Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАБЕРЕЖНОЧЕЛНИНСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«КАЗАНСКИЙ (ПРИВОЛЖСКИЙ) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

КАФЕДРА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ

И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Курсовая работа по государственной и муниципальной службе

Этико-правовое регулирование поведения государственных служащих: задачи, формы, методы

Студентка 2 курса

экономического факультета

Федорова Алена Юрьевна

Научный руководитель:

наук Мансурова Т.Г.

2013

Содержание

• Введение
• 1. Теоретические аспекты этико-правового регулирования поведения государственных служащих
• 1.1 Содержание понятия «государственный служащий»
• 1.2 Этико-правовые аспекты регулирования поведения служащих: задачи, формы, методы
• 2. Анализ этических и правовых норм, регулирующих поведение государственных служащих в России
• 2.1 Несостоятельность этических и правовых норм, регулирующих поведение государственных служащих в России
• 2.2 Разработка рекомендаций по совершенствованию этико-правового регулирования поведения государственных служащих в России
• Заключение
• Список использованной литературы
• Введение
• Актуальность работы обусловлена тем, что развитие и упрочение демократических институтов способствовало вовлечению миллионов граждан России в общественно-политическую деятельность. В настоящее время происходит реформирование государственной службы России, ее становление как социального института. Несмотря на значительный массив законодательных актов, теоретических концепций по вопросам организации и функционирования института государственной службы, существует ряд проблем, требующих глубокого осмысления. Одной из таких проблем является профессиональная деятельность государственных служащих, которая зависит от многих слагаемых, в том числе от нравственного потенциала представителей властных структур, степени этичности и правомерности их поведения.
• Тема этико-правового поведения личности достаточно многоаспектна, она включает в себя разные теоретические и методологические направления. В связи с чем, можно говорить о ее недостаточной разработанности.
• Хотя, нужно отметить, изучению вопроса о нравственном поведении личности в рамках государства и общества, о взаимоотношении личностных и общественных нравственных категорий, о нравственной культуре управленческого работника были посвящены работы многих исследователей в 70-80-х годах: работы Е.А. Ануфриева, З.А. Бербешкиной, A.A. Гусейнова, А.И.Ореховского, В.М. Шепеля и др.
• В среде государственной службы формируются специфические нравственные нормы поведения лиц, занимающих государственные и политические должности, которые способствуют разрешению сложных ситуаций в процессе осуществления ими должностных полномочий. Сегодня остается открытым вопрос о содержании правового регулирования профессиональной этики представителей властных структур. В настоящее время слабо работают механизмы прямого общественного воздействия на формирование должной морали государственных служащих. Вышеперечисленные аспекты подтверждают актуальность дальнейшего изучения поставленной проблемы.
• Объектом исследования является поведение государственного служащего.
• Предметом исследования являются этические и правовые нормы, регулирующие поведение государственного служащего.
• Цель работы: изучить этические и правовые нормы, регулирующие поведение государственного служащего.
• Задачи работы:

1. Определить содержания понятия «государственный служащий».

2. Проанализировать этические и правовые нормы, регулирующие поведение государственного служащего в России.

3. Разработать рекомендации по совершенствованию этических и правовых норм, регулирующих поведение государственного служащего в России.

Теоретико-методологическую базу исследования составили труды следующих авторов: Атаманчук Г.В., Аюпов В.Ш., Бахрах И.Н., Малаконова О.А., Костин В.И., Поярков С.Ю. и др., а также статьи периодической печати и ресурсы сети Интернет.

В исследовании проблемы автор опирался на методологические принципы системного подхода, единства теоретического и прикладного анализов, сравнительного подхода.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Во введении обосновываются актуальность изучаемой темы, характеризуется степень теоретической разработанности поставленного вопроса, определяются цели и задачи данной работы, объект и предмет исследования, раскрываются методологические основы исследования, его база и т.п.

Первая глава посвящена теоретическим аспектам этико-правового регулирования поведения служащих. Здесь раскрывается содержание понятия «государственный служащий» и этико-правовые аспекты регулирования поведения государственных служащих.

Во второй главе проводится анализ этических и правовых норм, регулирующих поведение государственного служащего в России, а также разрабатываются рекомендации по их совершенствованию.

В заключение обобщаются выводы по проведенному исследованию.

Список литературы содержит 35 источников.

1. Теоретические аспекты этико-правового регулирования поведения государственных служащих

1.1 Содержание понятия «государственный служащий»

В литературе государственная служба определяется как деятельность, связанная с профессиональным осуществлением по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях. Государственная служба регулируется нормами конституционного, трудового, финансового и других отраслей права.

В российском законодательстве нет единого нормативного акта, содержащего общее понятие служащего. Такое положение обусловлено многообразием социальных функций, выполняемых служащими и множеством законодательных и иных правовых актов, регулирующих отдельные виды службы, что не позволяет установить единый критерий в определении понятия служащего.

Можно дать следующие определение: служащим признается гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий управленческую деятельность или социально-культурное обслуживание (преподаватель, врач) за вознаграждение [28, c.25].

Государственные служащие - один из видов служащих. Они составляют большинство в общей массе служащих нашей страны.

В зависимости от государственной организации, в которой занимает должность служащий, понятие «государственный служащий» следует понимать в широком и узком смысле по аналогии с классификацией государственной службы.

Государственный служащий в широком смысле - лицо, занимающее должность в государственной организации (органе государственной власти, на предприятии, в учреждении), в узком смысле - лицо, занимающее должность в государственном органе [20, c.46].

Должность - это часть организационной структуры государственной организации (штатная единица), которой соответствует часть компетенции государственной организации, предоставляемой лицу, занимающему эту штатную единицу. Должность определяет права, обязанности и ответственность государственного служащего, требования к его профессиональной подготовке, содержанию выполняемой работы, что может быть сформулировано в должностных инструкциях [4, c.59].

Специальным актом, регламентирующим государственную службу, является Положение о федеральной, государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г.

Положение ввело понятие федерального государственного служащего как гражданина РФ, занимающего в порядке, предусмотренном этим Положением, оплачиваемую государственную должность. В данном контексте под государственной должностью понимается должность в федеральных государственных органах, организациях, служба в которых определяется названным Положением.

Государственных служащих по характеру полномочий делят на должностных лиц, оперативный состав, технический и вспомогательно-обслуживающий состав.

Должностные лица - государственные служащие, которые имеют право в пределах своей компетенции совершать властные действия с юридическими последствиями (издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т. д.). К ним относятся также служащие, не совершающие подобных действий, но руководящие деятельностью подчиненных им работников и уполномоченные предъявлять к ним обязательные для исполнения требования (например, руководители структурных подразделений органов управления) [10, c.68].

Особый правовой статус среди должностных лиц имеют представители административной власти, которые наделены правом предъявлять юридически властные требования (предписания, указания) и применять меры административного воздействия в отношении лиц и организаций, им не подчиненных (главные санитарные врачи, работники милиции, другие должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции).

Оперативный состав - это государственные служащие - специалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере выполнения государственно-властных функций. Они не имеют права совершать юридически властные акты в отношении граждан. Это служащие, которые работают над подготовкой проектов различных решений (юристы, экономисты и др.) [12, c.124].

Технический и вспомогательно-обслуживающий состав - государственные служащие, служебная деятельность которых не связана с выполнением действий, влияющих на решения этого органа (например, технические секретари) [31, c.42].

Согласно ст. 21 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» муниципальными служащими являются «лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления». В уставе муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами определяются правовое регулирование муниципальной службы, в том числе и требования к должностям, правовой статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой [9, c.33].

Понятие «государственный служащий» определяется следующими признаками [5,13,17,19].

Во-первых, государственный служащий - это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и соответствующий квалификационным требованиям, установленным соответствующим федеральным законом. Государственный служащий является одной из сторон государственно-служебного правоотношения.

Между государственным органом и служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство (государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим: устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии, ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т. д.

Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе, т. е. положениям конкретного закона о соответствующем виде государственной службы.

В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т. д. Должности государственной службы могут занимать только государственные служащие.

В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном законом порядке классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание.

В-пятых, государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (финансовая деятельность государства, развитие культуры, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела, внешнеполитическая деятельность и т. д.).

В-шестых, государственный служащий совершает во многих случаях действия (например, принимает управленческие решения, налагает взыскания), которые вызывают определенные юридические последствия.

В-седьмых, деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Таким образом, государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, заключивший с государственным органом служебный контракт (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

1.2 Этико-правовые аспекты регулирования поведения служащих: задачи, формы, методы

Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождения и прекращения службы. Государственный служащий реализует предоставленные ему полномочия и функции как внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам права (гражданам, другим организациям и т. д.). Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством. Правовой статус государственных служащих регулируется многими федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ, а также другими нормативными правовыми актами [33].

В круг общих (основных) обязанностей государственного служащего входят [15, c.124].

1. Обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий.

2. Добросовестное исполнение должностных обязанностей; соблюдение установленных в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций. Государственный служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом.

3. Обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан.

4. Исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных (или неправомерных) поручений.

5. Поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей.

6. Соблюдение норм служебной этики.

7. Хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением им своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан.

8. Своевременное рассмотрение в пределах своих должностных обязанностей обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

Этико-правовые основы власти - это система общепризнанных норм морали (добросовестность, честность, отзывчивость, исполнение долга) и нравственно-правовых принципов - основных ключевых идей, регулирующих поведение властных субъектов [29, c.970].

Нормы морали, как «работают» в качестве самостоятельных регуляторов, так и аккумулируются в нравственно-правовых принципах гуманизме, справедливости, законности, равноправии, приоритете конституционных прав и свобод граждан, уважении достоинства личности. В этом проявляется функциональное взаимодействие права и морали. Это отражают и вышеуказанные обязанности государственных служащих.

Моральные нормы и нравственно-правовые принципы могут, как закрепляться в конкретных юридических нормах, так и логически выводиться из их совокупности. Нормативное закрепление принципов позволяет более полно представить структуру, функции государственного аппарата, а также внести конкретность и устойчивость в управленческую среду.

В своей совокупности принципы обеспечивают единство, согласованность и общественно необходимое содержание деятельности всего государственного аппарата. Поэтому можно говорить о том, что основными задачами этико-правового регулирования поведения государственных служащих является [24, c.32]:

- определение целей и принципов деятельности, формулирование норм этичного поведения, которыми должны руководствоваться государственные служащие;

- содействие построению доверительных и ответственных отношений в коллективе (органе государственного управления) и общества в целом.

Легитимность как отражение социокультурных особенностей государственности является одним из важных показателей взаимодействия правовых и нравственных начал в деятельности власти.

Легитимность и эффективность государственной власти напрямую зависят от [21, c.69]:

- уровня компетентности властных структур;

- соответствия их действий законодательству;

- доступности, демократизма государственной власти;

- ее уровня ответственности перед народом;

- от взаимовлияния власти и общества друг на друга.

Государственная власть в представлениях граждан вправе требовать соблюдения в обществе моральных и правовых норм, если она выполняет интересы этого общества, а не бюрократии и властных элит.

Для гражданского служащего установлены запреты, связанные с гражданской службой. Отметим лишь некоторые из них. Гражданскому служащему, например, запрещается [7,16,18]:

- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Указанный запрет не лишает возможности получения государственными служащими символических знаков внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении протокольных или других официальных мероприятий;

- выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц;

- использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

- разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

- использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений.

Формы регулирования поведения государственных служащих могут быть следующими [33]:

1) Аттрактивная мотивация государственного служащего, основанная на стремлении следовать нормам и ценностям (а не рациональная, предполагающая стремление к выгоде), стимулирует инициативность и способствует повышению технологической дисциплины (которая в свою очередь обусловливает рациональное планирование деятельности).

2) Коллективизм как способ взаимоотношений российских индивидов, обусловливает современный механизм управления персоналом (с его системой классных чинов, квалификационных разрядов и т.п.), что раскрывает проявление таких поведенческих черт государственных служащих, как добросовестность, профессионализм, скромность.

3) Правовое нормирование в интересах функционирования системы государственной службы традиционно сложившегося принципа следования образцу поведения лидера обусловливает законопослушность.

Следует отметить, что в мировой практике для обеспечения реализации этических принципов в деятельности государственных служащих используются и положительно себя зарекомендовали такие методы, как этические кодексы, комитеты по этике, тренинги, социальные аудиты.

Еще одним механизмов, используемым для решения этических проблем в государственных организациях, являются специальные службы по урегулированию этических претензий. Работники данных служб рассматривают жалобы по этическим вопросам, поступающие как со стороны, так и от работающих в данной организации лиц. Для решения задач по урегулированию этических коллизий может быть организована специальная служба горячей линии (электронная почта) [26, c.185].

В некоторых зарубежных странах, таких как Япония, США, Англия и др., в целях поддержания необходимого уровня этичности в организации используется метод социальных ревизий. Его особенность заключается в том, что в годовых отчетах и ежегодных обзорах в государственных и негосударственных средствах массовой информации публикуется «социальное разоблачение» - список наиболее и наименее уважаемых организаций, для оценки которых используются, в числе других, индекс «ответственность перед обществом и средой обитания» в качестве совокупной схемы ранжирования [32, c.214].

Вообще принято выделять три основных способа правового регулирования [34].

Первый способ - предоставление участнику правовых отношений субъективных прав. Он выражается в делегировании комплекса дозволений лицу на совершение определенных действий (например, собственнику дозволяется владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащей ему вещью).

Второй способ - обязывание как предписание совершить какие-то действия (так, собственник жилого дома обязывается платить налоги).

Третий способ - запрет, т.е. возложение обязанности воздерживаться от определенных действий (например, работодателю запрещено привлекать к сверхурочным работам несовершеннолетних).

К дополнительным способам относится предупредительное (превентивное) воздействие норм, предусматривающих возможность применения правового принуждения. В частности, нормы Уголовного кодекса обладают превентивным воздействием на лиц, склонных к совершению преступлений. Сюда же можно отнести стимулирующее воздействие норм права. Таким способом оказывают влияние поощрительные нормы, т.е. нормы, в которых предусмотрено поощрение за активное правомерное поведение (за изобретательскую, рационализаторскую деятельность). Именно эти способы могут стать первостепенным инструментом для реализации действенного механизма этико-правового регулирования поведения государственных служащих.

Таким образом, все это подтверждает то, что в своей деятельности государственный служащий должен опираться не только на нормативно-правовые акты, регламентирующие его поведение, но и на этические устои и правила морали, принятые в обществе. Этико-правовые аспекты регулирования поведения государственных служащих - эта основа, которая должна быть отправной точкой в решениях, принимаемых людьми, работающих в государственных структурах.

В конце можно сделать следующие выводы: государственный служащий в широком смысле - лицо, занимающее должность в государственной организации (органе государственной власти, на предприятии, в учреждении), в узком смысле - лицо, занимающее должность в государственном органе.

Этико-правовые основы власти - это система общепризнанных норм морали (добросовестность, честность, отзывчивость, исполнение долга) и нравственно-правовых принципов - основных ключевых идей, регулирующих поведение властных субъектов.

2. Анализ этических и правовых норм, регулирующих поведение государственных служащих в России

2.1 Несостоятельность этических и правовых норм, регулирующих поведение государственных служащих в России

государственный служащий этический правовой

Для повышения эффективности деятельности государственных органов в различных странах разрабатываются концепции государственного управления, в которых значительное место уделяется этике государственной службы.

В России действуют нормативные акты, регламентирующие деятельность государственных служащих. Среди них Закон об основах государственной службы, Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента РФ от 12.08.2002 № 885, а также ведомственные нормативные акты, устанавливающие правила поведения сотрудников в профессиональной и внеслужебной деятельности.

Специфика такого рода профессиональной деятельности, как государственная служба, особенности социально-правового статуса государственного служащего и вытекающих из него соответствующих служебных ситуаций, позволяют говорить об этикете государственных служащих как о совокупности специфических правил, регламентирующих внешние проявления взаимоотношений между людьми в процессе их профессиональной деятельности во всём многообразии форм служебного общения [11, c.19].

На государственной службе, где отношения строятся на основе субординации, каждый вид общения (подчинённого и начальника, коллег, чиновника и посетителя) обладает достаточной спецификой и подчинён своим, выработанным практикой правилам этикета, ориентированного на честь и достоинство как высшую ценность.

В действующем законодательстве существенное внимание уделено вопросам профессиональной этики государственных служащих и разрешению конфликта интересов на государственной службе. Так, в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» включен ряд этических по своему содержанию требований к служебному поведению гражданского служащего [2]:

- не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

- проявлять корректность в обращении с гражданами;

- проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

- учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

- не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

- соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации и др.

Будучи закрепленными в законе, эти требования, естественно, приобретают характер юридических обязанностей.

Что касается контроля в указанной сфере, то в этих целях используются обычные механизмы взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Возможности же права в регулировании вопросов этики государственной службы представляются весьма ограниченными.

Интеллигентность государственных служащих должна определяться не только уровнем образованности, но и соблюдением этических принципов законности, справедливости, гуманности, ответственности и беспристрастности. Также она должна сочетаться с умением облечь исповедуемые ими нравственные принципы в соответствующие формы внешнего поведения, основу которого составляют уважение к человеку и его достоинству, вежливость, тактичность, скромность, точность, эстетическая привлекательность поступков в сочетании с целесообразностью и здравым смыслом.

Важнейшим этическим принципом деятельности российского государственного служащего является сегодня принцип законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов над всеми прочими нормативными актами и должностными инструкциями. Воплощение этого принципа в жизнь, руководство им в непосредственной практической работе выступает в качестве определяющей социальной и духовной базы управления персоналом.

Роль и значение данного принципа, его приоритет среди других этических требований подчеркивается его закреплением в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».

В практике деятельности государственного служащего часто возникает нравственная проблема - как быть должностному лицу, получившему незаконное, с его точки зрения, распоряжение от вышестоящего руководителя?

В случае если государственный служащий сомневается в правомерности полученного им распоряжения, Закон «Об основах государственной службы в России» (ст.14, п.4) предписывает «в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель».

Практика показывает, что принцип законности соблюдается далеко не всегда. Основными причинами этого зачастую являются:

- социальная незащищенность государственного служащего;

- его зависимость от начальства;

- низкий уровень правовой культуры;

- неустойчивость личностных ценностей.

Этический принцип гуманизма требует от государственного служащего уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности. Однако требование гуманного, уважительного отношения к человеку наиболее часто игнорируется многими современными российскими государственными служащими. О конкретных фактах уже устала писать наша пресса.

Наиболее опасной и острой проблемой в нашей стране остаются бюрократизм и коррупция. Это деструктивные феномены, являющиеся одновременно следствием и причиной утраты обществом базовых нравственных факторов социальной самоорганизации. Их питательной средой выступают ценностный вакуум, нравственно-правовой нигилизм общества и в частности государственных служащих.

Бюрократизм и коррупция имеют свою национально-культурную специфику, которая обусловлена:

- историческим развитием общества;

- экономическим строем;

- уровнем развития демократических традиций, культуры;

- менталитетом общества;

- уровнем образованности;

- нравственной зрелостью общества.

Двойственный нравственно-правовой характер коррупции отражается в формах ее проявления. Одни попадают в сферу регулирования норм права и представляют собой правонарушение, другие (злоупотребление публичным статусом) внешне не нарушают действующие правовые предписания (лоббизм, протекционизм) [23, c.40].

Без осознания ответственности (моральной, политической, правовой) федеральной и местной властью, гражданским обществом антикоррупционная борьба может приобрести формальный характер, что, к сожалению, сейчас наблюдается в нашей стране. Это подтверждает несостоятельность сегодняшних этических и правовых норм, регулирующих поведение государственных служащих.

Принцип ответственности подчеркивает, что любая административная власть отвечает за негативные последствия принимаемых решений, неисполнение своих должностных обязанностей, за действия, нарушающие права и законные интересы граждан. Государственный служащий, осознающий свою ответственность перед обществом и его гражданами, обладает гражданской совестью, профессиональной честностью, обостренным чувством долга, честью и достоинством, проявляющимися в единстве слова и дела.

С принципом моральной ответственности связаны такие понятия, как гражданская совесть, честь, проявляющие в единстве слова и дела. Статистические данные показывают, что лишь 30% государственных служащих определяют этот принцип как наиболее важный.

Принцип беспристрастности и независимости должен обеспечить государственному служащему прежде всего служение интересам государства и общества в ситуации морального выбора при выработке и реализации конкретного решения. Государственный служащий в соответствии со ст.11 Закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» не должен заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и творческой, быть депутатом законодательного органа любого уровня, заниматься предпринимательской деятельностью и состоять членом органа управления коммерческой организации; использовать в неслужебных целях государственное имущество и служебную информацию и пр. В условиях коррумпированности государственного аппарата государственные служащие мало считаются с принципом беспристрастности и независимости, больше заботятся о личном благополучии, чем о государственных и общественных интересах [25, c.11].

Нарушение принципов служебного поведения, а также различные злоупотребления на государственной службе могут совершаться под влиянием личных, имущественных, финансовых и иных интересов государственного служащего. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые дано определение конфликта интересов. Закрепленные в законе способы урегулирования конфликта интересов имеют антикоррупционную направленность и поэтому должны оцениваться положительно. Вместе с тем, эти положения закона смогут способствовать очищению государственной службы от негативных наслоений только при их добросовестном выполнении, а также при активной позиции структур гражданского общества. Внутри самой системы государственной службы это вряд ли возможно.

Социологические данные показывают, что в наибольшей степени неэтичному поведению государственных служащих способствуют, по их собственному мнению [35]:

- факторы недостаточной правовой организованности пространства деятельности государственной службы (что можно охарактеризовать как системный недостаток государственной власти);

- общее падение нравственности в обществе (что является уже системным недостатком социальной среды, общества в его конкретно-историческом состоянии).

Это подтверждает вывод о том, что государственная служба по своему характеру и назначению является связующим звеном между государством и гражданским обществом и на нее в равной степени действуют системные противоречия, возникающие как в государстве (системным элементом которого она является), так и в гражданском обществе (с которым она связана по своему происхождению и в которое она интегрирована как социальный институт).

А такая причина, как «неудовлетворительные условия жизни», показывает субъективную индивидуальную зависимость государственного служащего от реальных условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения, характерных для всего общества в целом.

Особое положение государственной службы в системе взаимоотношений общества и государства, а также особый общественный статус государственного служащего определяют и особые требования, повышенное внимание к служебно-гражданским качествам этой категории. Это обуславливается двумя основными обстоятельствами:

1. Государственный служащий по закону имеет особые обязанности, связанные с его служебным положением и затрагивающие интересы и государства, и его граждан одновременно.

2. Сам государственный служащий остается членом общества, непосредственно участвует как частное лицо в процессах формирования структур гражданского общества, т.е. сохраняет свою гражданскую природу, остается гражданином.

Поэтому, в силу отмеченной специфики положения государственного служащего, вопросы нравственности, гражданственности и социальной ответственности государственных служащих, их влияние на эффективность деятельности всей системы государственной службы, несомненно, определяют очень многое во взаимоотношении государства и общества на современном этапе развития.

Вопрос преодоления коррупционных явлений в государственной службе нельзя ограничивать только рамками соответствия или несоответствия государственного влияния на складывающуюся ситуацию, например посредством принятия жестких законодательных норм в борьбе с коррупцией. Сегодня представляется более актуальным подвергнуть анализу моральное состояние общества, адекватность восприятия им остроты проблемы коррумпированности власти и осознание общественной значимости этой проблемы, а также гражданской ответственности за ее разрешение всех членов общества - и тех, кто является субъектом управления, и тех, кем управляют.

Анализируя проблему коррупции, следует также обратить внимание на высокую степень гражданской толерантности населения по рассматриваемому вопросу. По оценкам некоторых исследователей, основанных на результатах сравнительного анализа, на момент начала общественной трансформации такая моральная норма, как нетерпимость к фактам дачи или получения взятки в российском обществе оказалась самой низкой из 22 обследуемых стран [35].

Это подтверждает вывод о слабой моральной и гражданской готовности населения к преодолению в обществе коррупционных поползновений и создает определенную социальную среду для их распространения. Оценки распространенности коррупции в современной России, приводимые различными источниками, показывают, что это явление остается сегодня в числе наиболее опасных для государственного управления и общественной жизни. Не случайно большинство экспертов (60,3%) отмечают, что самое важное и необходимое условие в борьбе с коррупцией - воздержание населения от собственных предложений взятки, и ответственность при этом в одинаковой степени несут и чиновники, и граждане. Относительно конкретного содержания угрозы, содержащейся в самом явлении коррупции для общества и государства, мнение экспертов и населения практически совпадает по позиции «усиливается расслоение граждан по уровню доходов» (34,8 и 36,0% соответственно), или иными словами: богатые становятся еще богаче, бедные - еще беднее. При этом среди основных причин, толкающих государственных служащих на действия коррупционного характера, значительный вес, по мнению обеих опрошенных групп, занимают именно материальные (табл. 2.1.1):

Таблица 2.1.1. Причины, толкающие госслужащих на действия коррупционного характера, % [35]

Причины	По мнению населения	По мнению экспертов
Необходимость компенсировать недостаточно высокую зарплату	65,7	76,6
Стремление к созданию резерва денежных и имущественных средств на случай увольнения с государственной службы	48,3	49,6
Желание быть «не хуже» других состоятельных людей (коттедж, машина, престижный досуг и т.п.)	45,7	56,7
Особенность характера - не упускать возможность извлечения личной выгоды из любых предложений, в том числе незаконных	40,7	43,3

Возникает парадоксальная ситуация: общество в целом не проявляет достаточной гражданской воли, чтобы успешно бороться с коррупцией в органах власти, государство проявляет явную слабость и ограниченность в средствах контроля и наказания провинившихся чиновников, а сами государственные служащие оказываются в положении выбора - честность или материальное благополучие.

Если признать нереальной возможность в ближайшее время значительно улучшить материальное благосостояние всего общества, в том числе и таких его специфических социальных групп, какой являются государственные служащие, то остается только одна возможность - апеллировать к гражданскому самосознанию государственных служащих, принимать все возможные меры для его активизации.

Приведенные социологические данные и аналитические выводы www.ranepa.ru не являются только предметом научного анализа. Как показывает практика политического государственного управления, вопросы морального соответствия государственных служащих своему месту и роли в жизни общества, различного рода отклонений от этических норм и правил в их деятельности стоят в ряду первоочередных проблем, требующих постоянного внимания и регулирования со стороны институтов государства и гражданского общества.

Таким образом, в глазах населения государственный и муниципальный служащий олицетворяет собой государство и этичность его должностного поведения для обычных граждан имеет большое значение. В обыденном сознании часто именно нравственные, а не профессиональные и деловые качества представителей государственной и муниципальной службы более всего определяют отношение населения к оценке работы государственных органов управления.

В организации государственной службы и её функционировании есть много специфических моментов, которые действуют в противоречии с требуемыми от госслужащего моральными качествами. Наиболее опасной и острой проблемой в нашей стране остаются бюрократизм и коррупция. Это деструктивные феномены, являющиеся одновременно следствием и причиной утраты обществом базовых нравственных факторов социальной самоорганизации. Сегодня они стоят в ряду первоочередных проблем, требующих постоянного внимания и регулирования со стороны институтов государства и гражданского общества.

2.2 Разработка рекомендаций по совершенствованию этико-правового регулирования поведения государственных служащих в России

Этические нормы в систему государственной службы невозможно внедрить директивным путем как новые правила делопроизводства, как компьютерную технику, как изменения в законодательство о государственной службе. Их невозможно ввести в употребление по плану и к определенному сроку.

Они закрепляются только на основе общих укоренившихся принципах и нормах морали. Они всегда складываются двумя слоями [34]:

1. Первый слой - это привычные, обычные правила, имеющие неписаный, само собой разумеющийся характер. Их доказательства никто не ищет, они очевидны для всех.

2. Второй слой - это нормы, закрепленные документально (в конституционных актах, в политических программах, в гражданском законодательстве, в общественных манифестах, в научных исследованиях и т.п.).

Вот этот второй слой этических регуляторов только формируется в современных российских условиях. Одним из первых шагов на пути ускорения данного процесса мог бы стать этический кодекс государственного служащего в документальном оформлении.

Деятельность государственного служащего регулируется различными нормативными правовыми актами, накладывающими обязанности и ограничения как федерального, так и областного значения, однако необходимо создать документ именно этической направленности. Он должен прописывать правила служебного поведения в качестве норм надлежащего служебного поведения, обеспечивающих добросовестное исполнение служебных (должностных) обязанностей и соблюдение установленных ограничений на основе соответствия служебного поведения общепринятым этическим нормам.

Принятие профессионально-этических правил поведения государственного служащего будет способствовать решению двух основных задач:

1) определению целей и принципов деятельности организации, формулированию норм этичного поведения, которыми должны руководствоваться работники организации;

2) содействию построения доверительных и ответственных отношений в коллективе (органе государственного управления).

Вместе с тем, принятие подобного кодекса мера первостепенная по своей важности, но далеко не единственная. Сами по себе кодексы, если они не подкреплены действенными механизмами, которые обеспечивают соблюдение содержащихся в них норм, господствующим общим духом, а также личным примером, прежде всего руководящих работников, проблемы не решают и во многом остаются лишь словами.

Иными словами, если нормы не укоренены в культуре, то никакие указы и своды правил не будут по-настоящему действенны.

В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения». Например, принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением на государственную службу будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если не все время его службы, то, во всяком случае, довольно длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека.

Необходимость этического кодекса для российской государственной службы была достаточно убедительно обоснована в целом ряде публикаций 90-х гг. Отмечалось, что профессиональная этика государственного служащего обладает существенной спецификой, как и любая корпоративная этика. Однако многие служащие имеют весьма смутное или искаженное представление об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Это можно оценить как проявление недостаточно высокой общей и профессиональной культуры. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который, не обладая юридически обязывающим характером, задавал бы, тем не менее, систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по нравственному поведению в тех или иных «щекотливых» ситуациях и, с другой стороны, ясно обозначал бы область нравственных «табу» для служащего.

В профессиональной культуре субъектов власти аккумулируются правовая, нравственная, политическая, этическая, религиозная и иные виды культуры. Здесь значительное место должно отводиться кропотливой воспитательной работе. Необходима четко выстроенная государственная программа повышения уровня правовой культуры в сфере власти. Направления повышения нравственно-правовой культуры могут быть следующими:

- осуществление судебной и административной реформы;

- совершенствование законодательства и правоприменительной практики;

- правовая пропаганда;

- переподготовка и повышение квалификации государственных служащих с упором в преподавании юридических дисциплин на их аксиологическую (ценностную) составляющую.

Этические нормы, сведенные в Кодекс поведения государственных служащих, следует внедрять на государственной службе в форме нормативных правовых актов. Наверное, на данном этапе развития российской системы государственной власти невозможен иной вариант. Административная этика для нас - новая область, а любое новое сначала «внедряется» сверху. Исходя из этого отечественные авторы придерживаются точки зрения, что кодифицированные моральные нормы действуют эффективнее, если они сближаются с правом, то есть право и мораль применяются одновременно, причем праву отдается явный приоритет.

Полезность внедрения подобного кодекса доказана практикой западных стран. Однако не следует видеть в таком кодексе панацею. Необходима общая стабилизация обстановки в стране, разработка и принятие других форм контроля за взаимоотношениями между политикой, бизнесом и государственной службой. Так, следовало бы последовать примеру Великобритании или Франции и издать ряд законов, препятствующих обмену кадрами между государственной службой и бизнесом.

В основу данного кодекса должен быть положен принцип гуманизма как важнейший принцип современного этикета, конкретизированный в требованиях вежливости, скромности, точности, ответственности, доброжелательности и т.д. имеет глубокую нравственную основу. Вытекающие из него конкретные правила поведения выступают внешним проявлением уважения к человеку.

В целях реализации норм этических кодексов необходимо создание в органах власти комиссий по этике, которые могли бы рассматривать дела о нравственных проступках, выносить общественное порицание (недоверие), проводить этическую экспертизу и, что не менее важно, рекомендовать меры поощрения за высоконравственное поведение.

Таким образом, можно обобщить все вышеуказанные рекомендации:

1. Проведение воспитательной работы с государственными служащими, которая включает их переподготовку с акцентированием внимания на нравственном и ценностно-ориентированном подходе, правовую пропаганду и т.п.;

2. Отдельно хотелось бы выделить пункт - совершенствование законодательства и правоприменительной практики - без этого невозможна реализация всех остальных предложенных рекомендаций;

3. Внедрение Этического Кодекса государственного служащего на всех ветвях власти. К сожалению, в нашей стране существует лишь проект Кодекса служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления (Кодекс поведения государственных служащих РФ). Тем не менее, администрации различных областей разрабатывают и принимают кодексы этики государственных (муниципальных) служащих - такая практика должна стать повсеместной и обязательной.

4. В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения». Например, принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением на государственную службу будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если не все время его службы, то, во всяком случае, довольно длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека.

5. Создание в органах власти комиссий по этике, которые могли бы рассматривать дела о нравственных проступках, выносить общественное порицание (недоверие), проводить этическую экспертизу и, что не менее важно, рекомендовать меры поощрения за высоконравственное поведение.

Данные рекомендации могут стать эффективным способом преодоления существующих проблем в сфере этико-правового регулирования поведения государственных служащих.

Заключение

Государственный служащий в широком смысле - лицо, занимающее должность в государственной организации (органе государственной власти, на предприятии, в учреждении), в узком смысле - лицо, занимающее должность в государственном органе.

Государственным служащим является гражданин РФ, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, заключивший с государственным органом служебный контракт (принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.