимодействие полицейских и судебных ведомств в Евросоюзе на основе взаимного доверия. Он служит одним из важных инструментов в достижении «высокой степени безопасности» путем противодействия тяжким преступлениям, включая терроризм.

«Внешнее» измерение стало неотъемлемой частью сферы внутренних дел и юстиции Евросоюза. За сравнительно короткий период - десятилетие - Европейский Союз освоил новую роль международного актора в сфере внутренних дел и юстиции. В вопросах борьбы с организованной преступностью и терроризмом, регулирования миграционных потоков страны мира и организации апеллируют к ЕС как к полноправному участнику международных переговоров.

В постлиссабонский период расширяются возможности применения механизмов внешнего управления. Лиссабонская реформа позволяет накапливать законодательство и практики, усиливая наднациональный уровень пространства в целом, как и его дальнейшее распространение за границы Евросоюза. Вместе с тем, из-за несостоятельности попыток ЕС осуществить внешнее управление только посредством применения такого механизма европеизации как обусловленность возникают новые возможности и формы международного сотрудничества, применение других механизмов европеизации - социализации и модели извлечения уроков. Асимметричная взаимозависимость проявляется в противоположной ситуации, когда ЕС не устанавливает нормы, а лишь следует им, в частности, в отношениях с США по вопросу о передаче данных о пассажирах авиарейсов (PNR).

Пространство свободы, безопасности и правосудия России-ЕС представляется результативным, несмотря на то, что работа по наполнению его конкретным содержанием проходит медленно и трудно. Налицо воплощение в конкретные действия риторики, в том числе, рассуждений лидеров ЕС и России о важности сотрудничества, совместных заявлений, наконец, самого содержания «дорожной карты». «В работе» находятся практически все ее положения, хотя результаты взаимодействия сторон неоднозначны.

На развитие пространства существенное влияние оказывает характер отношений сторон. Было бы преждевременным делать вывод об установлении равноправных партнерских отношений в построении общего пространства внутренней безопасности. Прежнее восприятие России как угрозы выявляется, прежде всего, в отдалении перспективы установления безвизового режима. Со своей стороны, Россия по-прежнему подозревает Евросоюз в намерении использовать совместные достижения лишь в собственных интересах, поэтому не выказывает энтузиазма в реализации согласованных инициатив.

В сотрудничестве по борьбе с угрозами внутренней безопасности отсутствуют серьезные противоречия, которые заблокировали бы взаимодействие в том или ином направлении. Тем не менее, стремление России к равноправным партнерским отношениям в рамках пространства и отстаивание собственных интересов способно замедлить его формирование.

Отношения России и ЕС в рамках пространства имеют свои особенности. По характеру сотрудничества по вопросам внутренней безопасности Россия скорее ближе к модели отношений «ЕС - страны политики соседства» (где ЕС - экспортер норм), чем ЕС-США, где Евросоюз не является «нормативной силой» и не осуществляет внешнего управления. Механизмы европеизации, которые Евросоюз использует в сотрудничестве с Россией, те же, что и в политике соседства. Применение принципа обусловленности ограничено сферой «безвизового диалога», где Россия является «чистым просителем». Социализация применяется также ограничено, поэтому самым распространенным механизмом европеизации для России становится модель извлечения уроков. Перенесение европейского опыта на российскую почву там, где это целесообразно, будет особенно заметно в рамках открывшегося миграционного диалога России и ЕС.

Баланс сотрудничества в рамках «дорожной карты» России и ЕС смещен в сторону обеспечения безопасности, тогда как такие направления как «свобода» и «правосудия» обеспечены в меньшей степени. Продвижение к безвизовому режиму - центральное направление «общего пространства внутренней безопасности» существенно портит образ сотрудничества. Некий «эрзац» безвизового режима, предложенный России в виде облегченной процедуры выдачи виз, теоретически смог бы сыграть положительную роль как шаг к продвижению к безвизовому режиму. Однако, «облегченная процедура» работает без должного эффекта, на который, может быть, рассчитывали стороны.

Отмена визового режима могла бы иметь важнейшее политическое значение для сотрудничества сторон, подобное решение стало бы огромным шагом для укрепления доверия между ними, которое находится на крайне низком уровне. В том, что оно откладывается, виновата не «дорожная карта», поскольку вся работа в ее рамках по подготовке отмены виз была проведена качественно и последовательно. Переход на безвизовый режим возможен лишь при новом качестве отношений сторон, действительно партнерских, во всех направлениях сотрудничества. Поэтому и формирование пространства внутренней безопасности в целом невозможно рассматривать вне развития всей структуры взаимоотношений России и ЕС, в частности, отдельно от результатов переговоров по новому базовому соглашению.

Отсутствие доверия на уровне политических контактов между Россией и Евросоюзом не может не ограничивать деятельность в рамках пространства внутренней безопасности. Работа над «дорожной картой» могла бы быть содержательнее при наличии большего взаимопонимания сторон.

Заключение

Обобщим основные выводы по итогам исследования.

В ЕС борьба с организованной преступностью ведется по нескольким направлениям, в том числе против международного экстремизма и терроризма

Трагические события 11 сентября 2001 года поставили страны ЕС перед необходимостью объединить усилия для борьбы с угрозой терроризма. Террористические атаки в Мадриде и Лондоне, которые унесли жизни многих европейцев, стали еще одним стимулом для углубления сотрудничества. В ЕС составлен список европейских и международных террористических организаций, и их выявленных членов. Упоминание в этом списке служит основанием для отказа в предоставлении визы или для замораживания банковского счета физического или юридического лица. В 2004 году в ЕС был учрежден специальный пост Координатора по безопасности и борьбе с терроризмом.

В 2004 года вступил в силу единый европейский ордер на арест. Это максимально упростило существовавшую процедуру экстрадиции. С межгосударственного уровня правовое сотрудничество переходит непосредственно на уровень судебных органов власти. При этом для начала исполнения процедуры выдачи не требуется принятия политических решений.

Построение общего пространства внутренней безопасности объективно отвечает интересам и России, и ЕС. В ситуации, когда международные преступные группировки уже давно создали свое собственное пространство - криминальное - усиление сотрудничества России и ЕС по противодействию преступности в перспективе становится одним из приоритетных направлений.

С совместным заявлением о разработке концепции общего пространства свободы, безопасности и правосудия стороны выступили по итогам саммита 2003 года в Санкт-Петербурге. В мае 2005 года была принята «дорожная карта», в которой содержались практические меры по реализации концепции.

В этом документе зафиксированы общие принципы пространства внутренней безопасности: приверженность сторон общим ценностям - демократии и верховенству права, - их эффективному применению независимыми судебными системами, равенство между партнерами и взаимное уважение интересов, а также прав человека. На основе общих принципов определены три вида деятельности, в рамках которых Россия и ЕС предполагают углублять сотрудничество.

Первое направление сотрудничества - «свобода» - призвано «содействовать человеческим контактам и поездкам», а также противостоять нелегальной иммиграции. В перспективе стороны намереваются перейти к безвизовому режиму.

Основной задачей второго направления - «безопасности» - названо противодействие терроризму и всем формам организованной преступности, а также определены приоритеты сотрудничества между полицейскими ведомствами. Ведущим из них, заявленным также и в «дорожной карте» по общему пространству внешней безопасности, стала борьба с терроризмом. В частности, стороны предполагают завершение работы над проектом Всеобъемлющей конвенции ООН по международному терроризму.

Еще одним приоритетом раздела «безопасность» Россия и ЕС называют противодействие трансграничной преступности. В частности, признана необходимость повышения защищенности документов и удостоверений личности граждан. Сотрудничество предполагается развивать путем взаимодействия с Европолом, а также с другими европейскими и международными организациями.

Наконец, третье направление - «правосудие» - призвано «содействовать повышению эффективности судебной системы и независимости суда России и государств ЕС, а также развивать судебное сотрудничество». Для достижения поставленной цели стороны намерены изучить возможность заключения соответствующих соглашений, а также наладить обмен опытом и подготовку координаторов, судей, прокуроров и сотрудников правоохранительных органов.

Новое совместное заявление ЕС и РФ по противодействию терроризму было сделано в начале 2014 года.

Россия и ЕС наметили ряд приоритетных направлений по борьбе с терроризмом: противодействие киберпреступности, содействие защищенности документов; пограничное сотрудничество; борьба с отмыванием денег и другие.

С самого начала сотрудничества с Россией в сфере внутренних дел и правосудия Европейский Союз осуществляет конкретное содействие в реализации целого ряда проектов. Уже претворены в жизнь проекты, имеющие целью борьбу с организованной преступностью и содействие судебной реформе. Эти направления отражены в общих программах сотрудничества, где перечислены все области, в которых требуется правовая экспертиза и финансовая помощь, в том числе противодействие терроризму путем повышения активности гражданского общества, борьба с организованной преступностью - отмыванием денег, нелегальной иммиграцией и торговлей людьми. Работа над проектами, несомненно, способствует более эффективному сотрудничеству и координации действий между правоохранительными ведомствами ЕС и России.

терроризм борьба правовой международный

Список использованной литературы

1. Европейская конвенция о борьбе с терроризмом 1977 г. // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 94.

2. Европейская конвенция о пресечении терроризма (Страсбург, 27 января 1977 г.) Собрание законодательства Российской Федерации от 20 января 2003 № 3 ст. 202.

3. Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 1970 г.) // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 576.

4. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 1971 г.) // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 579.

5. Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Нью-Йорк, 1973 г.) // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 590.

6. Конвенция о преступлениях и некоторых действиях, совершаемых на борту воздушного судна (Токио, 1963 г.) // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 571.

7. Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 1980 г.) // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 30.

8. Конвенция по борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (Рим 1988 г.) // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 560.

9. Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма, 03.05.2005

10. Международная конвенция по борьбе с захватом заложников (Нью-Йорк, 1979 г.) // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 23.

11. Положение об Антитеррористическом центре государств - участников Содружества Независимых Государств,

12. Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Монреальскую Конвенцию 1971 года (Монреаль, 1988 г.) // Действующее международное право, в 3-х томах. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - Т.3, с. 584.

13. Протокол об утверждении положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-участников Содружества Независимых государств, Кишинев, 07.10. 2002 года.

14. Резолюции Совета Безопасности ООН № 1267 15.10.1999

15. Резолюция Совета Безопасности ООН № 1333 19.12.2000

16. Резолюция Совета Безопасности ООН № 1368 12.09.2001

17. Соглашение между государствами-членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре, Санкт-Петербург, 07.06.2002

18. Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств - членов ШОС, Шанхай, 15.06.2006

19. Соглашение о сотрудничестве в области выявления и перекрытия каналов проникновения на территории государств - членов Шанхайской организации сотрудничества лиц, причастных к террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности, Шанхай, 15.06.2006

20. Хартия Шанхайской организации сотрудничества, Санкт-Петербург, 07.06.2002

21. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, Шанхай, 15.06.2001

22. Конституция Российской Федерации 12.12 1993

23. Федеральный закон №35-ФЗ «О противодействии терроризму» 06.03.2006

24. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» 15.07.1995

25. Федеральный закон №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» 12.08.1995 // Собрание законодательства РФ. 1995, №33, ст. 3349.

26. Положение «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации». Утверждено указом президента РФ 11 августа 2003 года, № 960.

27. Уголовный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 1996. 18, 19, 20, 25 июня.

28. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. М.: ООО «ВИТРЭМ», 2009

29. Кодекс об административных правонарушениях. М.: ООО «ВИТРЭМ». 2009

30. Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: ООО «ВИТРЭМ».2009

31. Федеральный закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002. № 1948-1 // Российская газета. 2002 5 апреля.

32. Авдеев Ю. И. Государственная система противодействия терроризму в России // Терроризм в современном мире...

33. Авдеев Ю.И. Основные тенденции современного терроризма // Современный терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е.Й. Степанова М., 2000. С. 157 и сл.;

34. Лунеев В.В. Тенденции терроризма и уголовно-правовая борьба с ним// Социальные и психологические проблемы борьбы с международным терроризмом / Под ред. В.Н. Кудрявцева; сост. JI.B. Брятова. М.: Наука, 2002. С. 93 и др.

35. Босхолов С.С., Литвинов Н.Д. Проблемы нормативного регулирования борьбы с терроризмом в современной России // Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с организованной преступностью». Калининград, 1997. С. 70.

36. Бриллиантов А., Бурковская В. К вопросу о направлениях унификации законодательств государств-участников СНГ о борьбе с терроризмом и захватом заложника // Уголовное право. 2003. № 1. С. 105.

37. Брюс Хофман. Терроризм - Взгляд изнутри. - М., 2003. - С. 107

38. Будницкий О. В. Терроризм в российском освободительном движении: в 1901-1911 г М., 1998.

39. Долгова А.И. Организованная преступность, терроризм и коррупция: тенденции и совершенствование борьбы с ними // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними. М., 2005.

40. Дробижева Л.М., Наин Э.А. Социальные предпосылки распространения экстремизма и терроризма // Социальные и психологические проблемы борьбы с международным терроризмом. С. 39

41. Жаринов К.В. Терроризм и террористы. - Минск: Харвест, 1999.

42. Жданов И. Террор - значит страх. // Зеркало недели. 2001.- № 30.

43. Идеология, этика, психология. М., 2000.

44. Ильинский И.М. О терроре и терроризме. М., 2001. С. 23, 27-28, 37, 39.

45. Имомов А.Х. Терроризм - форма организованной преступности. С.18-19.

46. Иорданов М. Дело № 666. Террор. - Махачкала: Юпитер, 2002. - С. 300

47. Ирмияева Т.Ю. История мусульманского мира. - Пермь, 2000. - С. 93

48. Ключников Б. Ф. Исламизм, США и Европа: Война объявлена! - М.: 2003. - С. 34

49. Ключников Б.Ф. Исламизм, США и Европа. Война объявлена! - М., 2003.

50. Кожушко Е.П. Современный терроризм: Анализ основных направлений/ Под общ. Ред. А. Е. Тараса Мн.: 2000. - С. 247

51. Кожушко Е.П. Современный терроризм: Анализ основных направлений/ Под общ. Ред. А. Е. Тараса Мн.: 2000. - С. 249

52. Комиссаров В.С., Емельянов В.П. Террор, терроризм, «государственный терроризм»: понятие и соотношение // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1999. № 5. С. 34-45, и др.).

53. Коррупцию в России узаконили // Моск. Комсомолец. 2009,18 дек.

54. Криминология / Под ред. А.И. Долговой. М.: Норма, 2007. С. 574.

55. Лутовинов В., Морозов Ю. Терроризм - угроза обществу и каждому человеку // ОБЖ. 2000. - № 9. С. 41

56. Луценко В.В., Моторный И.Д. Антибомбинг - гражданские технологии противодействия бомбовому терроризму. М., 2000. С. 6.

57. Мусаелян М.Ф. Понятие «терроризм» и его соотношение с понятиями «террор» и «террористический акт»//» Журнал российского права, 2009, № 1

58. Марлухина Е.О. Криминология, М., 2008. С. 336).

59. Мирский И. «Политический ислам» и западное общество. // Полис № 1, 2001

60. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 2003. С. 796.

61. Петрищев В.Е. Заметки о терроризме. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 224-227.

62. Петрищев В.Е. Терроризм как общегосударственная проблема // Духовность. Правопорядок. Преступность. М., 1996. С. 78 и др.

63. Проблемы внутренней безопасности России в XXI: мат. Научно-практ. Конф. 15-16 февраля 2001 г. РАГС при Президенте Российской Федерации / Под. Ред. А.В. Возженикова. М., 2001. С. 51, 74, 88 и др.

64. Сидоренко А.Г., Тихомиров Ю. В. Терроризм и антитеррористическая безопасность в контексте истории и современной геополитики. -- М.: Кучково поле, 2011. -- 640 с.

65. Солодовников С.А. Терроризм и организованная преступность. М., 2008. С. 21, 22.

66. Терроризм - угроза человечеству в XXI веке. - М., 2003.

67. Терроризм в современном мире. 2-изд. / под ред. B.JI. Шульца; Центр исслед. Проблем безопасности РАН. - М.: Наука, 2011. - 603 с.

Размещено на Allbest.ru