Конституционное право зарубежных стран

Конституция запрещает любым организациям и лицам подрывать социалистический строй.

449

29 1465

Согласно конституции, основой экономики является социалистическая собственность, существующая в форме общенародной (государственной) собственности и коллективной собственности трудящихся масс (различные формы кооперативов), а единоличные хозяйства городских и сельских тружеников рассматриваются как дополнение к социалистическому хозяйству. Государственный сектор переименован в сектор экономики, основанный на государственной собственности. По объяснениям китайских авторов, это означает самостоятельность хозяйственных организаций, их право распоряжения государственной собственностью.

В Китае допускается многообразие форм собственности, в том числе частная собственность, но они неравноправны. Хотя государство охраняет законные права и интересы частного капитала, частное хозяйство рассматривается как низшая форма организации труда, государство осуществляет контроль за ним. В настоящее время частный сектор занимает сравнительно небольшие позиции в экономике, но он развивается гораздо более быстрыми темпами, чем государственный. Конституция разрешает иностранцам вкладывать капиталы в экономику Китая, но доля смешанных и иностранных предприятий также невелика -- несколько процентов.

Согласно поправкам 1993 г. к конституции, экономика Китая развивается на основе сочетания рынка и государственного макрорегулирования (этот термин введен вместо «всеобъемлющего планирования»), положение о народнохозяйственных планах из конституции исключено (на деле же в 1996 г. действует девятый пятилетний план), но рынок играет вспомогательную роль. Статья 8 конституции по-прежнему гласит, что социалистическая экономика является руководящей в народном хозяйстве, государство поощряет социалистическое труде вое соревнование.

Конституция содержит положения о социальной структуре общества, выстраивая по определенным рангам различные классы и слои населения. Она употребляет понятия «рабочий класс», «крестьянство», «интеллигенция», «народ» и «враги народа». Рабочий класс характеризуете;

как руководящий, говорится о союзе рабочих и крестьян. Однако в Кита! принимаются меры по ограничению наплыва крестьянского населения i города, крестьяне не имеют паспортов. Регулированию подвергается народонаселение, применяются меры по ограничению деторождения, особенно в сельских районах.

Закрепляя основы политической системы Китая, конституция устанавливает: 1) руководящую роль Коммунистической партии в обществ» и государстве; 2) характер государственной власти как демократически диктатуры народа, руководимой рабочим классом; она рассматриваете) как одна из форм диктатуры пролетариата в специфических условия;

450

Китая; 3) создание широкого патриотического Единого фронта, объединяющего различные партии и народные организации под руководством Коммунистической партии; 4) вся полнота государственной власти принадлежит собраниям народных представителей -- органам типа советов -- снизу доверху. Упоминания о народных коммунах в 1993 г. из конституции исключены.

В Китае неоднократно ставился и продолжает ставиться вопрос о реформе политической системы (вслед на экономической реформой). Ее составной частью является преодоление бюрократизма и беззакония, феодальных пережитков, традиций пожизненного пребывания на руководящих должностях, а также обеспечение политической стабильности в стране.

Изменение конституции. Конституция может быть изменена по предложению Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей или 1/5 депутатов ВСНП. Изменения и дополнения должны быть приняты большинством в 2/3 всего состава ВСНП. Каких-либо «укрепленных» статей, не подлежащих изменению или требующих более сложной процедуры для изменения, в конституции не содержится.

Поправки в конституцию 1982 г. вносились дважды: в 1988 г. в ст. 10 и 11 (они легализовали частное хозяйство и аренду земли, хотя фактически это было сделано раньше по указаниям ЦК КПК и актам правительства) и в 1993 г. в связи с курсом на «социализм в модернизированном виде», «социалистическую рыночную экономику».

Конституционный контроль. В Китае не существует специальных органов конституционного контроля, поскольку считается, что наивысшее положение среди органов государства занимает парламент, хотя это слово по отношению к ВСНП в Китае не употребляется, а «буржуазный парламентаризм» осуждается. Никакой другой орган не может стоять над ВСНП, признавать принятые им законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. Считается, что сами государственные органы, издающие правовые акты, осуществляют контроль за соответствием этих актов конституции. Контроль за законностью осуществляет специальная система органов -- прокуратура, а соблюдение конституционности законов -- задача ВСНП и его Постоянного комитета.

§ 2. Основы правового статуса личности

В Китае принята социалистическая концепция прав человека, которая отвергает понятие естественных прав и связывает правовой статус личности с природой общества и государства. Вместе с тем, с точки зрения китайских исследователей, имеет место расхождение между офи-

451

циальным статусом личности, закрепленным в конституционном праве, и обыденным пониманием. Для официального статуса особое значение имеют социально-экономические и политические права, а для традиционного сознания -- некоторые права личности: право на жизнь и здоровье, право на имя и др.

Наиболее широкими правами в Китае, как и в других странах, обладают его граждане. Гражданами Китая считаются лица, хотя бы один из родителей которых является китайским гражданином и которые родились на территории Китая или другой страны, но не приобрели гражданство последней. Иностранцы и лица без гражданства могут быть приняты в китайское гражданство, если они имеют близких родственников в Китае или у них есть иные основания для приобретения гражданства (вопрос о наличии оснований решается Министерством общественной безопасности, которое ведает вопросами приема в гражданство, его утраты и восстановления). Двойное гражданство в Китае не признается, но законные права и интересы иностранцев охраняются.

На первое место в иерархии прав в Китае выдвигаются социально-экономические права, которые считаются наиболее важными для трудящегося человека. В конституции говорится о праве на труд, отдых, пенсионное обеспечение, образование, о праве собственности и ее наследовании. После «культурной революции» в интересах общества был выдвинут лозунг: «Обогащайтесь!», чтобы повысить уровень жизни его членов. В конституции названы также социально-культурные права: свобода научной и исследовательской деятельности, литературно-художественного творчества, деятельности в других областях культуры.

В числе политических прав конституция называет: избирательные права, свободу слова, печати, собраний, союзов, демонстраций, право обращаться с критикой или предложениями в адрес любого государственного органа или государственного служащего.

В конституции перечислены личные права и свободы: свобода и неприкосновенность личности, свобода совести (в Китае нет доминирующей религии, существует около десятка религиозных объединений общекитайского значения, которых буддизм, ислам, христианство и др.), тайна переписки, неприкосновенность жилища, право на компенсацию ущерба, причиненного незаконными действиями государственного органа или государственного служащего. Среди личных прав особо регулируются права, связанные с браком и семьей, причем в конституции говорится, что меры по ограничению деторождения -- это обязанность не только государства, но и супругов. Установлено, что в городской семье может быть не более одного ребенка, в сельской -- не более двух. При соблюдении этого правила семья получает материальное поощрение от государства, при нарушении -- штрафуется (штрафы составляют при-

452

близительно 3--4 тыс. юаней, т.е. около 350--470 долл. США, при рождении второго ребенка в городской семье). Эти меры вызваны тем, что в Китае значительная часть валового продукта (до четверти) идет на обеспечение вновь родившегося населения.

Как видно из изложенного, конституция Китая закрепляет в основном права и свободы, присущие конституциям большинства стран мира. Однако регулирование правового статуса личности имеет в Китае ряд принципиальных особенностей:

1) Права и свободы предоставляются гражданам в соответствии с целями социализма, имеют целевое назначение. В конституции сказано, что права в области культуры служат делу социалистической духовной культуры, говорится о социалистическом просвещении, о воспитании в духе коммунизма, на основе диалектического и исторического материализма и т.д. Диссиденты, занимающие иные идеологические позиции, могут рассматриваться как «враги» социализма и подлежать суду В 1996 г. некоторые из них были приговорены к 11 годам тюремного заключения.

2) Осуществление прав и свобод связывается с регулирующей ролью государства, которое направляет деятельность граждан при использовании ими своих прав и свобод. В конституции говорится о том, что государство вырабатывает разного рода правила и памятки для жителей города и деревни, воспитывает коллективизм, патриотизм, интернационализм, ведет борьбу с буржуазной, феодальной и прочей «тлетворной идеологией». Государство указывает, что надлежит делать (например, присутствовать на собраниях), но вместе с тем, преодолевая порочное влияние «культурной революции», конституция устанавливает, что запрещается подвергать граждан клевете, оскорблениям, травле.

3) Конституция различает права граждан и права трудящихся. Право на труд, например, принадлежит всем гражданам, а право на отдых, образование, пенсионное обеспечение -- только трудящимся.

4) Конституция предусматривает материальные гарантии социально-экономических прав, прежде всего это социалистическая система хозяйства. В сфере политических прав материальные гарантии практически не упоминаются, юридические же сформулированы в общем виде, а в ряде случаев вообще не названы.

5) Значительное внимание в конституции уделяется охране прав и интересов китайцев, проживающих за границей, и членов их семей. Таких лиц более 30 млн., и они контролируют капиталы, достигающие в общей сумме 400 млрд. долл. США.

Конституция КНР содержит довольно подробный перечень конституционных обязанностей граждан. Для конституционного регулирования обязанностей китайских граждан характерны две особенности. Первая

453

состоит в том, что большинство обязанностей имеют не юридический, а преимущественно моральный характер и выполнение лишь некоторых из них может быть обеспечено правовыми средствами (например, обязанность соблюдать конституцию и законы, платить налоги, хранить государственную тайну). Но есть и другая группа обязанностей, выполнение которых лишь в какой-то мере может быть связано с правовым принуждением (например, обязанность трудиться, соблюдать трудовую дисциплину и общественный порядок, обязанность учиться). Некоторые обязанности имеют целиком моральный характер (обязанность защищать сплоченность национальностей, беречь общественную собственность, охранять честь и интересы родины и др.). Особенность этой группы обязанностей состоит в том, что формулирование обязанностей, равно как \ прав, отражает социалистический подход к ним (это видно из приведен ных выше формулировок).

§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

В Китае существуют в основном те же виды общественных объединений, что и во многих других странах, но их правовое положение имеет существенные особенности. Различно прежде всего их положение в политической системе: есть руководящая организация и руководимые организации. Согласно конституции, руководящей силой в обществе и государстве является Коммунистическая партия Китая, которая, по существу, выполняет властные функции. Все важнейшие мероприятия осуществляются по директивам, указаниям партии. Это относится как к кардинальным событиям, преобразующим лицо страны (создание в свое время народных коммун, а затем отказ от них и переход к допущению частной собственности и рыночных отношений), так и к решению частных вопросов в масштабах административно-территориальных единиц или, например, предприятий (назначение на должности определенных лиц, кадровая политика). В результате в Китае тесно переплетаются партийные и государственные функции, деятельность органов правящей партии и государства. Задача разграничить партийные и государственные функции в Китае ставилась неоднократно, но решить ее пока не удается и при сохранении существующих особенностей политической системы вряд ли удастся.

КПК строится по территориально-производственному признаку. Ее органы создаются в общегосударственном масштабе, в административно-территориальных единицах, а также на предприятиях, в учреждениях, вооруженных силах и т.д. Раньше партийные комитеты непосредственно руководили производством и управлением (в том числе партийные

454

комитеты министерств). В настоящее время происходит отказ от такого порядка, в министерствах партийные комитеты упразднены, но на предприятиях, в учреждениях за ними сохраняется решение принципиальных вопросов.

То, что конституция закрепляет руководящую роль КПК, означает, что она не может быть отстранена от власти, например путем выборов или иных демократических процедур, без изменения конституции и при сохранении существующей политической системы.

На основе конституционного права на объединение в Китае существуют восемь других политических партий, объединяющих представителей различных слоев общества, а иногда лиц определенных профессий (например, так называемая Рабоче-крестьянская демократическая партия традиционно объединяет главным образом работников в области медицины). Кроме нее к числу партий, которые в Китае обычно называются демократическими, относятся: Революционный комитет гоминьдана (это крыло, отколовшееся от правящей партии гоминьдана еще во время гражданских войн и пошедшее на известное сотрудничество с Компартией), Ассоциация содействия развитию демократии. Демократическая лига, Партия стремления к справедливости (Чжигундан), Общество Цзюсань (Общество третьего сентября), Лига демократической автономии Тайваня, Всекитайская ассоциация промышленников и торговцев (в Китае эта организация считается партией). Иногда распространяет заявления нелегальная организация, называющая себя Демократической партией.

Поправки к конституции, принятые в 1993 г., предусматривают «многопартийное сотрудничество» и «демократические консультации» между партиями и общественными организациями. Однако, даже взятые вместе, если исключить объединение промышленников и торговцев, эти партии насчитывают не более нескольких десятков тысяч членов; они несопоставимы по численности с КПК (более 57 млн. членов) и по роли их в обществе. По существу, действуют только центральные органы этих партий; они, как правило, не создают своих отделений в административно-территориальных единицах, не имеют организаций в учреждениях и на предприятиях. Демократические партии признают руководящую роль КПК в обществе и государстве (но не по отношению к ним самим, так как они считаются самостоятельными). Поэтому, хотя в Китае существует несколько партий, нельзя говорить о подлинной многопартийности. Самостоятельность демократических партий введена в определенные рамки и в результате существования Единого фронта различных партий и народных организаций.

В Китае принята и осуществляется концепция единства общественных организаций и движений. Это означает прежде всего, что путем

455

применения государственных мер и мероприятии правящей партией, «сверху», созданы единые профсоюзные, женские, молодежные и иные общественные объединения. В Китае нет нескольких различных профсоюзных центров или, например, различных женских организаций; в масштабах страны существует только одна такая организация. Создание единства, преодоление раскола в том или ином движении считается важным достижением политической системы Китая, укрепляющим единство действий трудящихся. На деле же это свидетельствует о тоталитарных чертах политической системы страны. Попытки создать другие объединения, выступления с иными идеологическими взглядами считаются контрреволюционными, идеологической диверсией и могут влечь за собой суровые расправы (внесудебные, с применением вооруженных сил, как это было в отношении демонстрации студентов в столице, а также судебные процессы над диссидентами). Общественные организации и движения считаются «приводными ремнями» от Коммунистической партии к массам, они должны проводить линию партии среди широких слоев населения.

В Китае создана и действует особая общественно-политическая организация типа народного фронта -- Единый фронт различных партий и общественных организаций. В конституции говорится, что он сформировался в ходе длительной революции и социалистического строительства, руководит Фронтом КПК, а по своему характеру является патриотической организацией. Единый фронт -- наиболее широкое общественное объединение в Китае. В его состав входят все существующие в стране партии и более или менее массовые общественные объединения. В рамках Фронта, в его центральном органе -- Народном политическом консультативном совете -- осуществляется согласование различных мнений, вырабатывается общая позиция по принципиальным вопросам развития страны, но поскольку руководство Фронтом осуществляется КПК, то она через Фронт направляет деятельность всех организаций, входящих в его состав. В данном случае это делается не прямо, а опосредованно -- через другую, более широкую организацию (движение).

§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии

Конституционное право Китая знает три института непосредственной демократии: выборы, отзыв депутата и референдум.

Выборы, согласно конституции, являются всеобщими, хотя на дел существуют ограничения по политическому признаку. Активным и пассивным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет.

456

возрастных различий в данном случае не существует (повышенный возраст установлен лишь для председателя республики, но он избирается не прямыми выборами). Избирательных прав не имеют лица, лишенные их по закону. Закон о выборах в ВСНП и местные собрания народных представителей, а также постановление Постоянного комитета ВСНП о порядке выборов депутатов от Народно-освободительной армии Китая в ВСНП и в местные собрания народных представителей устанавливают, что в списки избирателей не включаются душевнобольные (этот факт удостоверяет избирательная комиссия), а также лица, лишенные политических прав. Согласно Уголовному кодексу КНР, избирательных прав лишаются «контрреволюционные элементы», т.е. лица, совершившие контрреволюционные преступления. Как устанавливает УК КНР, это лица, совершившие деяния с целью свержения диктатуры пролетариата, подрыва социалистической системы или нанесения вреда КНР. Не имеют права голосовать также лица, осужденные к смертной казни или пожизненному лишению свободы. Наконец, избирательные комиссии могут не включать в списки избирателей лиц, которые серьезно нарушают общественный порядок («преступные элементы»). Все эти положения ограничивают принцип всеобщности выборов.

Лицо, не обнаружившее свое имя в списках избирателей, может жаловаться в избирательную комиссию, которая обязана принять решение в трехдневный срок, и лишь затем -- в суд, который принимает окончательное решение. Непосредственное обращение в суд законом не предусмотрено.

Хотя каждый избиратель имеет один голос, избирательное право в Китае неравное: предусмотрены преимущества для городского населения по сравнению с сельским, что объясняют стремлением обеспечить руководящую роль рабочего класса. Соотношение численности городского и сельского населения при выборах одного депутата ВСНП -- 1:8, т.е. для избрания депутата в ВСНП от сельского населения необходимо, чтобы соответствующая избирательная единица представляла в 8 раз больше жителей. При выборах собраний народных представителей провинций, автономных районов и городов центрального подчинения это соотношение составляет 1 : 5, а при выборах собраний народных представителей автономных округов, уездов, автономных уездов -- 1:4.

Выборы являются неравными и в связи с тем, что устанавливаются преимущества для национальных меньшинств, а также особое представительство от армии. Постоянный комитет ВСНП распределяет нормы представительства в ВСНП от крупных административно-территориальных единиц (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) с учетом численности национальных меньшинств, компактного или разрозненного их расселения, уровня развития и других обстоя-

457

тельств, устанавливая при этом определенные льготы. Каждая национальность, независимо от ее численности, должна быть представлена i ВСНП хотя бы одним депутатом. Этот порядок, но с несколько иным! условиями, распространяется на местные собрания народных представителей. Если численность национального меньшинства в oпpeдeлeннoi административно-территориальной единице превышает 15% общей численности ее населения, то действует общий порядок представительства Если национальное меньшинство составляет менее 15%, то представительство его депутатов может быть увеличено вдвое, при особой мало численности -- больше, в местном собрании народных представителе! от любого национального меньшинства должен быть хотя бы один депу тат. Разумеется, такой порядок, хотя он имеет положительное значение может быть установлен при полной «зарегулированности» выборов, npи распределении депутатских мест «сверху».

Особое представительство имеет Народно-освободительная армии

Китая, причем избирать и быть избранными в качестве представителей армии имеют право не только военнослужащие, но и члены их семей штатные и внештатные рабочие и служащие армии. Для избрания пред ставителей (депутатов) от армии в ВСНП и в местные народные собрания первоначально созываются собрания военнослужащих и иных лиц, находящихся в армии, по ротам и приравненным к ним подразделениям для избрания делегатов на вышестоящее воинское собрание (в цехах военных предприятий для этого созываются собрания рабочих и служащих) Затем созываются собрания делегатов на уровне полков, дивизий, военных подокругов, военных округов провинций, которые избирают, во-первых, делегатов в вышестоящие собрания военнослужащих, а во-вторых -- депутатов собраний народных представителей тех административно-территориальных единиц, где расположены соответствующие воинские части или соединения. Третья ступень -- избрание депутате! ВСНП. Их избирает общекитайское собрание делегатов военнослужащих, состоящее из представителей военных округов, родов войск, высших военных учреждений (Государственного научно-технического комитета обороны, Государственного управления оборонной промышленности и др.), высших военных учебных заведений (Академии военных наук Военно-политической академий и др.). Численность представителей различных военных организаций устанавливается Постоянным комитетом ВСНП.

Выборы в Китае многостепенные, точнее говоря, они сочетают прямой и многостепенный порядок. Прямые выборы (граждане голосуют непосредственно за кандидата в депутаты представительного органа) применяются только на низовом уровне: при избрании собраний народ-

458

ных представителей поселков, волостей, национальных волостей, уездов, автономных уездов, городских районов в крупных городах, городов без районного деления. Все остальные представительные органы формируются на основе многостепенных выборов: депутаты нижестоящих собраний выбирают определенное число депутатов вышестоящих собраний (например, все уездные собрания народных представителей выбирают депутатов в собрание народных представителей своей провинции -- более крупной единицы; провинциальные собрания избирают депутатов ВСНП).

Голосование в Китае тайное; однако на низовом уровне, там, где много неграмотных, раньше применялось, а иногда кое-где применяется и теперь открытое голосование путем поднятия руки и другими способами.

Округа в Китае многомандатные: при многостепенных выборах роль избирательных округов выполняют избирательные единицы (обычно административно-территориальные), от которых избираются депутаты в вышестоящие органы. Территориальные округа при прямых выборах образуются по месту жительства, но они могут быть созданы также на предприятиях, в учреждениях, организациях. Право выдвижения кандидатов имеют политические партии (совместно или раздельно; на практике, как правило, выдвигаются совместные кандидатуры, рекомендованные партийными комитетами КПК), а также группы избирателей -- более 10 человек. Число кандидатов должно превышать число подлежащих избранию депутатов при прямых выборах от 1 /5 до 1 /З, при многостепенных -- от 1/5 до 1/2. Этот порядок дает избирателям возможность выбора кандидата в основном по личным качествам, поскольку кандидатуры предварительно обсуждаются и рекомендуются организациями Компартии или Единого фронта.

Если списки кандидатов при прямых или многостепенных выборах оказываются излишне пространными, могут быть проведены предвыборы: простым большинством голосов избиратели (при прямых выборах) или депутаты (при многостепенных) определяют окончательный список кандидатур.

Прямые выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие более половины избирателей, внесенных в избирательные списки При многостепенных выборах для их действительности необходимо наличие кворума в собрании народных представителей определенной административно-территориальной единицы. Кандидат считается избранным, если он получил больше половины голосов избирателей (прямые выборы) или депутатов (многостепенные выборы), принявших участие в голосовании.

459

Организацией выборов ведают избирательные комиссии, работающие на общественных началах, но общее руководство выборами осуществляет Постоянный комитет ВСНП.

Отзыв депутата. Депутат любого представительного органа имеет в Китае императивный мандат. Если он нарушает законы, дисциплину, пренебрегает своими депутатскими обязанностями, он может быть досрочно отозван избравшими его лицами или органами из состава представительного органа. Если депутат избран прямым голосованием, отзыв производят избиратели путем специального голосования. Отзыв считается состоявшимся, если за предложение о нем проголосовало большинство избирателей данного округа, внесенных в списки избирателей. Отзыв депутата, избранного представительным органом, производится большинством голосов депутатов того представительного органа, которым избран данный депутат. Между сессиями собраний народных представителей (а сессии созываются редко) отзыв депутата может произвести постоянный комитет того собрания народных депутатов, которое данного депутата избрало. В ходе развернувшейся в Китае борьбы с коррупцией и бюрократизмом отзыв депутатов, практиковавшийся ранее крайне редко, стал довольно частым явлением.

Референдум. Хотя в принципе референдум возможен, общегосударственные референдумы в Китае не проводились. Нет данных и о местных референдумах.

§ 5. Высшие органы государственной власти

В Китае не принята концепция разделения властей. Здесь применяется иной подход: считается, что органами государственной власти являются только представительные органы типа советов, которым снизу доверху принадлежит полнота государственной власти (организационно-правовая концепция единства государственной власти). Различаются: органы государственной власти (высшие и местные), органы государственного управления (высший орган общей компетенции -- правительство, местные -- исполнительные комитеты собраний народных представителей), органы суда и прокуратуры. Органы контроля в особую систему не выделяются: главный ревизор государства является членом правительства.

К числу высших органов государственной власти относятся: Всекитайское собрание народных представителей -- верховный орган государственной власти, его Постоянный комитет и Председательство республики (Председатель республики и его заместитель).

460

Всекитайское собрание народных представителей избирается на 5 лет собраниями народных представителей провинций, автономных районов (наиболее крупных автономных единиц), городов центрального подчинения, а также представителями армии по рассмотренной выше системе. В его составе должно быть не более 3 тыс. депутатов, в настоящее время их немного меньше, В такой коллегии трудно вести деловое обсуждение, заседания зачастую приобретают парадный, заранее отрегулированный характер.

Депутаты ВСНП должны совмещать депутатскую работу с трудом на производстве, в учреждениях и т.д. Считается, что статус «неосвобожденного депутата» позволяет ему быть тесно связанным с массами, трудиться вместе с ними, лучше знать их настроения и нужды. При этом, конечно, остается совсем мало времени на государственную депутатскую работу.

ВСНП -- орган однопалатный. У него нет постоянного председателя и постоянного руководящего органа. Заседаниями руководит президиум сессии, который избирается на каждой сессии. Члены президиума руководят заседаниями обычно поочередно. ВСНП создает отраслевые (специализированные) постоянные комиссии: финансово-экономическую, по иностранным делам, по делам китайцев, проживающих за границей, по делам национальностей и др. Они предварительно обсуждают законопроекты, рассматривая их, в частности, с точки зрения соответствия конституции. С этих же позиций они оценивают правовые акты высших органов государственного управления и местных собраний народных представителей, рассматривают запросы, исходящие от ВСНП и его Постоянного комитета, дают ответы на них, представляют в ВСНП и Постоянный комитет справки и доклады, вносят предложения, относящиеся к компетенции ВСНП и Постоянного комитета ВСНП.

Хотя в Китае, как отмечалось, существует несколько партий, в составе ВСНП нет партийных фракций. Вместо них создаются делегации (депутатские группы) от избирательных единиц (различных провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, вооруженных сил). Они предварительно обсуждают выносимые на сессию вопросы, рассматривают законопроекты, могут поручить своим представителям выступить на заседании ВСНП с изложением позиции данной депутатской группы. Делегации имеют право законодательной инициативы. Руководят их деятельностью избираемые ими председатель и его заместитель.

В соответствии с конституцией ВСНП обладает широкими полномочиями: издает законы, избирает другие высшие органы государства и высших должностных лиц, утверждает планы социально-экономического развития, государственный бюджет и отчет о его исполнении, решает

461

вопросы войны и мира и т.д. Полномочия ВСНП неограниченны, поскольку, как гласит конституция, помимо перечисленных в ней полномочий ВСНП может осуществлять и другие полномочия, присущие высшим органам государственной власти. На деле самостоятельность ВСНП невелика: его деятельность направляется высшими органами Компартии в соответствии с принципом ее руководящей роли. С другой стороны, наряду с ВСНП существует другой высший орган государственной власти -- Постоянный комитет ВСНП, у которого по конституции есть свои полномочия органа государственной власти.

ВСНП работает в сессионном порядке, сессия созывается один раз в год. Она обычно продолжается приблизительно две недели. Помимо депутатов на сессии обязаны присутствовать члены правительства, Центрального военного совета (весьма влиятельного в Китае органа, занимающегося отнюдь не только военными делами), председатель Верховного народного суда, генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры. С разрешения президиума сессии на ней могут присутствовать заинтересованные работники других коллективов и ведомств.

Сессии предшествует подготовительное заседание, на котором избирается президиум сессии (таким образом, официальную сессию открывает уже избранный президиум), начальник секретариата сессии, принимается повестка дня, решаются некоторые организационные и процедурные вопросы. Право законодательной инициативы на сессии имеют: президиум ВСНП, Постоянный комитет ВСНП, отраслевые (специальные) постоянные комиссии, Государственный совет (правительство), Центральный военный совет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации (депутатские группы), а также группы депутатов численностью не менее 30 человек.

Постоянный комитет ВСНП занимает своеобразное положение в системе высших органов государственной власти. С одной стороны, он -- орган ВСНП, подчиненный ему и замещающий его почти по всем вопросам полномочий ВСНП между его сессиями. С другой стороны, это высший орган государственной власти, имеющий самостоятельные полномочия, которые он осуществляет независимо от того, заседает или не заседает ВСНП. Наконец, Постоянный комитет ВСНП наряду с Председателем республики выполняет наиболее существенные полномочия главы государства.

Постоянный комитет ВСНП избирается ВСНП в составе председателя, заместителя, начальника секретариата и членов. Хотя он избирается на 5 лет и новым составом ВСНП избирается новый Постоянный комитет, ВСНП в любое время может переизбрать его (частично состав менялся на практике неоднократно).

462

К собственной компетенции Постоянного комитета ВСНП относятся:

толкование конституции и законов; контроль за работой правительства -- Государственного совета с правом замены министров; контроль за работой Центрального военного совета, Верховного народного суда. Верховной народной прокуратуры; право отменять акты органов государственной власти (собраний народных представителей) высшей ступени единиц административно-территориального деления (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) и, следовательно, подобные же акты органов нижестоящего звена (хотя прямо в конституции об этом и не говорится); принятие решений о частичной и всеобщей мобилизации в стране, о ратификации и денонсации международных договоров.

Особое значение имеет право Постоянного комитета ВСНП издавать законы по частным вопросам (частные законы) и вносить изменения в законы, принятые ВСНП. Однако по некоторым важнейшим вопросам, перечисленным в конституции (гражданское и уголовное законодательство, государственная структура, поправки к конституции), он принимать законы не может. В конституции имеется и общая оговорка: Постоянный комитет не может принимать, помимо перечисленных, другие основные законы. На практике именно Постоянный комитет ВСНП выполняет основную законотворческую работу, поскольку сессии ВСНП редки и непродолжительны.

Наряду с собственными Постоянный комитет ВСНП имеет также производные полномочия, которые он осуществляет, если ВСНП не заседает. К их числу относятся поправки к планам социального и экономического развития, а также к законам о государственном бюджете (сами планы и бюджет принимаются ВСНП), назначение и смещение министров по представлению председателя правительства, главного ревизора и начальника секретариата правительства (председателя правительства может сместить лишь ВСНП), назначение и смещение членов Центрального военного совета по представлению его председателя, принятие решений об объявлении войны в двух случаях: если КНР подвергнется вооруженному нападению и в случае выполнения международных договоров по взаимной обороне от агрессии.

Полномочия Постоянного комитета, как и самого ВСНП, тоже остаются открытыми: в конституции нет исчерпывающего перечня, говорится, что ВСНП может возложить на Постоянный комитет и другие функции.

Наконец, Постоянный комитет принимает решения по ряду традиционных полномочий главы государства, но акты на основании этих решений издает Председатель КНР (например, о ратификации и денонсации международных договоров, о назначении и отзыве полномочных

46;

представителей КНР в иностранных государствах и международных организациях, награждении орденами и присвоении почетных званий). В результате функции главы государства в КНР выполняются, по существу, совместно Постоянным комитетом ВСНП и Председателем республики.

Постоянный комитет ВСНП проводит заседания один раз в два месяца. В соответствии с регламентом Постоянного комитета ВСНП его члены обладают индемнитетом; они должны выступать по существу вопроса, участвовать в инспекционных поездках по стране, но при этом не вправе решать поставленные задачи. Член Постоянного комитета, серьезно нарушивший Регламент, должен выступить на заседании с самокритикой, причем, как это специально оговаривается, в присутствии председателя Постоянного комитета.

Председатель КНР, согласно конституции, является главой государства, но это «слабый» президент, так как он осуществляет основные полномочия главы государства только по решению ВСНП или его Постоянного комитета. Его собственные полномочия сводятся преимущественно к изданию актов, имеющих церемониальный характер, и актов, которыми оформляются решения ВСНП и его Постоянного комитета. Полномочия Председателя КНР на практике ограничены и по другой причине: все важные решения принимаются центральными органами Коммунистической партии Китая, в соответствии с которыми и действует Председатель КНР (иногда, правда, возникали трения между Генеральным секретарем ЦК КПК и Председателем республики).

Председатель КНР избирается парламентом -- ВСНП -- на срок его полномочий -- на 5 лет. Им может стать любой гражданин КНР, обладающий политическими правами и достигший 45-летнего возраста. Одно и то же лицо не может быть избрано Председателем КНР более двух раз

подряд.

На основании решений ВСНП и Постоянного комитета ВСНП Председатель КНР осуществляет следующие полномочия: публикует законы, назначает многих высших должностных лиц (премьера Государственного совета, его заместителей министров и др.), награждает государственными наградами, присваивает почетные звания, назначает и отзывает дипломатических представителей КНР, ратифицирует и денонсирует международные договоры, публикует указы о полной или частичной мобилизации, о введении чрезвычайного положения, об объявлении состояния войны, о помиловании.

Наряду с Председателем КНР Всекитайское собрание избирает заместителя Председателя КНР. К кандидатуре заместителя предъявля-

464

ются те же требования, что и к Председателю КНР. председателя КНР собственных полномочий не имеет.

§ 6. Высшие органы государственного управления

К числу высших органов государственного управления относится Государственный совет -- правительство КНР, но большую, а иногда и решающую роль играет Центральный военный совет. Центральными органами отраслевого управления являются министерства и ведомства.

Государственный совет характеризуется конституцией как центральное народное правительство, исполнительный орган государственной власти и высший государственный административный орган Первое определение связано с тем, что в Китае существуют также местные народные правительства, которыми являются исполнительные комитеты местных собраний народных представителей. Формулировка «исполнительный орган государственной власти» связана с отказом от концепции разделения властей и означает, что Государственный совет выполняет решения ВСНП и его Постоянного комитета. Определение «высший государственный административный орган» свидетельствует о том что Государственный совет возглавляет государственную администрацию (управление государством).

Государственный совет образуется ВСНП на его первой сессии поел» избрания. Он состоит из премьера Государственного совета, его заместителей, министров, председателей комитетов, имеющих ранг министра начальника секретариата. Особенность состава Государственного сове та состоит в том, что в нем есть должность главного ревизора, имеющего ранг министра, и что некоторые министры не являются членами Государственного совета, не участвуют в его заседаниях или участвуют только ( правом совещательного голоса. Изменения в составе Государственного совета между сессиями ВСНП производятся Постоянным комитетов ВСНП (кроме замены премьера -- председателя Государственного совета, что может осуществляться лишь Всекитайским собранием народные представителей). Изменения в его составе (назначения и смещения] оформляются указами Председателя республики.

Государственный совет осуществляет полномочия, подобные полномочиям правительства в других странах. Вместе с тем между сессиями ВСНП и заседаниями Постоянного комитета он может издавать по экономическим вопросам акты, которые обычно принимаются в виде закона.

Государственный совет реализует свои полномочия на пленарных

465

заседаниях и на заседаниях Постоянного бюро. В последних участвую;

премьер, его заместители, некоторые министры и начальник секретариата правительства.

Многие акты Государственного совета принимаются в виде совместных решений Государственного совета и ЦК Компартии Китая. На деле такими актами оформляются решения высших партийных органов. Собственные акты Государственного совета (постановления) также нередко имеют характер ориентирующих предписаний, политических установок, несут значительную идеологическую нагрузку (например, установки Государственного совета об индивидуальных хозяйствах в городах и поселках, не связанных с сельским хозяйством, Положение об индивидуальной промышленности в городах и деревнях).

Министерства и ведомства руководят определенной отраслью экономики, культуры, политики или сферой жизни общества. Они действуют на основе единоначалия (прежде руководство осуществлялось со стороны партийных комитетов министерств и оно имело коллективный характер). При министре работает коллегия, состав которой утверждается правительством. Ее решения оформляются приказами министра. Министр может не согласиться с решением коллегии, тогда спорный вопрос рассматривается на заседании правительства.

Центральный военный совет -- коллегиальный орган военного управления. Он состоит из председателя и членов. Председатель назначается ВСНП, члены -- Постоянным комитетом ВСНП. Центральный военный совет обладает правом законодательной инициативы, его члены должны по должности присутствовать на сессиях ВСНП и вправе выступать на них, но не имеют права голосовать, если не являются депутатами (на практике они депутаты). Роль Центрального военного совета традиционно связана с особой ролью армии в Китае: в освобожденных районах армия управляла всей их жизнью.

Временное положение о государственных служащих 1993 г. предусматривает проверку комиссией и экзамен при зачислении на государственную службу, политическое собеседование и ежегодную аттестацию. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей, предпринимательством, другой хозяйственной деятельностью, приносящей доход.

§ 7. Органы суда и прокуратуры

Суд. В Китае существуют общие и специальные суды. Общие -- это Верховный народный суд и местные народные суды трех ступеней -- высшей, средней и низшей. Специальные суды -- это военные суды, но

466

могут быть образованы и другие специальные суды, что было довольно часто во время «культурной революции». На практике, однако, в соответствии с традициями население редко обращается в суд, предпочитая негосударственные, неформальные методы разрешения споров. Судебные органы выполняют главным образом карательную функцию, а также призваны участвовать в перевоспитании лиц, совершивших преступления и проступки.

Верховный народный суд формируется высшими органами государственной власти: председателя суда избирает ВСНП, членов -- Постоянный комитет ВСНП. Верховный народный суд осуществляет судебный контроль за деятельностью общих и специальных судов. Дела по первой инстанции он практически не рассматривает. Как и другие суды, он не пользуется независимостью в качестве особой ветви государственной власти: он несет ответственность перед ВСНИун его Постоянным комитетом, которые вправе в любое время изменить его состав.

Низовое звено местных народных судов формируется гражданам» путем выборов, другие местные суды избираются местными органам» государственной власти. Судьи местных судов, как и судьи Верховного народного суда, также не пользуются несменяемостью и независимостью: они несут ответственность перед местными представительными органами и их постоянными комитетами.

Специальных административных судов в Китае нет, но в общих суда? есть палаты (коллегии.) по административным делам. Они принимают жалобы на нарушение администрацией прав и законных интересе! граждан и юридических лиц. В деревнях такие жалобы рассматриваю! комитеты сельского населения (органы общественного самоуправления), решения которых могут быть обжалованы в суд. В 1993 г. созданы также арбитражные комиссии и арбитражные суды по трудовым спорам (от уезда и ниже). Их решения не являются окончательными, их можно обжаловать в народный (т.е. государственный) суд.

Конституция закрепляет некоторые общепринятые принципы правосудия, в том числе право обвиняемого на защиту. Говорится также о равноправии граждан при рассмотрении дел, о праве граждан различных национальностей использовать свой язык в судопроизводстве.

Суды рассматривают дела, как правило, коллегиально, некоторые уголовные дела -- с участием народных заседателей, которые избираются коллективами предприятий, учреждений и по месту жительства. Не сложные гражданские и незначительные уголовные дела могут быть рас смотрены единолично судьей.

Прокуратура. Прокуроры осуществляют надзор за законностью поддерживают обвинение в суде, участвуют в рассмотрении некоторые гражданских дел, если это, в частности, вызвано интересами государства

467

ведут расследование более сложных уголовных дел и дел, по которым грозят суровые меры наказания (следственные действия в этом случае проводят следователи при прокуратурах).

Высший орган прокуратуры -- Верховная народная прокуратура во главе с генеральным прокурором. На местах создаются местные народные прокуратуры, в армии -- военные прокуратуры. Есть также транспортные и иные прокуратуры. Местные прокуратуры могут создавать свои отделения в лесных районах, в районах горнодобывающей промышленности и других местах.

Прокуратура строится на началах строгой централизации и иерархии, она организационно отделена от судов. Законодательство о прокуратуре требует от нее поддерживать тесную связь с массами, уметь различать и правильно разрешать, с одной стороны, противоречия между народом и его врагами, а с другой -- противоречия внутри народа.

Генеральный прокурор назначается ВСНП, члены Верховной народной прокуратуры -- Постоянным комитетом ВСНП, местные прокуроры -- генеральным и вышестоящими прокурорами.

§ 8. Национально-территориальная автономия в КНР

Основное население страны составляет нация хань (собственно китайцы), это почти 93% населения. Национальные меньшинства составляют немногим более 7%, но это свыше 100 млн. человек, а районы, где проживают национальные меньшинства, охватывают около половины территории страны. Во многих районах национальные меньшинства живут вперемежку с ханьцами, другими национальными меньшинствами. В период проведения экономической реформы миграция населения усилилась, во многих национальных районах число ханьцев превышает численность национальных меньшинств. Тем не менее особенности состава и размещения населения вызвали к жизни определенные организационные и иные формы разрешения национального вопроса.

В Китае применяется прежде всего административная форма национально-территориальной автономии в условиях унитарного государства. Компактно проживающие национальные меньшинства (тибетцы, уйгуры, чжуаны, маньчжуры и др.) могут создавать три вида автономных образований: автономные районы -- наиболее крупная единица, автономные округа -- среднее звено, автономные уезды (таков традиционный перевод на русский язык китайских названий). В Китае существуют 5 автономных районов: Тибет, Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский автономный район и др., 30 автономных округов и более 120 автономных уездов.

468

В соответствии с законодательством Китая национальная автономия рассматривается как политическая форма марксистско-ленинского решения национального вопроса, важный институт политической системы общества. Она характеризуется как неотъемлемая часть унитарного государства, органы автономных образований выполняют обычные функции органов государственной власти и управления, но вместе с тем являются органами самоуправления населения данной территории. Они обязаны, в частности, сохранять единство страны.

Решения о создании автономных образований, об их границах, названиях принимаются после «всесторонних консультаций» вышестоящими органами государственной власти (для автономных районов это ВСНП и Постоянный комитет ВСНП, для автономных округов -- провинциальные собрания народных представителей и их постоянные комитеты и т.д.). Такие решения, хотя они и принимаются для высшей ступени автономии органами государственной власти, подтверждаются Государственным советом, после чего автономия считается созданной. Названия автономных образований зависят от местности (например, Внутренняя Монголия), от названия национальностей (Гуанси-Чжуанский автономный район) и других обстоятельств.

Основы правового статуса автономных образований регулируются особым разделом конституции КНР, а более детально -- специальным законом об автономных национальных образованиях. Кроме того, автономные образования принимают свои Положения об автономии, которые подлежат утверждению вышестоящими органами (Положение об автономном районе утверждается Постоянным комитетом ВСНП, остальные Положения -- соответствующими постоянными комитетами местных представительств тех административно-территориальных единиц, в состав которых входит данная автономия). Все Положения об автономии после их утверждения должны быть представлены для контроля Постоянному комитету ВСНП.

Органы самоуправления в автономных образованиях строятся так же, как органы государственной власти и управления в китайских (хань-ских) районах (собрания народных представителей, их постоянные комитеты и местные народные правительства). Помимо общих функций местных органов государственной власти и управления конституция наделяет органы автономных образований еще и дополнительными полномочиями. Она устанавливает, что органы автономных образований на основе государственных планов самостоятельно, с учетом местных условий ведут экономическое строительство, упорядочивают систему общественных отношений, обеспечивают рациональное использование природных богатств и охрану природы, пользуются преимуществами при разработке местных природных ресурсов. Органы самоуправления самостоятельно

464

распоряжаются местными финансовыми средствами, причем 1 осударственный совет устанавливает для них преимущества при финансировании поступлений и расходов.