Совершенствование кадрового обеспечения органов местного самоуправления (на примере Администрации города Челябинска)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Южно-Уральский государственный университет»

(национальный исследовательский университет)

Институт экономики, торговли и технологий

Кафедра «Оценка бизнеса и конкурентоспособности»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Управление государственной и муниципальной собственностью»

Совершенствование кадрового обеспечения органов местного самоуправления (на примере Администрации города Челябинска)

Нормоконтролер

______________ Лавров И.В.

Руководитель

_____________ Лавров И.В.

Автор работы

Студент группы ИЭТТ - 555

____________ Ханин И.А.

Челябинск 2015



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Кадровая политика органов местного самоуправления, её формирование и виды

1.2 Роль и значение кадрового обеспечения и теория муниципального управления

1.3 Требования к муниципальным служащим и основные направления кадровой работы с органами местного управления

2. АНАЛИЗ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ Г. ЧЕЛЯБИНСКА

2.1 Цели, задачи и структура Администрации г. Челябинска

2.2 Организация работы отдела кадров Администрации города Челябинска

2.3 Проблемы кадрового обеспечения Администрации г. Челябинска

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК



ВВЕДЕНИЕ

Необходимое условие успешного развития государства - высокая эффективность всей системы его управления: на уровне Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Поскольку сложные проблемы в самых различных сферах местного самоуправления связаны между собой, то решение их возможно только специалистами, которые обладают системностью мышления, способностью к многоаспектному, многоуровневому и целенаправленному анализу общественных процессов.

Развитие местного самоуправления - объективный процесс, характерный для XXI века. В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств, исповедующих демократические принципы. Конституцией РФ населению предоставлено право на местное самоуправление, самостоятельное решение вопросов местного значения.

Местное самоуправление в России находится на стадии своего становления и для страны такого территориального размаха, колоссального разнообразия природно-климатических условий, такой сложной этно-национальной и социально-культурной структуры населения, низкой заселенности большей части территории страны не существует никакого другого пути в развитии территориального управления, кроме предельной региональной децентрализации на основе самостоятельности муниципального управления.

На сегодняшний день количество муниципальных образований в России составляет более 25 тыс.

Существующая модель муниципального управления невозможна без подготовки кадров, способных обеспечить успешное проведение реформ для улучшения экономического, социального уровня жизни людей. Поэтому профессиональная подготовка кадров для местного самоуправления на сегодняшний день приобрела особую актуальность и является одной из наиболее значимых задач в организации местного самоуправления. Муниципальным служащим необходимо самостоятельно формировать бюджеты муниципальных образований, планировать их социально-экономическое развитие, организовать муниципальное хозяйство, решать другие жизненно необходимые вопросы. Следовательно, эффективность деятельности муниципалитетов во многом зависит от профессиональной квалификации муниципальных служащих. Но следует отметить, что не каждый муниципальный служащий обладает образование соответствующее его занимаемой должности, заработная плата не является столь привлекательной, от этого многие молодые специалисты не желают идти на муниципальную службу или подолгу не задерживаются из-за этого высокая текучесть кадров.

Объект исследования - Администрация города Челябинска.

Предмет исследования - Совершенствование кадрового обеспечения Администрации города Челябинска.

Цель исследования - разработать рекомендации по совершенствованию кадрового обеспечения местного самоуправления (на примере Администрации города Челябинска).

Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи:

1.охарактеризовать теоритические основы кадрового обеспечения местного самоуправления,

2.проанализировать кадровое обеспечение (на примере Администрации г. Челябинска),

3.разработать рекомендации по совершенствованию кадрового обеспечения местного самоуправления (на примере Администрации г. Челябинска).

В работе использовались такие источники информации как:

1. учебные пособия,

2. материалы, публикации, статьи,

3. раздаточный материал, полученный в Администрации города, Челябинска,

4. интернет.



1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Кадровая политика органов местного самоуправления, её формирование и виды

Кадровая политика - это система целей, принципов и вытекающих из них форм, методов и критериев работы с кадрами причем распространяется это положение на весь коллектив, в рамках которого осуществляется управление.

Кадровая политика предприятия - это целостная кадровая стратегия, объединяющая различные формы кадровой работы, стиль ее проведения в организации и планы по использованию рабочей силы. [24]

Кадровая политика определяет цели, связанные с отношением предприятия к внешней среде (рынок труда, взаимоотношения с государственными органами и т.п.), а также цели, связанные с отношением предприятия к своему персоналу (участие в управлении, стиль руководства, совершенствование системы профобучения, социальные вопросы и т.д.). Кадровая политика осуществляется стратегическими и оперативными системами управления. Практическое осуществление кадровой политики происходит на всех уровнях руководства [6]

Основополагающими принципами формирования кадровой политики является: научность, использование всех современных научных разработок в этой области, которые могли бы обеспечить максимальный экономический и социальный эффект;

1.комплексность, когда должны быть охвачены все сферы кадровой политики;

2.системность, то есть учет взаимозависимости и взаимосвязи отдельных составляющих этой работы; необходимость учета как экономического, так и социального эффекта, как положительного, так и отрицательного влияния того или иного мероприятия на конечный результат;

3.эффективность, любые затраты на мероприятия в этой области должны окупаться через результаты хозяйственной деятельности. В реализации кадровой политики возможны альтернативы: она может быть быстрой, основанной на формальном подходе, приоритете производственных интересов, либо, наоборот, основанной на учете того, как ее реализация скажется на трудовом коллективе, к каким социальным издержкам для него это может привести. [11]

Кадровая политика может быть активной или пассивной. Активная кадровая политика разрабатывается на основании обоснованного прогноза и стратегии развития организации и управления персоналом, имеет средства воздействия на прогнозируемую ситуацию, кадровая служба способна разработать антикризисные кадровые программы, проводить постоянный мониторинг ситуации и корректировать исполнение программ в соответствии с состоянием и изменением внешней и внутренней среды. Например, активность кадровой политики в обеспечении организации персоналом состоит в том, что она контактирует с учебными заведениями, привлекает различные службы, формирует внешнюю рекламу о вакансиях, отслеживает результативность каждой из акций и своевременно корректирует ход и методы привлечения в организацию новых работников.

Рациональная кадровая политика осуществляется на основании научно обоснованного прогноза развития ситуации и арсенала средств влияния на нее. Располагая средствами диагностики персонала, прогнозирования изменения его основных характеристик, служба управления персоналом имеет обоснованную информацию о количественной и качественной потребности работников на средне - и долгосрочную перспективу, разрабатывает варианты реализации кадровой работы. [34]

Нерациональная, или авантюристическая кадровая политика отличается стремлением руководства организации воздействовать на работу с персоналом, не имея диагноза ситуации и научно обоснованного прогноза ее развития в перспективе. Планы работы с персоналом формируются больше на эмоциях, чем аргументах, что в ряде случаев не мешает им оказываться правильными и не мешает «угадывать» их авторам действительно важные целеустановки в области предстоящей кадровой работы. Риск авантюристической кадровой политики состоит в том, что она может оказаться недейственной или ошибочной при неучтенном во время ее разработки изменении внешней среды, появлении «внезапных» конкурентов, новых товаров или услуг на рынке, к производству которых организация не готова из-за отсутствия специалистов или неучтенного постарения персонала, переобучение которого нерационально и т. д. [20]

Пассивная кадровая политика подразумевает отсутствие выраженной программы действий в отношении персонала, разработанного прогноза изменения его характеристик, информации о перспективной потребности. Кадровая работа сводится к ликвидации негативных фактических последствий посредством экстренного реагирования на проблемы или конфликтные ситуации - как правило, «любыми средствами», без попыток анализа причин и возможных последствий.

В управлении персоналом различают также реактивную и превентивную кадровые политики. Особенность реактивной кадровой политики - осуществление руководством организации контроля за симптомами негативного состояния в работе с персоналом, причинами и ситуацией развития кризиса: отсутствие мотивации работников к труду, недостаточная привлекательность организации для молодых специалистов, конфликтные ситуации и др. При реализации реактивной политики анализируются причины возникающих проблем, диагностируется сложившееся положение, проводится адекватная экстренная помощь. [8]

Открытая кадровая политика характерна для организаций, ведущих агрессивную политику завоевания рынка, ориентированных на быстрый рост и стремительный выход на передовые позиции в своей отрасли или регионе; она может быть также особенностью организаций, уже имеющих устойчивое положение на рынке. Открытость кадровой политики - значит ее прозрачность для потенциальных работников вне зависимости от статуса вакантной должности: практически одинаково возможен найм «со стороны» на рядовые и руководящие должности.[14]

Закрытая кадровая политика характерна для организаций, ориентированных на формирование определенной корпоративной культуры, атмосферы, способствующей удовлетворению потребности занятых работников в сопричастности. Основанием для закрытой кадровой политики может быть также дефицит пригодной рабочей силы на рынке труда. Замещение персонала в организациях с закрытой кадровой политикой происходит за счет занятых сотрудников, новых работников нанимают на рядовые должности. [36]

Ниже приведена таблица сравнения двух типов кадровой политики.

Таблица 1 - Сравнительная характеристика двух типов кадровой политики

Кадровый процесс	Тип кадровой политики
	открытая	закрытая
Набор персонала	Ситуация высокой конкуренции на рынке труда	Ситуация дефицита рабочей силы, отсутствие притока новых рабочих рук
Адаптация персонала	Возможность быстрого включение в конкурентные отношения, внедрение новых для организации подходов, предложенных новичками	Эффективная адаптация за счет института наставников («опекунов»), высокой сплоченности коллектива
Обучение и развитие персонала	Часто проводится во внешних центрах, способствует заимствованию нового	Часто проводится во внутрикорпоративных центрах, способствует формированию единого взгляда
Продвижение персонала	Затруднена возможность роста, т.к. преобладает тенденция набора персонала	Предпочтение при назначении на вышестоящие должности всегда отдается сотрудникам компании, проводится планирование карьеры
Мотивация и стимулирование	Предпочтения отдается вопросам стимулирования (внешней мотивации)	Предпочтение отдается вопросам мотивации
Внедрение инноваций	Постоянное инновационное воздействие со стороны новых сотрудников	Необходимость специально инициировать процесс разработки инновации, высокое чувство причастности, ответственности за изменения за счет осознания общности судьбы человека и предприятия

На кадровую политику в целом, содержание и специфику конкретных программ и кадровых мероприятий влияют факторы двух типов - внешние по отношению к организации и внутренние. [14]

Факторы внешней среды могут быть объединены в две группы:

- Нормативные ограничения,

- Ситуация на рынке труда.

Например, присутствие в нормах некоторых стран запретов на применение тестов при приеме на работу вынуждает сотрудников служб управления персоналом быть очень изобретательными в проектировании программ отбора и ориентации персонала.

Ориентируясь на учет ситуации на рынке труда, необходимо проанализировать наличие конкуренции, источники комплектования, структурный и профессиональный состав свободной рабочей силы. Важно получить представление о профессиональных и общественных объединениях, в которые так или иначе вовлечены работники или кандидаты на работу. [43]

Факторы внутренней среды. Наиболее значимыми представляются следующие факторы.

1.Цели предприятия, их временная перспектива и степень проработанности. Так, например, организации, нацеленной на быстрое получение прибыли и затем сворачивание работы, требуются совершенно иные профессионалы по сравнению с предприятием, ориентированным на постепенное развертывание крупного производства со множеством филиалов.

2.Стиль управления, закрепленный, в том числе, и в структуре организации. Сравнение организации, построенной жестко централизованным образом, в отличие от предпочитающей принцип децентрализации показывает, что этим предприятиям требуется различный состав профессионалов.

3.Условия труда. Приведем некоторые наиболее важные характеристики работ, привлекающие или отталкивающие людей:

- степень требуемых физических и психических усилий,

- степень вредности работы для здоровья,

- месторасположение рабочих мест,

- продолжительность и структурированность работы,

- взаимодействие с другими людьми во время работы,

- степень свободы при решении задач,

- понимание и принятие цели организации.

4.Качественные характеристики трудового коллектива. Так, работа в составе успешного коллектива может быть дополнительным стимулом, способствующим стабильной продуктивной работе и удовлетворенности трудом.

5.Стиль руководства. Независимо от стиля руководства, предпочитаемого конкретным менеджером, важны следующие его цели:

- максимальное включение мастерства и опыта каждого сотрудника;

- обеспечение конструктивного взаимодействия членов группы;

- получение адекватной информации о работниках, способствующей формулированию целей, задач кадровой политики в программах организации.

Для выполнения указанных функций и задач (см. приложение А), связанных с учетом кадров, создается кадровая служба, являющаяся структурным подразделением предприятия (организации) и подчиняющаяся руководителю предприятия или его заместителю. Структура и штат кадровой службы утверждаются руководителем предприятия с учетом задач, стоящих перед предприятием, его специфики и численности работников. Кадровая служба организации может состоять из управления, отдела, сектора, бюро, группы специалистов либо из одного специалиста. На основании задач, поставленных перед кадровой службой, а также исходя из объема выполняемых работ наниматель определяет штатную численность указанных работников. Для расчета требуемой численности рекомендуется ориентироваться на нормативную численность, которая определяется в соответствии с Межотраслевыми нормативами численности работников кадровых служб коммерческих организаций (далее -- межотраслевые нормативы). [5]

При выборе кадровой политики учитываются факторы, которые можно отнести как внешней, так и внутренней среде предприятия, отобразим это в схеме:



Рисунок 1 - Кадровый потенциал государственной и муниципальной службы

1.2 Роль и значение кадрового обеспечения и теория муниципального управления

кадровый самоуправление муниципальный служащий

Кадры муниципального управления - это совокупность работников, профессионально выполняющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным хозяйством.

Квалификация кадров, понимание работниками своих задач и отношение к делу являются решающими факторами эффективности муниципального управления.

В органах местного самоуправления работает много специалистов высокой квалификации, с большим опытом работы в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами (ориентированными на максимизацию дохода или прибыли) или структурами государственного управления. Причины такого положения дел - это прежде всего недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.[31]

Основной костяк кадров муниципального управления составляют муниципальные служащие.

Кадры муниципального управления входят в более широкую категорию «кадры управления», профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами. По существующей классификации кадры управления подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений:

а) руководители,

б) специалисты,

в) вспомогательно-технический и обслуживающий персонал. Конкретный состав кадров администрации муниципального образования определяется ее штатным расписанием.[23]

С учетом занимаемой должности предметом деятельности муниципального менеджера в различных соотношениях может быть выполнение собственно управленческих (руководящих), исполнительских и контрольных функций.

Решение проблем, возникающих в ходе становления местного самоуправления и развития муниципального управления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует их глубокой научно-методической проработки, в связи с этим необходимо наличие научно-методического обеспечения местного самоуправления и муниципального управления.[27]

Согласно Конституции местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в границах соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Первая их них включает формы непосредственной демократии.

Следующей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправления (ТОС).[39]

Отдельную группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению муниципального управления на территории муниципальных образований.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.[13]

В ГК РФ установлено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципального образования возлагаются только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей ни в Конституции РФ ни в ГК РФ не предусмотрено.

Из перечисленного следует, что муниципальное управление - это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.[34]

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий функциональную и компетенциональную специфику;

б) муниципальное управление - это прерогатива только органов муниципального управления (местного самоуправления);

в) муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.[22]

В связи с тем, что муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями, следует, что понятие “муниципальное управление” не тождественно понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление” гораздо шире, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления.

Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение, оттого, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.[10]

Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов местного самоуправления) с управляемой системой (муниципальным образованием). Однозначно можно сказать, что субъект муниципального образования не может существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и только в совокупности они могут образовывать систему муниципального управления. Последняя, призвана, обязательно охватывать:

А) организацию и функционирование субъекта управления - органов местного самоуправления (управляющую подсистему);

Б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом - муниципальным образованием (управляемой подсистемой);

В) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия либо участвуют в их формировании.[26]

В отличие от местного самоуправления, где местное население выступает и как субъект и как объект в одном лице, в муниципального управления субъектом являются органы местного самоуправления (муниципального управления).

Субъект муниципального управления имеет сложную организационную структуру, представляет собой совокупность организационно-оформленных групп людей, соединенных соответствующими связями, управленческими отношениями.[13]

В соответствии с Уставом муниципального образования могут образовываться следующие органы местного самоуправления:

- представительный орган местного самоуправления;

- главное должностное лицо муниципального образования;

- исполнительный орган местного самоуправления.

Представительный орган является ведущим в системе всех органов местного самоуправления, он именуется думой, муниципальным собранием, муниципальным комитетом или советом и т.п.

Главное должностное лицо муниципального образования, возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Исполнительный орган местного самоуправления выполняет функции оперативно-распорядительного характера, т.е. исполняет законы и решения представительного органа местного самоуправления. В системе местного самоуправления одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений. [38]

Объектом муниципального управления является муниципальное образование.

Муниципальное образование - это сложная социально-экономическая система, состоящая из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных элементов: населения, географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие самого муниципального образования

Теория муниципального управления рассматривает муниципальное образование, составляющие его общности - в целом, как сложные самоуправляющие системы, в основе существования которых лежит многообразие интересов. Сама система муниципального управления анализируется как определенные способы совместной деятельности людей, реализующих управленческие функции в целях самоорганизации, обеспечения саморазвития муниципального образования. [16]

Теория муниципального управления выявляет объективные закономерности функционирования и развития системы муниципального управления, т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие характер, качество, результативность воздействия на развитие муниципального образования. Это - закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений, осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций управления, кадрового обеспечения, информационного обеспечения и др. (Приложение Б) [21]

В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение принадлежит толкованию обеих его составных частей - “муниципальное” и “управление”.

Согласно федерального закона термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Термин “управление” с точки зрения кибернетики, может практиковаться как:

- управление - это функция различных организованных систем (в нашем случае - муниципального образования), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач сохранения их структуры и деятельности (как самоуправляющейся территориальной целостности);

- управление служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для этих элементов целями и задачами;

- управление - это внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

Таковы общие черты управления. Они полностью приемлемы для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения, в нашем случае территориальное - муниципальное образование. Муниципальное управление представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.[45]

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.[49]

Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем: : 1. 1. муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных законодательных органов, ; …2.государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями.

1.3 Требования к муниципальным служащим и основные направления кадровой работы с ними

Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила и внимание законодателя к регулированию вопросов ее организации. Однако в первые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных служащих во многом определялось законодательством о государственной службе. Существенный поворот в трактовке данного института произошел после принятия Конституции РФ 1993 года, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.[42]

2 марта 2007 года утратил силу Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации в связи с вступлением в действие Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федерального закона № 25-ФЗ). Завершение переходного периода реформы местного самоуправления совпало с изменениями в правовом регулировании и муниципальной службы.[2]

Принятие Федерального закона Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014) обусловило рост рядов муниципальных служащих. По данным субъектов РФ, на 1 ноября 2011 года к категории муниципальных служащих относились 328,3 тыс. человек. По сравнению с данными на 1 января 2012 года количество муниципальных служащих увеличилось на 8200 человек, что является признаком активизации органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. [10]

Новое пополнение пришло в органы местного самоуправления прежде всего городских и сельских поселений - поселенческого уровня организации местного самоуправления. Вместе с тем, во Вступительном слове на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23 июля 2013 года Президент России В.В. Путин, говоря о кадровом «голоде» в административных структурах, отметил, что особенно это касается муниципального уровня. Данный уровень воспринимается как самый непрестижный. И хотя здесь сейчас уже работают 320 тыс. муниципальных служащих, требуется ещё практически половина от этого числа.

Другая же сторона этой проблемы - качество управленцев.[7]

Рассматривая вопросы организации муниципальной службы и ее управления, важно учитывать, что правовой статус муниципальных служащих отличается от статуса других лиц, которые осуществляют свою деятельность в системе местного самоуправления - депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также лиц, которые, как указывает Федеральный закон № 25-ФЗ, исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований. Такие лица не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. Не являются также муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 25-ФЗ регулирование их правового статуса осуществляется иными нормативными правовыми актами.

Необходимо также обратить внимание на то, что в особом порядке регулируется также правовой статус глав местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), которые назначены на должность по контракту, заключенному по результатам конкурсного отбора. Учитывая, что они являются муниципальными служащими, их правовой статус и служебная деятельность регулируется Федеральным законом № 25-ФЗ. Но в связи с тем, что такие муниципальные служащие выполняют важные управленческие функции, осуществляя руководство местной администрацией, к ним имеют прямое отношение все те нормы Федерального закона № 131-ФЗ и иных муниципальных актов, которые регулируют организацию и деятельность местной администрации, определяют ее взаимоотношения с другими органами местного самоуправления и их должностными лицами. [13]

Кроме того, в тех случаях, когда речь идет о главах местных администраций муниципальных районов и городских округов, которые реализуют переданные государственные полномочия, отдельные вопросы, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, могут регулироваться также нормативными правовыми актами федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти. Вопросы их юридической ответственности как должностных лиц регулируются наряду с трудовым также административным, гражданским и уголовным законодательством. [22]

Такое разграничение круга лиц, осуществляющих свою деятельность в системе местного самоуправления имеет важное значение для правомерного установления норм права и правовых актов, которые имеют отношение к регулированию прав и обязанностей конкретного лица. Федеральный закон № 25-ФЗ обращен к муниципальным служащим, которые осуществляют свою деятельность на должностях муниципальной службы. Он устанавливает их права и обязанности, ограничения и запреты, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение. Им устанавливаются особенности для отдельных должностей муниципальной службы. В частности, Федеральный закон № 25 предусматривает, что должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица;

Федеральным законом № 25-ФЗ предусмотрено, что на муниципальных служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, предусмотренными данным законом.[6]

Законодательство определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Основные принципы муниципальной службы сформулированы в ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ и включают:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.[22]

Должности муниципальной службы - это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ. [34]

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.[41]

Должности муниципальной службы подразделяются на пять основных групп - высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ.

Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы - это требования к:

а) уровню профессионального образования;

б) стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности;

в) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.[32]

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.[25]

Правовой статус (от лат. status - состояние, положение) муниципального служащего - это установленная законодательством совокупность прав и обязанностей муниципального служащего, а также ограничений и запретов, установленных на муниципальной службе. Такой статус устанавливается Федеральным законом № 25-ФЗ, а также другими федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Основные права муниципального служащего, его основные обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, регулируются ст.11-14 Федерального закона № 25-ФЗ.

Законами субъекта РФ и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Дополнительные гарантии на муниципальной службе, устанавливаемые решениями субъектом РФ и органов местного самоуправления, как правило, связаны с материальным обеспечением муниципальных служащих, их поощрением за добросовестную и многолетнюю службу.[56]

Основные вопросы кадровой работы и управления муниципальной службы регулируются наряду с Федеральным законом № 25-ФЗ и Трудовым кодексом РФ также законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Причем, последние имеют как нормативный, так и индивидуальный характер. Кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя:

1) формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы, включающая:

а) подбор кадров - комплекс мероприятий, предпринимаемых в целях привлечения работников, обладающих необходимыми знаниями и навыками;

б) ротацию кадров - последовательную смену профессиональных обязанностей, поочередное пребывание в той или иной должности с целью освоения работником смежных профессий, различных функций, специфики и технологии принятия решений, в том числе управленческих;

в) расстановку кадров - распределение и перераспределение кадров в организационной структуре в целях наиболее полного использования потенциала каждого сотрудника, его дальнейшего развития, улучшения морально-психологического климата в коллективе, а также иные кадровые технологии;

2) подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);

3) организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;

4) ведение трудовых книжек муниципальных служащих;

5) ведение личных дел муниципальных служащих;

6) ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании;

7) оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих;

8) проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;

9) проведение аттестации муниципальных служащих. Для проведения аттестации привлекаются эксперты (от лат. expertus - опытный) - специалисты, производящие экспертизу, т.е. рассмотрение, исследование вопросов, решение которых требует специальных знаний в определенных сферах;

10) организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;

11) организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну.[6]

Важное значение в кадровой работе имеет соблюдение установленных законом требований к порядку сбора, хранения и использования персональных данных муниципального служащего, под которыми понимается информация, необходимая представителю нанимателя (работодателю) в связи с исполнением муниципальным служащим обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы и касающаяся конкретного муниципального служащего. Они подлежат обработке в соответствии с трудовым законодательством.

1) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих, а также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений;

2) консультирование муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы;

3) решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта РФ. В частности, с лицами, не относящимися к муниципальным служащим.[16]

Приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальной службы являются:

а)назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности;

б) содействие продвижению по службе муниципальных служащих;

в) повышение квалификации муниципальных служащих. Подготовка кадров с целью усовершенствования знаний, умений и навыков в связи с повышением требований к профессии или повышением в должности включает три основные формы профессионального образования:

ѕ повышение квалификации - это обновление знаний и совершенствование навыков муниципальных служащих, имеющих профессиональное образование, в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых способов решения профессиональных задач;

ѕ профессиональная переподготовка - это приобретение дополнительных знаний и навыков, необходимых для осуществления муниципальными служащими нового вида профессиональной служебной деятельности;

ѕ стажировка муниципального служащего, которая включает изучение им передового опыта, в том числе зарубежного, а также закрепление теоретических знаний, полученных служащим при освоении программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, и приобретение практических навыков и умений для их эффективного использования при исполнении им своих должностных обязанностей;

г) создание кадрового резерва и его эффективное использование. В муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы;

д) оценка результатов работы муниципальных служащих посредством проведения аттестации;

е) применение современных технологий подбора кадров при поступлении граждан на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении.[24]

Развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ.

В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муниципальных служащих в отдельных органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут проводиться эксперименты, порядок, условия и сроки проведения которых устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.[20]

Для управления муниципальной службой наряду с органами местного самоуправления, их структурными подразделениями, например, кадровыми службами, а также их должностными лицами могут создаваться координирующие и совещательные органы. Они могут быть созданы при главах муниципальных образований (местных администраций муниципальных образований), а также на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, можно сформировать совещательный орган - Совет по вопросам муниципальной службы, который может быть наделен правами: запрашивать и получать от органов местного самоуправления информацию по вопросам, относящимся к компетенции Совета; приглашать на свои заседания и заслушивать представителей органов местного самоуправления по вопросам развития муниципальной службы, а также рассматривать и принимать решения, имеющие рекомендательный характер, по законопроектам, связанным с организацией муниципальной службы и др.[27]

Требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальных служащих зависят от занимаемой должности и выполняемых функций.

С учетом выполняемых функций к муниципальным менеджерам предъявляются следующие требования:

Низовое звено - знание конкретной сферы деятельности специалиста, методов подготовки и принятия управленческих решений, способов мотивации труда, психологии, умение ослаблять напряжение, в т. ч. вызванное решениями руководства.

Среднее звено - знание научных методов управления, общего менеджмента, специальных экономических и управленческих наук, владение практическими инструментами и методиками этих наук, знание социально-психологических методов управления, аналитические навыки.

Высшее звено - умение предвидеть и оценить ситуацию, а также перспективность того или иного дела, гибкость и адаптивность к изменениям внешней среды, обладание качествами лидера, новаторское мышление, владение инструментами стратегического и инновационного менеджмента, знания по общим, экономическим, специальным и конкретным муниципальным наукам, навыки консультирования, социально-психологические и другие навыки.

Можно сказать, что чем выше занимаемая должность, тем более значительную роль в деятельности муниципального менеджера играют управленческие и экономические знания и тем меньше значение технических знаний и навыков.

Специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального управления определяют требования не только к соответствующим профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личностным качествам муниципального служащего. [16]

К числу ключевых интеллектуальных способностей муниципального служащего относятся:

- способность быстро и легко усваивать информацию;

- способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты;

- способность не только к анализу, но и к синтезу, к обобщениям;

- творческие способности.

Хотя перечисленные способности оказываются в разной мере востребованными у различных категорий муниципальных служащих, их наличие желательно для всех занятых в сфере муниципального управления.[10]

Среди личностных качеств, необходимых муниципальным служащим, можно выделить следующие: :

1. Способность понимать людей и работать с ними :

- уважение к мнению других людей ;

- способность предвосхищать и оценивать человеческие реакции ;

- легкость в налаживании человеческих контактов ;

- способность выслушивать собеседника, завоевывать доверие и уважение ;

- умение вести устное и письменное общение ;

- способность убедить и создать мотивы для действия .

2. Интеллектуальная и эмоциональная зрелость :

- независимость в выводах ;

- способность противостоять давлению извне ;

- самоконтроль во всех ситуациях ;

- гибкость и адаптируемость к меняющимся условиям .

3. Этические качества :

- искреннее желание помочь другим ;

- честность ;

- способность осознавать границы собственной компетенции ;

- способность признавать ошибки и извлекать уроки из неудач. [32] .

Эти способности и качества приобретают особое значение для муниципальных служащих в силу того, что именно в этой сфере управленческой деятельности предоставляются жизненно важные услуги гражданам. Поэтому количество и интенсивность контактов с внешней средой (населением, предпринимателями, учреждениями, общественными организациями и т. д.) особенно велики. Причем в эти контакты оказываются вовлеченными не только руководители, но и рядовые сотрудники органов муниципального управления. [39]