Система социальной защиты государственных служащих в Российской Федерации и Санкт-Петербурга

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Государственная служба, ее виды и принципы

1.1 Определение государственной службы. Виды государственной службы

1.2 Принципы государственной службы

1.3 Исторический опыт государственной службы и проблемы адаптации в современных условиях

2. Особенности социальной защиты государственных служащих (на примере Санкт- Петербурга)

2.1 Определение социальной защиты и исторический опыт развития ее системы

2.2 Особенности региональной политики в области социальной защиты государственных служащих

2.3 Гарантии для государственных служащих на примере Санкт- Петербурга

2.4 Права государственных служащих

2.5 Ограничения, связанные с государственной службой

2.6 Денежное содержание и пенсионное обеспечение государственных служащих

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Практика государственного управления свидетельствует, что государственная служба-это не только аппарат государственных органов, это и правовой, и социальный институт, и профессиональная служебная деятельность. Вполне обоснованным мы считаем объединение институционального подхода в понимании сущности государственной службы с деятельностным подходом.

В ходе становления и развития современной государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как социального и правового института. Это было самым слабым звеном советской административной службы, что наряду с другими объективными и субъективными факторами ускорило крах советской системы. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности развития государственной службы как социального и правового института. В системе российской государственности законодательно и социально отрегулированная государственная служба считается важным стабилизирующим фактором развития государства и общества.

Для регулирования отношений, связанных с организацией государственной службы, должна быть создана система современных юридических и социальных норм, эффективно влияющих на повышение профессионализации управленческого труда.

Данные обстоятельства говорят об актуальности темы как с теоретической, так и с практической точки зрения.

С развитием демократического государства значение государственной службы постоянно возрастает, поскольку государственная служба- часть механизма государственного управления, осуществляемого государственными служащими.

Главные задачи региональной политики в области социальной защиты государственных служащих состоят в выработке путей создания социально-гарантированных условий для государственных служащих, стабильности, целостности и динамизма при наличии материальных ресурсов.

Актуальность темы дипломного исследования связана с тем, что оптимальное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов, с помощью которых и осуществляются функции государства. Эффективность деятельности государственного органа напрямую зависит от системы социальной защиты, призванной организовать труд государственных служащих на основании законодательных норм и обеспечить эффективное исполнение своих трудовых функций.

Целью настоящей работы является исследование системы социальной защиты населения и государственных служащих, законодательного закрепления и практической реализации всего комплекса мер социальной защиты государственных служащих Российской Федерации в рамках политики Северо-западного региона.

Задачи дипломного исследования состоят в изучении следующих вопросов:

§ ознакомится с основными положениями о государственной службе;

§ проанализировать способы правового регулирования государственной службы;

рассмотреть систему социальной защиты государственных служащих в Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

Объектом исследования являются государственные служащие, лица, на профессиональной основе осуществляющие должностные обязанности. Предметом - социальная защита государственных служащих Российской Федерации и социальная защита государственных служащих Санкт-Петербурга.

Методологическая база дипломного исследования основана на нормативно-законодательных актах Российской Федерации и Санкт-Петербурга, а также на трудах таких авторов, как Бахрах Д.Н., Романова В.Л., Атаманчук Г.В., Винокурова В.А. и др.

1. Государственная служба, ее виды и принципы

1.1 Определение государственной службы. Виды государственной службы

Центральной фигурой в деятельности государственных органов является человек- государственный служащий, занимающий конкретное место, положение в структуре государственной службы и государственного управления. Впервые понятие государственного служащего у нас было определено Положением о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ в 1993 году. До этого легальных понятий государственной службы и государственного служащего не существовало.

Прежде чем приступить к более широкому рассмотрению понятия государственной службы, дадим ему определение.

Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность определенных граждан, служащих своему народу. Она осуществляется людьми, призванными обществом для выполнения его полномочий по реализации интересов всех граждан страны и работающими в органах государственной власти.

В статье 2 Федерального закона дано следующее определение государственной службы:

Государственная служба- профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».

Таким образом, можно выделить следующие признаки, определяющие государственного служащего:

а) гражданин Российской Федерации;

б) исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы;

в) получающий денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета субъекта Российской Федерации.

В Санкт-Петербурге к государственной службе относится также исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими должности государственной службы Санкт-Петербурга категорий «Б» и «В».

Под видами государственной службы понимается ее специализация, которая, в свою очередь, обуславливается уровнем, целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них. Винокуров В.А.Государственная служба: сравнительно-правовой анализ законодательства о федеральной государственной службе и государственной службе Санкт-Петербурга.-Санкт-Петербург.2003.

Проведем сравнение видов государственной службы федерального законодательства и законодательства Санкт- Петербурга.

Федеральный закон делит всю государственную службу на два основных вида:

- федеральную государственную службу;

- государственную службу субъекта Российской Федерации.

Возможны различные варианты деления на виды государственной службы. Всю государственную службу можно разделить, например, на военную и гражданскую государственную службу. При этом следует иметь в виду, что военная служба является особым видом федеральной государственной службы.

В федеральной государственной службе существуют такие ее конституционные виды, как службы по обеспечению деятельности:

главы государства- Президента Российской Федерации;

законодательного органа Российской Федерации- Федерального Собрания Российской Федерации;

исполнительных органов Российской Федерации- Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

судебных органов Российской Федерации- федеральных судов;

надзорного органа Российской Федерации- Прокуратуры Российской Федерации;

иных федеральных государственных органов- Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека Российской Федерации и других.

Федеральная государственная служба может быть разделена также по видам чинов (воинские звания, специальные звания, дипломатические ранги, классные чины и квалификационные разряды), присваиваемых государственным служащим.

Государственную службу Санкт-Петербурга можно подразделить на следующие виды:

а) служба по обеспечению деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации- Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (в Аппарате Законодательного Собрания Санкт-Петербурга);

б) служба по обеспечению деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга- Администрации Санкт-Петербурга (высшего исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга), отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (в Канцелярии Администрации Санкт- Петербурга, в отраслевых и территориальных исполнительных органах государственной власти Санкт- Петербурга);

в) служба по обеспечению деятельности судебных органов субъекта Российской Федерации- Уставного суда Санкт- Петербурга и мировых судей (в аппарате Уставного суда Санкт- Петербурга и аппарате мировых судей);

г) служба по обеспечению деятельности иных государственных органов субъекта Российской Федерации- Санкт- Петербургской избирательной комиссии, Уполномоченного по правам человека в Санкт- Петербурге, Государственного секретаря Санкт- Петербурга (в аппаратах этих органов).

1.2 Принципы государственной службы

Формирование социального института государственной службы в России положило начало становлению законодательства о службе с установлением принципов государственной службы, статуса государственного служащего и пр.

Принципы государственной службы изложены в статье 5 Федерального закона.

Одним из важных принципов государственной службы в специальной литературе называется принцип социально-правовой защищённости служащих Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие. Екатеринбург, 1998г. С- 64, 67., либо принцип социальной защищённости Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: Издательство БЕК, 1996. С- 228.. К сожалению, данный принцип не нашёл своего прямого отражения в ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы РФ» Собрание законодательства РФ.1995г. № 31. Ст. 2990 (с изм. и доп.)., поэтому некоторые исследователи относят меры социальной защиты к реализации принципа стабильности кадров государственных служащих Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: “Статут”, 1999г.С- 68.. Необходимо отметить, что принцип социальной защищённости был сформулирован в п. 2 Положения о федеральной государственной службе, утв. указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5073 (с изм. и доп.). Утратил силу в соответствии с указом Президента РФ от 19 января 2000 г. Собрание законодательства РФ. 2000. №4. Ст.369.. Меры социальной защиты, содержащиеся в нем, нашли отражение и в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ».

В законе Санкт- Петербурга принципы государственной службы не дублируются. Это означает, что государственная служба Санкт- Петербурга основывается на тех же принципах, что и вся государственная служба Российской Федерации.

Государственная служба основана на следующих принципах:

1) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализм и компетентность государственных служащих;

9) гласность в осуществлении государственной службы;

10) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийность государственной службы, отделение религиозных объединений от государства;

12) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.

1.3 Исторический опыт государственной службы и проблемы адаптации в современных условиях

История российской государственности и государственной службы- это непрерывный процесс совершенствования и реформирования аппарата власти в целях более эффективного управления государством и обществом. Познать этот процесс- задача не только теоретического, познавательного, но и политического, практического характера.

Вопрос укрепления российского государства, повышения эффективности государственной службы является важнейшим на современном этапе государственного строительства. Задача создания эффективного государства может быть решена только при условии построения у нас современной системы государственной службы.

Из сказанного вытекает актуальность рассматриваемой темы и важность ее изучения для сегодняшнего этапа развития и совершенствования государственной службы Российской Федерации.

Рождение Российского централизованного государства и обеспечение его деятельности обусловило необходимость создания государственной службы. Формирование государственной службы России охватывает ряд различных по своему социальному характеру периодов и является результатом длительного исторического процесса. Этот отечественный опыт развития государственной службы, начиная с XVI в., имеет большое значение.

Истории государства и государственной службы в России были посвящены труды дореволюционных историков: В.Н. Татищева, М.В. Ломоносова, Н.М. Карамзина, С.М. Соловьева, Б.Н. Чичерина, В.О. Ключевского. Изучение вопроса истории государственной службы особенно интенсивно велось в конце XIX- начале XX в. усилиями таких государствоведов, как В.М. Гессен, Н. Нелидов, В.Н. Строев, Н.М. Коркунов, А. Яновский.

Под государственной службой понимались подчиненные интересам государства действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов распоряжению субъекта высшей власти или представляющих его должностных лиц.

Государственная служба представлялась как отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства, для чего служащие наделялись необходимыми полномочиями и правами.

Цели и задачи государственной службы царской России содержали такие ориентации как: обеспечение практической реализации функции и политики государства; установление прочной связи между государством и обществом; разработка условий и порядка приема кадров в административные органы и их продвижение по службе; нормативное регулирование прав, обязанностей и функций должностных лиц; определение политической, деловых и нравственных требований к служащим; поиск эффективных мер по стимулированию персонала и повышению его ответственности; формирование системы подготовки государственных служащих и т.д.

Становление государственной статской (гражданской) службы потребовало разработки и утверждения основных принципов ее организации. В нормативно- правовых актах XVIII- XIX вв., посвященных формированию и функционированию государственной службы, были определены важнейшие принципы ее организации. К ним относились полное соответствие действий чиновников законам Российского государства; централизм в управлении основными сферами государственной жизни; обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей; подконтрольность государственных органов и государственных служащих руководящим властным институтам; ответственность персонала государственных структур за порученный участок управления; иерархичность системы государственной службы.

Входившие в Государев двор «служилые люди» делились на чины. В первую их группу входили думные чины Боярской думы, в том числе думные бояре, окольничие, думные дворяне. Вторая группа состояла из придворных чинов- дворецких, казначеев, кравчих, постельничьих и прочих. В третью группу входили московские чины, в частности стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки и другие.

На руководящие должности выдвигались люди преимущественно из высших слоев общества. Для боярских родов служебные чины определялись в зависимости от таких признаков, как древность или знатность рода. Попытка в 1682 г. отменить прием на службу по «знатности» и замещать вакантные должности на основе деловых качеств встретила яростное сопротивление титулованного боярства и успеха не имела.

Особенностью государственной службы в России являлось то, что завершение ее становления, окончательное оформление этого государственно-правового института приходилось на время перерастания сословно- монархического строя в абсолютную монархию. Окончательно абсолютная, то есть неограниченная монархия утвердилась при Петре I.

С образованием единого русского государства с сильной монархической властью государственная служба в России рассматривалась не иначе как «государева служба». Статус «государевых слуг» характеризовался следующими отличительными признаками:

1) полная личная зависимость от государя, передача собственной карьеры и личной жизни на волю и милость государя;

2) служба по «приказу», по распоряжению свыше; беспрекословное принятие поручения, готовность взять на себя обязанности той или иной должности в указанной сфере государственного управления и на указанной территории государства;

3) отсутствие строго определенной управленческой специализации, ввиду вхождения гражданской, военной и других видов службы в единую «государеву службу», что порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене профиля должностей, увеличивало возможность оказаться в «немилости» у государя или непосредственного начальника и потерять должность.

Поскольку государственная служба была повинностью, то уход со службы без согласия государя квалифицировался как преступление и преследовался законом. Так, известное Соборное уложение 1649 г. содержало специальную главу «О службе всяких ратных людей Московского государства». Бояре и воеводы не имели права отпускать служилых людей с «государевой службы». Поскольку в то время гражданская служба еще не была отделена от военной, то наказания подобного рода распространялись на уход с любого вида государственной службы.

В условиях петровской абсолютной монархии характер государственной службы как повинности достиг максимума. Всему периоду царствования Петра I свойственны строгие меры, понуждавшие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности.

Обязательная государственная служба с сохранением определенных ограничений была отменена лишь манифестом Петра III от 1762 г. и «Грамотой на право вольности и преимущества благородного российского дворянства» Екатерины II от 1785 г. С вошествием на престол Александра I государственная служба окончательно превратилась из повинности в правовое отношение служащего с государственной властью, при этом деятельность государственных служащих регулировалась такими нормами, как обязанность, долг, необходимость, ответственность.

Таким образом, отличительными чертами государственной службы монархической России были: служба государю и Отечеству, сословно- дворянский характер, обязательность службы, стабильность службы, достаточно высокий уровень нормативно- правовой регламентации службы, патронатная система прохождения службы, закрытость, неподконтрольность обществу и другие.

Вышедший 24 января 1722 г. закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…» устанавливал три вида государственной службы- военную, гражданскую и придворную.

Государственные служащие подразделялись на две основные группы. Первую группу составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших служащих, не вошедших в сетку 14 классов.

Немаловажно и то, что сама государственная служба была поставлена на прочный юридический фундамент, регулировалась государственным законодательством, и в меньшей степени зависела от текущих установлений субъекта верховной власти.

Прохождение государственной службы в то время (как и сейчас) включало в себя три составляющие этапы: прием на службу, нахождение на службе (служебная карьера), уход со службы (прекращение).

В советском опыте организации государственной службы, наряду с очевидными недостатками и слабостями, содержится и немало рациональных элементов, к которым следует присмотреться. Это целенаправленность, организованность, централизм, первоначальный демократизм. Отрицательные черты советского опыта- отрицание государственной службы как правового института, слабость и неразработанность нормативно- правовой базы деятельности госаппарата, госаппарата, гипертрофия классового подхода и государственной идеологии, полная закрытость государственной службы. Принцип равного доступа к государственной службы был изъят из практики.

Таким образом, в ходе реформ государственного управления у нас сложилась определенная система организации государственной службы и ее прохождения. Советский период отечественной государственности в этом плане отличался своими особенностями - как положительными, так и отрицательными.

2. Особенности социальной защиты государственных служащих (на примере Санкт- Петербурга)

Одной из важных проблем на сегодняшний день является проблема защиты социального статуса государственных служащих. Наиболее слабым звеном его реализации является правовая составляющая его защиты. По данным социологов, чаще нарушаются права, призванные содействовать усилению должностной активности (выполнению обязанностей) государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечению социальных гарантий. Романов В.Л. Социальная защита государственных служащих: проблемы и возможные решения// Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М.:РАГС, 1996.С.211-212

Современная экономическая ситуация диктует необходимость повышения эффективности социальной политики, концентрации усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработки новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов.

Важнейшим направлением реализации социальной защиты государственных служащих является законодательное закрепление защитных мер как на федеральном уровне, так и на региональном уровне.

2.1 Определение социальной защиты и исторический опыт развития ее системы

Прежде чем перейти к вопросу о социальной защите государственных служащих, необходимо понять, что есть социальная защищенность населения вообще.

Понятие «социальная защищенность человека» отражает многообразие связей человека и общества, благодаря которым осуществляется жизнедеятельность граждан, раскрытие и использование их способностей. Однако такой подход появился не сразу.

Процесс возникновения и становления социального государства имеет долгую и сложную историю. В настоящее время оно существует в трех основных проявлениях и его можно анализировать на следующих трех соответствующих уровнях: «на научном - как идею и ее развитие в целом ряде концепций, на нормативном - как конституционный принцип, закрепленный в Основных законах все возрастающего числа стран, на эмпирическом - как реальную практику деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества и социальных групп» Гончаров П. Социальное государство: сущность и принципы. Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2000г. №2. С- 48.

Идейная основа социального государства восходит к представлениям античных мыслителей об идеальном государственном устройстве, обеспечивающем всеобщее благо для всех граждан, его практическое формирование - отражает объективный процесс возрастания социальной роли государства в регулировании общественных отношений в индустриальном и постиндустриальном обществах. «Промышленная революция и индустриализация стран Западной Европы вызвали новое резкое классовое расслоение общества, породили острый социальный антагонизм между рабочим классом и буржуазией. Леворадикальный путь разрешения этого основного противоречия капиталистического общества нашел свое воплощение в теории марксизма, в социалистической революции и практике социалистического строительства. Социал-реформистский путь - в различных концепциях постепенного совершенствования, эволюции буржуазного общественного строя, в том числе посредством создания социального государства, в практике социально-экономических и политических реформ, проводимых буржуазным государством» Гончаров П. Социальное государство: сущность и принципы. Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2000г. №2. С- 48.

Понятие «социальное государство» впервые было выдвинуто в середине ХIХ века знаменитым немецким государствоведом и экономистом Лоренцем фон Штейном (1815 - 1890), чья теория социального государства сложилась под влиянием философии Гегеля, французских социалистических доктрин, в результате анализа развития капитализма и классовой борьбы в Германии. Он считал, что идея государства заключается в восстановлении равенства и свободы, в поднятии низших, обездоленных классов до уровня богатых и сильных, что государство должно «осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного является условием и следствием развития другого и в этом смысле мы говорим об общественном или социальном государстве» Stein L. von. Gegenwart und Zukunft der Rechts- und Staatswissenschaften Deutschlands. - Stuttgart, 1876. S-215. Социальное государство по Штейну, должно не только узаконить и охранять господствующих, но и сознательно служить интересам народа.

Наиболее радикальную теоретическую основу интервенционистского социального государства выдвинул в 1879 г. немецкий экономист Адольф Вагнер, сторонник государственного и христианского социализма, определявший свои воззрения как социально-правовые. Его концепция предусматривала превращение буржуазного государства в «государство культуры и всеобщего благоденствия, огосударствление железных дорог, горных предприятий, банков и страховых организаций, интеграцию рабочего класса в государство и общество при отрицании политических и социальных революций» Ritter G. Der Sozialstaat - Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich . Munchen, 1989. S-76.

Идеи социальных реформ через превращение буржуазного государства в народное, рассматривающее благосостояние всех граждан как свою главную задачу, традиционно пользовались широкой поддержкой в немецком рабочем движении, его различных обществах, союзах, политических и профсоюзных организациях. Социал-реформистского направления в вопросах государственного строительства придерживалось также и большинство вождей немецкого рабочего класса.

«Сильное давление снизу в пользу улучшения социально-экономического положения трудящихся сочеталось в Германии с традицией реформ сверху. В результате во второй половине ХIХ - начале ХХ века в стране был выработан и законодательно закреплен ряд мер государственного и общественного характера по защите социальных интересов низших классов. Так, например, в 1910 г. в Германии было введено обязательное пенсионное страхование. Борьба трудящихся за свои права, идеологические и научные дискуссии о путях социализации деятельности государства, постепенное введение мер государственного регулирования социальных отношений в этот период имели место и в других индустриальных странах и прежде всего в Англии и Франции» Гончаров П. Социальное государство: сущность и принципы. Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2000г. №2. С-49.

Мощным толчком для дальнейшего развития теории и практики социального государства послужили мировой экономический кризис 1929 - 1933 гг. и Вторая мировая война. «Новый курс» президента Ф.Рузвельта в США включил в себя законодательное закрепление права рабочих на коллективный договор и организацию профсоюзов, общегосударственные мероприятия по борьбе с безработицей, помощь фермерам, решительные шаги в направлении социального обеспечения, ликвидации детского труда и сокращения рабочего дня, введения пенсии по старости. Он представлял собой американский вариант интенсивного внедрения практики социального государства, предотвратил весьма вероятную социальную революцию, на многие десятилетия предопределил основные направления социальной политики американского государства» Там же..

Особую роль в создании в западных странах социального государства сыграл так называемый «План Бевериджа», представленный в конце 1942 г. британскому парламенту председателем одного из его комитетов Уильямом Бевериджем и начавший осуществляться лейбористским правительством с 1945 г. «План рассматривался его автором как часть «всеохватывающей политики социального прогресса» и предусматривал новую организацию всей системы социального обеспечения через расширение социального страхования вплоть до охвата им почти всех граждан государства, а также через гарантию единого национального среднего дохода, которого хватало бы на скромное поддержание жизни. Ядром плана была тесная связь социальной политики с государственной экономической политикой, нацеленной на обеспечение полной занятости. Предусматривались создание безвозмездной, доступной всем гражданам государственной системы здравоохранения, контроль заработной платы и цен, постепенное устранение частной собственности на средства производства и другие меры. План Бевериджа был использован в социальной деятельности послевоенных правительств Бельгии, Дании и Нидерландов, при создании современной системы социального обеспечения Швеции, являющейся лучшей в Европе, послужил моделью при обсуждении вопросов социально-политического развития и в послевоенной Германии» Гончаров П. Социальное государство: сущность и принципы. Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2000г. №2. С-49.

После Второй мировой войны начался качественно новый этап в развитии социального государства - его возведение в конституционный принцип, его интерпретация как особого типа государства. Впервые социальное государство в качестве конституционного принципа было зафиксировано в статье 20 Конституции ФРГ 1949 года, провозгласившей Германию «демократическим и социальным федеративным государством» Конституции государств Европейского Союза. - М., 1997. С-187. Согласно ст.1 Конституции Пятой республики 1958 года, «Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой» Там же. С-665.

В несколько иных терминах положение о социальном государстве закреплено в Конституции Италии 1948 года. В соответствии со ст.2, «Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека - как частного лица, так и как члена общественных объединений, в которых проявляется его личность, - и требует выполнения непреложных обязанностей, вытекающих из политической, экономической и социальной солидарности» - Конституции государств Европейского Союза. - М., 1997. С 423.

В последующие годы практика конституционного закрепления статуса социального государства получила дальнейшее распространение. После свержения диктаторских режимов и установления демократии Испания провозгласила себя в 1978 г. правовым демократическим социальным государством Там же. С-371, а Португалия в 1975 году - суверенной республикой, ставящей своей целью построение свободного, справедливого и солидарного общества Конституции государств Европейского Союза. - М., 1997. С-521

Обязанности государства в области обеспечения благосостояния и социальных прав граждан установлены Конституцией Швеции 1974 года Там же. С-701. Эту тенденцию поддержал и ряд бывших социалистических стран Восточной Европы. Так, например, согласно своим конституциям, «Румыния является правовым, демократическим и социальным государством», а «Республика Польша - демократическое, правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости» Конституции государств Восточной Европы. - М., 1996. С-8.

Что представляет собой социальное государство как научная категория, какова его сущность как общественного явления? Большинство российских ученых рассматривают эти вопросы через призму специфической деятельности государства в социальной сфере. Так, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, один из инициаторов внесения положения о социальном государстве в текст Конституции России М.В. Баглай, считал, что социальным «называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1997. С-118-119.

Доктор политических наук Э.Я. Баталов отмечал, что становление индустриального, а потом и постиндустриального общества вызывает потребность в социальном государстве как «государстве, принимающем на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций» Баталов Э.Я. Доживет ли Россия до социального государства. Российская Федерация. - М., 1997, №8. С-48.

При подготовке российской Конституции 1993 года перед ее разработчиками стояла сложная проблема определения общественного строя новой России. Конституция провозгласила страну демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В ст.7 говорится, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» Конституция Российской Федерации. М., 1993г..

«Последние годы в России ведется интенсивный поиск объединяющей идеи, оптимальной модели будущего, приемлемой для большинства общества. При этом даже активные вчерашние сторонники и проводники либеральных реформ все более охотно говорят о «левом центре» и даже «новом социализме». В свою очередь основная часть левой оппозиции практически отказалась от ортодоксальных вариантов «реального» социализма. Тем не менее, и те, и другие явно недооценивают огромный созидательный, политический и пропагандистский, мобилизующий потенциал идеи социального государства» Гончаров П. Социальное государство: сущность и принципы. Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2000г. №2. С-56.

Одной из основных причин этого является отождествление социального государства с чрезвычайно высоким уровнем жизни в развитых странах. Однако в данном случае в значительной степени имеет место нарушение последовательности событий и неверная трактовка их причинно-следственной связи.

Резюмируя мнения российских и зарубежных ученых, а также обобщая практику конституционного закрепления принципа социального государства и его реализации в ряде стран мира, можно констатировать, что «социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества» Гончаров П. Социальное государство: сущность и принципы. Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2000г. №2. С-53.

Социальная защита представляет собой организационно-правовой метод соблюдения социальных прав человека и достижения целей социального государства в Российской Федерации, опирается на нормативные источники, регулирующие правоотношения социальной защиты в таких важнейших сферах общественной жизни, как образование, здравоохранение, труд и занятость, социальное обеспечение.

2.2 Особенности региональной политики в области социальной защиты государственных служащих Санкт- Петербурга

государственный служащий социальный защита

Социальная защита является одним из основных элементов социальной политики.

При разработке концепций и программ формирования систем социальной защиты в каждом отдельно взятом городе необходимо учитывать трехуровневое строение социальной политики, предусматривающее наличие трех типов субъектов управления: федерального, регионального и муниципального.

Сложившаяся в каждом отдельном городе экономическая и социально-демографическая ситуация обязательно имеет ряд специфических черт. Именно из этого следует целесообразность разработки региональных и муниципальных версий системы социальной помощи, исходящих, с одной стороны, из единой общенациональной социальной стратегии и, с другой стороны, учитывающих местные особенности. При этом основные отличия будут находиться не в сфере стратегических целей и задач, а в перечнях и приоритетах проводимых в рамках социальных программ мероприятий и определения финансовых источников их реализации. Решающее влияние на базовые характеристики территориальных социальных программ будут оказывать социально-демографические показатели.

Региональная политика в области социальной защиты государственных служащих должна быть направлена на выполнение ряда задач:

- создание нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Санкт-Петербурга;

- определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих Санкт-Петербурга;

- выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих Санкт-Петербурга, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы;

- обеспечение условий работы по исполнению должностных обязанностей;

- медицинское обслуживание вместе с членами семей, в том числе после выхода на пенсию;

- пенсионное обеспечение;

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей;

- обязательное государственное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы.

2.3 Гарантии государственных служащих (на примере Санкт- Петербурга)

Одно из ведущих мест в создании эффективно действующей системы государственной службы Российской Федерации занимают вопросы социальной защиты государственных служащих. Государственные социальные гарантии играют большую стимулирующую роль. С этими вопросами государственный служащий встречается как при поступлении на службу (уровень денежного содержания, социальные гарантии), так и в процессе ее прохождения (льготы государственного служащего) и прекращения (государственная пенсия).

Законодательно закрепленные государственные гарантии имеют своей целью обеспечение социальной защищенности работников государственного аппарата.

Под гарантиями на государственной службе понимаются различного рода денежные возмещения дополнительных затрат и более высокой стоимости жизни, возникающих в связи с выполнением служащими служебных заданий.

Статья 15 Федерального закона «Об основах государственной службы» Федеральный закон №119-ФЗ «Об основах государственной службы». 31.07.2005г. гарантирует государственному служащему: условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы; защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом. Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов. Государственному служащему в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов федерации возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья. Федеральными законами и законами субъектов федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего Собрание законодательства РФ.1995г. № 31. Ст. 2990 (с изм. и доп.)..

Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993 №2267, прямо устанавливает принцип социальной защищенности государственных служащих, согласно которому им создаются необходимые условия для эффективной деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно; медицинское обслуживание их и членов семей, в том числе после выхода его на пенсию, за счет средств республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа или другими, не зависящими от государственных служащих причинами; защита их и членов семей от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи, перспектива повышения по службе.

Кроме того, проблемы социальной защищенности федеральных государственных служащих нашли свое отражение в указах Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» от 09.03.1996 №353, «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы» от 29.04.1996 №604, «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих» от 16.08.1995 №854, «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» от 07.02.1995 №103, «Об утверждении Положения о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппарата органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата» от 23.08.1994 №1722, в Гарантиях правовой и социальной защиты работников государственной налоговой службы Российской Федерации и Положении о классных чинах работников государственной налоговой службы, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 31.12.1991 №340. В целях реализации указов был принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, содержащий правовое закрепление мер социальной защиты федеральных государственных служащих, а также ряд совместных постановлений Министерства труда и Министерства юстиции Российской Федерации.

Проанализировав вышеупомянутые законы и нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, можно прийти к выводу, что на сегодняшний день в Российской Федерации существует относительно полная правовая регламентация мер социальной защиты государственных служащих. «И если реальное состояние дел, как утверждают материалы исследования, проведенного коллективом Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, далеко не благополучно, то это связано с несовершенством механизма реализации законодательно закрепленных положений» Гонтмахер Е. Анализ законодательной базы в области социальной защиты на региональном уровне. Социальная политика. №3, осень, 2005г. С-68.

В социальной политике Санкт- Петербурга заложены задачи по совершенствованию законодательной базы, которая закрепит социальные гарантии населения, в том числе и государственных служащих Санкт-Петербурга.

В соответствии со статьей 18 Закона Санкт-Петербурга государственному служащему предусмотрены следующие гарантии:

1) условия работы, обеспечивающие выполнение им должностных обязанностей;

2) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, Законом Санкт-Петербурга, иными законами и нормативными актами Санкт-Петербурга;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4) при направлении в служебную командировку возмещение расходов, связанных с командировкой, обеспечением места в гостинице, приобретением билетов для проезда к месту назначения и обратного проезда;

Отсутствие в Законе Санкт-Петербурга государственному служащему гарантий, установленных Федеральным законом, не означает, что данные гарантии не распространяются на государственных служащих Санкт-Петербурга.

Иные (дополнительные) гарантии для государственного служащего Санкт-Петербурга, установленные Законом Санкт-Петербурга:

Статья 18:

1) доплата в установленных Законом Санкт-Петербурга случаях к пенсии, получаемой в соответствии с федеральными законами;

2) обеспечение членов семьи государственного служащего Санкт-Петербурга в случае его смерти, наступившей в связи с выполнением им должностных обязанностей, в порядке и на условиях, установленных федеральными законами, законами Санкт-Петербурга.

Статья 31:

1) в случае гибели (смерти) лица, замещавшего должность государственной службы Санкт-Петербурга, в период работы или увольнения с должности, если она наступила вследствие телесных повреждений или иного повреждения здоровья, полученных в связи с исполнением им должностных обязанностей, его наследникам выплачивается единовременная компенсация в размере 300 должностных окладов данного лица, установленных на момент его гибели (смерти0;

2) в случае причинения лицу, замещающему должность государственной службы Санкт-Петербурга, в связи с исполнением им должностных обязанностей увечья или иного повреждения здоровья, повлекшего за собой установление инвалидности, данному лицу выплачивается единовременная компенсация в следующих размерах (в должностных окладах данного лица, установленных на момент причинения увечья или иного повреждения здоровья):

- инвалиду I группы-180;

- инвалиду II группы-120;

- инвалиду III группы-60;

3) в случае причинения лицу, замещающему должность государственной службы Санкт-Петербурга, в связи с исполнением им должностных обязанностей телесных повреждений или иного повреждения здоровья, без установления инвалидности, данному лицу выплачивается единовременная компенсация в размере 12 должностных окладов данного лица, установленных на момент причинения телесных повреждений или иного повреждения здоровья.

Постановлением губернатора Санкт-Петербурга от 30 июля 2001 года №12 утверждено Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячных доплат к пенсии неработающим лицам, замещавшим государственные должности Санкт-Петербурга и должности государственной службы Санкт-Петербурга.

Ненормированный рабочий день. Трудовым кодексом определено понятие ненормированного рабочего дня. В соответствии со статьей 101 Трудового кодекса ненормированный рабочий день-это особый режим работы, в соответствии с которым отдельные работники могут по распоряжению работодателя при необходимости эпизодически привлекаться к выполнению своих трудовых функций за пределами нормальной продолжительности рабочего времени.

Законодательство о государственной службе не предусматривает такого особого условия государственной службы как ненормированный рабочий день.

Федеральным законом предусмотрено, что дополнительный оплачиваемый отпуск предоставляется государственному служащему за выслугу лет, а не за ненормированный рабочий день. Винокуров В.А.Государственная служба: сравнительно-правовой анализ законодательства о федеральной государственной службе и государственной службе Санкт-Петербурга.-Санкт-Петербург.2003.

В то же время Законом Санкт-Петербурга (статья 29) для государственных служащих Санкт-Петербурга категории «Б» и «В» установлен ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный рабочий день:

12 календарных дней- лицам, замещающим высшие, главные, ведущие и старшие должности государственной службы Санкт-Петебурга;

5 календарных дней- лицам, замещающим младшие должности государственной службы Санкт-Петербурга.

Положением о порядке предоставления отпусков государственным служащим Санкт-Петебурга в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга, утвержденным распоряжением Администрации Санкт-Петербурга от 17 марта 2003 года №443-ра, также предусмотрено право государственных служащих Санкт-Петербурга в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга на указанный выше ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, который суммируется с ежегодным основным оплачиваемым отпуском.