Верховенство права

Як зазвичай буває у науці, інтерпретація верховенства права не є однаковою. Проте для юридичної практики забезпечити певний рівень його однозначного, уніфікованого розуміння видається цілком необхідним. Тим більше, що вимогу, принцип верховенства права так чи інакше зафіксовано у низці установчих актів нашої держави, включаючи й Конституцію України.

Тлумачення Конституційним Судом України верховенства права - знакова подія в Україні. Отож передусім відтворимо відповідний фрагмент рішення КСУ. «Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозахисну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України. Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи. Справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права».[7, С.73]

Перш ніж аналізувати наведені положення, зауважимо насамперед те, що оприлюднення КСУ свого розуміння верховенства права видається надзвичайно важливою, непересічною подією у громадському й державному житті України. Адже завдяки цьому вперше запроваджується, можна сказати, офіційний еталон інтерпретації принципу верховенства права. Тим самим КСУ зробив помітний внесок у поліпшення умов задля реального втілення цього принципу у практику. Не можна не відзначити і того, що наведена позиція органу української конституційної юстиції спирається - неабиякою мірою - на здобутки вітчизняної юридичної науки. Та попри це, жодним чином не применшуючи роль конституційно-судової інтерпретації верховенства права й аж ніяк не піддаючи сумніву її судово-прецедентну обов'язковість, дозволю собі висловити - у порядку суто наукового коментування - наступні положення. Категорія справедливості - фундамент природно-правової позиції КСУ. Як акцентував КСУ, наріжним каменем, так би мовити, «лакмусовим папірцем» його праворозуміння є справедливість. І будь-які форми її прояву, на думку КСУ, якраз і становлять право (навіть якщо йдеться про такі форми, які у цьому рішенні не названо, про що свідчить вжите у наведеному фрагменті слово «тощо»). З цього боку КСУ рельєфно задекларував себе прихильником етичного(морального) праворозуміння, а висловлюючись ширше - послідовником скоріше за все школи «природного» (загально соціального) права. Адже, які б то не були соціальні регулятори, що є «справедливими», вони становитимуть, на погляд Суду, право.[7, С.74]До речі, значення справедливості як визначального критерію правовості, правоналежності будь-яких актів - чи то діяльнісних, чи то письмових - було акцентовано КСУ ще й в одному з його попередніх рішень - від 30 січня 2003 року у справі про розгляд судом окремих постанов слідчого і прокурора. Він там відзначив, що «правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення у правах». [58]

У зв'язку з цим нагадаємо, що й у праворозумінні Євросуду неодмінною складовою є наявність «справедливого» балансу різноманітних інтересів - насамперед інтересів особи і суспільства, який має бути досягнуто шляхом їх співставлення, «зважування». З цього приводу можна зауважити, що хоча «зважуються», співвимірюються явища, котрі існують цілком «позитивно» - як суще, як факт (насамперед такі явища, як людські потреби, інтереси), однак сам процес «зважування» відбувається у свідомості відповідного суб'єкта - причому за критеріями, які нерідко не тільки не позитивізуються, а взагалі лишаються ідеологічними конструктами, абстракціями, що мають суто оціночний характер. Образно кажучи, «важки», за посередництвом котрих здійснюється «балансування» інтересів, аби домогтися справедливості останнього, - ці «важки» залишаються у сфері ідеалу, який так чи інакше протиставляється позитивно існуючій фактичній ситуації, а тому-то й є проявами, «реалізаторами» природного праворозуміння. [11, С.200]

Та однак не забуваймо, що сам інтелектуально-духовний процес знаходження, конституювання «справедливості», зокрема змістовне наповнювання її критеріїв («важок»), не є процесом неспричинюваним і невмотивованим. Він об'єктивно зумовлюється низкою обставин, які існують цілком позитивно. До них належать, зокрема, - але нерідко лише в кінцевому рахунку - знову ж таки певні потреби (інтереси). Щоправда, вони зазвичай легко приховуються абстрактними гаслами і поняттями (на кшталт тієї ж «справедливості»). Проте останні завжди є - в їх глибинному вимірі - так чи інакше, духовними «випаровуваннями» матеріальних умов життя, якими б численними й різноманітними явищами, ланками, це «випаровування» не опосередковувалось, не ускладнювалось.[8]

Зважаючи на це, заклики окремих авторів відшукувати право, спираючись на лише так звану трансцендентальну справедливість, є давно відомим засобом ухилення від відповідальності за справжні соціальні наслідки рішень, обгрунтовуваних нею. Адже таку справедливість можна витлумачувати, конкретизувати досить неоднозначно - навіть взаємовиключно. Тому пропонована правознавству концепція «трансцендентальної» справедливості об'єктивно здатна слугувати ідеологічним засобом виправдовування байдужості до реальних потреб, запитів, інтересів - зрештою до людських долей. [9, С.30]

Повертаючись до інтерпретації КСУ верховенства права, відзначимо, що природно-правова засада не є її єдиною складовою. Другою складовою тут виступає, можна сказати, засада легістсько-позитивістська, оскільки однією із форм прояву справедливості визнається державний закон (хоча й не виключаються, ясна річ, випадки, коли він не відповідатиме справедливості, тобто буде актом неправовим). Нагадаємо, що й Євросуд не виключає - в принципі - законодавство та деякі інші волевиявлення органів держави із розуміння права. Всезагальна здійсненність тих можливостей людини, які відображаються поняттям «право», не може бути забезпечена без позитивної діяльності держави, без державно-вольового («юридичного») інструментарію - насамперед без закону й без суду. Саме держава має бути головним гарантом «панування» права, прав людини у суспільстві (хоча якраз вона, на жаль, часто-густо стає їх головним порушником). Причому, якщо йдеться про державний закон, то - як неодмінний важіль запровадження верховенства права - такому закону, згідно із практикою Євросуду, має бути неодмінно притаманна певна якість. До її складових належать принаймні наступні: - змістовна відповідність правам людини - бодай у тій їх номенклатурі, що зафіксована у відповідних міжнародних конвенційних актах (як «всесвітніх», так і європейських); - фактична доступність закону людині, можливість ознайомитись із його текстом; - достатня ясність, мовна зрозумілість закону, аби завдяки йому можна було з достатньою визначеністю передбачити наслідки своїх вчинків. [36, С.2]

І ще на одну обставину варто звернути увагу. Інтерпретуючи поняття «закон» Євросуд неодноразово зауважував, що воно відображає відповідне явище «у його «сутнісному», а не у «формальному» сенсі. Воно охоплює як акти нижчого аніж закон рівня, так і неписане прав… У сфері дії писаного права «законом» є чинний правовий акт, як він витлумачений компетентними судовими органами у світлі нових фактичних обставин» (рішення у справах «Kruslin», «Huvig»).

Отож верховенство права з необхідності опосередковується (якщо погоджуватися із Євросудом) також і цілком позитивістським державно-вольовим «обладнанням», що й інтегрує певне праворозуміння із його реальним впровадженням у суспільні відносини. Внаслідок такого «сплавляння» якраз і конституюється, постає те явище, котрим є верховенство права. [42, С.6]

Нарешті, третьою складовою аналізованої інтерпретації КСУ виступають й інші - недержавні - соціальні регулятори, зокрема такі, як мораль, традиції та звичаї. Це свідчить про те, що у цій інтерпретації використані й елементи соціологічно-позитивістського праворозуміння. Отже, є підстави констатувати, що КСУ у згаданому рішенні продемонстрував комплексний, «інтегрований» підхід до праворозуміння, на якому й ґрунтується його витлумачування принципу й феномена «верховенства права». Легітимація - неодмінна ознака правовості соціальних регуляторів. Слід звернути особливу увагу на одну досить симптоматичну тезу, викладену у наведеному фрагменті рішення КСУ. Він вважає, що усі соціальні регулятори - аби належати до права - мають бути «легітимовані суспільством». Такий вираз може бути інтерпретований у двох різних значеннях - як легітимація: а) саме змісту тих соціальних норм, які закріплені відповідними соціальними регуляторами, та б) самих по собі форм (засобів, інструментів) регулювання - навіть і незалежно від їхнього змісту. Розглянемо наведену ознаку лише у першому значенні, яке, ясна річ, є найсуттєвішим. [21, С.20]

У зв'язку з цим зауважимо, що у соціально-неоднорідному суспільстві завжди одночасно існують принаймні два різновиди легітимації (суспільного визнання, схвалення): офіційна, тобто державна, та неофіційна, тобто громадська, недержавна. Перша є, зазвичай, формалізовано однозначною та об'єктивується у волевиявленні всього дорослого населення країни (референдум) або вищих органів держави, які ним сформовані, обрані, - насамперед парламенту і президента. А ось другий різновид легітимації здійснюється вже різноманітними недержавними суб'єктами суспільства (соціальними спільнотами, громадськими об'єднаннями тощо) і тому є змістовно плюралістичним, неоднозначним. У його рамках оцінки тих або інших соціальних регуляторів як «справедливих» чи, навпаки, «несправедливих» будуть завідомо неоднаковими, іноді навіть взаємовиключними. Отже, у цьому випадку відповіді різних суб'єктів легітимації на питання про те, який же із соціальних регуляторів є правом, не збігатимуться. Проводити ж референдуми стосовно кожного законопроекту не є можливим. Якщо враховувати, що офіційним - з формального боку - представником суспільства виступає лише держава, а також зважати на таку неодмінну складову верховенства права, як правова визначеність (забезпеченість, стабільність), тоді пріоритетну роль у легітимації соціальних регуляторів доведеться визнавати якраз за державою, насамперед за тими її вищими органами, які обираються усім дорослим населенням країни, створюються саме суспільством. Незайвим буде відзначити й те, що у певних випадках місія легітимації покладається і на національні державні органи конституційного судочинства, рішення яких навіть стосовно актів парламенту (законів) чи актів президента вважаються остаточними. Тією мірою, якою Конституція сучасної демократичної держави вважається беззаперечним втіленням права (справедливості), оцінка Конституційним Судом таких актів, як, скажімо, неконституційних, буде рівнозначною визнанню їх неправовими (несправедливими). Не забуваймо і те, що схожу легітимаційну роль щодо будь-яких волевиявлень держав-членів Ради Європи відіграє нині й Євросуд. Адже його висновок про наявність чи відсутність «справедливого» балансу між різноманітними інтересами суб'єктів соціуму - насамперед між інтересами особи і суспільства - тягне за собою й визнання, відповідно, правовості, правомірності чи, навпаки, неправовості, неправомірності таких волевиявлень (дій). З огляду на ці міркування видається, що в аналізованому фрагменті рішення КСУ вказівка на те, що соціальні регулятори мають бути «легітимовані суспільством», могла би бути сформульована більш точно, коректно. Та оцінюючи в цілому позицію КСУ із розглядуваного питання, наголосимо ще раз: вона є загалом достатньо обґрунтованою й її оприлюднення, слід сподіватись, сприятиме впровадженню в Україні верховенства права.[46, С.248]

Що ж є спільним та відмінним у праворозумінні Євросуду та КСУ і, як наслідок, у витлумачуванні ними феномена верховенства права? Перш ніж відповідати на це питання, нагадаємо, що на підставі узагальнення зафіксованих у численних рішеннях Євросуду низки ознак того явища, яке він відображає поняттям «право», видалося можливим запропонувати наступну дефініцію останнього: право - це об'єктивно зумовлені біологічними та соціальними факторами конкретні й реальні можливості задоволення потреб (інтересів) людини, справедливо збалансовані з можливостями задоволення потреб (інтересів) інших суб'єктів та усього суспільства («ЮВУ». - 2005. - №51).

Отож змістовно співставляючи інтерпретації верховенства права, здійснені Євросудом і КСУ, відзначимо насамперед, що спільним у них є, по-перше, інтегральність праворозуміння, в якому представлені - так чи інакше - і природно-правові, і позитивістсько-правові концепції, зокрема засади відповідно етичного та інструментально-потребового підходів. По-друге, спільною рисою є гуманістичність їхнього праворозуміння, тобто зорієнтованість його в першу чергу на забезпечення природних (загально-соціальних) прав людини, її гідності, її інтересів. Обидва порівнювані варіанти праворозуміння є, можна сказати, людиномірними. Вони можуть слугувати додатковими ілюстраціями слушності положення про те, що сутність, квінтесенція феномена верховенства права - це панування у суспільстві саме прав людини.

Що ж до відмінностей, то їх можна вбачати передовсім у тому, що Євросуд постійно акцентує ситуативність змістовної інтерпретації поняття права (а отже, й поняття верховенства права), традиційно уникаючи такого вкрай абстрактного визначення (дефініювання) загального поняття права, яке можна було б поширити на усі без винятку конкретно-історичні й конкретно-суб'єктні життєві випадки. Натомість КСУ, як ми бачили, здійснив спробу сформулювати - хай і дещо в описовій формі - якраз загальне визначення такого поняття.

Зміст поняття саме «верховенства» (стосовно права) Євросуд розкрив на сьогодні вже досить детально, більш-менш конкретизовано - у цілій низці ознак, які було сформульовано ним у рішеннях, ухвалених з конкретних справ. Нагадаємо, що серед властивостей, характеристик цього явища він вирізняє, зокрема, наступні: визнання пріоритетності, домінування, визначальної ролі прав людини у діяльності держави, оскільки - за висловом Суду - принцип верховенства права втілено в усіх статтях Конвенції, якої зобов'язались дотримуватись держави-члени Ради Європи; поширюваність цієї пріоритетності, цього принципу на діяльність усіх без винятку органів держави, включаючи, зокрема, й органи прокуратури; правова певність, визначеність (legalcertainty) становища людини у тій ситуації, в якій вона перебуває; неприпустимість затримання особи на невизначений і непередбачуваний термін, якщо воно не ґрунтується на законі чи судовому рішенні; обсяг будь-якого правового розсуду й спосіб його здійснення мають бути з достатньою ясністю визначені законом; наявність громадської довіри до судів як до гарантів справедливості; майже безвиняткова можливість доступу до суду; наявність судового контролю за втручанням виконавчих органів у права людини; підпорядкованість судовому рішенню усіх органів держави, безвиняткова обов'язковість його виконання будь-якими органами і посадовцями; можливість скасування вищим судом рішення нижчого суду, яке не набрало чинності; незмінність, неоспорюваність остаточного судового рішення, яке набрало чинності; невтручання законодавчої влади у відправлення правосуддя; секулярність (світський характер) держави; забезпечення державою, у разі застосування смертельної зброї, швидкого й ефективного розслідування справи її органами, «аби підтримувати громадську довіру у дотримання ними верховенства права». [64, С.8]

Отже, на сьогодні Євросудом сформульовано майже п'ятнадцять ознак верховенства права. На відміну від цього, КСУ, знов же, вжив стосовно розглядуваного поняття досить абстрактну формулу: «верховенство права - це панування права у суспільстві». Означена відмінність є цілком виправданою з огляду передовсім на специфіку природи, призначення (функцій) і повноважень (компетенцій) кожної з цих судових інстанцій. Дається взнаки також істотна різниця у часі їх існування (Євросуд функціонує понад чверть століття, а КСУ - п'ятнадцять років), а також у кількості справ, що ними розглянуті. Водночас, слід зауважити, що окремі з таких ознак зазначались і у рішеннях КСУ, хоча й без текстуальної «прив'язки» саме до верховенства права. Наприклад, у рішенні від 22 вересня 2005 року у справі про постійне користування земельними ділянками КСУ згадує про принцип «поваги і непорушності прав та свобод людини», принцип «справедливості», про вимогу «визначеності, ясності і недвозначності правової норми», від дотримання якої залежить, зокрема, «довіра громадян до держави».[50]

Загалом же, підсумовуючи все викладене, можна висловити сподівання, що врахування у вітчизняному конституційному судочинстві практики Євросуду також позитивно впливатиме на поступове утвердження в Україні верховенства права.

Розділ 2. Принцип верховенства права та його застосування в судовій практиці

право верховенство конституційний суд

2.1 Судова доктрина верховенства права: український досвід в європейському контексті

Здійснення верховенства права, зокрема, у судовій системі України є особливо важливим, оскільки судам доводиться вирішувати проблеми, які стосуються, насамперед, фундаментальних, конституційних цінностей: реального захисту прав громадян; забезпечення балансу у відносинах органів державної влади; застосування конституційної відповідальності до окремих органів влади, їхніх посадових осіб, особливо на місцевому та регіональному рівні тощо. Євросоюзний і вітчизняний досвід свідчить, що саме впровадження судами верховенства права є одним з найбільш ефективних засобів вирішення цих проблем. Сформована на базі цього досвіду судова доктрина верховенства права виконує різні функції як всередині судової системи, так і за її межами. Йдеться про правоідеологічну, правоінтерпретаційну, праворегулятивну, правозахисну та інші функції цієї доктрини. В українському законодавстві закріплення принципу верховенства права ще не завершено. Це значить, що діяльність адміністративних та судових органів не отримала певних правових орієнтирів; в деяких з наведених прикладів законодавства, вочевидь, йдеться більше про верховенство закону, аніж про верховенство права, що далеко не одне й те ж. На жаль, законодавець не враховує того, що законодавство регулює перш за все відносини за участі громадян, які зацікавлені у верховенстві права. А не взаємовідносини між органами влади, які цілком логічно підпорядковувати верховенству закону.

В українській юридичній науці дослідженню судової доктрини верховенства права порівняно з суспільними потребами приділяється недостатня увага: переважно окремі наукові статті. [9, С.30] І практично відсутні монографічні роботи на тему цієї доктрини, за окремими винятками, серед вчених вищих навчальних закладів та наукових установ. [70, С.121] Це й не дивно: загальна ідея верховенства права, яка є продуктом англосаксонської правової традиції, в умовах домінування в Україні засад романо-германської правової сім'ї погано приживається в пострадянській юридичній науці, яка все ще за великим рахунком залишається нормативістською, догматичною. Тим більше це стосується судової доктрини верховенства права, яка є одним з основних опонентів цієї, як дехто вважає, віртуальної науки. Викликає здивування й те, що автори підручників із конституційного права не звертають достатньої уваги на розкриття загальної ідеї верховенства права. Так, у ряді підручників та навчальних посібників принцип верховенства права лише називається як один зі спеціальних принципів конституційного ладу [10, С.52], як одна з характеристик правової держави. [34, С.106] Зміст же цього принципу та його співвідношення з принципами верховенства закону та верховенства конституції тощо в цих посібниках не розкривається.

Можливо, це також пов'язане з тим, що в українській науці конституційного права досі не вироблено загальний підхід до розуміння теорії та практики верховенства права. Слід також констатувати, що розробка вченими-юристами даної тематики іноді є доволі поверховою і має відбиток зарубіжної доктрини. Ці та інші проблеми є причинами незадовільного рівня досліджень як загальних, так і спеціальних питань доктрини верховенства права. Доктринальні судження про верховенство права мають лише тоді значення, коли вони підтверджуються практикою, насамперед, судовою. Особливість судової доктрини верховенства права полягає в тому, що вона спирається, насамперед, на прецедентне право, тобто розглядає суд не тільки як орган правосуддя (судочинства), але й судової правотворчості.

Особливе значення для становлення судової доктрини верховенства права, на нашу думку, має відоме рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 р. [18, С.49], яке було ухвалено після Рішення Конституційного Суду України, в якому витлумачено поняття «верховенство права». Суть Рішення Верховного Суду України полягала в тому, що він призначив ще один тур голосування, хоча Законом України «Про вибори Президента України» від 18 березня 2004 р. це не було передбачено. Чимало правознавців вважають зазначений судовий акт Верховного Суду України яскравим прикладом юридичного рішення, ухваленого безпосередньо на підставі принципу верховенства права. Саме підстава рішення Верховного Суду України стала об'єктом великої кількості публікацій та наукових конференцій, присвячених обговоренню цієї проблеми. [59, С.2]

Отже, застосування верховенства права дозволило Верховному Суду України знайти вихід із правової ситуації, що склалася на президентських виборах 2004 року. Рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року має, без перебільшення, історичне значення, знаменуючи собою новий етап у реалізації судової доктрини верховенства права, спрямованої на захист конституційних прав і свобод громадян. В аспекті цієї реалізації це рішення можна вважати актом правової політики. [14, С.35] Зазначене рішення Верховного Суду України не можна порівнювати з рішенням Верховного Суду США про встановлення результатів президентських виборів 2004 р., на підставі якого Дж. Буш став президентом цієї країни. До речі, це рішення американського Верховного Суду викликало невдоволення громадськості. [62, С.125] На відміну від Верховного Суду США український Верховний Суд не вирішував питання про результати президентських виборів, а лише створив правові передумови для їх чесного проведення. Ці два судові рішення свідчать про різні судові доктрини, закладені в них. 

Доктрина Європейського Суду з прав людини. Судова доктрина верховенства права в Україні складається ніби з двох частин: вітчизняної та європейської у вигляді доктрини Європейського Суду з прав людини, до якого українські громадяни звертаються на підставі Конституції України (ст. 55).Для правової системи України доктрина Європейського Суду з прав людини є одним із джерел формування судової доктрини верховенства права. Відомо, що практика цього Суду заснована на прецедентному праві [72, С.40], а це робить її особливо цінною для України. По суті ця практика є засобом поглиблення євроінтеграції України та створення засад її модерного (класичного) і постмодерного конституціоналізму. [41, С.14]

У преамбулі до Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року, відповідно до якої створений і функціонує Європейський Суд з прав людини, згадується про «…уряди європейських держав, що є однодумцями і мають спільну спадщину політичних традицій, ідеалів, свободи і верховенства права».[27] Уся діяльність Європейського Суду з прав людини спрямована на забезпечення доктрини верховенства права, позаяк фундаментальні права і свободи громадян є неодмінною її складовою. Як зазначає М. Козюбра, фундаментальні права та свободи - «…це той бар'єр, який у державі, що претендує іменуватися демократичною і правовою, не може бути подолано на власний розсуд ні законодавчою, ні виконавчою, ні судовою владою». [22, С.47]

Як свідчить практика, Європейський Суд з прав людини не сформулював конкретного і вичерпного визначення доктрини верховенства права, яке виявляється ним, насамперед, у тлумаченні самого феномену прав людини, застосуванні принципів, що визначають зміст та обсяг цих прав тощо. Проф. П. Рабінович, зокрема, серед таких принципів виокремлює:

принцип пропорційності, тобто справедливого збалансування інтересів людини з інтересами (потребами) суспільства. У справі Soering v. UnitedKingdom у рішенні від 07.07.1989 p. Суд зазначив, що «...Конвенція спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов'язаними з інтересами суспільства загалом, і вимогами захисту основних прав людини». У справі Rees v. UnitedKingdom у рішенні від 17.10.1986 р. було зазначено, що, з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання держави стосовно людини, «належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини; пошук цього балансу - мета всієї Конвенції»;

принцип моральності, тобто застосування норм моралі, що домінують у цьому суспільстві у певний час. Європейський Суд з прав людини, застосовуючи «моральні» статті Конвенції, також вдається до аргументації морального характеру. До того ж він виходить із того незаперечного реального факту, що в різних країнах найпоширеніші, панівні моральні приписи не завжди збігаються, а тому визнати за єдино прийнятний, загальнообов'язковий лише якийсь один із них було б недемократично й недоцільно. Суд вважає, що, зазвичай, «державні влади, безпосередньо і безперервно стикаючись із життєвими реаліями своїх країн, загалом мають більше можливостей визначитися щодо точного змісту моральних вимог, а також стосовно «необхідності обмежень» або ж «штрафних санкцій» для їх дотримання» (рішення у справі MullerandOthers v. Switzerland від 24.05.1988 p.). Розглядаючи скарги на адресу певної держави, Суд зважає - як на неспростовний факт - на домінування в ній певних моральних уявлень, поглядів, і він, як правило, не ставить собі за мету їх схвалювати, стимулювати або ж навпаки - піддавати критиці, заперечувати;

принцип з'ясування мети певного права людини та відповідності(співмірності) їй правореалізуючої, правозабезпечувальної та правообмежувальної діяльності держави. У справі Brogan v. UnitedKingdom Суд у рішенні від 24.11.1988 р. зазначив, що «оцінювати «негайність» слід з урахуванням предмета та цілей ст. 5: вона втілює одне з основних прав людини, а саме: захист особи від свавільного втручання держави у право людини на свободу». У справі Winterwerp v. theNetherlands Суд у рішенні від 24.10.1979 р. встановив, що законність затримання особи визначається крізь призму цілей п. 1с ст. 5 Конвенції: така законність потребує передусім його відповідності внутрішньому праву, а також - згідно зі ст. 18 Конвенції - «відповідності меті обмежень, дозволених п. 1с ст. 5; вона вимагається як для призначення, так і для виконання заходів, пов'язаних із позбавленням волі. Мета п. 1с ст. 5: у демократичному суспільстві, де визнано верховенство права, будь-яке свавільне затримання ніколи не може вважатися законним». [43, С.16]

У міжнародних нормативно-правових актах (враховуючи й Конвенцію) мета права людини може бути виражена текстуально, «відверто» або ж втілена неявно, імпліцитно. Та хай там як, ця мета завжди присутня при формуванні, тобто визначенні змісту права. Правоконститутивна функція цілей тих статей Конвенції, що їх застосовує Європейський Суд з прав людини, відзначена в багатьох його рішеннях. А в тих випадках, коли мету застосовуваного припису Конвенції не відтворено безпосередньо в нормативному тексті, Суд сам бере на себе формулювання та інтерпретацію її змісту; [46, С.248] крім цього, фахівці виділяють також принцип ефективності (забезпечення ефективного захисту прав людини), який уможливлює вибір Євросудом із декількох варіантів інтерпретацій правової норми саме той, практична реалізація якого зможе забезпечити найвищий рівень захисту прав і основних свобод людини; принцип автономності (автономного тлумачення міжнародними органами юридичних норм щодо прав людини), суть якого полягає у незалежності висновків Євросуду щодо розуміння цих норм у окремих державах та у пошуку загальноєвропейського стандарту тлумачення окремих термінів та уніфікації стандартів правозастосування різних країн. [47, С.135]

Отже, Євросуд виробив різні практики застосування верховенства права, в тому числі шляхом застосування відповідних загальних принципів права. Євросуд у своїх рішеннях зазначає також ті важливі моменти (елементи), які становлять саму сутність верховенства права, як-то: доктрина справжньої демократії; доктрина природних прав людини, одні з яких є абсолютними, а інші - такими, стосовно яких Конвенція допускає втручання держави; принцип поділу влади; доктрина допустимих обмежень певних прав людини; доктрина якості закону; принцип законності; заперечення свавільності завдяки дієвим гарантіям від зловживання владою; доктрина справедливого судочинства; принцип рівності всіх перед законом; доктрина адміністративної юстиції; доктрина гуманного кримінального права тощо. [11, С.220]

Рішення Європейського Суду з прав людини, засновані на доктрині верховенства права, застосовуються в Україні та сприяють модернізації, зокрема, її конституційної і правової системи взагалі. Через застосування прецедентного права Суду його доктрина верховенства права впроваджується у практику Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції України. Водночас, прецедентне право Європейського суду з прав людини для української правової системи є дещо чужим і застосовується лише як виняток із правил. Адже для українських суддів за ratiodecidendi править переважно позитивна правова норма (група норм); на неї частіше й посилаються при обґрунтуванні рішень. [72, С.53] Відтак поки що рішення Європейського суду з прав людини рідко стають підставою для нових рішень судів загальної юрисдикції та й Конституційного Суду України, які використовують їх епізодично, а подекуди - навіть взагалі не враховують. [69, С.12]

Доктрина судів загальної юрисдикції. Як відомо, Україна проголосила себе демократичною, соціальною, правовою державою і тим самим визнала, що існування та функціонування всіх інститутів держави має базуватися на засадах верховенства права. Тому утвердження на рівні Основного Закону України цієї доктрини є важливою вимогою в діяльності органів судової влади. Слід відзначити, що становлення, наприклад, незалежної судової влади у державі нерозривно пов'язане із доктриною верховенства права. Стаття 2 Закону України «Про судоустрій України» передбачає, що суд, здійснюючи правосуддя на основі верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини й громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства та держави. Відповідно, саме судова влада, здійснюючи правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства, в першу чергу повинна здійснювати принцип верховенства права.

Але Основний Закон держави, проголосивши в Україні принцип верховенства права, у багатьох статтях конкретизував принцип законності - наприклад, у ст. 19, де визначено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України. Стаття 129 Конституції, визначаючи основні принципи судоустрою, вказує лише на принцип законності. Таким чином, постає питання, яким же принципом має керуватися суд загальної юрисдикції - законності, конституційності чи верховенства права?

У п. 1 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» [37,С.689] поняття принципу верховенства права пов'язується з тим, що конституційні права і свободи людини й громадянина діють безпосередньо, визначаючи цілі та зміст інших нормативно-правових актів, зміст і спрямування діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, й забезпечуються захистом правосуддя. На той час позиція Верховного Суду України була важливою з погляду впровадження нової Конституції України 1996 року, а тому на трактування Судом глибинної суті доктрини верховенства права, на нашу думку, не зверталася належна увага. Однак з аналізу вказаної Постанови все ж можна зробити висновок, що суди мають керуватися верховенством права, підпорядковуватися закону, а сам закон застосовувати, виходячи з принципу верховенства Конституції України, тобто застосуванню підлягають лише ті закони, які не суперечать Конституції.

По ідеї, доктрина верховенства права перетворює суд загальної юрисдикції з пасивного провідника букви закону на активного захисника свобод, прав, інтересів, в тому числі й від закону, якщо він суперечить конституційним або конвенційним нормам про права людини. «Суддя стоїть на сторожі права навіть проти законів», - так писав український вчений, академік С. Дністрянський ще на початку XX століття. [13, С.234]Саме принцип верховенства права дає можливість суддям судів загальної юрисдикції приймати рішення з урахуванням загальних принципів права: належної правової процедури, заборони дискримінації, добросовісного ставлення до виконання функцій, розумності, справедливості і т. д., особливо коли йдеться про наявність оціночних понять у нормативно-правовому акті, який підлягає застосуванню.

На жаль, суди загальної юрисдикції не повною мірою впроваджують доктрину верховенства права, насамперед, не бажаючи вступати в конфлікти із законодавчою владою. Це пояснюється і тим, що українська правова система тяжіє до романо-германської правової сім'ї, а отже, визначальним принципом у діяльності цих судів був і залишається принцип верховенства закону. Відтак доктрина верховенства права може ними застосовуватись лише тоді, коли застосування норм законів не гарантує справедливого вирішення справи. Особливо, і в першу чергу, це стосується тих справ, де йдеться про захист прав людини. Але на практиці суди загальної юрисдикції - в силу об'єктивних і суб'єктивних причин - фактично не звертаються до доктрини верховенства права, а тому її креативна роль для конституційної і правової системи взагалі є епізодичною і незначною. Адміністративні та господарські суди зобов'язані керуватися верховенством права згідно з відповідними Кодексами, тобто можуть творити демократичне прецедентне право. Але поки що не беруть на себе таку роль, залишаючись у полоні недосконалого законодавства. [7, С.73]

Доктрина Конституційного Суду України. За чинною правовою системою Конституційний Суд України, як єдиний орган конституційної юрисдикції, відіграє особливу роль у формуванні та реалізації доктрини верховенства права. Більше того, це входить до його функціональних повноважень. Основним та головним завданням Конституційного Суду України є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону України на всій території України, спираючись, перш за все, на доктрину верховенства права (статті 2, 4 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р.). Природно, що у своїх рішеннях та висновках Конституційний Суд України посилається на верховенство права, які в окремих випадках стали прецедентами.

Згадане Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р. № 15-рп суттєво поглибило доктрину верховенства права, закладену в Конституції України, і фактично зобов'язує Верховний Суд України переглянути свої правові позиції з цього питання, закріплені в Постанові Пленуму від 1 листопада 1996 р. № 9.

Трактування верховенства права Конституційним Судом перегукується з правовою позицією Суду в Рішенні у справі про охоронюваний законом інтерес, де було вказано, що «види й зміст охоронюваних законом інтересів, що знаходяться в логічно-смисловому зв'язку з поняттям права, як правило, не визначаються в статтях закону, а тому фактично є правоохоронюваними». [57]

Таким чином, Судом було визначено загальний принцип права, згідно з яким забезпечується захист інтересів особи, прямо не зазначених у нормах «позитивного» права. А це і є реалізація Конституційним Судом доктрини верховенства права. Водночас слід зазначити, що доктрина верховенства права Конституційним Судом України, як і судами загальної юрисдикції, має застосовуватись передусім у тих справах, які стосуються відносин між особами та органами державної влади. Якщо йдеться про відносини між органами державної влади, переважаючим має бути принцип верховенства закону як одна з визначальних засад правової держави.

Форми використання та застосування. Доктрина верховенства права застосовується у рішеннях Конституційного Суду України, зокрема, при тлумаченні положень Конституції та законів України, при визнанні конституційним або неконституційним того чи іншого положення законодавчого акта України тощо. До того ж намітилася тенденція як прямого, так і опосередкованого (через використання принципу верховенства Конституції, визнання основних прав і свобод людини, посилання на міжнародні акти в сфері прав і свобод людини тощо) використання доктрини верховенства права.

Подібна практика є характерною і для органів конституційної юстиції інших держав. Так, Конституційний Суд Республіки Литва у деяких своїх рішеннях (від 13 грудня 2004 р., 16 січня 2006 р. та 28 березня 2006 р.) одним із основних елементів закріпленої в Конституції Литви доктрини верховенства права назвав, зокрема, такий загальний конституційний принцип: правовий акт, який суперечить правовому акту вищої юридичної сили, не повинен застосовуватись. [71, С.524]

Конституційний Суд України прямо вказує на верховенство права, зокрема, у таких рішеннях:

у справі про офіційне тлумачення положень ч. 6 ст. 22 Закону України «Про міліцію» та ч. 7 ст. 22 Закону України «Про пожежну безпеку» (справа про право на пільги) № 8-рп/1999 від 6 липня 1999 року. В цьому Рішенні доктрину верховенства права було використано у числі інших конституційних принципів для правильного розуміння положень законів, що розглядаються, стосовно встановлення пільг працівникам міліції та особового складу пожежної охорони, а також членам їхніх сімей; [54]

у справі про відповідність Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про статус народного депутата України» в редакції Закону України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про статус народного депутата України» від 25 вересня 1997 р. (справа про статус народного депутата України) № 8-рп/2000 від 10 травня 2000 р. У цьому випадку Суд визнав неконституційним встановлення пільг та привілеїв для колишніх народних депутатів України, оскільки це суперечить положенням Конституції про гарантування громадянам рівних конституційних прав і свобод, рівності їх перед законом та заборону привілеїв і обмежень за будь-якими ознаками, в тому числі політичними, соціальними, оскільки це призводить до звуження та послаблення дії в Україні принципу верховенства права. [56]

Опосередковано доктрину верховенство права Конституційний Суд України застосовує, головним чином, з використанням принципу верховенства Конституції України. Так, через верховенство Конституції доктрину верховенства права було використано в Рішенні у справі про відповідність Конституції України (конституційності) Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» (справа про Рахункову палату) № 7-зп/1997 від 23 грудня 1997 р. [51] В цьому Рішенні Конституційний Суд використав принцип верховенства Конституції як складову доктрини верховенства права і вказав, що верховенство конституційних норм поширюється на усі сфери державної діяльності, в тому числі й на законотворчий процес. Таким чином, було обґрунтовано загальний принцип права, який може використовуватися в аналогічних ситуаціях та виступати як правова презумпція.

Конституційний Суд України не завжди проводить різницю між доктринами правової держави і верховенства права, які є продуктами відповідно романо-германської та англосаксонської правової традиції, що певним чином між собою відрізняються. Тому в деяких випадках, вказуючи на доктрину правової держави, Суд фактично має на увазі доктрину верховенства права. Так, у Рішенні у справі про відповідність Конституції України положень ст. 92, п. 6 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками) від 22 вересня 2005 р. № 5-рп/2005 Конституційний Суд посилається і на верховенство Конституції, і на те, що «конституційний принцип правової держави передбачає встановлення правопорядку, який має гарантувати кожному утвердження та забезпечення прав і свобод». [50] Інакше кажучи, встановлений у правовій державі правопорядок має гарантувати кожному утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина, що є нічим іншим, як загальним принципом права, заснованим на доктрині верховенства права. В іншому Рішенні Конституційний Суд підтвердив загальний принцип непорушності прав і свобод людини і громадянина, вказавши, що однією з найважливіших умов визначеності відносин між людиною та державою є саме цей принцип. А в Рішенні у справі про відповідність Конституції України (конституційність) положень абзаців 3, 4 п. 13 розділу XV «Заключні положення» Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» та офіційне тлумачення положень ч. 3 ст. 11 Закону України «Про статус суддів» (справа про рівень пенсії та щомісячного довічного грошового утримання) № 8-рп/2005 від 11 жовтня 2005 р. Конституційний Суд визначив загальний принцип права, згідно з яким діяльність правотворчих і правозастосовчих органів держави (у сфері соціального захисту - пільги, компенсації, гарантії тощо) має здійснюватися на підставі принципів справедливості, гуманізму та верховенства Конституції. Суд вважає неприпустимим звуження змісту прав і свобод громадян у цій сфері при прийнятті нових законів та внесенні змін до чинних. [55]

Загальний принцип права щодо діяльності правотворчих і правозастосовчих органів держави у зазначеній сфері знайшов втілення у ряді створених Конституційним Судом прецедентів. [53] Іншими прикладами формування прецедентної практики на основі цього принципу можуть служити Рішення Конституційного Суду, якими він визнав окремі положення законів про Державний бюджет України щодо зупинення або обмеження пільг, компенсацій і гарантій такими, що не відповідають Конституції України. [52]

Мотиви своїх Рішень Конституційний Суд України називає «правовими позиціями», які є обов'язковими для всіх органів державної влади, а також для самого Суду при вирішенні наступних аналогічних справ. Фактично в цих позиціях викладена, зокрема, його доктрина верховенства права. Ця доктрина чинить певний вплив на практику інших органів державної влади. Так, є тенденція обґрунтування судами загальної юрисдикції своїх рішень правовими позиціями Конституційного Суду. [71, С.525] Цим загальні суди опосередковано розвивають доктрину верховенства права даного Суду та формують прецедентне право, попри на домінування в Україні романо-германської правової традиції. Зазначимо, що впровадження Конституційним Судом України доктрини верховенства права є надзвичайно важливим для розвитку правової системи України. Однак практика цього впровадження не завжди є однорідною та легітимною. До 2004 року Конституційний Суд іноді не дотримувався істинного змісту верховенства права (про що може свідчити і сумнівне Рішення у справі про строки перебування на посаді Президента України) [30, С.360]. Після 2004 року практика Суду характеризується більш широким застосуванням норм міжнародних актів із питань прав людини, формуванням прецедентів, зокрема, стосовно захисту цих прав. Таким чином, Конституційним Судом України зроблено дуже важливі кроки для реального втілення доктрини верховенства права. Однак ці кроки поки що не привели до якісного переходу Суду від переважно нормативістського до переважно ціннісного підходу при здійсненні своїх функцій і повноважень. Для цього, насамперед, потрібно запровадити в систему конституційного контролю інститут конституційної скарги громадян [64, С.6]. Відсутність права громадян на таку скаргу є суттєвим недоліком у реалізації Конституційним Судом доктрини верховенства права. 

2.2 Застосування принципу верховенства права в національному адміністративному судочинстві

Досвід багатьох посттоталітарних країн свідчить, що ідея адміністративної юстиції стає особливо актуальною і своєчасною саме з відходом від авторитаризму. Так, наприклад, адміністративні суди у Західній Німеччині, Бельгії, Італії були відновлені після Другої світової війни з поваленням фашистського режиму. Подібне сталося і у багатьох державах Східної Європи після розпаду співдружності країн Варшавського договору. Тож питання захисту прав людини від порушень з боку влади постає особливо гостро саме в період повалення диктатури й демократизації суспільних відносин. [2, С.18] Й навпаки, - із посиленням тоталітаризму (авторитаризму) в країні інститут адміністративної юстиції поволі занепадає, стає підконтрольним правлячій владі, а з часом - взагалі припиняє своє існування. Такий регрес адміністративної юстиції від початку до завершення минулого століття довелося відчути українській спільноті. Однак, попри суцільну руйнівну спрямованість діяльності радянської влади на теренах нинішньої України, вагомим й доленосним внеском у розвиток вітчизняної адміністративно-правової думки був та донині лишається Адміністративний кодекс - унікальна пам'ятка української юридичної науки.[3,С.150]

Відтак, стан незалежності й об'єктивності діяльності адміністративних судів в державі є показником демократичності влади в країні, протидії й поширення тоталітаризму і корупції в суспільстві, державних структурах. Завдячуючи суспільно-політичним подіям в житті української державності, вдалося не лише уникнути остаточного винищення інституцій, притаманних демократичній державі, але і відновити існування й повноцінну діяльність механізмів захисту суб'єктивних прав, свобод, законних інтересів.

Надзвичайно важливою й визначальною основою будь-якої галузі права вважаються його принципи, які, по суті, є не лише системоутворюючими чинниками цих галузей, але й керівними настановами щодо послідовності застосування правових норм, організації діяльності суб'єктів суспільно-державних відносин. Одним із таких принципів є верховенство права, визнаний у ст.8 Конституції України й більш змістовно передбачений у нормах адміністративного процесуального законодавства (п.1 ч.1 ст.7, ст.8 Кодексу адміністративного судочинства України). Рушійною силою, котра обумовила запровадження й дію цього принципу у вітчизняній юридичній практиці, законодавстві й науці, слід визнати положення acquiscommunautaire. Разом із тим, застосування цього та деяких інших принципів у нинішніх умовах адміністративного судочинства й адміністративного процесуального законодавства є або ускладненим й неоднозначним, або взагалі неможливим. Навряд чи можна погодитися із тим, що усі без винятку суди, уповноважені здійснювати адміністративне судочинство, при вирішенні справ керуються винятково принципом верховенства права, згідно з яким людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч.1 ст.8 Кодексу адміністративного судочинства України). [40, С.43]

У практичній діяльності судів, натомість, спостерігається таке ставлення суддів до фізичних осіб-учасників адміністративної справи, яке не відповідає (а подекуди, й суперечить) названому принципу. Так, існують випадки залишення судом позовної заяви без руху за формальних підстав: неточно вказано найменування суду до якого звертається позивач, подано неповний перелік документів та інших матеріалів, що долучаються до позовної заяви (відсутність копії позовної заяви, відсутність квитанції про сплату судового збору) (п.п.1, 6 ч.1, ч.3 ст.ст.106, ч.1 ст.108 Кодексу адміністративного судочинства України); безпідставно суди відмовляють у відкритті провадження в адміністративній справі з мотивів непідвідомчості спору адміністративним судам, обґрунтовуючи свою відмову начебто тим, що таку суперечку не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства (п.1 ч.1 ст.109 Кодексу адміністративного судочинства України), відмовляються витребувати необхідні для з'ясування обставин справи докази. Зокрема, 30.03.2010 року Галицьким районним судом

міста Львова встановлено, що Особа 2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління Пенсійного Фонду України в Шевченківському районі міста Львова про поновлення пропущеного строку для звернення до суду та стягнення недоплаченої щомісячної надбавки до пенсії «Дітям війни». Вивчивши матеріали справи, заслухавши думку представника відповідача, суд дійшов висновку, що провадження у справі підлягає закриттю оскільки правовідносини, що виникли між сторонами, носять цивільно-правовий характер, не є публічно-правовим спором, який виникає у сфері публічно-правових відносин. [65] Натомість п.4 ч.1 ст.18 Кодексу адміністративного судочинства України чітко визначено, що «усі адміністративні справи щодо спорів фізичних осіб з суб'єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг». [20, 25]

У висновку Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) «Про конституційну ситуацію в Україні» (п.52), зокрема, йдеться про важливу роль конституційних судів в реалізації на практиці демократії, верховенства права та захисту прав людини. Державні Конституційні суди є органами, які можуть шляхом тлумачення положень Конституції України запобігти свавіллю влади, даючи найкраще з можливих тлумачень конституційної норми на даний момент часу.