Социально-правовое обеспечение государственных служащих Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Дипломная работа

Социально-правовое обеспечение государственных служащих Российской Федерации



Содержание

Введение

Глава 1. Проблемы социально-правового обеспечения государственных служащих Российской Федерации

1.1 Государственная служба как особый вид профессиональной деятельности

1.2 Социально-правовое обеспечение государственных служащих Российской Федерации

1.3 Нормативно-правовое регулирование социально-правового обеспечения государственной службы

Глава 2. Опыт реализации социально-правового обеспечения государственных служащих в Калужской области

2.1 Региональная законодательная база социально-правового обеспечения государственных служащих Калужской Области

2.2 Деятельность ОВД в УМВД по Калужской области в сфере социально-правового обеспечения сотрудников

2.3 Рекомендации по организации и осуществлению социальной защиты сотрудников ОВД в УМВД по Калужской области и членов их семей

Заключение

Список литературы

Приложения

законодательная база соцобеспечение государственный служащий



Введение

Необходимость существования государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт и состояние общественных отношений, даже в странах с высокой культурой демократии, показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того чтобы Российская Федерация продолжала развиваться как демократическое, социальное, правовое государство, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ [10,c.96].

Все более углубляющиеся преобразования и сопутствующие им кризисные процессы в российском обществе стремительно меняют его социальный облик, ставят небывалые по сложности и остроте политические, экономические, правовые и духовно-нравственные проблемы. В этих условиях особую роль приобретает государственная служба как социально организующий институт, как специальный вид управленческой деятельности. И только адекватная кадровая политика государства, направленная на формирование высокопрофессионального и стабильного государственного аппарата, способна обеспечить решение сложнейших задач переходного периода.

Вполне оправдано одной из приоритетных задач кадровой политики считать создание системы социальной защиты государственных служащих. Конечно, трудно говорить о социальной защите государственных служащих в стране, где свыше 25 процентов населения живет за чертой бедности и нуждается в социальной поддержке государства. Но актуальность проблемы и состоит в том, что только наличие сильной социальной и правовой защищенности государственных служащих создает условия для притока и закрепления на государственной службе наиболее компетентных и добросовестных граждан, способных стать связующим звеном государства с населением, обслуживая государство, обслуживать и защищать права и законные интересы человека в нашей стране.

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях [2,c.105]. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы.

Далее следует отметить, что государственная служба обязана своим возникновением государству. С его возникновением и развитием стала развиваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления [2,c.49].

Организующая деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности общества, поэтому государственная служба регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Например, статья 4 в пункте 3 Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом1. Таким образом, государственная служба регулируется частично нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии, предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Таким образом, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.) [15,c. 66].

Усложнение общественных отношений, повышение требований к государству потребовало необходимость выделения управленческой, организаторской деятельности, как таковой.

Для выполнения определенных, требующих специальной квалификации функций общество выделяет относительно устойчивую категорию работников, занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального управления.

Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство обеспечивать служащего. Принципиальное различие социальной защиты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан обусловлено тем, что занятый в различных гражданских структурах (даже выполняющий неквалифицированный труд) гражданин работает “на себя”, в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При этом, в отличие от других граждан, ограничиваются не только его конституционные права, но и другие личные права и свободы.

Такие ограничения прав и свобод во имя интересов общества требуют социальной компенсации. Поскольку государство ограничивает своих служащих, оно должно заботиться о них, и забота эта должна быть подлинной и многогранной.

Также актуальность темы исследования определяется тем, что становление и развитие государственной службы Российской Федерации невозможно без создания эффективной системы социальной защиты государственных служащих. В настоящее время эта система еще только складывается. Далеко не все вопросы социальной защиты государственных служащих получили соответствующее правовое урегулирование. Отсутствуют и серьезные научные исследования по данной теме. В монографическом плане упомянутая тема фактически не исследовалась. Отдельные же вопросы правового регулирования социальной защиты государственных служащих были объектом изучения в некоторых исследованиях по юридическим проблемам социального обеспечения и государственной службы. Однако в концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15.08.01 г.1, уже чётко выделены такие недостатки государственной службы, как отсутствие целостной системы государственной службы, снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих, несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе .Исходя из вышесказанного, можно судить о недостаточной степени как изучения, так и самого законодательного урегулирования социального обеспечения государственных служащих РФ. Таким образом, важность вопросов правового регулирования социального обеспечения государственных служащих и отсутствие соответствующих научных разработок определили выбор темы настоящей дипломной работы.

В соответствии с темой работы можно выделить объект и предмет исследования: 

Объект - социально-правовое обеспечение государственный служащих Российской Федерации

Предмет - правовые аспекты социально-правового обеспечения государственных служащих.

Исходя из вышеизложенного, можно выделить основную цель исследования - изучение социально-правового обеспечения государственных служащих Российской Федерации с выявлением основных проблем и возможных путей их решения.

Цель исследования обуславливает необходимость выполнения следующих задач:

- изучение аспектов государственной службы РФ как особого вида профессиональной деятельности;

- анализ системы социально-правового обеспечения госслужащих РФ и его нормативно-правового регулирования;

- изучение региональной законодательной база социально-правового обеспечения государственных служащих в Калужской области;

- анализ деятельности ОВД в УМВД по Калужской области в сфере социально-правового обеспечения сотрудников ;

- составление практических рекомендаций по организации и осуществлению социальной защиты сотрудников ОВД в УМВД по Калужской области и подведение итогов работы.

Методологическую основу исследования составляют методы анализа и синтеза, анкетирования, а также подбор соответствующей литературы и методы теоретической интерпретации, что в совокупности позволило сформулировать возможные направления путей решения проблем социально-правового обеспечения государственных служащих РФ на современном этапе.

Практическое значение исследования заключается в том, что результаты, полученные входе исследования, могут быть использованы в деятельности специалистов по оказанию социально-правовой помощи госслужащим, а также при написании студентами рефератов и курсовых работ.



Глава 1. Проблемы социально-правового обеспечения государственных служащих Российской Федерации

1.1 Государственная служба как особый вид профессиональной деятельности

Главной особенностью государственной службы является то, что она государственная, т.е. создается и организуется государством, им регулируется посредством законодательства, а лица, находящиеся на государственной службе, обеспечивают выполнение государственных полномочий. В понятии государственной службы (статья 2 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”) в качестве ведущего признака выделяется “профессиональная деятельность”. Следовательно, государственная служба - это система правоотношений между государственным служащим и государственным органом по профессиональному обеспечению выполнения полномочий данного органа государственной власти. Содержание этих отношений обусловливает требования к качеству труда государственного служащего, с одной стороны, а, с другой, - к организации всей государственной службы.

Если государственную службу рассматривать с позиций деятельностного подхода, то ее основная функция - управление . По своему характеру оно должно быть профессиональным.

В понятии “профессиональная деятельность” прежде всего отражаются качественные характеристики трудовых функций, которые надлежит выполнять человеку на государственных должностях, уровень развития содержания труда по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, требуемое качество этого труда [51]. Отсюда следует, что участие в ней человека возможно только при овладении им соответствующими профессиональными знаниями, умениями, навыками, опытом. А это означает, что приоритетными в государственной кадровой политике могут быть только деятельностные, профессиональные возможности человека. То есть прежде чем поступить на государственную службу, человек должен иметь необходимую профессиональную подготовку, обладать специальными знаниями, умениями и навыками [21,c.209]. Государственная служба обеспечивает непрерывное, преемственное и компетентное выполнение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба является особым видом профессиональной управленческой деятельности. Она характеризуется следующими чертами:

- Сервисность (от лат. servis - обслуживание). Основное назначение государственной службы заключается в обеспечении (обслуживании) исполнения политическим должностным лицом полномочий государственных органов. Государственная служба оказывает услуги (выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения и справки и т.д.) населению. Услуги, оказываемые государственными служащими, имеют в основном интеллектуальный характер.

- Иерархичность, т.е. подчинение одних работников другим. Каждое должностное лицо включается в иерархическую структуру и обладает компетенцией с учетом иерархического разделения труда, ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

- Законность: государственные служащие выполняют свою деятельность в соответствии с установленными правилами, без произвола и предпочтения. Они призваны решать все вопросы в соответствии с законами и другими нормативными актами. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных и правоприменительных актов приобретают юридическую силу только после принятия их компетентными органами или должностными лицами.

- Стабильность. Государственные должности государственной службы должны стать для государственных служащих постоянной деятельностью с перспективой регулярного служебного повышения.

- Профессионализм. Государственная служба является профессией для государственных служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего образования. В пунктах 3, 4 статьи 6 Федерального закона “Об основах государственной службы в Российской Федерации''' включены требования к уровню профессионального образования лиц, замещающих государственные должности государственной службы с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы. Законом предусматривается, что государственный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей (пункт 7 статья 10). *

- Деполитичность. При демократических режимах политизация государственной службы отвергается. Государственная служба должна быть политически нейтральна как в отношении правящей партии, так и в отношении оппозиции. Нейтральность обеспечивается рядом правовых норм: определением правового статуса государственных служащих, установлением ряда ограничений для государственных служащих, санкциями за их нарушение и т.п.

Превращение государственной службы в профессиональную деятельность влечет не только констатацию ее усложнения, но и появление новых профессий и специальностей, формирование слоя профессиональных государственных служащих [45,c.123]. Как отмечает А.И.Турчинов, по предварительным оценкам только для обеспечения федеральной государственной службы требуется около 1500, а государственной службе субъектов Российской Федерации от 200 до 220 профессий и специальностей

При определении государственной службы в статье 2 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” отмечается, что профессиональная деятельность государственных служащих обеспечивает исполнение “полномочий государственных органов”. Тем самым устанавливается содержание данной профессиональной деятельности. Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом.

Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнением этих обязанностей (статья 1 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Государственные должности подразделяются на:

- должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного выполнения полномочий государственных органов (Президент, Председатель Правительства, руководители органов законодательной и исполнительной властей, депутаты, министры, судьи и др.). Это государственные должности категории “А”, их можно назвать политико-судебными; 3.

- должности, учреждаемые в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категорий “А”. Это государственные должности категорий “Б”, их можно назвать патронатными; 4.

- должности, устанавливаемые государственными органами для исполнения и обеспечения собственных полномочий - это государственные должности категории “В”, их можно назвать административными.

Действующее законодательство закрепило еще один формальный признак государственной должности: она должна быть включена в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Он содержит перечень политических должностей (категории “А”) и государственных должностей государственной службы. В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и административные (категории “Б” и “В”), классифицированные по группам. Этот реестр утверждается Президентом Российской Федерации.

В статье 2 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации"' дается формулировка содержания профессиональной деятельности государственных служащих “по обеспечению полномочий государственного органа"', а в статье 1 государственная должность рассматривается как должность “с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов”.

Хотя обе формулировки и говорят об исполнении полномочий государственных органов, они существенно разнятся между собой [44,c.395]. Первая формула говорит об обеспечении исполнения полномочий государственных органов - определяет практическое содержание государственной службы: организация исполнения, само исполнение, контроль и т.п. Вторая же формула указывает на непосредственное исполнение полномочий государственных органов, имеет в виду и прямо называет лишь лиц, стоящих во главе государственных органов, т.е. их руководителей. Основными носителями полномочий государственных органов являются политические руководители, т.е. лица, замещающие государственные должности категории “А”. В Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” данные государственные должности не отнесены к государственной службе. В статье 2 Закона к государственной службе отнесено исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий “Б” и “В”. Их можно отнести к административным государственным должностям. Следует заметить, что государственные должности категории “Б” - это лишь доверенные лица политического деятеля. Все они привязаны к персоне, а не к должности, срок их полномочий заканчивается со сроком полномочий государственной должности категории “А” (пункт 2 статья 2).

Итак, государственная деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов - деятельность за пределами государственной службы. Государственная же деятельность по обеспечению полномочий государственных органов государственная служба, а это значит, что закон связывает государственную службу с осуществлением исполнительной власти.

Две части государственной деятельности - не изолированы одна от другой. Закон четко определяет (статьи 1-2) соотношение между ними: государственная служба обеспечивает исполнение полномочий руководителями государственных органов.

В научной литературе даются определения государственной службы.

Г. В. Атаманчук предлагает следующее определение: “Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах” [2, c.55]. Данное определение организует взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа, государственной должности - и определяет, что главным в активности гражданина в государственном органе и по государственной должности является осуществление функций и достижение целей государства.

В.Д. Граждан подразделяет деятельность органов государственной власти на две части: деятельность политических должностных лиц и государственную службу. Отсюда следует определение: “Государственная служба - это профессиональная деятельность аппарата государственных служащих по обеспечению исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов” .

Дискуссионный характер имеет выделение видов государственной службы. Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов, а служба обеспечивает реализацию компетенции государственных органов. Она зависит от классификации государственных органов и производных от нее.

Г.В. Атаманчук выделяет три вида государственной службы:

Управленческая государственная служба, состоящая в осуществлении государственного управления общественными процессами. Ее объем и содержание определяются сущностью государственного управления, которая трактуется как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (его органов) на сознание, поведение и деятельность людей, поддержание жизненной активности общественной системы. Этот вид службы осуществляется в законодательных, исполнительных и судебных органах власти.

Военная государственная служба - служба, обеспечивающая суверенитет, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества.

Специальная государственная служба - связана с поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности. Эта служба осуществляется в так называемых административно-надзорных и контрольных органах.

Названные виды государственной службы Российской Федерации на разных ее уровнях имеют разное значение и объем. Если управленческий вид государственной службы присущ всем ее уровням, то военная, как и специальная, - преимущественно федеральной государственной службе, хотя может быть и в государственной службе субъектов Российской Федерации. Здесь играет роль объект интересов, обеспечиваемых каждым видом государственной службы. Д.Н. Бахрах подразделяет государственную службу на гражданскую и милитаризованную. Так же предлагает в название данного закона внести “гражданская государственная служба''. Гражданская государственная служба может быть общей и специальной.

В.М. Манохин называет три вида государственной службы: федеральная государственная служба, государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении и федеральная государственная служба и федеральная государственная военная служба.

В.А. Козбаненко основываясь на профессиональной специализации и особенностях предмета ведения государственных служащих, сферах их деятельности и компетенции, правовому статусу в системе государственной власти дает видовую структуру государственной службы Российской Федерации. Указывает на многоплановость структуры, которая определяется конституционно- федеральным устройством государства и функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов. В видовой горизонтали, в соответствии с принципом федерализма, выделяет федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации [37,c.283].

Государственную службу рассматривает в двух основных видах: гражданскую и военную, каждую из которых разделяет по функциональным особенностям. Так, гражданская служба представлена общеадминистративной (управленческой), специализированной, правоохранительной, военизированной, которые еще делятся на подвиды.

Данная классификация видов государственной службы Российской Федерации представляет интерес и дает возможность рассмотреть особенности государственной службы в отдельных государственных органах по особым условия труда, специальный профессиональный подготовке, особом порядке прохождения службы, особенностях статуса и полномочий.

Важной оставляющей объекта нашего исследования является служба в органах государственной власти общей компетенции, т.е. общая или общеадминистративная (управленческая) служба. Её объём и содержание определяются сущностью государственного управления.

Таким образом, государственная служба - это деятельность государственная, т.к. задача государственной службы состоит в осуществлении целей и функций государства.

Государственная служба является особым видом профессиональной управленческой деятельности и характеризуется сервисностью, иерархичностью, законностью, стабильностью, профессионализмом и деполитичностью.

Превращение государственной службы в профессиональную деятельность ведет к формированию слоя профессиональных государственных служащих. Государственная служба становится разновидностью профессионального труда.

Государственная служба - это административная деятельность, осуществляемая в органе государственной власти.

Главные задачи по обеспечению полномочий государственного органа осуществляются служащими, замещающими государственные должности государственной службы категории “В”. Эта категория государственных служащих должна быть компетентной и высоко профессиональной [20,c.31].

1.2 Социально-правовое обеспечение государственных служащих Российской Федерации

Система социально-правового обеспечения государственных служащих включает в качестве основных компонентов денежные средства, органы и учреждения, предоставляющие обеспечение, субъекты обеспечения, виды обеспечения и нормативные правовые акты. Поэтому систему социальной защиты государственных служащих можно определить как систему взаимодействующих и взаимосвязанных денежных фондов, органов и учреждений, субъектов обеспечения, видов обеспечения и нормативных правовых актов. Структурными элементами рассматриваемой системы являются следующие подсистемы: финансирования; управления; субъектов обеспечения; видов обеспечения; правовая. Касаясь вопроса об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере социальной защиты государственных служащих, можно утверждать, что нормативные правовые акты о социальной защите государственных служащих составляют комплексное образование, так как возникающие в данной сфере общественные связи входят в предмет регулирования различных отраслей российского права. При этом под предметом правового регулирования следует понимать группу (вид) общественных отношений, выделяемых на основе определенных признаков, которые зависят от деятельности, поведения и от самих участников общественных отношений (М.В. Молодцов, В.И. Попов). Отношения, складывающиеся между государственными органами и государственными служащими по поводу денежного содержания, гарантий и компенсаций на службе, входят в предмет трудового права и составляют часть отношений, возникающих в процессе трудовой служебной деятельности и в непосредственной связи с нею (В.Н. Скобелкин). В предмет трудового права входят и отношения по охране труда государственных служащих, однако они входят в подсистему отношений, обеспечивающих трудовую служебную деятельность (В.Н. Скобелкин, М.В. Молодцов). Отношения по поводу пенсионного обеспечения государственных служащих, обеспечения их денежными пособиями, медицинского обслуживания составляют часть предмета права социального обеспечения. В предмет административного права входят отношения, которые складываются между различными государственными органами в сфере управления социальной защитой государственных служащих (Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский).

Чтобы точнее разобраться в структуре социально-правового обеспечения государственных служащих следует вернуться к рассмотрению определений основных понятий.

В широком понимании социальную защиту государственных служащих можно рассматривать как непрерывный процесс, обеспечивающий нормальное и эффективное функционирование государственного аппарата. В узком смысле социальная защита государственных служащих и членов их семей на современном этапе представляет собой комплекс государственных мероприятий, направленных на обеспечение государственно-служебного иммунитета государственных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе государственной службы, а также систему государственного обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных обязательств [36,c.119]. И в том, и в другом случае социальная защита как парадигма обладает рядом признаков. Признак -- это показатель, примета, знак, по которым можно узнать, определить что-нибудь. Прежде всего, отличительным признаком данной парадигмы является объект защиты. В данном случае объектом защиты выступают государственные служащие, то есть лица, категорированные законом в качестве таковых, а также их семьи. В соответствии со статьей 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральный государственный служащий -- гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. От других граждан, занимающихся профессиональной деятельностью, государственных служащих отличает то обстоятельство, что они выполняют свои функции на государственных должностях, то есть-- работают непосредственно на государство. К числу таких признаков относится также государственный характер социальной защиты государственных служащих. Публичный характер социальной защиты рассматриваемой категории граждан обусловлен спецификой их деятельности. Государственные служащие непосредственно работают на государство, реализуют его функции, являются представителями государства в гражданском обществе. Поэтому обратная связь государства в форме социальной защиты применительно к чиновникам вполне естественна и закономерна. С другой стороны, для государственных служащих законодательно установлен ряд ограничений, не позволяющих, например, заниматься предпринимательской деятельностью. Таким образом, заработная плата, выплачиваемая из бюджетных средств, является практически единственным источником средств существования (исключая ограниченные возможности работы по совместительству). Следовательно, самообеспечение и самостоятельная защита для государственных служащих являются недоступными. Таким образом, субъектом социальной защиты государственных служащих выступает государство. Выше уже отмечалось, что социальная защита граждан не должна ограничиваться только деятельностью государства. Необходимо участие и иных институтов гражданского общества. Однако применительно к государственным служащим какие-либо иные формы социальной защиты, кроме государственных, не применяются.

Следующим признаком, характеризующим парадигму социальной защиты государственных служащих, является разнообразный характер предоставляемых форм, видов, способов охраны материальных и нематериальных интересов государственных служащих и членов их семей.

Основными элементами социальной защиты государственных служащих являются: охрана государственно-служебного иммунитета в процессе государственной службы, охрана от социальных рисков и социальных конфликтов, социальное обеспечение, социальное обслуживание, социальная поддержка государственных служащих и членов их семей [7,c.40]. Вместе с тем, к сожалению, следует отметить тот факт, что социальная защита государственных служащих практически не имеет системного характера.

Формирование социального института государственной службы в России положило начало становлению законодательства о службе с установлением принципов государственной службы. Несмотря на то, что вопросам и проблемам принципов государственной службы уделяется значительное внимание на законодательном и исследовательском уровне, легальная дефиниция таких принципов в федеральных нормативных актах отсутствует. В связи с этим с методологических позиций закономерны различные подходы к научному пониманию определения и природы принципов государственной службы в правовой науке. Так, В.М. Манохин в качестве принципов государственной службы рассматривает требования, которые обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе, распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы; охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы. Развивая учение о принципах государственной службы, Ю.Н. Старилов определяет их как основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы

Обобщая сказанное выше, можно предложить следующее определение принципов государственной службы -- это формально закрепленные основополагающие идеи, правовые убеждения, выражающие политику и идеологию государства, направленные на формирование нормативной базы, устанавливающие юридические рамки организации и функционирования государственного аппарата [6,c.80]. В данном случае под формальным закреплением мы понимаем именно нормативный характер принципов, т.е. отражение их в нормах права. В теории права неоднократно высказывались мнения о том, что принципы не обязательно должны быть закреплены в нормах права, а только вытекают из смысла норм. При таком подходе просматривается опосредованный характер принципов от норм права. Более логичной представляется точка зрения, согласно которой правовые принципы понимаются как нормативно-руководящие начала права [10,c.98-99]

К сожалению, современное положение дел свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования системы, организации, принципов государственной службы. Как справедливо указано Ю.Н. Стариловым, лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить девятилетний опыт нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации.

Предметный анализ ситуации, сложившейся в российском государственном аппарате в постсоветский период, позволил специалистам сформулировать принципы государственной службы. Так, А.В. Оболонский приводит десять принципов, которые позволят напряду с соответствующими мерами создать в России публичную государственную службу:

1. Принцип приоритета профессиональных качеств. Этот принцип называется автором в качестве главного, «несущего». Рассматриваемый принцип предполагает наличие обеспечительных мер, таких как конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, политических должностей и некоторых других. Это позволит привлечь в государственный аппарат «свежую кровь», с одной стороны, и стать своеобразным кадровым «фильтром», с другой стороны. В качестве обеспечительной меры предлагается создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров для государственной службы. Следующей обеспечительной мерой должен стать контрактный механизм взаимоотношений служащего и государственного органа.

2. Принцип статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей. К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим критериям и на внеконкурсной основе. Поскольку занятие таких должностей связано с повышенным риском их потери, предлагается компенсировать этот риск «позолоченными парашютами», т.е. выходными льготами в форме либо пожизненной пенсии в размере 50--80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом назначения и увольнения), либо права сдачи экзаменов на достаточно высокий классный чин, дающий право на занятие соответствующей постоянной «карьерной»должности. К «карьерным» должностям относятся должности, не являющиеся политическими.

3. Принцип компенсируемых ограничений. В соответствии с данным принципом автором предлагается установить адекватную компенсацию государственным служащим за предусмотренные законодательством ограничения в отношении работы по совместительству, занятия предпринимательской деятельностью, политической деятельностью и другие. Компенсацией в этом случае могли бы стать определенные привилегии. С нашей точки зрения, особый правовой статус государственных служащих должен связываться не только и не столько с возможными ограничениями в процессе службы, сколько с самим фактом службы на государство.

4. Принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями. Соблюдение этого принципа позволило бы сделать доходы государственных служащих более прозрачными, что, несомненно, во-первых, повысит гарантии оплаты труда рассматриваемой категории лиц, и, во-вторых, сократит нередко необоснованные представления граждан о завышенных доходах чиновников.

5. Принцип «выведения за штат» и перевода на хозрасчет значительной части функций государственной службы. Реализация этого принципа будет способствовать удешевлению государственного аппарата за счет его сокращения.

6. Принцип прозрачности. Как утверждает автор, разрушив мифологию о «тайне государственной машины», такие меры помимо всего прочего поднимут авторитет государственной службы в глазах общества, защитят ее от столь распространенного у нас огульного очернительства, которое, как известно, часто сопутствует закрытости, дефициту информации.

7. Принцип ориентации на «клиента». Освещая данный принцип, автор очень удачно проводит аналогию между терминами «клиент» и «проситель», совершенно справедливо полагая, что «проситель» воспринимается как бесправный субъект, а «клиент» -- это атрибут рыночной экономики, настраивающий, по крайней мере, на равноправные отношения.

8. Принцип служебной лояльности. То есть лояльности по отношению к служебному долгу. Понимания и поддержки позиции Президента страны. Неукоснительного соблюдения основ конституционного строя.

9. Принцип этичности. Данный принцип должен быть основан на соблюдении неформального Этического кодекса служащего.

10. Принцип системности подготовки и переподготовки кадров. Для реализации рассматриваемого принципа предлагается структурировать кадровую подготовку служащих государственного аппарата, разделив ее на допрофессиональную подготовку и отбор возможных будущих администраторов и специальную переподготовку высших управленческих кадров.

Свой вариант принципов государственной службы предлагает и В.Н. Барышев (см. Приложение 1. Основные принципы государственной службы по концепции В.Н. Барышева). Наличие нескольких точек зрений по вопросам существа и содержательной части принципов государственной службы свидетельствуют о дискуссионном характере этих проблем.

В действующем законодательстве, регламентирующем государственную службу, в качестве особенности выделяют наличие основных и иных принципов государственной службы. Данный справедливый вывод основывается на том, что современная система законодательства о государственной службе включает базисный нормативный акт -- Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и федеральные законы о видах государственной службы [11,c.39]. Статья 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие основные принципы построения и функционирования государственной службы:

- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ;

- законность;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

- равный доступ граждан к государственной службе;

- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Далее следует указать основные принципы построения и реализации государственной службы реализуются в законах о видах государственной службы. Одним из таких нормативных актов является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В статье 4 сформулированы принципы гражданской службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Как видно из текста, принцип «защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность» и здесь нашел свою преемственность. Однако защита самих государственных гражданских служащих как принцип не нашла отражение в законе. Таким образом, отсутствие закрепленного в законодательстве принципа социальной защиты государственных служащих свидетельствует о необходимости разработки и реализации механизма обеспечения этой важнейшей функции государства.

В завершении данной главы исследования можно сделать конкретные выводы. Социальная защита населения в целом, а также государственных служащих в частности находится в настоящее время в центре внимания руководителей государства, законодательных органов, ученых-юристов, социологов, политологов, экономистов, представителей других областей науки и практической деятельности. Являясь элементом правового статуса государственных служащих, социальная защита играет важнейшую роль в деле становления, укрепления, совершенствования государственного аппарата, основу которого должны составлять высококвалифицированные, исключительно преданные государству, высокоэрудированные сотрудники. Укрепляя правовой статус государственных служащих, включая соответствующий уровень их социальной защиты, государство решает важнейшую задачу по укреплению доверия общества к самому государству. Достойно оплачиваемые, высоко мотивированные государственные служащие являются необходимым инструментом государства в проведении внутренней и внешней политики. Их правомерная и социально направленная государственная деятельность получает легитимную оценку населения, что является чрезвычайно важным в условиях перехода к рыночным отношениям, сопровождающимся беспрецедентной ломкой прежних социально-экономических взаимосвязей в обществе и резким снижением уровня доходов населения, расколом социальных интересов различных групп населения.

Такое положение диктует необходимость усиления социальной политики государства. Однако система социальной защиты государственных служащих на данный момент только складывается в Российской Федерации. В связи с этим она имеет выраженные и скрытые недостатки, а также дуальный характер для определённых аспектов. К тому же, на современном этапе развития нашего общества имеют место различные и многочисленные отрицательные тенденции в экономике и политике. Отражаясь в деятельности государственных служащих РФ, они порождают те негативные явления, которые имеют возможность наблюдать как представители этой системы, так и другие граждане российского общества [2, c.64]. Это требует выделения конкретных проблем разбираемой системы и составления альтернативных путей их решения. Таким образом, следующая глава исследования посвящена данной теме.



1.3 Нормативно-правовое регулирование социально-правового обеспечения государственной службы

Гарантии - это система условий, средств и способов, обеспечивающих всем и каждому равные правовые возможности для выявления, приобретения и реализации своих прав и свобод [36,c.67]. Успешное функционирование государственных служащих обеспечивается системой гарантий правового, экономического, социального и иного характера. Так, правовые гарантии обеспечивают защищённость государственного служащего путём регламентации продвижения по службе, переподготовки и повышения квалификации, защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий, при увольнении со службы и др. Экономические гарантии состоят в финансовом и материальном обеспечении государственной службы. Социальные же гарантии представляют собой такие средства, которые обеспечивают нормальное функционирование государственных служащих путём охраны их здоровья, создания достаточного уровня материальной обеспеченности и жилищно-бытового устройства в период прохождения службы, а также после выхода их на пенсию (охрана труда, денежное содержание, пособия по временной нетрудоспособности, пенсии и т.д.)

Социальная защита государственных служащих как система выполняет в качестве основных функций экономическую, социальную, политическую.

Экономическая функция социальной защиты государственных служащих заключается в ее положительном воздействии на интересы и потребности государственных служащих как участников трудового процесса. Она имеет сложную внутреннюю структуру и состоит из нескольких взаимосвязанных подфункций: распределительной, обеспечительной и стимулирующей. С помощью распределительной подфункции происходит доведение до государственных служащих и их семей специфических материальных благ и услуг особым экономическим способом. Эта подфункция заключает в себе способы аккумуляции средств в особых фондах и их распределение на цели социальной защиты государственных служащих. Обеспечительная подфункция выражается в поддержании достаточного уровня материальной обеспеченности государственных служащих. Стимулирующая подфункция включает в себя стимулирование заинтересованности государственных служащих в эффективном выполнении своих служебных обязанностей, в служебной карьере, повышении производительности управленческого труда путем создания благоприятных условий труда государственных служащих, выплаты им высокого денежного содержания, их материального обеспечения в случае временной нетрудоспособности, охраны их здоровья и т.д [24,c.82].

Социальная функция включает выполнение задач по предупреждению, смягчению или устранению последствий наступления различных жизненных ситуаций и состояний. В зависимости от конкретных ситуаций в составе социальной функции можно выделить защитную и реабилитационную подфункции. Защитная подфункция заключается в защите государственных служащих от неблагоприятных последствий наступления некоторых жизненных ситуаций (болезнь, инвалидность, малообеспеченность и др.). Это происходит путем предоставления различных выплат, услуг. Реабилитационная подфункция состоит в восстановлении физических и иных способностей государственных служащих, нуждающихся в социальной защите. Она осуществляется с помощью таких видов обеспечения, которые помогают восстановлению трудоспособности служащих и вовлечению их в трудовую деятельность (службу). К их числу относятся пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.

Политическая функция охватывает связи между социальной защитой государственных служащих и политикой, прежде всего социальной политикой и политикой в сфере государственной службы (кадровой политикой) [23,c.16]. Ограничения, связанные с государственной службой, законодательно закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Наконец, государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.