Система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Пермском крае

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Особенности борьбы с чрезвычайными ситуациями в Российской Федерации

1.1 Правовое регулирование в области чрезвычайных ситуаций

1.2 Чрезвычайная ситуация как особое явление в среде государственного управления

Глава 2. Система органов гражданской обороны населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

2.1 Система органов государственной власти

2.2 Органы гражданской обороны в муниципальном образовании

Глава 3. Особенности гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на уровне муниципального образования (МКУ «Пермское городское управление гражданской защиты»)

3.1 Организация работы муниципальных органов г. Перми по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций

3.2 Пути совершенствования деятельности органов управления г. Перми по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Заключение

Список источников и литературы

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. XXI столетие явится переломным этапом истории человечества, когда на смену традиционным противоречиям в сфере производственных отношений пришли принципиально новые - в сфере отношений «человек - природа - ресурсы». Причиной возникновения большинства современных опасностей для человека, включая глобальные, становится его собственная жизнедеятельность, результаты которой создают угрозу существованию человечества.

Несмотря на позитивные тенденции к снижению числа природных, техногенных и экологических катастроф, безопасность человека остаётся необходимым условием поступательного развития общества, государства и цивилизации в целом.

Усиленное внимание государства и общества к проблеме чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС) стало проявляться после крупнейших национальных катастроф, так только в 2011 году на территории Российской Федерации: произошло 297 чрезвычайных ситуаций (ЧС), в том числе локальных - 153, муниципальных - 118, межмуниципальных - 10. региональных 10. межрегиональных - 6. В результате всех ЧС погиб 791. пострадали 23 716. Зафиксированы чрезвычайные ситуации следующих видов: 185 -техногенного характера (погиб 751 чел., пострадали 1134); 65 -природного характера (погибли 2 чел., пострадали 22 419); 42 - биолого-социального характера; 5 террористических актов (погибли 38 чел., пострадал 161) Подведены итоги минувшего года потенциальные опасности для населения и территорий при возникновении ЧС природного и техногенного характера в 2011г. // Основы безопасности жизнедеятельности. 2012. № 5. С. 21..

Кроме того, в Приволжском федеральном округе, который включает 14 субъектов РФ (в том числе и Пермский край), занимает территорию площадью 1038,0 тыс. км2 (6,1% территории РФ) с населением 29 808,6 тыс. чел. (20,8% населения страны). Плотность населения 28,7 чел. на 1 км2. Здесь, по сравнению с другими округами, зарегистрировано наибольшее количество ЧС (54), из них 28 техногенного характера, 13 природного и 13 биолого-социального, а также наибольшее количество погибших и пострадавших в ЧС (205 и 22 527 чел. соответственно). Резко возросло количество биолого-социальных ЧС (с 1 до 13). Количество ЧС природного характера сократилось (с 29 до 13) Подведены итоги минувшего года потенциальные опасности для населения и территорий при возникновении ЧС природного и техногенного характера // Основы безопасности жизнедеятельности. 2012. № 5. С. 26..

Объектом исследования является система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Пермском крае.

Предметом исследования составляет механизм обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления.

Цель исследования - совершенствование системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- охарактеризовать правовое регулирование в области чрезвычайных ситуаций;

- изучить особенности чрезвычайной ситуации как особого явление в системе управления;

- определить систему органов государственной власти и местного самоуправления по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации;

- провести анализ организации работы муниципальных органов г. Перми по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Методологической основой исследования является диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: правового, системно-структурного, логического.

Теоретической основой исследования являются труды таких авторов как Э.Н. Аюбов, А.В. Верескун, Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, В.А. Владимиров, М.И. Фалеев, Н.В. Галицкая, В.Б. Гольцов, Е.В. Ким, А.А. Корпало, А.И. Кузьмин, А.В. Мелехин, В.И. Мухин, В.К. Тытар и др.

Структура исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ БОРЬБЫ С ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМИ СИТУАЦИЯМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Правовое регулирование в области чрезвычайных ситуаций

Нормативные акты законодательства, регулирующие деятельность подразделений гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС), представляют собой не простую совокупность, а довольно сложную целостную систему.

В иерархии правовых актов любой отрасли законодательства, как и в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений РСЧС, особое место отведено Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (поправки от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445., которая содержит положения о реализации права граждан на благоприятную среду обитания, безопасные условия труда, возмещение вреда их жизни и здоровью, на защиту имущественных интересов физических и юридических лиц и др. Непосредственное отношение к деятельности РСЧС имеют такие конституционные нормы, как: ст. 7, где указано, что политика Российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняется здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты; ст. 114, где указывается, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, охране собственности граждан и общественного порядка; ст. 56, где говорится о мерах, ограничивающих права и свободы граждан, которые могут быть введены, с указанием пределов и срока их действия, в условиях чрезвычайного положения и др. Исходные конституционные нормы, обладая наивысшей юридической силой, служат верхним уровнем иерархии системы законодательства подразделений РСЧС. Эти важнейшие положения нашли свое отражение и в ст. 2 Закона РФ "О безопасности" Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" (утратил силу) (в ред. от 26.06.2008) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769., которой утратила силу, согласно которой граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Новый Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 2. данного положения не содержит.

Следующими по юридической силе актами, регулирующими деятельность подразделений РСЧС, являются законы Российской Федерации Гольцов В.Б. Перспективные направления совершенствования иерархической структуры законодательства единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации // История государства и права. 2009. N 1. С. 51.:

- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ред. от 01.04.2012) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 33. Ст. 3998.,

- Федеральный закон от 22 августа 1995 г. "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (ред. от 25.11.2009) // Собрании законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3503.;

- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (ред. от 25.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.;

- Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 141.;

- Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (ред. от 23.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 799. и т.д.

В этом направлении следует отметить, что на сегодняшний день в качестве активного центра всей системы РСЧС, призванного стабилизировать ее функционирование, выступает Закон РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В этом Законе определяются общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" также призван стабилизировать отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Ким Е.В. Правовое регулирование в области защиты граждан от чрезвычайных ситуаций: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 10. С. 37.. Рассматриваемый Закон определяет систему РСЧС, состоящую из различных органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, указывает ее основные задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" все остальные акты, конкретизирующие и детализирующие деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, являются актами вторичного характера, они занимают следующий уровень иерархии законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС. Эта массивная группа актов законодательства, регулирующего деятельность названых подразделений, включает в себя акты, различные как по содержанию, так и по сфере их действия. Надо отметить, что эти акты не совпадают по своей юридической силе, что обусловливает необходимость их дальнейшей дифференциации. Представляется, что данную категорию актов можно подразделить на четыре группы: специальные, общие, ведомственные и локальные.

К специальным, по мнению автора, необходимо отнести ту часть нормативно-правовых актов, которые регулируют служебную деятельность органов служб и подразделений РСЧС в различных направлениях их деятельности, их создание и ликвидацию по мере необходимости, например на период чрезвычайных ситуаций. Согласно специальным законодательным актам образуются, например, межведомственные комиссии на функциональной и региональной основе, на случай необходимости выработки предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, мобилизационные органы, органы и подразделения пожарной охраны и др.

К общим актам будут относиться те, которые издаются органами общей компетенции либо ведомствами, имеющими право принимать обязательные для всех лиц и организаций нормативные решения. Ими являются акты, изданные Правительством РФ, акты Госстандарта и Госстроя России и др. Нормативных актов такого характера принято очень большое количество еще со времен СССР, многие из них продолжают действовать и сегодня. Например,

- Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ред. от 17.05.2011) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 22. Ст. 2640.;

- Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (ред. от 08.04.2012) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 2. Ст. 121..

Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (ред. от 23.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 33. Ст. 3998. и др.

Правительством Российской Федерации утверждены Соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровнях мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах Сломянский В.П., Глебов В.Ю., Азанов С.Н. Состояние нормативной правовой базы Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пути решения её совершенствования // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2011. № 3. С. 11..

К группе ведомственных актов, по мнению автора, необходимо отнести те, которые издаются органами специальной компетенции и распространяют свою деятельность лишь на данные ведомства. Такие акты, как правило, согласовываются с МЧС России, но иногда принимаются ведомствами и самостоятельно. Подобные акты издаются различными министерствами и ведомствами:

- Приказ МЧС России от 28 февраля 2003 г. N 105 "Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения" Приказ МЧС России от 28 февраля 2003 г. N 105 "Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения" // Российская газета. 12 апреля 2003.;

- Приказ МЧС России от 21 декабря 2005 г. N 993 "Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты" Приказ МЧС России от 21 декабря 2005 г. N 993 "Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 6; и др.

Например, Правила разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации Приказ МЧС РФ от 28.12.2004 N 621 "Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" (ред. от 17.01.2011) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 17., разработанные в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ, устанавливают общие требования к планированию мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и чрезвычайных ситуаций, обусловленных разливами нефти и нефтепродуктов, а также определяют порядок согласования и утверждения планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайной ситуации для функциональных и территориальных подсистем РСЧС, а также организаций (независимо от их форм собственности), осуществляющих не только разведку месторождений, добычу нефти, но и переработку, транспортировку, хранение и использование как нефти, так и нефтепродуктов. К таким организациям, относятся, в частности, администрации портов Определение Верховного Суда РФ от 4 октября 2007 г. N КАС07-485 // СПС Консультант Плюс..

Важное значение, с точки зрения автора, имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ, в частности интересны в этом плане нормативные акты Пермского края:

- Постановление Правительства Пермского края от 23.11.2011 N 940-п "О системе подготовки населения в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Пермского края" Постановление Правительства Пермского края от 23.11.2011 N 940-п "О системе подготовки населения в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Пермского края" (ред. от 24.01.2012) // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. N 47.;

- Указ Губернатора Пермского края от 19.11.2010 N 94 "Об утверждении Положения о планировании мероприятий гражданской обороны на территории Пермского края» Указ Губернатора Пермского края от 19.11.2010 N 94 "Об утверждении Положения о планировании мероприятий гражданской обороны на территории Пермского края» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2010. N 47. Часть I.;

- Указ Губернатора Пермского края от 19.11.2010 N 92 "О создании запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях гражданской обороны" Указ Губернатора Пермского края от 19.11.2010 N 92 "О создании запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях гражданской обороны" // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2010. N 47. Часть I. и др.

Локальные акты можно подразделить на внутриорганизационные и местные. Внутриорганизационные акты издаются органами управления РСЧС Приказ МЧС России 21 июля 2005 г. N 575 "Об утверждении Порядка содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время" // Российская газета от 5 октября 2005г. , органами исполнительной власти на местах, предприятиями, организациями, учреждениями. Внутриорганизационные, по мнению автора, следует отличать от общеорганизационных актов по организации и ликвидации структурных подразделений и формирований МЧС России, которые входят в группу специальных, но не локальных актов. Различия в данном случае будут основываться на инициативе принимаемых решений и относительной свободе волевых действий. Так, создание или ликвидация спасательного центра МЧС России будут связаны с инициативой государственного органа и его административно-властными указаниями и действиями. Связи, которые будут выстраиваться при создании или ликвидации спасательного центра МЧС России, будут носить специальный (по роду деятельности МЧС России) характер и складываться в основном по административно-правовой, вертикальной линии, свобода выбора действий здесь недопустима. В свою очередь, хотя создание нештатного аварийно-спасательного формирования либо добровольной пожарной дружины и предписано законом, но инициатива создания таких структур будет принадлежать самой организации на внутреннем, локальном, уровне, свобода принимаемых при этом решений не связана с иерархическими вышестоящими инстанциями и органами, их указания на этот счет будут носить рекомендательный характер.

Органами местной власти принимается достаточное количество актов по организации различных организационных структур и органов, связанных с деятельностью МЧС, например, при органах местного самоуправления создаются постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. См.: абз. 3 п. 2 ст. 11 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Например, в г. Перми:

- Постановление Администрации г. Перми от 13.05.2009 N 249 "Об утверждении Порядка подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в городе Перми» Постановление Администрации г. Перми от 13.05.2009 N 249 "Об утверждении Порядка подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в городе Перми» // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь". 2009. N 36.;

- Постановление Администрации г. Перми от 19.06.2012 N 303 "Об установлении расходного обязательства Пермского городского округа по вопросам организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Постановление Администрации г. Перми от 19.06.2012 N 303 "Об установлении расходного обязательства Пермского городского округа по вопросам организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. 2012. N 43.;

- Постановление Администрации г. Перми от 30.08.2011 N 451 "Об утверждении Методики расчета объема расходов бюджета города Перми на выполнение специализированных функций по линии гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций" Постановление Администрации г. Перми от 30.08.2011 N 451 "Об утверждении Методики расчета объема расходов бюджета города Перми на выполнение специализированных функций по линии гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций" // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. 2011. N 66.;

- Распоряжение Главы администрации Дзержинского района г. Перми от 12.07.2010 N СЭД-01-02-65 "О подготовке к комплексной проверке районного звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Пермского края и гражданской обороны Дзержинского района города Перми" Распоряжение Главы администрации Дзержинского района г. Перми от 12.07.2010 N СЭД-01-02-65 "О подготовке к комплексной проверке районного звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Пермского края и гражданской обороны Дзержинского района города Перми" // СПС Консультант Плюс. и др.

Местные акты издаются теми же органами, что и внутриорганизационные, однако цель у них несколько иная, связанная с непосредственным решением задач и реализацией тех полномочий в области чрезвычайных ситуаций, для которых такие органы были созданы. Например, такой орган РСЧС, как подразделение пожарной охраны, может вынести постановление о закрытии объекта в связи с угрозой пожара на нем. Органы местной администрации принимают различные решения по привлечению техники, находящейся в распоряжении органов местного самоуправления с целью ликвидации чрезвычайной ситуации либо устранения ее последствий; администрации предприятий, учреждений и организаций - приказы о назначении ответственных по устранению аварийной ситуации, создающей угрозу жизни или здоровью людей, за противопожарное состояние объектов, по выполнению предписаний и указаний органов и подразделений РСЧС, усилению дежурств в праздничные дни, контролю и проведению опасных работ и т.д. Характерным недостатком актов предприятий, учреждений, организаций является то, что отдельные правовые нормы, направленные на профилактику чрезвычайных ситуаций, не всегда учитывают специфику и положения вновь принятых законодательных актов в деятельности РСЧС, а это сказывается на появлении угрозы чрезвычайной ситуации либо ее возникновении в таких организационных структурах. Данный недостаток можно было бы исправить при условии согласования многих из этих актов с подразделениями МЧС России на местах, являющихся ведущими подразделениями РСЧС.

Можно согласиться с мнением ряда ученых, что имеющийся пакет нормативных правовых актов позволяет выделить правовое регулирование деятельности государственной и муниципальной администрации по предупреждению и ликвидации техногенных аварий и катастроф, стихийных и иных бедствий в самостоятельную область правового регулирования, а совокупность правовых норм свести в отдельную отрасль законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Попова Н.Ф. О правовом регулировании вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Административное право и процесс. 2008. N 4. С. 87..

1.2 Чрезвычайная ситуация как особое явление в среде государственного управления

Проявление фактора опасности чрезвычайно многолико, так как многообразен окружающий нас мир, где все взаимосвязано и взаимообусловлено. Поэтому решение задач отдельно для каждого вида опасности обосновано до тех пор, пока реализация опасностей происходит в системах не слишком высокой иерархии. Современный уровень развития цивилизации характеризуется тем, что опасности стали проявляться в системах самого высокого уровня Тытар В.К. К вопросу концептуального моделирования управления систем безопасности жизнедеятельности // Основы безопасности жизнедеятельности. 2012. № 1. С. 19..

Из положений многих наук известно, что гармонизация потребления ресурсов и удовлетворения человеческих нужд возможна только при наличии управления как развитием, так и потребностями ШицковаА.П., Ю.В. Новиков. Гармония или трагедия? Научно-технический прогресс, природа и человек. М.: Наука, 2009. С. 17..

Понятие безопасности в современных условиях расширило свое содержание. В Конституции РФ используются такие понятия, как "безопасность государства" (ст. 13 и 55), "государственная безопасность" (ст. 114), "безопасность" (ст. 71), "общественная безопасность", "экологическая безопасность" (ст. 72). Взгляд на общественную безопасность как на систему отношений, складывающихся лишь при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общества, либо при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами, представляется сегодня чрезмерно узким и противоречит как ранее действовавшему Закону РФ 1992г. "О безопасности", так и ныне действующему Федеральному закону от 28.11.2010г. № 390-ФЗ "О безопасности".

К числу важнейших направлений обеспечения государственной (национальной) безопасности России относится деятельность по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций, ликвидация чрезвычайных ситуаций требуют мобилизации значительных человеческих, материальных и финансовых ресурсов в масштабах объекта, населенного пункта, области, региона, субъекта Федерации, всего федеративного государства, в зависимости от масштабов бедствия Кузьмин А.И. Правовые основы режима чрезвычайной ситуации // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2011. № 3. С. 18..

Все это делает актуальным анализ соотношения категорий "безопасность" и "чрезвычайные ситуации". Тот факт, что в российском законодательстве и научной литературе единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности пока продолжает находиться в стадии формирования, нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы на практике, в частности в связи с определением пределов нормативного регулирования деятельности в сфере предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций Калина Е.С. Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации и категория безопасности в административном праве // Административное право и процесс. 2011. N 12. С. 31.

Анализ автором нормативных актов показал, что ни в Федеральном законе от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ред. от 01.04.2012) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 33. Ст. 3998., ни в Конституции РФ законодатель не использует понятие "режим чрезвычайной ситуации", в связи с чем может возникнуть вопрос о правомерности и целесообразности использования данного понятия и в административно-правовой науке, и этот вопрос требует не столь однозначного ответа, как это может показаться на первый взгляд.

Согласно определению абзаца 1 ст. 1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Приведенное автором определение позволяет представить чрезвычайную ситуацию как явление, обладающее объективно выявляемыми признаками, но одновременно с этим выражает и процессуальный аспект чрезвычайной ситуации как такой обстановки, которая, с одной стороны, является следствием предшествовавшего ей в реальном времени объективного события - аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, с другой же стороны, сама влечет либо может повлечь за собой негативные последствия в виде человеческих жертв, ущерба здоровью людей или окружающей среде, значительных материальных потерь и нарушения условий жизнедеятельности людей.

Именно присутствующие в определении чрезвычайной ситуации признаки социального или природно-техногенного процесса и позволяют рассматривать ее в качестве носителя правового режима. Это, в свою очередь, дает автору полное право говорить о режиме чрезвычайной ситуации, несмотря на отсутствие такого термина в действующем законодательстве.

В то же время содержание понятия "режим чрезвычайной ситуации" нуждается в уточнении. Это связано, прежде всего, со сложным составом самого понятия "чрезвычайная ситуация", которое допускает выделение типов чрезвычайных ситуаций по трем различным основаниям.

Первое из этих оснований - масштабы территории, охваченной чрезвычайной ситуацией. Согласно определению чрезвычайной ситуации, содержащемуся в ч. 1 ст. 1 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", необходимым признаком любой чрезвычайной ситуации является то, что она распространяется на определенную территорию.

Еще одно основание типологизации чрезвычайных ситуаций должно базироваться на выделении в качестве особого типа чрезвычайных ситуаций таких ситуаций, которые в соответствии с п. "б" ст. 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ред. от 07.03.2005) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277. являются основанием для введения режима чрезвычайного положения. Конституционную основу этого особого правового режима определяют нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ. Определяющими условиями этого режима являются его чрезвычайный и временный характер (ч. 2 ст. 1 ФКЗ "О чрезвычайном положении"), допустимость отдельных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ч. 1 ст. 1 ФКЗ "О чрезвычайном положении").

Таким образом, проведенный автором анализ, позволяет говорить о том что множество явлений, охватываемых понятием чрезвычайной ситуации, может быть классифицировано трояким образом. Во-первых, чрезвычайные ситуации могут классифицироваться по количественным параметрам - в зависимости от своих территориальных масштабов и размеров причиненного вреда. Во-вторых, выделяются, с одной стороны, чрезвычайные ситуации, ликвидация которых осуществляется силами системы гражданской обороны, с другой стороны, чрезвычайные ситуации, ликвидируемые силами РСЧС. При этом разграничение между последними двумя группами не является жестким: законодательством Российской Федерации допускается взаимодействие между РСЧС и системой гражданской обороны в ряде ситуаций. В-третьих, существует различие между чрезвычайными ситуациями, ликвидация которых происходит в режиме чрезвычайного положения, и чрезвычайными ситуациями, не требующими введения режима чрезвычайного положения.

Независимо от необходимости введения режима чрезвычайного положения система административно-правового регулирования действий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций задает позитивно-правовой повод для введения теоретического понятия чрезвычайного законодательства. А.В. Мелехин определяет чрезвычайное законодательство Российской Федерации как "разрабатываемую на основе базовых положений федерального законодательства Российской Федерации обязательную совокупность нормативных правовых актов, обладающих системным характером и вступающих в действие при необходимости предотвращения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций" Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации. М.: ВНИИ МВД России, 2010. С. 43.

Данное определение, как видим, соотносится не с тем особым типом чрезвычайных ситуаций, которые требуют для своего устранения введения режима чрезвычайного положения, а с понятием чрезвычайной ситуации в самом широком его значении и, значит, не с одним определенным правовым режимом, а с целой совокупностью различных правовых режимов, лишь одним из которых является режим чрезвычайного положения.

Автор считает, что следует обратить особое внимание на такую сферу административно-правового регулирования, как предупреждение чрезвычайных ситуаций. Предметное содержание этой сферы можно определить как обычную жизнедеятельность людей и производственную деятельность в ординарной (не чрезвычайной) ситуации, однако с учетом возможности (повышенной вероятности) наступления чрезвычайной ситуации. По этой причине важное место в структуре такой деятельности занимает планирование мероприятий по избежанию чрезвычайной ситуации и ликвидации ее последствий в том случае, если она все-таки будет иметь место.

Как правило, режимное оформление задач администрирования с целью предупреждения чрезвычайных ситуаций распространяется главным образом на такие виды деятельности, которые связаны с повышенным риском техногенных или природных катастроф, аварий. Например, ст. 7 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ устанавливает, что планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. В силу ст. 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (ред. от 25.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3588. организации, эксплуатирующие опасный производственный объект, обязаны планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.

По-видимому, целесообразно различать, с одной стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в узком, специальном смысле - как разновидность экстраординарного режима, т.е. особого правового режима жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2011. С. 479., и, с другой стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в широком смысле, охватывающее, по существу, целую совокупность правовых режимов, как экстраординарных, вступающих в действие при наступлении чрезвычайной ситуации, так и ординарных, действующих в обычной обстановке, но в связи с деятельностью, характеризующейся повышенным риском чрезвычайной ситуации. В состав такой совокупности правовых режимов, объединяемых вокруг понятия и феномена чрезвычайной ситуации (как реальной, так и возможной), включаются режимы с различными носителями - территориальные режимы (например, военное положение, карантин и др.), объектовые режимы (например, режим объекта атомной энергетики и др.), режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность (например, режимы отравляющих веществ, радиоактивных материалов и др.), функционально-деятельностные режимы (например, режим деятельности органов МЧС России, противопожарный режим и др.).

Таким образом, с точки зрения автора хотя в российском законодательстве и научной литературе пока не сформировался единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации, что нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций, в частности в связи с определением пределов нормативного регулирования деятельности в сфере предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, тем не менее широко понимаемый режим чрезвычайной ситуации можно считать административно-правовой конструкцией, выражающей один из важнейших аспектов безопасности в ее современном понимании.

ГЛАВА 2. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

2.1 Анализ организации системы ГО и ЧС

Появление новых угроз природного и техногенного характера, создание и развитие новых систем вооружения всегда порождают необходимость разработки новых средств и способов защиты населения и территорий Владимиров В.А., Фалеев М.И. Целесообразность создания Российской системы гражданской защиты // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2011. № 4. С. 4. от них, а на современном этапе развития цивилизации - создания государственных систем защиты. На современном этапе развития человечества решение задачи безопасности без учёта «человеческого фактора» малоэффективно. Безопасность необходима каждому человеку, всем социальным группам и затрагивает любую сферу жизни общества. Совершенствование норм безопасного поведения и уровня подготовленности каждой личности в данной сфере является определяющим фактором для недопущения развития опасных и чрезвычайных ситуаций, а также для минимизации их негативных последствий Аюбов Э.Н., Верескун А.В. Системное решение задач информирования, подготовки и обучения населения в области безопасности жизнедеятельности // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2012. № 1. С. 4..

В настоящее время состояние и перспективы развития системы управления являются важнейшим показателем готовности, уровня их организационного и технического совершенства. Повышение качества, совершенствование форм, методов и организационных структур управления невозможно без использования последних достижений науки и техники, автоматизации всех основных управленческих процессов.

Под понятием «гражданская защита» автором имеется в виду комплекс мероприятий по подготовке к защите и защита населения, территории, материальных и культурных ценностей государства от угроз и опасностей мирного и военного времени, возникающих в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий, террористических актах и иных бедствиях.

В настоящие время защита населения от ЧС различного характера в нашей стране отнесена к числу важнейших в обеспечении безопасности. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Российская газета от 12 мая 2009г. (далее - Стратегия 2020) указано, что обеспечение национальной безопасности в ЧС достигается путём:

совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации (РСЧС);

повышения эффективности реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (МСУ) в обеспечении безопасности жизнедеятельности населения;

обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения;

внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения в местах их массового пребывания;

разработки системы мер по снижению риска террористических актов и смягчению последствий ЧС техногенного и природного характера.

Необходимость создания государственных систем защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций обусловлена нередко имеющими место огромными масштабами последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также опасностей, возникающих при ведении военных действий и террористических актах, для предотвращения и ликвидации которых требуется сосредоточение усилий всего государства, организация взаимодействия различных органов управления, сил и средств, в целом - формирование и реализация государственной политики в данной области.

Различают две формы развития, между которыми существует диалектическая связь: эволюционную, связанную с постепенными количественными изменениями объекта (эволюция), и революционную, характеризующуюся качественными изменениями в структуре объекта (революция). Применительно к РСЧС эволюционная форма развития отражает режим повседневной деятельности и повышенной готовности системы, революционная (бифуркационная) форма отражает процесс возникновения ЧС Мухин В.И. Системы управления предупреждением чрезвычайных ситуаций как научная школа // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2009. № 1. С. 25..

Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" в ст. 15 определяет силы гражданской обороны, т.е. те подразделения и формирования, которые предназначены для проведения мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. К числу таких формирований Закон относит:

воинские формирования;

аварийно-спасательные формирования;

спасательные службы Галицкая Н.В. Административно-правовая характеристика деятельности сил гражданской обороны // Военно-юридический журнал. 2011. N 5. С. 11..

Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" предусматривает более объемный перечень сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, подразделяя их на две категории: силы и средства наблюдения и контроля; силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций.

При этом к первой категории автор относит силы и средства:

служб (учреждений) и организаций федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих наблюдение и контроль за состоянием окружающей природной среды, за обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях и анализ воздействия вредных факторов на здоровье населения;

формирований государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации Министерства здравоохранения Российской Федерации;

ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;

служб (учреждений) наблюдения и лабораторного контроля за качеством пищевого сырья и продуктов питания Комитета Российской Федерации по торговле и Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;

геофизической службы Российской академии наук, оперативных групп постоянной готовности Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и подразделений Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

учреждений сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны.

Силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций представлены в составе:

военизированных и невоенизированных противопожарных, поисковых, аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных, восстановительных и аварийно-технических формирований федеральных органов исполнительной власти;

формирований и учреждений Всероссийской службы медицины катастроф;

формирований ветеринарной службы и службы защиты растений Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;

военизированных служб по активному воздействию на гидрометеорологические процессы Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

формирований гражданской обороны Российской Федерации территориального, местного и объектового уровней;

специально подготовленных сил и средств Войск гражданской обороны Российской Федерации, других войск и воинских формирований, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

аварийно-технических центров Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

служб поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации Федеральной авиационной службы России;

восстановительных и пожарных поездов Министерства путей сообщения Российской Федерации;

аварийно-спасательных служб и формирований Федеральной службы морского флота России (включая Государственный морской спасательно-координационный центр и спасательно-координационные центры), Федеральной службы речного флота России, других федеральных органов исполнительной власти.

В основе действующей в настоящее время нормативной классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ред. от 17.05.2011) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 22. Ст. 2640., лежит комплексная оценка масштабов чрезвычайной ситуации мирного времени с точки зрения размеров охваченной бедствием территории, числа пострадавших, размера причиненного материального ущерба и соответствующего уровня органов государственной или местной власти, в компетенции которых находится управление ликвидацией последствий чрезвычайной ситуации. В ранее действовавшем Постановлении Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1094 Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 39. Ст. 4563. не учитывались особенности организации оперативного управления в условиях чрезвычайной ситуации межмуниципального и межрегионального характера, и в этом смысле новая классификация чрезвычайных ситуаций является более широкой.

Однако это не делает ее универсальной, т.е. охватывающей все возможные виды чрезвычайных ситуаций. Данная классификация, по мнению автора, распространяется лишь на чрезвычайные ситуации, относящиеся к ведению единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая конституируется принятым во исполнение Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (ред. от 08.04.2012) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 2. Ст. 121.. РСЧС охватывает органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Эта система состоит из функциональных и территориальных подсистем, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. На каждом из указанных уровней имеются координационные органы единой системы.

Наряду с этим в России в настоящее время существует еще одна система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - система гражданской обороны, регулируемая Федеральными законами "Об обороне" и "О гражданской обороне" Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (ред. от 23.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 799..

По мнению ряда авторов, разграничение между двумя вышеуказанными системами основано на различии между чрезвычайными ситуациями военного и мирного времени Федулов В.Т. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2000. С. 23, однако данная позиция, как представляется, не учитывает всех тонкостей разграничения предметов ведения между системой гражданской обороны и РСЧС. Согласно абзацу 1 ст. 1 Федерального закона "О гражданской обороне" гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации не только от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, но также и при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.