Правовое регулирование охраны и использования памятников истории и культуры

Как видно из вышеназванных норм памятники истории и культуры объединены понятием «культурное наследие»

По мнению Е.Н. Прониной, понятия «культурное наследие» и «культурное достояние» соотносятся с понятием «культурные ценности» как общее и единичное явления. «Исходя из этого положения, - пишет она, - предлагается культурное наследие и культурное достояние определять как совокупность культурных ценностей» Пронина Е.Н. Правовая деятельность Российского государства в сфере сохранения и охраны культурного достояния в XIX - XX веках: Историко-теоретическое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Тамбов, 2009. С. 25..

Рассматривая легальные определения понятия "культурные ценности", сформулированные в российском законодательстве, многие исследователи отмечали их нечеткость, неудобство для понимания и практического применения, необходимость их пересмотра и усовершенствования Назарова М.Г. Проблемы охраны культурных ценностей в России и за рубежом // Вестник Владимирского юридического института. 2009. N 3(12). С. 109.. К недостаткам нормативного правового регулирования причисляют и множественность дефиниций этого термина. К.Е. Рыбак предлагает унифицировать термин культурные ценности, единожды закрепив его в федеральном законе Рыбак К.Е. Музей в нормативной системе (историко-культурологический анализ): Автореф. дис. ... докт. культурологии: 24.00.03. Санкт-Петербург, 2006. С. 9. К сторонникам выработки на федеральном уровне единого определения «культурной ценности» можно отнести Е.В. Сазонникову и некоторых других исследователей Сазонникова Е.В. Культурные ценности как объект правового регулирования в Российской Федерации // Вестник ВГУ. Серия "Гуманитарные науки". 2005. N 2. С. 181..

Раскрытие содержания культурных и исторических ценностей осуществлено в ряде других федеральных законах. Так, в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» под культурными ценностями понимаются движимые предметы материального мира, находящиеся на территории Российской Федерации (ст. 6). В статье 7 данного законодательного акта приведен открытый перечень категорий предметов, подпадающих под его действие. Статьей установлено, что под действие Закона подпадают другие движимые предметы, в том числе копии, имеющие историческое, художественное, научное или иное культурное значение, а также взятые государством под охрану как памятники истории и культуры.

Федеральный закон Российской Федерации «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ определяет особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации. В данном законе под культурными ценностями понимаются предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (ст. 3).

Справедливости ради следует сказать, что существуют нормативные акты, толкование которых позволяет сделать вывод о том, что под памятниками истории и культуры в них понимаются только недвижимые культурные ценности. Так, Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда» СПП РФ. 2001. № 14. Ст. 976 утвердило Положение о таком мониторинге, предметом которого, в частности, выступает целостность памятников истории и культуры, сохранность их конструкции, соблюдение пользователем установленного договором либо охранным обязательством порядка проведения ремонтно-реставрационных работ. Все это может относиться только к недвижимым предметам.

Предметы музейного фонда Российской Федерации, документы библиотечных фондов, архивного фонда, а также кинофонда являются движимыми и не указаны в Постановлении как памятники истории и культуры.

В системе федерального законодательства есть и иные законы которые на прямую не закрепляют основы правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры, в тоже время затрагивают некоторые аспекты данного вопроса.

Среди таких актов можно назвать Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 30.07.2012)// СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.. Согласно ЗК РФ земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

Земли историко-культурного назначения выделяются в п. 2 ст. 94 ЗК РФ как вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов. В основе такого выделения лежит историко-культурное значение указанных земель (п. 1 ст. 94 ЗК). Согласно п. 1 ст. 99 ЗК к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе объектов археологического наследия, земли достопримечательных мест, в том числе мест традиционного бытования исторических промыслов, производств и ремесел, земли военных и гражданских захоронений. Таким образом, целевое назначение указанных земель состоит в том, что они выступают пространственно-территориальным базисом для обеспечения физической сохранности располагающихся на них памятников истории и культуры.

По мнению И.В. Богомякова, важнейшей особенностью осуществления права собственности на земли историко-культурного назначения является установление в федеральном земельном законодательстве пределов оборотоспособности земельных участков на землях историко-культурного назначения Богомяков И.В. Гражданский оборот земельных участков, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия: проблемы правоприменительной практики//Юрист. 2011. N 4. С. 87.

Определенное место в системе законодательства в рассматриваемой области занимает и Градостроительный кодекс РФ Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 30.11.2011)// СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16., который регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

Разумеется, рассмотренными выше федеральными правовыми актами не исчерпывается весь комплекс федеральных законов, посвященных вопросам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры. Не вдаваясь в подробности федерального законодательства важно обращать внимания на существующие в законах проблемы. Следует полагать, что в настоящее время законодателю необходимо направить усилия на совершенствование федерального законодательства в данном направлении дабы создать прочную систему гарантий охраны памятников истории и культуры.

1.4 Региональные нормативно-правовые акты

Субъекты Российской Федерации в пределах своей компетенции могут принимать соответствующие нормативно-правовые акты, касающиеся регулирования вопросов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Например, Постановление Саратовской областной Думы от 23.05.2001 N 54-2435 «О Положении об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры местного значения», регулирующее отношения в области охраны и использования недвижимых объектов историко-культурного наследия местного значения и направленного на реализацию конституционной обязанности каждого гражданина заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, обеспечение прав на доступ и пользование культурным достоянием, на защиту, сохранение и восстановление историко-культурной среды обитания.

В ряде субъектов РФ приняты также законодательные акты, в которых закреплены определения понятия «культурные ценности», отличные от дефиниций, сформулированных в Основах и в Федеральном законе «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». В статье 3 Закона Костромской области от 2 декабря 1997 г. N 17 «О музейном фонде и музеях в Костромской области» под культурными ценностями понимаются объекты культурного наследия, предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей». В соответствии со статьей 3 Закона Республики Башкортостан от 29 мая 1998 г. N 161-з «О музейном фонде Республики Башкортостан и музеях в Республике Башкортостан» культурные ценности - предметы материальной и духовной культуры светского или религиозного характера, имеющие значение для изучения истории и культуры всех народов, населяющих Республику Башкортостан. Под культурными ценностями в Брянской области понимаются «нравственные и эстетические идеалы; нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры; национальные традиции и обычаи; исторические топонимы; фольклор; художественные промыслы и ремесла; произведения культуры и искусства; результаты и методы научных исследований культурной деятельности; здания, сооружения, предметы и технологии, имеющие историко-культурную значимость; историко-архитектурные центры городов и городов-заводов, ландшафты и ландшафтные объекты, историческая планировка поселений, кладбищ, захоронений и другие уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты».

Законодателями отдельных субъектов Российской Федерации были приняты законы об охране недвижимых памятников истории и культуры с более совершенным концептуальным строением. Среди них выделяются: Закон Псковской области от 10 мая 1999 г. (в ред. от 03.06.2004) «О государственной охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры Псковской области», Закон Рязанской области от 28 мая 2004 г. (в ред. от 15.08.2006) «О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Рязанской области», Закон Саратовской области от 4 ноября 2003 г. (в ред. от 06.06.2007) «О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся на территории Саратовской области», Областной закон от 21 июня 2004 г. (в ред. от 22.05.2007) «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области», Закон Тюменской области от 16 февраля 2004 г. (в ред. от 21.02.2007) «О государственной охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Тюменской области», Закон Чукотского автономного округа от 27 декабря 2004 г. (в ред. от 08.06.2007) «О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения в Чукотском автономном округе», Закон Камчатской области от 27 мая 2005 г. (в ред. от 06.03.2007) «О государственной охране и сохранении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Камчатской области».

Нематериальные ценности также становятся предметом регулирования законодательных актов в отдельных субъектах Российской Федерации.

Таким образом, в состав законодательства о культурных ценностях входят как нормативные акты, специально посвященные их охране и использованию, так и отдельные статьи иных нормативно-правовых актов, которые содержат нормы той же направленности.

В целом видно что, законодательство о культурных ценностях представляет собой относительно обособленную в системе российского законодательства общность нормативных актов.

Глава 2. Государственные и муниципальные органы управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

2.1 Федеральные органы управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

Основная задача по управлению охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде ложиться на государство в лице его органов. К таким органам в частности относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, Министерство культуры и его территориальные органы.

Охрана ценностей государством как признак формализуется тем, что в Основах законодательства о культуре предусмотрено, что состав (перечень) культурного достояния определяется Правительством РФ по представлению субъектов РФ и согласовывается с высшим представительным органом РФ на основе заключений независимых экспертных комиссий Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учебно-практический комментарий (постатейный)//под ред. А.П. Сергеева. - М.: "Проспект", 2010. С. 76.

Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации утверждает федеральные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Для сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия разрабатываются федеральные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Российская Федерация обеспечивает сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия федерального значения:

- сохранение объекта культурного наследия - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор;

- использование объектов культурного наследия - использование памятников истории и культуры обеспечивается через сеть музеев, библиотек, выставок, историко-культурных заповедников, путем развития экскурсий, туризма и других форм пропаганды памятников.

- государственная охрана объектов культурного наследия осуществляется в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Важно заметить, что Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. № 155 (в ред. Указа Президента РФ от 21.05.2012 N 636) «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации» СПП РФ 2012. № 1. Ст. 3 Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) упразднена.

Росохранкультура существовала в нынешнем виде с 12 мая 2008 года. Ведомство имело статус федерального органа исполнительной власти и, находясь в ведении министерства культуры, подчинялось непосредственно правительству страны.

Нельзя не сказать о том, что данным федеральным органом была проделана большая работа, которая принесла свои результаты в вопросах охраны культурного наследия.

Функции упраздненной Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия переданы Министерству культуры Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2011 г. № 1878-р территориальные органы упраздненной Росохранкультуры подчинены Минкультуры России.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № 1067 «О переименовании территориальных органов Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия» Российская газета. № 14. 27.11.2011 г. Управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия по Приволжскому федеральному округу (Управление Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу) переименовано в Управление Минкультуры России по Приволжскому федеральному округу.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 11-ФСА исполнение обязанностей руководителя Управления Минкультуры России по Приволжскому федеральному округу возложено на Сергееву Елену Викторовну.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 14 ноября 2011 г. № 1059 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации» Российская газета. № 19. 103.12.2011 г. утверждено положение об Управлении Минкультуры России по приволжскому федеральному округу.

Как видно Министерство культуры сегодня является основным федеральным органом охраны культурного наследия.

Как подчеркивают, М.В. Севастьянов и С.А. Шаронов динамика развития культуры в России потребовала и адекватного правового регулирования деятельности этого государственного органа Севостьянов М.В., Шаронов С.А. Гражданско-правовое регулирование концертных услуг и охрана прав их участников: Научно-практическое пособие. - М.: Юристъ, 2009. С. 106. Сегодня Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия (за исключением сферы охраны культурного наследия), кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав (за исключением нормативно-правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав) и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии.

Министерство культуры Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе с Министерством образования и науки Российской Федерации при выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере образования в области культуры и искусства, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии со ст. 33 ФЗ «Об объектах культурного наследия» государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя ряд функций, которые необходимо рассмотреть подробнее.

Одной из таких функция является государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, осуществляется в отношении всех памятников истории и культуры, независимо от того, в чьем пользовании или собственности они находятся. Учет включает в себя выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников.

Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Они составляются по категориям и видам памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны.

В соответствии со ст. 15 ФЗ «Об объектах культурного наследия» Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра. Реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра.

При этом как заметила А.П. Анисимова, в отношении объектов культурного наследия ведется единый государственный реестр, содержащий сведения об объектах культурного наследия, который представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды"
(постатейный)//под ред. А.П. Анисимова. - М.: "Деловой двор", 2010. С. 212. Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Одной из важнейших функций является также проведение историко-культурной экспертизы - при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрируются в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Проведение историко-культурной экспертизы, предопределяет один из характерных признаков культурного наследия. По мнению А.К. Вахитова, объекты культурного наследия характеризуются двумя главными признаками: наличие правовой охраны и наличие культурной ценности. Опираясь на эти признаки, он рассматривает объект культурного наследия как «объект недвижимого имущества, в отношении которого имеется заключение государственной историко-культурной экспертизы, признающее его культурную ценность, и установлена правовая охрана» Вахитов А.К. Административно-правовая охрана объектов культурного наследия: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2007. С. 98.

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

Важнейшим направлением деятельности федеральных органов управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде является согласование и разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, согласование землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима.

Соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности.

Разработка проектов зон охраны указанных объектов проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда.

Разработка данных проектов может включаться в соответствующие федеральные и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и представляются в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости.

Не вдаваясь в сущность раскрытия основных функций федеральной органов охраны и использования памятников истории и культуры, хотелось бы обратить внимание на необходимость согласованной деятельности указанных органов, направленных на обеспечение сохранения историко-культурных ценностей территории. Необходимо установить соответствующие соглашения с госорганами охраны памятников и Госкомимуществом, обязывающие их координировать свою деятельность с администрацией национальных парков в отношении объектов историко-культурного наследия.

2.2 Региональные органы управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

К региональным органам управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде относятся региональные управления (комитеты, центры, инспекции) государственного контроля, учета, охраны и использования памятников истории и культуры при администрациях субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся по нормам:

1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением;

2) разработка и реализация региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

3) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

4) государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения;

5) установление порядка изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения;

6) определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

7) установление порядка определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с положениями настоящего Федерального закона;

8) определение порядка организации историко-культурного заповедника регионального значения.

Важно указать, что за последние годы в субъектах Российской Федерации были приняты соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов охраны памятников на местах.

Так, в соответствии с Законом Челябинской области от 21 декабря 2007 г. N 235-ЗО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Челябинской области» (с изменениями от 27 августа 2009 г.), постановлениями губернатора Челябинской области исполнительным органом государственной власти, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия, было определено Министерство культуры Челябинской области.

В структуре Министерства культуры организовано Управление государственной охраны объектов культурного наследия. Приказом министра культуры Челябинской области от 30 декабря 2008 г. N 350 утверждено Положение об Управлении государственной охраны объектов культурного наследия - специальном структурном подразделении исполнительного органа государственной власти Челябинской области, осуществляющем полномочия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории Челябинской области.

Однако до настоящего времени в рамках выполнения требований федерального законодательства по охране культурного наследия Управление не сформировано.

В соответствии с Законом Свердловской области от 21 июня 2004 г. N 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Свердловской области» на территории Свердловской области функции по охране объектов культурного наследия исполняет Министерство культуры Свердловской области.

В структуре министерства Управление государственной охраны объектов культурного наследия осуществляет полномочия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории Свердловской области, а также переданные Российской Федерацией полномочия.

Положение об Управлении утверждено Приказом министра культуры Свердловской области от 19 марта 2008 г. N 49. До октября 2009 г. в нарушение п. 8 ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ в действующем Положении о Министерстве юридически не было оформлено осуществление переданных субъектам Российской Федерации полномочий по государственной охране, сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия федерального значения, в том числе находящихся в федеральной собственности.

До настоящего времени в Управление Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу не представлена информация о конкретизации в Положении об Управлении его функций по осуществлению переданных полномочий в отношении объектов культурного наследия федерального значения и находящихся в федеральной собственности См.: Исачкин С.И., Бажанова Н.В. Реформа органов охраны объектов культурного наследия: два года спустя (анализ деятельности на примере Челябинской и Свердловской областей)//Культура: управление, экономика право. 2010. N 3. С. 87.

В других регионах обстановка складывается также не лучшим образом. Например, в Карачаево-Черкесской Республике, функции по государственной охране памятников истории и культуры осуществляет Управление по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (штат 14 человек, фактически работают 3 - 4 человека).

Проверками Минультуры установлено, что управлением практически не ведется деятельность по выявлению фактов нарушения законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия, по контролю за состоянием объектов культурного наследия, разработке границ территорий и проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения.

Фактически все эти функции на относительно невысоком уровне осуществляет республиканское государственное учреждение «Государственная инспекция по охране, реставрации и эксплуатации объектов культурного наследия Карачаево-Черкесской Республики», что указывает не слаженности работы органов охраны памятников истории и культуры в указанном регионе См.: Атабиев Б.Х. Охрана объектов культурного наследия в Республике Адыгея, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской Республиках (практика и перспективы//Культура: управление, экономика, право. 2010. N 3. С. 109.

Рассматривая в целом, ситуацию с организацией охраны объектов культурного наследия федерального значения на территориях отдельных субъектов, видно, что в одних субъектах федерации полноценная структура органов охраны не сформирована, а в других располагает укомплектованной структурой.

К сожалению, система государственного контроля в сфере сохранения объектов культурного наследия претерпела только структурные новации и по уровню своего развития ушла недалеко. Совершенно очевидно, что она нуждается в усилении - и кадровом, и структурном, и организационном, и финансовом. А главное - должна быть построена на человеческом участии всех систем, ее составляющих.

Единственным предложением по совершенствованию реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий сегодня является, по мнению Управления, только ужесточение контроля за исполнением переданных полномочий и наделение территориальных управлений конкретными рычагами воздействия на руководителей органов исполнительной власти при выявлении неисполнения полномочий либо халатном исполнении обязательств, а также непринятии мер по фактам нарушения законодательства в области охраны культурного наследия, поскольку исправление менталитета чиновников на местах и организация действующей структуры органов охраны, направленной на сохранение культурного наследия, - процесс слишком длительный.

2.3 Муниципальные органы управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

Соответствующие подразделения комитеты, центры, инспекции муниципального контроля, учета, охраны и использования памятников истории и культуры существуют и при администрациях муниципальных образований, в ряде случаев им передаются отдельные полномочия государственных органов

Органы местного самоуправления наделяются полномочиями в области сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Следует указать, что в соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе и в культурной сфере. В этом - суть местного самоуправления.

Право на осуществление местного самоуправления в области культуры нашло свое отражение и в федеральном законодательстве. Так, согласно ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. № 4. С. 5742, к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся: организация библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения.

Согласно вводной части Закона об объектах культурного наследия государственная охрана памятников истории и культуры является одной из приоритетных задач органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 6 указанного Закона органами местного самоуправления поселений в установленном порядке должны приниматься меры (правовые, организационные, финансовые, материально-технические и др.), направленные на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия муниципального значения, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием таких объектов.

Из вышеизложенного видно, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по охране памятников истории и культуры.

В частности к функциям органов местного самоуправления в области охраны и использования памятников истории и культуры относится:

а) обеспечение охраны, использования, выявления, учета, реставрации и пропаганды памятников истории и культуры, находящихся на территории муниципального образования;

б) привлечение общественности к проведению мероприятий по охране, использованию и пропаганде памятников истории и культуры;

в) обеспечение соблюдения законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры;

г) установление льготной арендной платы и ее размеров в отношении муниципальных памятников истории и культуры.

В соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» использование органами местного самоуправления памятников истории и культуры в хозяйственных и иных целях допускается, если это не наносит ущерба сохранности памятников и не нарушает их историко-художественной ценности.

Вместе с тем, как заметила Е.Ю. Михалева обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований в отношении выполнения функций в вопросах охраны памятников истории и культуры сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержкуМихалева Е.Ю. Вопросы правового регулирования деятельности учреждений культуры в условиях городских поселений//Административное право и процесс. 2010. N 3. С. 76.

Этим не исчерпываются проблемы деятельности муниципальных органов местной власти. Следует сказать о том, что в отличие от городских округов в большинстве поселений по объективным причинам отсутствуют необходимые условия для выполнения требований законодательства в области охраны и сохранения объектов культурного наследия (отсутствие квалифицированных кадров, технических, правовых, финансовых и иных условий).

Об обеспокоенности такой ситуацией в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует законодательная инициатива Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, внесшего в Государственную Думу проект федерального закона, направленный на перераспределение отдельных вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами.

По мнению А.Н. Панфилова, данный вопрос местного значения может эффективно решаться лишь на уровне муниципального района и городского округа. Разрешение этой проблемы возможно двумя путями:

- посредством внесения изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ в части перераспределения полномочий в области охраны и сохранения памятников истории и культуры между поселением и муниципальным районом;

- посредством заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче осуществления части полномочий Панфилов А.Н. Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий по охране и сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения//Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6. С. 98.

Предпочтительным по мнению А.В. Работкевич представляется первый путь, поскольку соглашение - это всегда совпадающее волеизъявление сторон. Кроме того, передача осуществления части полномочий предполагает передачу финансовых средств на другой уровень управления. Вряд ли для выполнения этих полномочий органы местного самоуправления большинства поселений добровольно предоставят субвенции из своих и без того скудных бюджетов в бюджет муниципального района, в состав которого они входят. Скорее, органы местного самоуправления вообще не будут осуществлять эти полномочия, так же как и во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время фактически не реализуются в полном объеме полномочия по охране и сохранению объектов культурного наследия регионального значения См.: Работкевич А.В. Задачи государственной политики и приоритеты деятельности в сфере сохранения культурного наследия // Наследие народов Российской Федерации. 2004. N 2. С. 7..

Следует обратить внимание, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочием осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данным полномочием обладают исключительно федеральные органы государственной власти.

Это представляется весьма значимым, поскольку объем закрепляемых за местными органами публичной власти полномочий, необходимых для решения рассматриваемого вопроса местного значения, не может быть различным в субъектах Российской Федерации. Объем полномочий для решения того или иного вопроса местного значения должен определяться только соответствующим федеральным законом.

Следует полагать, что для эффективного решения органами местного самоуправления вопросов охраны и сохранения объектов культурного наследия местного значения недостаточно ограничиться внесением изменений в федеральные законы, требуется большая и кропотливая работа по приведению в соответствие с положениями Федерального закона N 131-ФЗ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2.4 Негосударственные организации охраны памятников истории и культуры в современной городской среде и их взаимодействие с государственными и муниципальными организациями

Наравне с государственными органами охраны памятников истории и культуры, также играют существенную роль негосударственные организации. Н.К. Рерих писал, что именно общественное мнение является первым охранителем национальных сокровищ, имеющих всемирное значение. Рерих Н.К. Охранителям культурных ценностей// Знамя мира. М.: МЦР, Мастер-банк. 2005. С. 277-278 Согласно Федеральному Закону № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года (с изменениями и дополнениями от 01.07.2011) Электронная - правовая система Консультант.// http://base.consultant.ru/ граждане имеют право на добровольной основе создавать общественные объединения для защиты общих интересов и общих целей. В соответствии с Федеральным Законом №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» статьей 8, общественные и религиозные объединения вправе оказывать содействия федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному в области государственной охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации. В настоящее время осуществляют свои функции ряд влиятельных общественных организаций, такие как Всероссийское общество охраны памятников и культуры (ВООПИиК), которое, пожалуй, единственное имеет большое количество своих отделений в субъектах Российской Федерации и насчитывает их около 52, Международный Центр Рериха (МЦР). В городах Федерального значения Москве - «Московское общество охраны архитектурного наследия» (MAPS), «Москва которой нет», «Архнадзор»; электронные некоммерческие ресурсы «Соварх», «Архи.ру»; Санкт-Петербурга - «Живой город», «Юные за возрождение Петербурга».

В рамках данной работы, особенно хотелось отметить взаимодействие зарубежных общественных организаций и наших отечественных на правах передачи опыта и выработке решений по улучшению климата в области охраны и использования памятников истории и культуры. В своей статье Александров А.А. отмечает, что международное взаимодействие в сфере культурного наследия - эффективный способ реализации внешнеполитической доктрины России и один из факторов, обеспечивающий нашей стране статус на мировой арене. Более того, культурные связи - один из самых гуманистических и поэтому наиболее эффективных инструментов в механизме внешнеполитической деятельности. Александров А.А. Участие России в Международном сотрудничестве в сфере культурных ценностей: историко-правовой аспект// Право и Управление XXI век.2011.№1.С.28

В качестве примера можно привести Восьмой Информационный день ЕС «Участие общественности» в охране объектов Всемирного культурного наследия в Европе, См. Пресс-клуб «Зеленая лампа»// http://www.greenlamp.spb.ru который прошел 23 июня 2012 в Санкт-Петербурге, а также форума «Неправительственные организации в защиту объектов Всемирного наследия» в преддверии 36 сессии Комитета Всемирного наследия ЮНЕСКО.

На примере ВООПИиК рассмотрим взаимодействие с государственными и муниципальными властями. Среди основополагающих принципов таких как, осуществление конституционных прав граждан на участие в сохранении историко-культурного наследия и доступ к культурным ценностям народов Российской Федерации - организация и координация общественной инициативы и деятельности, развитие общественного движения в этой области. Содействие государственным органам в обеспечении охраны и использования объектов культурного наследия, историко-культурной среды обитания народов Российской Федерации: в выявлении, учете, обследовании, изучении, сохранении, реставрации и восстановлении, экспертизе состояния и использования, пропаганде и популяризации памятников истории и культуры. Привлечение граждан Российской Федерации к выявлению, изучению, сохранению, возрождению и популяризации национального исторического и культурного (материального и духовного) наследия; формирование у граждан, молодого поколения исторического и национального самосознания, патриотизма, чувства ответственности за сбережение памятников истории и культуры. Проведение мероприятий и акций, общественный контроль за соблюдением законодательства об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.

Для более точного определения точек соприкосновения ВООПИиК с государственными и муниципальными организациями, выделим четыре кластера.

Охрана историко-культурного наследия

В этой связи общественная организация принимает участие в законотворческом процессе по совершенствованию правового регулирования сферы наследия. Оказывает содействие по вопросам контроля над соблюдением требований законодательства в области охраны наследия. Осуществляет взаимодействие с организациями зарубежных стран. Участие в формирование общественного мнения и взаимодействия со СМИ по вопросам охраны историко-культурного наследия.

Сохранение историко-культурного наследия.

В данной общественной организации существует и выполняет свои функции на основании лицензии реставрационный центр, который в состоянии осуществить весь комплекс работ по реставрации памятников истории и культуры. В него входит более 50 специалистов.

Использование историко-культурного наследия

Согласно концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020, сфера культуры - ресурс экономического развития и объект эффективного инвестирования. В этом секторе находит применение государственно-частное партнерство, концессионные соглашения, доверительное управление.

Популяризация историко-культурного наследия

Организация конференций, круглых столов, семинаров по проблемам историко-культурного наследия. Проведение кинофестивалей, выставок и других мероприятий по темам связанным с сохранением историко-культурного наследия. Всероссийская премия «Хранители наследия».

Региональные отделения ВООПИиК по отчетам центрального совета занимают довольно прочное положение в своих регионах и принимают непосредственное участие в реализации культурной политики, проводимой органами государственной власти. Например, из доклада Национального Центра Опеки Наследия См. Официальный сайт Национального Центра Опеки Наследия/ http://www.ntrust.ru можно понять, что в регионах работа во взаимодействии с государственными органами власти ведется. Так, Ярославское отделение двигается в направлении создания методических центров по краеведению на территории области, совместно с Управлением образования администрации области разрабатываются программы по детскому туризму и экскурсиям. Пермское областное отделение, проведя работу по программе «Пермский некрополь», получило грант городского конкурса. По заказу администрации города реализует проект городского конкурса «общественные инициативы». Рязанское областное отделение заключило с управлением по делам образования, науки и молодежной политики администрацией области соглашение по вопросам координации деятельности в области использования памятников истории и культуры в патриотическом воспитании детей и молодежи. Саратовское областное отделение ведет печатную продукцию по выпуску информационных листов «Правила использования памятников истории и культуры в соответствии с действующим законодательством». Ставропольское краевое отделение признано победителем в номинации «Организация деятельности жителей города при поддержке и сохранности памятников города: краеведческая работа».

Андреева В.А. в диссертации «Взаимодействие государственных органов и институтов гражданского общества в сфере сохранения культурного наследия» Андреева В.А. диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук// 61:07-22/93. Санкт-Петербург. 2006 очертила ряд проблем в своей работе. Одна из них - это конфронтация общества и государственных органов, слабость общественного движения в защиту охраны культурного наследия в целом, с другой стороны не достаточное внимание государственных органов к деятельности общественных организаций. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что эффективное взаимодействие государства и третьего сектора в области охраны культурного наследия осложнено кризисной ситуацией в реализации государственной политики в данном отношении, недостаточным финансированием отрасли культуры в целом, а также слабым интересом населения к проблеме состояния культурного наследия в условиях постмодернизма, к традиционной культуре в целом. Более того, согласно результатам проведенного эмпирического исследования, в настоящее время основными практикуемыми формами сотрудничества государственных органов и общественных объединений является совместная экспортно-консультативная работа, а также совместные проекты в области пропаганды культурного наследия.

Глава 3. Правоприменительная практика охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

3.1 Охрана памятников истории и культуры

Согласно ст. 6 Закона № 73 под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.