Прокурорский надзор за защитой прав и законных интересов субъектов в гражданском процессе

Следует также упомянуть, что в систему общих судов включены военные суды, которые рассматривают уголовные и гражданские дела. Возникает вопрос, кто из должностных лиц органов прокуратуры вправе опротестовывать решения военных судов (только ли военные прокуроры)?

Представляется, что все эти вопросы требуют надлежащего правового регулирования на уровне законов. Можно предложить следующий вариант. Соответствующие транспортные прокуроры могут принести кассационный протест на решение общего суда только в случае, если дело было возбуждено по заявлению транспортного прокурора или когда он принимал участие в деле. При этом право на кассационный протест необходимо сохранить и за вышестоящим транспортным прокурором. Такой же принцип можно распространить и на военных прокуроров. А в отношении решений военных судов узаконить общее правило на принесение кассационных протестов.

Не совсем точно урегулировано в приведенных законах и приказе Генерального прокурора право на принесение кассационных протестов помощниками прокуроров, прокурорами управлений и отделов. Во-первых, в приказе Генерального прокурора целесообразно конкретизировать, прокуроры каких управлений и отделов, в зависимости от отрасли прокурорского надзора, вправе принимать участие в деле и приносить кассационные протесты на решения по гражданским делам. Во-вторых, не упоминаются в указанном перечне начальники отделов и их заместители прокуратур областей и республиканской прокуратуры. Названные должностные лица могут не относиться к категории помощников прокурора соответствующего уровня. Получается парадокс: прокурор управления или отдела вправе принести кассационный протест, а заместитель начальника управления не имеет такого права, даже если он принимал участие в деле. Закон о прокуратуре содержит более удачное решение вопроса: право на принесение кассационных протестов обладают и прокуроры, принимавшие участие в рассмотрении дел судом первой инстанции (6, ст.30). ГПК Республики Беларусь же сохраняет прежнюю неточную формулировку.

ГПК Республики Беларусь предоставляет прокурору неограниченное право знакомиться с материалами дела, по которому решение обжаловано в кассационном порядке, в том числе и в том случае, если он в деле не участвовал. В то же время приказ генерального прокурора от 31.03.95 г. № 3 не обязывает прокуроров изучать все дела, рассмотренные судом без участия прокурора. Прокуроры должны проверить в кассационные сроки гражданские дела, рассмотренные без участия прокурора, в трех случаях: при наличии кассационной жалобы стороны по делу; при поступлении сообщений по причине незаконного и необоснованного решения; исходя из состояния законности в районе или городе. Такой подход не совсем понятен, поскольку в преамбуле к данному приказу одной из целей этой отрасли прокурорского надзора называется исполнение требований законодательства о вынесении по каждому делу обоснованных судебных актов.

Порядок подачи кассационного протеста прокурора (как и кассационной жалобы) в ГПК Республики Беларусь остается прежним: протест адресуется в суд кассационной инстанции, но подается в суд, вынесший решение. Новеллой является установление оснований к отказу в принятии кассационного протеста (3, ст.406).

В принятии протеста может быть отказано:

* если протест принесен лицом, не имеющим право на опротестование;

* если судебный акт не подлежит кассационному опротестованию в силу закона;

* если лицо, принесшее кассационный протест, пропустило установленный законом срок для опротестования, а в восстановлении этого срока отказано.

Отказывать в принятии кассационного протеста, надо полагать, будет судья, вынесший опротестованное решение, что можно признать спорным.

С введением такой нормы еще больше возрастает необходимость точного определения круга должностных лиц органов прокуратуры, которые вправе приносить кассационные протесты.

В ГПК Республики Беларусь вводятся повышенные требования к содержанию кассационного протеста. Прокурор должен будет, в частности, не только указать, в чем заключается неправильность решения, изложить свою просьбу, но и обосновать ее, а по имущественным делам - конкретизировать оспариваемую сумму.

Несколько уточнен в ГПК Республики Беларусь срок для принесения кассационного протеста. Теперь кассационный протест подается в десятидневный срок со дня вынесения решения или вручения кассатору по его требованию этого решения с мотивировочной частью (3, ст.410). Дело в том, что мотивировочная часть (обоснование) решения по новому ГПК Республики Беларусь составляется не по каждому делу, а только в случаях, установленных ГПК Республики Беларусь. К таким случаям законом отнесены, в частности, требование юридически заинтересованных в исходе дела лиц, а также обжалование или опротестование решения в кассационном порядке (3, ст. 305). Требование о составлении мотивировочной части решения может быть заявлено до удаления суда в совещательную комнату для вынесения решения и в течение десяти дней после его оглашения. В свою очередь мотивировочная часть решения составляется в семидневный срок со дня подачи заявления об этом и поступления кассационной жалобы или кассационного протеста (3, ст.312). Прокурор, независимо от его участия в рассмотрении дела, относится к числу юридически заинтересованных в исходе дела лиц и имеет право па принесение кассационного протеста. По любому делу он может потребовать составления мотивировочной части решения. Таким образом, ГПК Республики Беларусь фактически увеличил срок для принесения кассационного протеста на семь дней.

Конкретизирован в ГПК Республики Беларусь и срок, в течение которого судья первой инстанции обязан направить юридически заинтересованным в исходе дела лицам копии кассационной жалобы или кассационного протеста. Он должен это сделать не позднее следующего дня после принятия кассационной жалобы или кассационного протеста. Впервые ГПК Республики Беларусь определил, что судья первой инстанции по истечении срока, установленного для подачи кассационной жалобы или принесения кассационного протеста, обязан не просто направить дело и кассационную инстанцию, но и назначить его рассмотрение в суде кассационной инстанции в пределах месячного срока со дня направления (3, ст. 413).

На кассационный протест прокурора, как и на кассационную жалобу, юридически заинтересованные в исходе дела лица могут представить свои возражения, а не объяснения, как было ранее. Эти возражения могут быть поданы либо в суд первой инстанции до направления дела в суд кассационной инстанции, либо непосредственно в кассационную инстанцию до начала или в процессе рассмотрения дела (3, ст.414).

Только прокурору, принесшему кассационный протест, предоставлено право отозвать этот протест (3, ст.416). Вышестоящему прокурору новый ГПК Республики Беларусь такого права не предоставляет. Указанную норму надo понимать так, что кассационный протест, принесенный, например, помощником прокурора района, не вправе отозвать ни прокурор района, ни вышестоящие должностные лица органов прокуратуры.

Существенным в плане защиты прав и законных интересов является в указанной выше норме ГПК Республики Беларусь и нововведение, предусматривающее, что протест прокурора может быть отозван в суде кассационной инстанции. Следовательно, до направления дела в суд кассационной инстанции, т.е. из суда первой инстанции, кассационный протест прокурора не может быть отозван никем.

Необходимо знать, что ранее действовавший ХПК Республики Беларусь вообще не предусматривал кассационного производства, а, следовательно, и кассационного протеста прокурора.

Новый ХПК Республики Беларусь ввел кассационное производство. Кассационной инстанцией в отношении решений хозяйственных судов областей и приравненных к ним судов выступает кассационная коллегия этого же хозяйственного суда, назначаемая председателем суда или его заместителем по каждому делу либо созданная на постоянной основе. В состав такой коллегии не может входить судья, вынесший решение в качестве суда первой инстанции.

Право на кассационную жалобу предоставлено сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также лицам, не привлеченным к участию в деле, но в отношении которых хозяйственный суд вынес решение, затрагивающее их права и обязанности. Прокурор имеет право принести кассационный протест, если он принимал участие в деле.

В отличие от порядка подачи кассационного протеста, установленного ГПК Республики Беларусь, ХПК Республики Беларусь обязывает прокурора направить копии кассационного протеста и прилагаемых документов лицам, участвующим в деле. Срок для подачи кассационного протеста равен десяти дням со дня принятия решения.

ХПК Республики Беларусь предполагает возможность подачи как первичного, так и дополнительного кассационного протеста (4, ст.178).

Далее ХПК Республики Беларусь не предусматривает права прокурора знакомиться с материалами дела, в котором он не участвовал; вступать в дело в любой стадии процесса и высказывать мнение по возникающим в процессе вопросам и по делу в целом.

Названные и другие особенности процессуального положения прокурора в хозяйственном судопроизводстве сказываются и на активности его позиции. Например, если в первом полугодии 2000 года кассационными инстанциями хозяйственных судов Республики Беларусь по кассационным жалобам отменено и изменено 115 судебных актов, то по кассационным протестам прокуроров -- ни одного.

При рассмотрении дела в кассационной инстанции ранее действовавший ГПК предоставлял прокурору следующие права;

* дополнительно представить материалы, свидетельствующие о незаконности и обоснованности судебного решения;

* выступить первым в случае принесения кассационного протеста;

* отозвать протест из кассационной инстанции;

* дать заключение о законности и обоснованности решения. Такие полномочия прокурора были названы в статьях 276, 280 ГПК Республики Беларусь, но они не являлись исчерпывающими. Прокурор, принимающий участие в рассмотрении дела кассационной инстанцией, вправе был ознакомиться с материалами дела.

Ведь, как правило, должностное лицо органов прокуратуры, внесшее кассационный протест, не совпадает с лицом, которое принимает участие в кассационном рассмотрении дела. Практически функцию участия в рассмотрении дел кассационной инстанцией выполняют прокуроры отдела по надзору за соответствием закону судебных решений по гражданским делам прокуратур областей и города Минска. Целесообразно было бы отразить это в соответствующем приказе Генерального прокурора. Однако в приказе Генерального прокурора от 31.03.95 г. № 3 "О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам" такие вопросы не решены. В нем содержатся только общие требования "поддерживать в суде кассационной инстанции обоснованные кассационные и частные протесты", а также не совсем понятное - "принимать меры к отмене или изменению судебных решений и определений, вынесенных с нарушением или неправильным применением норм материального или процессуального права". Какие еще меры, кроме дачи заключения по делу, может предпринимать прокурор? Ни ГПК Республики Беларусь, ни Закон о прокуратуре других прав прокурору в суде кассационной инстанции не предоставляют. В связи с этим приведенная редакция приказа Генерального прокурора представляется не совсем удачной.

Не было, и нет четкой регламентации в действующем законодательстве, приказе Генерального прокурора и по вопросу об обязательном участии прокурора в суде кассационной инстанции. В статье 280 ГПК Республики Беларусь только указывалось, что прокурор дает заключение о законности и обоснованности решения после выступления всех других лиц, участвующих в деле. Эту правовую норму можно было понимать так, что прокурор вправе принимать участие при рассмотрении кассационной инстанцией любого дела. В названном выше приказе Генерального прокурора говорится об обязательном участии прокурора только в судебном разбирательстве, что применительно к ГПК Республики Беларусь означает разбирательство дела по существу в суде первой инстанции. Даже если распространить приведенный в приказе Генерального прокурора перечень дел для обязательного участия прокурора в кассационной инстанции, то он будет выглядеть не совсем логичным. В нем не предусматриваются в качестве обязательной категории даже дела, по которым прокурором принесены кассационные (частные) протесты.

Новый ГПК Республики Беларусь не содержит каких-либо принципиально отличительных норм об участии прокурора в кассационном производстве. Но некоторое упорядочение отношений в этой стадии процесса, в том числе по участию прокурора, имеется.

Во-первых, ГПК Республики Беларусь предусматривает, что производство по делам в судах кассационной инстанции ведется в соответствии с правилами, установленными для производства по делам в суде первой инстанции, с учетом особенностей для кассационного производства. Таким образом, перечень прав и обязанностей прокурора, которые он имеет на стадии разбирательства дела в суде первой инстанции, сохраняется и в суде кассационной инстанции.

Во-вторых, прокурор в кассационном производстве может выступать в нескольких ролях: как кассатор (лицо, принесшее кассационный протест), тогда он выступает первым; как прокурор выступивший в защиту интересов других лиц, тогда он выступает после лиц, имеющих непосредственный интерес в исходе дела (стороны и третьи лица). Правда, ГПК Республики Беларусь не указывает, в какой очередности и сколько раз будет выступать прокурор, если им предъявлен иск в интересах других лиц и принесен кассационный протест на решение суда.

Можно предполагать, что за прокурором сохраняется в кассационном производстве и право на заключение о законности и обоснованности решения суда, хотя прямого указания об этом в ГПК Республики Беларусь нет. Однако имеется общая норма: заслушав выступления юридически заинтересованных в исходе дела лиц, суд при необходимости приступает к исследованию собранных при подготовке дела письменных, вещественных доказательств по правилам производства в суде первой инстанции.

В-третьих, предусматривается возможность рассмотрения кассационного протеста прокурора, поступившего после рассмотрения дела судом кассационной инстанции. Такой протест рассматривается на общих основаниях. В случае принятия по нему иного определения, чем было принято кассационной инстанцией при первом рассмотрении, председателю суда направляется представление об опротестовании одного или обоих определений кассационной инстанции.

В-четвертых, иначе решен в новом ГПК Республики Беларусь вопрос о сроках рассмотрения дела в кассационной инстанции. В ранее действовавшем ГПК Республики Беларусь кассационная инстанция должна была рассмотреть дело с кассационной жалобой или кассационным протестом в день, назначенный судом первой инстанции, но не позднее десяти дней со дня поступления дела. При особой сложности дела или в других исключительных случаях председатель областного (Минского городского) суда имел право продлить этот срок, но не более чем на десять дней. Теперь при особой сложности дела, а также в случае необходимости принятия мер по сбору доказательств председатель суда кассационной инстанции и его заместители вправе назначить другую дату рассмотрения дела в пределах двух месяцев со дня принятия решения о назначении другой даты рассмотрения дела (3, ст.424). Таким образом, ГПК Республики Беларусь увеличил возможный срок рассмотрения дела в кассационной инстанции.

Перечисленные изменения, на первый взгляд, имеют преимущество в сравнении с ранее существовавшим порядком кассационного производства, поскольку содержат элементы апелляционного производства и сокращают время нахождения дела в суде. С другой стороны, следовало более полно отразить (подчеркнуть) права юридически заинтересованных в исходе дела лиц в кассационном производстве. В частности, они должны иметь право не только знакомиться с новыми доказательствами, но и представлять на них свои возражения и дополнения, участвовать в их исследовании, заявлять ходатайства и т.п. Но в этом случае мы будем иметь дело с апелляционным, а не с кассационным производством.

Вызывает сомнение и новая формула абсолютной истины, которую должна установить кассационная инстанция при изменении и вынесении нового решения: «если установлены все фактические данные, необходимые для разрешения спора в соответствии с законодательством». (Достаточно представить еще одно доказательство, чтобы поставить вопрос об отмене кассационного определения.)

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать следующий вывод:

1. В соответствии с ГПК Республики Беларусь прокурор обладает неограниченным правом ознакомления с материалами дела, по которому решение обжаловано в кассационном порядке, в том числе и в том случае, если он в деле не участвовал.

2. Основаниями для отказа в принятии протеста судом являются следующие случаи: если протест принесен лицом, не имеющим право на опротестование; если судебный акт не подлежит кассационному опротестованию в силу закона; если лицо, принесшее кассационный протест, пропустило установленный законом срок для опротестования, а в восстановлении этого срока отказано.

2.3 Полномочия прокурора в надзорной инстанции по гражданским делам

В соответствии с законодательством судебные акты общих судов, вступившие в законную силу, также могут быть незаконными и (или) необоснованными. В таком случае их можно пересмотреть в порядке надзора. При этом объектом надзорного пересмотра становятся решения, определения, постановления как не обжалованные (не опротестованные) в кассационном порядке, так и проверенные кассационной инстанцией. В число проверяемых в порядке надзора попадают и судебные акты, не подлежащие кассационному обжалованию (опротестованию): решения Верховного Суда Республики Беларусь, кассационные определения, постановления судов надзорных инстанций и т.п.

Возможность проверки законности и обоснованности судебных актов не только в кассационном, но и в надзорном порядке является дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Кроме того, пересмотр судебных актов в порядке надзора способствует формированию единообразной судебной практики, оказывает влияние и на практику прокурорского надзора.

В гражданской процессуальной науке одним из актуальных остается вопрос о месте, роли прокурора, его задачах и надзорном производстве, соотношении судебных и прокурорских полномочий в этой стадии процесса. Не менее важной представляется и проблема развития прокурорско-надзорного правоотношения, его структуры, т.е. сочетания теоретических и практических аспектов названного института прокурорского надзора.

Правильное определение задач прокурора на этой стадии гражданского процесса имеет принципиальное значение, поскольку раскрывает сущность понятия «прокурорский надзор при пересмотре гражданских дел в порядке надзора».

Любая процессуальная деятельность прокурора должна носить целесообразный, целенаправленный характер. Целью прокуратуры как государственного правоохранительного надзорного органа является обеспечение верховенства закона, укрепление законности в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений (ст. 2 Закона о прокуратуре). Осуществляя надзор за исполнением законов в определенной отрасли, прокурор выполняет как общие задачи (цели) прокурорского надзора, так и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора.

Применительно к надзору за соответствием закону судебных решений по гражданским делам задачи прокурора отчасти конкретизированы в известном приказе Генерального прокурора № 3 от 31 марта 1995 года «О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам». К непосредственным задачам прокурора здесь относится проверка законности и обоснованности вступивших в законную силу судебных актов, в случае несоответствия их закону или материалам дела -- принесение надзорного протеста или представления вышестоящему прокурору либо составление мотивированного заключения.

Прослеживается некоторое единство как общих, так и непосредственных задач, стоящих перед судом и прокуратурой при осуществлении надзора за вступившими в законную силу судебными актами по гражданским делам.

В то же время методы деятельности суда и прокурора в стадии надзорного производства, положение, занимаемое ими в процессе, различны. "Различие между судом и прокуратурой в области правосудия состоит не в наличии особых задач для каждого из этих органов, а в способах и методах достижения общей цели, присвоенных законом каждому из этих органов". При пересмотре гражданских дел в порядке надзора в деятельности вышестоящих прокуроров и судов схожи только первоначальные стадии: истребование дела, проверка законности и обоснованности судебных актов, подготовка протеста. В дальнейшем оценку как доказательств по делу, так и доводов принесенного протеста дает соответствующий суд. У прокурора таких полномочий нет.

Представляется, что ни в законодательстве, ни в литературе нашли отражения отдельные задачи прокурорского надзора, в том числе специфические, которые должны выполняться в надзорном производстве. При осуществлении надзора за вступившими в законную силу судебными актами органы прокуратуры выполняют такую задачу, как направление практики прокурорского надзора. Проверяя в порядке надзора гражданское дело, вышестоящий прокурор оценивает законность и обоснованность не только судебных решений, но и заключения прокурора, принимавшего участие в деле, а также возможные причины отсутствия прокурорского peагирования на судебные ошибки по делу. Правильно налаженный учет пересмотренных в порядке надзора судебных актов и информация вышестоящих прокуроров о допущенных по конкретным делам нарушениях и ошибках, как судов, так и прокуроров помогает нижестоящим прокурорам правильно применять закон при даче заключений в суде по гражданским делам, подготовке кассационных и надзорных протестов, представлений и других документов. К непосредственным задачам прокурора при пересмотре гражданских дел в порядке надзора относится его активная позиция при изучении и рассмотрении дела судом надзорной инстанции, дача законного и аргументированного заключения.

Итак, задачи прокурорского надзора (прокурора) в надзорном производстве можно подразделить на общие и непосредственные. К общим относятся - обеспечение верховенства права и укрепление законности в целях защиты прав и законных интересов граждан, организаций и государства. К непосредственным -- проверка законности и обоснованности судебных актов; опротестование их в случае несоответствия закону или материалам дела; направление практики прокурорского надзора; дача законного и аргументированного заключения.

Существенным для понимания прокурорского надзора при пересмотре судебных актов вообще, и вступивших в законную силу -- особенно, является определение его в качестве процессуальной деятельности. Именно поэтому законодатель облекает действия прокурора в процессуальную форму, устанавливая порядок, приемы и условия надзорного производства в целом, а также отдельных действий прокурора. Процессуальная форма, как показывают исследования, включает: 1) последовательность осуществления действий и полномочий, обеспечивающуюся процессуальными стадиями; 2) профессиональную осведомленность в разрешении дел, которая воплощается в процессуальных производствах и отражает, в свою очередь, характеристику организационной деятельности по предметному признаку. Представляется, что можно вести речь об этапах прокурорского надзора и при пересмотре судебных актов по гражданским делам, вступивших в законную силу. Этапы прокурорского надзора здесь можно определить как периоды деятельности прокурора в надзорном производстве, последовательно сменяющиеся и образующие определенный порядок прокурорского надзора. Каждому из этапов прокурорского надзора присущи самостоятельные задачи, особый круг субъектов, характерные для данного этапа действия и документы, отражающие содержание этих действий и принимаемых решений.

Этапы прокурорской деятельности при пересмотре гражданских дел в порядке надзора -- важное средство обеспечения полноты, объективности и законности прокурорского надзора. Они помогают совершенствовать организацию прокурорской работы по выявлению судебных ошибок и других правонарушений, устранению их и предупреждению. На практике нередко недооценивается значение этапов прокурорского надзора, что приводит к неполноте исследования объекта последнего, принесению прокурорами необоснованных протестов и представлений. За последние 7 лет прокурорами отозвано около 100 принесенных надзорных протестов, кроме того, надзорными судебными инстанциями отклонено более 500 протестов.

В самостоятельный этап прокурорского надзора и стадии надзорного производства по гражданскому делу можно выделить обнаружение (установление) поводов для прокурорского реагирования и принятие решения о начале прокурорского надзорного процесса. На данном этапе прокурор оценивает полученные сведения с точки зрения достаточности и принимает решение о начале прокурорско-надзорного процесса. Участниками этого этапа становятся прокурор, а также физические и юридические лица, которые сообщили прокурору о незаконности судебного решения. К документам, характерным для данного этапа, относятся жалобы и заявления граждан, юридических лиц, должностных лиц, представления прокуроров и т.п.

На этапе проверки полученных сведений прокурор истребует гражданское дело, проверяет законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, а также заключений нижестоящих прокуроров, изучает законодательство и специальную литературу, в случае необходимости организует проверку для получения дополнительных материалов. Участниками этапа являются прокурор, суд, рассмотревший гражданское дело, организации и должностные лица, которым прокурор направляет запросы и поручения, граждане и организации, обратившиеся с жалобой. Характерные документы этапа -- запросы и поручения прокурора, ответы на них, справки, заключения специалистов, ответ прокурора и т.п.

На завершающем этапе, который возникает в случае обнаружения несоответствия судебного решения закону или материалам дела, прокурором приносится надзорный протест, представление, он принимает участие и рассмотрении своих процессуальных документов, оценивает эффективность выполненных на предыдущих этапах действий. Основные участники этого этапа -- прокурор, суд, рассматривающий надзорные протесты, стороны по делу. Документы, которые присущи данному этапу,-- это акты как прокурорского, так и ответного реагирования.

Этапы прокурорского надзора имеются во всей прокурорско-надзорной деятельности при пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу. Но они не везде одинаково ярко проявляются. Это зависит от ряда обстоятельств, в том числе от характера сведений и способа их получения. В некоторых случаях этапы как бы сливаются друг с другом. Однако сказанное не противоречит общей структуре прокурорского надзора и его характеристике как процессуальной деятельности. Во всех случаях он должен осуществляться на основе последовательно сменяющих друг друга действий, относящихся к различным этапам. Такие этапы, несмотря на их неразрывную связь (она проявляется в их направленности на решение общих и непосредственных задач прокурорского надзора), в приведенной системе обладают известной самостоятельностью. Четкое представление этапов развития прокурорско-надзорного правоотношения является одной из гарантий реального понимания роли и повышения эффективности прокурорского надзора в судопроизводстве вообще и в стадии надзорного производства в частности.

Прокурорско-надзорное правоотношение, как и любое явление объективного мира, может быть охарактеризовано с точки зрения содержания и формы. К содержанию прокурорско-надзорного правоотношения следует отнести права и обязанности его участников, в том числе прокурора.

Права и обязанности участников прокурорско-надзорных правоотношений при пересмотре в порядке надзора гражданских дел реализуются в процессе их осуществления. Прокурор располагает следующими правами; истребовать дела из суда для проверки в порядке надзора, опротестовать незаконное решение, приостановить исполнение судебного акта, отозвать протест. Взаимосвязь прав и обязанностей участников рассматриваемых правоотношений предполагает, что праву одного должна соответствовать обязанность другого участника правоотношения. Однако действующее законодательство подтверждает либо полное отсутствие такого соответствия, либо его несовершенство. Исследование законодательства о прокурорском надзоре убеждает, что и для него характерна неотрегулированность многих вопросов», возникающих в процессе прокурорско-надзорной деятельности. Действительно, несмотря на то, что деятельность любого прокурорского работника, как бы она ни была многогранна, предполагает скрупулезную обоснованность законом, бедность регулирующего ее нормативного материала исключительна. Думается, что эти слова полностью относятся и к компетенции прокурора в гражданском судопроизводстве.

Так, закон предоставляет прокурору право в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым судебные решения вступили в законную силу. Соответствующей же обязанности суда, рассматривавшего дела, выслать требуемое дело законодательство не предусматривает. Не установлен и срок, в течение которого суд должен ответить на запрос прокурора или другого уполномоченного должностного лица либо выслать дело. На практике это может приводить к ущемлению прав физических и юридических лиц.

Как нам известно в ГПК Республики Беларусь (ст. 441) предусматривается, что соответствующие должностные лица как органов прокуратуры, так и судов имеют право истребовать из судов гражданские дела для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста в порядке надзора. Буквальное понимание такой правовой нормы означает, что для других целей, например для обобщения судебной практики, дела из суда вообще не могут быть истребованы.

Остается неудачной редакция статьи 441 ГПК Республики Беларусь , так как право истребования дел предоставлено только тем должностным лицам органов прокуратуры и суда, которые вправе принести надзорный протест, а также районным (городским) и межрайонным прокурорам. Практика подсказывает необходимость совершенствования названной нормы. Во-первых, руководители органов прокуратуры и суд, т.е. лица, которым предоставлено право принесения надзорного протеста, как правило, выражают свою волю (в том числе об истребовании дел в резолюциях при рассмотрении поводов для проверки дел, жалоб, заявлений, представлений). Во-вторых, ГПК Республики Беларусь делает исключение для районных (городских) и межрайонных прокуроров при истребовании дел, но права надзорного опротестования они не имеют. Таким образом, должностные лица органов прокуратуры, непосредственно проверяющие гражданские дела (прокуроры и начальники отделов вышестоящих прокуратур) в порядке надзора, ставятся в неравное положение с прокурорами районов (городов) и межрайонными прокурорами, которые также могут только проверить дело и поставить вопрос перед вышестоящим прокурором об опротестовании судебных актов в порядке надзора.

Кроме того, у должностных лиц органов прокуратуры и вышестоящих судов может возникнуть необходимость ознакомиться с делом (категорией дел) непосредственно в суде. Действующий закон такой возможности не предусматривает, а предоставляет лишь право истребовать дело из суда.

Представляется возможным изложить соответствующие нормы ГПК Республики Беларусь (и ХПК Республики Беларусь ) в следующей редакции: «Должностные лица вышестоящих судов и органов прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью судебных актов, вправе в пределах своей компетенции требовать в суде для проверки любое дело (категорию дел), по которому судебные акты вступили в законную силу. По письменному запросу указанных лиц суд должен выслать истребуемые дела или представить для проверки либо сообщить о невозможности представления дела не позднее трехдневного срока».

Все это свидетельствует о наличии в процессуальном законодательстве различий между тем, что должен делать прокурор, и тем, как он может это делать. Поскольку задачи прокурорской деятельности в стадии надзорного производства определяют средства их достижения, последние должны соответствовать поставленным задачам. В этом заключается одна из основных целей дальнейшего совершенствования процессуального законодательства относительно участия прокурора и процессе.

Критерии детализации полномочий прокурора при пересмотре гражданских дел в порядке надзора в законодательстве могут быть различны. Заслуживают внимания следующие направления:

* четкое определение общих и непосредственных задач прокурорского надзора в стадии надзорного производства;

* закрепление в законодательстве этапов прокурорского надзора в названной стадии гражданского процесса и указание задач, выполняемых прокурором на каждом этапе;

* обязательная взаимосвязь полномочий участников надзорных правоотношений по принципу: праву одного соответствует обязанность другого;

* обеспечение полноты выполнения общих и непосредственных задач прокурорского надзора совокупностью действий прокуроpa и других участников надзорных правоотношений.

Приведенный перечень направлений детализации полномочий прокурора можно расширить. Несмотря на кажущуюся простоту, этот вопрос требует более детального исследовании. Однако и этот перечень позволяет говорить о необходимости более конкретного закрепления в законодательстве полномочий прокурора. Трудно не согласиться с мнением В.Н. Кудрявцева к Б.М. Лазарева, что «если нет четкости в определении компетенции, то обеспечить ответственность органов и должностных лиц невозможно» [16, с.70].

Можно дополнить эту мысль тем, что при отсутствии четкого определения прав и обязанностей прокурора, других участников исследуемых правоотношений нельзя говорить о повышении эффективности защиты прав и законных интересов в надзорном производстве.

Эффективность прокурорского надзора -- это качественное состояние деятельности, при которой наиболее рациональным способом, с меньшими затратами усилий и большей результативностью достигается выполнение прокурором поставленных перед ним общих и непосредственных задач. В это определение эффективности прокурорского надзора в качестве составных частей включаются такие понятия, как результативность, действенность, активность и рациональность.

Эффективность прокурорского надзора в стадии надзорного производства является основополагающим началом этой деятельности. Поэтому заслуживают внимания и более конкретного изучения пути и условия ее повышения.

К существенным условиям повышения эффективности прокурорского надзора в исследуемой стадии гражданского процесса относится информационное обеспечение прокуроров. Имеется в виду своевременное поступление информации об изменении законодательства, о нормативных постановлениях пленума Верховного Суда Республики Беларусь, о юридической литературе. Важен также оперативный обмен необходимой информацией между прокуратурами разных уровней. Например, в органах прокуратуры Республики Беларусь до настоящего времени не налажено должным образом поступление информации о результатах нового рассмотрения гражданских дел после удовлетворения прокурорских надзорных протестов. Оценка же эффективности надзорных протестов прокурора только по их количеству или удовлетворяемости не отражает объективной реальности.

Отсутствие информации у прокурора района, города о причинах отмены судебных актов в порядке надзора и их количестве препятствует правильной организации кассационного опротестования.

Правоприменительная практика свидетельствует об отсутствии достаточной ясности в вопросе о характере и объеме информации, необходимой прокурорам. Избыток одних сведений и недостаточность других, несовершенство техники их получения и обработки -- все это сказывается на эффективности прокурорского надзора, в том числе в надзорном производстве. Преодоление этих недостатков возможно путем разработки форм, включающих оптимальное количество сведений, объективно необходимых для обеспечения эффективности прокурорского надзора. Сюда же можно отнести внедрение в органах прокуратуры современных технических средств.

Тесно переплетается с улучшением информационного обеспечения прокурором совершенствование методики прокурорского надзора в стадии надзорного производства.

Проведенные исследования свидетельствуют о том, что не все прокуроры владеют методикой организации работы по кассационному и надзорному опротестованию незаконных судебных актов. Недостаточное методическое мастерство ряда прокурорских работников объясняется, в свою очередь, недостаточной методической оснащенностью органов прокуратуры и несовершенством некоторых существующих методических пособий.

Эффективность прокурорского надзора в изучаемой отрасли зависит и от уровня профессиональной подготовки прокурорских работников, ее направленности. Выполнение этого условия зависит от организации учебы, как юридическими вузами, так и органами прокуратуры.

Состав судебных актов, которые могут быть опротестованы прокурором в порядке надзора и новом ГПК Республики Беларусь несколько отличается от прежнего. В ранее действовавшем ГПК Республики Беларусь указывалось, что вступившие в законную силу решения, определения и постановления всех судов Республики Беларусь могут быть пересмотрены в порядке судебного надзора (ст. 294). Теперь подчеркивается, что постановления Президиума Верховного Суда Республики Беларусь не могут быть пересмотрены в порядке судебного надзора (3, ст.436). Объясняется это тем, что Президиум Верховного Суда является высшей судебной инстанцией в системе общих судов, которая вправе рассматривать дела в порядке надзора.

Уточнено также, что Белорусский военный прокурор может принести надзорный протест на решения и определения по гражданским делам межгарнизонных военных судов, которые не были обжалованы или опротестованы в кассационном порядке. Перечень должностных лиц органов прокуратуры, имеющих право на принесение надзорного протеста, также претерпел изменения. Таким правом обладают:

* Генеральный прокурор Республики Беларусь и его заместители -- на судебные акты любого суда Республики Беларусь, за исключением постановлений Президиума Верховного Суда Республики Беларусь;

* прокуроры областей, г. Минска и приравненные к ним прокуроры -- на решения и определения районных (городских) судов и кассационные определения судебных коллегий, по гражданским делам областных, Минского городского судов. Заместители названных прокуроров но новому ГПК такого права не имеют, как и заместители председателей областных судов и г. Минска;

* Белорусский военный прокурор -- на решения и определения межгарнизонных военных судов. Заместители Белорусского военного прокурора такого права не имеют.

Надзорное производство по гражданским делам включает в себя целый комплекс процессуальных документов и действий должностных лиц судов и органов прокуратуры. Сюда входит:

* рассмотрение обращений о проверке в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов;

* принятие по ним соответствующих решений, в том числе о приостановлении исполнения;

* истребование гражданского дела и его изучение;

* опротестование судебного акта по делу или составление мотивированного заключения об отказе в опротестовании;

* рассмотрение дела в суде надзорной инстанции.

Как в процессуальной литературе, так и в процессуальном законодательстве нет однозначного ответа на вопрос о моменте начала надзорного производства. Тем не менее, правильное решение этого вопроса имеет важное теоретическое и практическое значение. Правильная трактовка данного вопроса в теории должна обеспечить на практике своевременное разрешение заявлений и надзорных жалоб, точное определение правового положения лиц, обращающихся с заявлениями и жалобами, а равно и правового положения должностных лиц, рассматривающих таковые. Точное определение момента начала надзорного производства будет способствовать закреплению правовой природы не только поводов для возбуждения надзорного производства, но и процессуального характера деятельности должностных лиц органов прокуратуры и судов.

Одни ученые-процессуалисты высказывают мнение, что началом надзорного производства является принятие должностным лицом суда и прокуратуры заявления или жалобы или другого источника сведений, ставящего под сомнение законность и обоснованность вынесенного по делу судебного акта и служащего основанием для возбуждения надзорного производства.

Другие авторы началом надзорного производства считают момент истребования должностным лицом дела для его проверки в порядке надзора. При этом П.Я. Трубников предполагает существование надзорного производства по жалобе, которое после истребования дела должно перерегистрироваться в надзорное производство по делу [28, с.41].

Некоторые процессуалисты связывают начало надзорного производства с фактом принесения уполномоченным на это лицом повторного протеста.

Возбуждение надзорного производства, будучи начальным моментом пересмотра гражданских дел в порядке надзора, является одновременно его составной частью. Представляется, что не может быть самого надзорного производства без его возбуждения. Поэтому при действии должностных лиц органов прокуратуры и судов на начальном и на последующих этапах надзорного производства должны носить процессуальный характер, быть урегулированы законом. Деятельность по рассмотрению жалоб и заявлений следует рассматривать как процессуальную, которая должна регламентироваться уголовно-процессуальным законодательством так же, как и деятельность по рассмотрению жалоб, заявлений и сообщений в других стадиях уголовного процесса. Думается, что это замечание можно полностью отнести и к надзорному производству по гражданским делам.

Авторы, которые считают, что надзорное производство возбуждается с момента истребования гражданского дела либо принятия решения об истребовании дела, таким образом, не относят к процессуальной предшествующую этому деятельность должностных лиц органов прокуратуры и судов. Однако такая позиция не основана на законе. До истребования гражданского дела из суда может возникнуть необходимость приостановления исполнения судебного акта, а это действие отнести к внепроцессуальным нельзя. Поэтому нет достаточных оснований утверждать, что деятельность должностных лиц, предшествующая истребованию дела, не относится к сфере гражданского судопроизводства.

Долгое время в юридической литературе не было единого мнения о поводах, служащих основанием для возбуждения надзорного производства. Процессуальное законодательство также не содержало такого перечня.

Большинство процессуалистов сходились во мнении, что такими поводами являются:

* жалобы лиц, участвующих в деле, и их представителей; жалобы граждан, не участвующих в деле, но лично заинтересованных в его пересмотре;

* письма и заявления посторонних граждан о допущенной судебной ошибке;

* сообщения и ходатайства государственных учреждений и предприятий, трудовых коллективов и общественных организаций, а также должностных лиц;

* материалы, опубликованные в печати, сообщения радио и телевидения;

* представления прокуроров и судей, не имеющих права надзорного опротестования судебных актов;

* материалы проверок судов и изучения рассмотренных судом дел.

Другие авторы считали, что заявления и жалобы, ходатайства и представления вообще не являются процессуальными документами и не имеют правового значения.

Третьи полагали, что поводом для возбуждения надзорного производства могут быть жалобы и заявления только определенных лиц. Поэтому предлагали ограничить число субъектов, которым предоставлено право обжаловать в порядке надзора вступившие в законную силу судебные акты.

Судебное заседание надзорной инстанции является центральным звеном в надзорном производстве, в котором реализуются основные цели и задачи этой стадии судопроизводства.

В надзорном производстве действуют все важнейшие признаки гражданского процесса: процессуальная форма, процессуальные правоотношения, процессуальные гарантии прав сторон и других лиц. Регулируемое процессуальным законодательством рассмотрение дела в порядке надзора проводится с учетом основных принципов гражданского процесса.

Сопоставление норм ГПК Республики Беларусь о кассационном и надзорном производстве позволяет сделать вывод о том, что порядок рассмотрения гражданских дел кассационной инстанцией урегулирован полнее, чем порядок рассмотрения дел судом надзорной инстанции. Более того, законодатель счел необходимым использовать нормы ГПК Республики Беларусь , регламентирующие рассмотрение дел в суде первой инстанции с изъятиями и дополнениями, предусмотренными для надзорного производства. Представляется, что такой способ регулирования процессуального порядка рассмотрения дел судом надзорной инстанции не является лучшим, поскольку не учитывает все особенности надзорного производства. Более логичным было бы сосредоточить вес правила о порядке рассмотрения дела в надзорной инстанции в нормах, регламентирующих надзорное производство.

В то же время и в этой стадии гражданского судопроизводства имеются новеллы, заслуживающие внимания.

Так, статья 300 прежнего ГПК Республики Беларусь предусматривала, что суд, и который поступил протест, направляет сторонам и другим лицам, участвующим в деле, копии протеста, принесенного по делу, и в необходимых случаях извещает этих лиц о времени и месте рассмотрения дела. Это требование закона не распространялось на прокурора, который обязан был участвовать в рассмотрении дел в порядке надзора.

Далее, статья 302 прежнего ГПК Республики Беларусь прямо определяла, что в рассмотрении дела в порядке судебного надзора принимает участие прокурор, который поддерживает принесенный им или вышестоящим прокурором протест или дает заключение по делу, рассматриваемому по протесту председателя суда или его заместителя.

Порядок и форма извещения прокурора о заседании суда надзорной инстанции ни ГПК Республики Беларусь, ни другое законодательство не регулировало. На практике (в частности, при рассмотрении дел коллегией по гражданским делам Верховного Суда Республики Беларусь) нередко прокурор извещался по телефону или другим образом в устной форме. Говорить о высоком качестве заключений прокурора в суде надзорной инстанции по делам, особенно рассматриваемым не по протестам прокуроров, можно было с большой степенью относительности.

Кроме того, статья 300 прежнего ГПК Республики Беларусь была неудачной еще и потому, что даже стороны и другие лица, участвующие в деле, извещались о времени и месте рассмотрения дела лишь в необходимых случаях. Перечень таких случаев установлен не был.

Нами установлено, что новый ГПК Республики Беларусь несколько иначе подошел к этой проблеме. Теперь суд, в который поступил протест в порядке надзора, также обязан направить сторонам и другим юридически заинтересованным в исходе дела лицам (в том числе и прокурору) копии протеста и в необходимых случаях, а также по просьбе этих лиц известить их о времени и месте рассмотрения дела (3, ст.443). Однако прокурор не обязан, как прежде, участвовать в суде надзорной инстанции и давать заключение. Прокурор только вправе принимать участие в рассмотрении дела и высказывать свое мнение по делу. Более того, неявка в судебное заседание юридически заинтересованных в исходе дела лиц, которые извещались о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела (3, ст.445). Таким образом, законодатель снизил роль участия прокурора в процессе и подчеркнул, что прокурор в надзорном производстве, как и во всем гражданском судопроизводстве, только юридически заинтересованное в исходе дела лицо. Кроме того, надзорное производство -- это исключительная стадия гражданского судопроизводства.

Однако неясности по этому вопросу остались и в новом ГПК Республики Беларусь . Например, остается непонятным, какому из прокуроров (Генеральному прокурору Республики Беларусь или прокурору соответствующей области) направляется копия надзорного протеста, принесенного в президиум областного суда Председателем Верховного Суда. А ведь для того, чтобы высказать квалифицированное мнение по такому протесту, прокурору необходимо подготовиться, т.е. ознакомиться с материалами дела, заключениями по делу нижестоящих прокуроров. Выступая в суде надзорной инстанции, прокурор выполняет двойную функцию:

* прокурора в судопроизводстве (высказывает мнение о законности и обоснованности судебных актов по делу) и

* вышестоящего прокурора по отношению к подчиненным прокурорам (проверяет законность и обоснованность мнений прокуроров, высказанных ими ранее по этому делу).

Имеется у прокурора и право представить дополнительные материалы по делу. Для всего этого прокурору необходимо достаточное время.

В то же время новый ГПК Республики Беларусь повторяет известную ранее формулу: извещение о времени и месте рассмотрения дела и копии протеста в порядке надзора подлежат направлению юридически заинтересованным в исходе дела лицам (и прокурору) с таким расчетом, чтобы они имели возможность представить и суд письменные объяснения на протест с приложением документов, подтверждающих эти объяснения, ко времени рассмотрения дела (3, ст.443). При этом срок для рассмотрения дела по протесту в порядке надзора установлен для всех надзорных инстанций - не позднее двадцати дней, а для Верховного Суда -- не позднее одного месяца со дня поступления дела с протестом. Представляется, что участие прокурора в надзорном производстве при таких правовых нормах, особенно не по своим протестам, превращается в декларацию.

Для повышения эффективности участия прокурора в надзорном производстве представляется необходимым ввести в практику работы органов прокуратуры составление письменных заключений по делам, где судебные акты опротестованы председателем соответствующего суда. Изучая дело, прокурор в заключении отражал бы сущность гражданско-правового спора или иного дела, имеющиеся доказательства, недостатки и допущенные нарушения, осо6енности дела, представленные дополнительные материалы, упущения'' нижестоящих прокуроров по делу, свою позицию и сущность судебного акта надзорной инстанции. Имея такой документ, прокурору легче ориентироваться при высказывании мнения. Кроме того, письменное заключение придавало бы процессуальный характер действиям прокурора, повышало бы его персональную ответственность за качество подготовки к судебному разбирательству.