Правовое регулирование охраны и использования памятников истории и культуры

При этом нельзя не согласиться с мнением С.М. Шестаковой, что характерной чертой современного развития общественного сознания является глобализация взаимозависимых процессов и отношений. Ценность изучения процессов, происходящих в той или иной сфере человеческой жизни, заключается в наиболее точной постановке конечной цели, определяющей идеальную рациональность, и достижении этой цели ускоренными темпами. Отсутствие системного подхода в деле охраны и использования памятников истории и культуры не позволяет полноценно раскрыть общественности правомерность поведения и формировать правосознание, которые, в сущности, являются конечным результатом механизма правового регулирования Шестова С.М. Указ. раб С. 26 - 29..

В настоящее время особо актуальным становится вопрос охраны недвижимых памятников истории и культуры как вида культурных ценностей и государственного контроля над ними. По словам бывшего спикера Государственной Думы РФ Б.В. Грызлова, «каждый третий памятник находится в неудовлетворительном состоянии, а каждый двенадцатый - в аварийном. По некоторым оценкам, мы теряем по три памятника в день» Шкель Т. Памятник под защитой закона // Российская газета. 2008. 18 апр. С. 7.

По другим данным, за последние десять лет в России утрачено около двух тысяч памятников истории и культуры См.: Сас И. Прекрасная жертва // Российская газета. 2009. 2 апреля. С. 5, в связи с чем актуализируется вопрос о государственном контроле за их сохранностью. Президент РФ, выступая на одном из заседаний Госсовета, уточнил эти данные: за последние 10 лет в России утрачено 2,5 тыс. памятников истории и культуры, а больше половины нуждаются в срочной реставрации См.: Захаров И. Памятники растут в цене // АиФ-Москва. 2010. N 13. С. 4.

За последние годы было принято огромное количество нормативных актов, направленных на охрану памятников истории и культуры. Тем не менее, сложно говорить о том, что существующая в настоящее время нормативно-правовая система обеспечения охраны памятников истории и культуры безупречна. Принимаемые за последние годы нормативно-правовые акты, вступают в противоречие между собой, существует в законодательстве и пробелы, в то время как процедура обеспечения сохранности памятников истории и культуры фактически усложнилась. Как заметил А.В. Работкевич, если в советские времена для охраны памятника было достаточно двух документов, то за последние десятилетие их количество достигло 12 документов.

В то же время, как констатирует автор, таким комплексом документов сегодня не обеспечен ни один памятник в России, что во многом объясняется длительным отсутствием необходимой нормативной базы. Несмотря на то что еще в 2002 г. был принят Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", страна на практике длительное время продолжала жить по нормам, определенным еще в 1978 г. Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» Работкевич А.В. Нормативное обеспечение деятельности по охране объектов культурного наследия//Культура: управление, экономика, право. 2010. N 3. С. 43.

Однако с изменением всей системы законодательства требования советского периода вступали в противоречие с новыми Гражданским, Градостроительным и Земельным кодексами, что делало законодательство в сфере охраны памятников фактически недееспособным. Именно поэтому нормативная деятельность была определена как главный приоритет в деятельности федеральных органов власти по защите памятников истории и культуры.

Федеральная нормативная база в области охраны объектов культурного наследия остается явно недостаточной, даже не смотря на то, что Минкультуры России и другими заинтересованными ведомствами, к сегодняшнему дню имеется больное количество (несколько десятков) нормативных правовых актов в области охраны объектов культурного наследия.

Весьма несовершенным является и сам закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России». По замечанию С.М. Шестовой в самом наименовании Федерального закона не отражено, какие отношения он призван регулировать. Государственная охрана объектов культурного наследия не представлена как главная составляющая Федерального закона. Она является лишь одной из многих функций государства, среди которых определены функции по финансированию мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране, формированию и ведению государственного реестра, проведению историко-культурной экспертизы, сохранению объектов культурного наследия, установлению особого порядка владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия.

Указанный закон объекты культурного наследия классифицирует на памятники, ансамбли, достопримечательные места и дает определения этих понятий (ст. 3). Вместе с тем в указанном Федеральном законе нет специальной статьи, посвященной понятийному аппарату Закона, как это принято в законодательной практике. В результате в Федеральном законе нет определений таких понятий из сферы охраны культурных памятников, как «заповедная зона», «исторический парк», «музей-заповедник», «охранные обязательства».

Кроме того, как совершенно справедливо заметил Л.А.Нудненко в Федеральном законе N 73-ФЗ не изложено ни одного принципа организации государственной охраны объектов культурного наследия. В частности, в этом Законе не сформулирован принцип комплексной охраны культурного наследия, который составляет фундамент международной нормативной практики, в частности, в рамках ЮНЕСКО и Совета Европы Нудненко Л.А. Проблемы правовой регламентации охраны памятников истории и культуры в России//Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 43.

Другой проблемой в сфере охраны памятников истории и культуры является отсутствие, как у федеральных, так и у региональных органов государственной власти функции выявления памятников истории и культуры. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в числе полномочий федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия называет лишь принятие решения о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (п. 9 ст. 9).

Обратим внимание, что в соответствии с ч. 3 ст. 64 Федерального закона 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

В силу ч. ч. 3, 4 ст. 48 вышеуказанного Закона собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

При государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия.

Так, охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется:

- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия) и объектов культурного наследия регионального значения;

- местной администрацией муниципального образования - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

В то же время как показывает анализ норм федерального закона № 73-ФЗ, такой термин как «выявление» памятников истории и культуры в данном законе отсутствует. Быть может, именно поэтому Список российских объектов всемирного наследия незначителен.

Депутат Государственной Думы, заместитель Председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре Е.Г. Драпеко отмечает, что отнесению к объектам всемирного культурного наследия подлежат объекты культурного наследия федерального значения, внесенные в Единый государственный реестр объектов культурного наследия См.: Стенограмма Круглого стола фракции "Справедливая Россия" на тему "Проблемы правоприменения международных обязательств Российской Федерации в сфере охраны объектов всемирного культурного наследия" 2 ноября 2009 г. С. 6 - 7 // Архив Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре за 2009 год.. Однако некоторые объекты Российской Федерации, включенные в Список объектов всемирного культурного наследия как комплексные объекты, не внесены в указанный реестр в принятых границах и с соответствующим составом по объектам.

В действующем российском законодательстве нет определенности и в вопросе перемещения объекта культурного наследия. До вступления в силу Федерального закона N 73-ФЗ данный вопрос регулировался ст. 41 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и п. 45 - 47 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 г. В названном Законе РСФСР устанавливался запрет на перемещение недвижимых памятников истории и культуры.

Федеральным законом N 73-ФЗ, установившим общие принципы государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия, вопрос перемещения объекта культурного наследия не урегулирован. По замечанию А.Н. Панфилова в указанном законодательном акте отсутствует определение понятия «перемещение объекта культурного наследия». В то же время этот термин содержится в ряде его положений Панфилов А.Н. Перемещение объекта культурного наследия: сохранение или уничтожение?//Журнал российского права. 2010. N 11. С. 98. Так, согласно п. 10 ст. 9 Федерального закона N 73-ФЗ принятие в случаях, установленных данным Законом, решения о перемещении объекта культурного наследия относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. Однако законом не установлены случаи, когда федеральный орган может принять решение о перемещении объекта культурного наследия, а также не конкретизирован орган, уполномоченный на принятие такого решения. Это положение не согласуется с п. 1 ст. 33 Федерального закона N 73-ФЗ, в котором установлено, что «объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий». Пунктом 2 указанной статьи предусматривается установление ответственности за перемещение объекта культурного наследия.

Федеральным законом N 73-ФЗ установлены требования по обеспечению сохранности не только самого объекта культурного наследия и его территории, но и его исторической среды. С этой целью устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (ст. 34).

Таким образом, вопрос о перемещении объекта культурного наследия не может быть решен в рамках действующего законодательства.

Не всегда выполняется рекомендация Европейской конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г. о том, что каждый субъект Российской Федерации, на территории которого имеются объекты всемирного культурного наследия, должен иметь Программу по сохранению и популяризации этих объектов. Программа должна учитывать оптимальное и эффективное использование таких объектов с целью развития человеческой личности (ст. 7).

Не совершенным и противоречивым является и законодательство субъектов Российской Федерации направленное на охрану памятников истории и культуры, что в целом приводит к признанию данных правовых актов недействующими. За последние годы таких примеров по субъектам РФ достаточно много. Так, 20 декабря 2010 г. Санкт-Петербургский городской суд вынес решение о признании недействующими: Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (далее - Закон N 820-7), а также Закона Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» (далее - Закон N 29-10) с момента их принятия в части градостроительных регламентов в границах зон охраны (включая схему высотного регулирования).

Соответствующий законопроект, ограничивающий высоту, а также саму возможность застройки прилегающих к памятникам территорий, согласован существующей в рассматриваемый период Росохранкультурой в 2008 г. Однако в Законодательное собрание Санкт-Петербурга внесен измененный законопроект без повторного согласования, что не соответствует требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Санкт-Петербургский городской суд после четырех судебных заседаний согласился с тем, что оба нормативных акта были приняты в 2009 г. с нарушением предусмотренной федеральным законодательством процедуры об обязательном согласовании границ и режимов использования охранных зон, и вынес решение о признании вышеуказанных законов недействующими с момента их принятия в части градостроительных регламентов в границах зон охраны (включая схему высотного регулирования) См.: Чайковская М.А. На страже культурного наследия//Культура: управление, экономика, право. 2011. N3.

И это лишь один из большого количества примеров признания правовых актов недействующими, в результате их противоречия федеральному законодательству.

Не менее важны вопроса об административной и уголовно правовой охране памятников истории и культуры. За нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения, их территорий и зон их охраны предусмотрена административная ответственность предусмотренная нормами КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.04.2012)// СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1, в виде административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц - от 2000 до 3000 рублей, на юридических лиц - от 20 000 до 30 000 рублей.

Действия (бездействие), совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, внесенных в Список всемирного культурного и природного наследия, на их территориях, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) федерального значения, а равно в зонах их охраны, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 2500 рублей, на должностных лиц - от 4000 до 5000 рублей, на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 рублей (ст. 7.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Прежде всего, названная статья Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях касается объектов культурного наследия лишь федерального значения. Это предполагает принятие субъектами Российской Федерации соответствующих мер административного взыскания за нарушение требований сохранения, использования и охраны культурного наследия регионального и местного значения.

Кроме того, представляется, что вышеперечисленные меры административной ответственности столь незначительны и малоэффективны, что процесс разрушения и уничтожения объектов культурного наследия продолжает ускоряться.

В этих условиях особо актуален вопрос об уголовно-правовом контроле за сохранностью недвижимых памятников истории и культуры. По мнению Р.Л. Клебанова, именно специальные методы характеризуют уголовно-правовой контроль за сохранностью памятников истории и культуры: уголовное наказание, выступающее в качестве проявления ответственности, как известно, одной из своих целей имеет общую и специальную превенции. Кроме того, действия специализированных государственных органов, направленные на пресечение преступлений, в конечном итоге преследуют цель реализации предписаний соответствующих уголовно-правовых норм в отношении виновных в преступлении лиц Клебанов Л.Р. Указ. раб. С. 45.

Как известно, действующий УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012)// СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. содержит несколько статей, которые прямо предусматривают уголовную ответственность за посягательства на культурные ценности Клебанов Л.Р. Памятники истории и культуры как предмет преступления//Законность. 2010. N 6. С. 65.

В частности, УК РФ предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность, в виде штрафа в размере до 200 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от 100 000 до 500 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет (ст. 243).

Однако факты привлечения к уголовной ответственности за уничтожение памятников истории и культуры крайне редки. Так, по инициативе Московского комитета наследия возбуждено три уголовных дела по фактам повреждения или уничтожения памятников истории и культуры См.: Довели до ручки // Российская газета. 2009. 22 дек. С. 65. Рассмотрим один из практических примеров привлечения к уголовной ответственности. Например, прокуратура Москвы провела проверку по факту уничтожения здания - выявленного объекта культурного наследия «Контора (административно-лабораторный корпус) пиво-медоваренного завода «Товарищество Калинкина - СПб-М", 1892 г. по адресу ул. Русаковская, 13, стр. 3. Здание было принято в установленном законом порядке под государственную охрану в 2001 г. Собственником здания было ЗАО «МОНА». В конце 2007 г. здание приобрело ООО «Строительная компания «Бродино-Строй», которое в соответствии с федеральным законодательством, как новый собственник, приняло на себя обязательство по сохранению указанного объекта. В сентябре 2008 г. Комитет по культурному наследию г. Москвы (Москомнаследие) провел проверку сохранения и использования этого объекта, в результате которой выяснилось, что здания нет. Как было установлено впоследствии, новый собственник начал на объекте самовольно в нарушение действующего законодательства работы по ремонту кровли и фасада здания, в результате чего произошло его обрушение. ООО «Строительная компания «Бродино-Строй» и его руководитель были привлечены к административной ответственности, однако Моском-наследие направило письмо прокурору Москвы с просьбой рассмотреть возможность возбуждения уголовного дела по ст. 243 УК. В другом случае компания «ИнвестСтройКом» при проведении строительных работ в нарушение законодательства пыталась снести выявленный объект культурного наследия - беседку XIX века по адресу: г. Москва, Сивцев Вражек, 42, стр. 5. В связи с этим ОВД по району Арбат проводило проверку относительно возможности возбуждения уголовного дела по ст. 243 УК.

В то же время на практике привлечь к уголовной ответственности за подобные деяния весьма затруднительно. При решении этих дел возникает проблема оценки стоимости памятника истории и культуры. Дело в том, что в Федеральном законе N 73-ФЗ отсутствуют методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда. Без этого трудно доказать вину пользователя памятником истории и культуры, привлечь его к ответственности. Поэтому нарушителю выгоднее заплатить штраф в процессе или при завершении строительства на месте разрушенного памятника истории и культуры. В результате бизнес получает прибыль за счет ущерба, наносимого государству, которому принадлежат в качестве объектов культурного наследия, сносимые и разрушаемые памятники истории и культуры.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что сохранение памятников истории и культуры требует принятия всего комплекса необходимых мер, направленных на устранение угроз отечественному культурному наследию, включая как общеправовую охрану, так и административную и уголовно-правовую охрану.

3.2 Использование памятников истории и культуры

памятник история культура охрана

Не лучшим образом в настоящее время выглядит и ситуация связанная с использованием памятников истории и культуры. Следует заметить, что ранее действующий закон «Об охране и использовании памятников истории и культуры» в ст. 13 содержал основные цели использования памятников истории и культуры. В частности диспозиция указанной нормы гласила: « Памятники истории и культуры используются в целях развития науки, народного образования и культуры, патриотического, идейно-нравственного, интернационального и эстетического воспитания». В действующем законе N 73-ФЗ специально установленной нормы о целях и задачах использования памятников истории и культуры нет, что на мой взгляд является явным упущением законодателя.

В то же время в ст. 7 указанного закона и в ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре установлено, что каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, каждый имеет право на приобщение к культурным ценностям.

Основная идея заложенная в закона № 73-ФЗ, сводится к тому, что объекты историко-культурного наследия в пределах границ территорий традиционного природопользования (древние поселения, другие памятники истории и культуры, культовые сооружения, места захоронения предков и иные имеющие историческую и культурную ценность объекты) могут использоваться только в соответствии с их назначением.

В законе прописаны ограничения по производству различного рода работ на территории памятника, которые указывают на ограничения его использования. Так, в силу ч. ч. 2, 3, 4 ст. 35 указанного Закона проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места определяются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В целях сохранения объекта культурного наследия законодатель предусмотрел проведение следующих ремонтно-реставрационных работ:

- консервация объекта культурного наследия - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях предотвращения ухудшения состояния объекта культурного наследия без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта, в том числе противоаварийные работы;

- ремонт памятника - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны;

- реставрация памятника или ансамбля - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия;

- приспособление объекта культурного наследия для современного использования - научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны, в том числе реставрация представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия;

- научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор;

- спасательные археологические полевые работы.

Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима использования устанавливаются законодательством РФ.

Доступ к объекту культурного наследия является одной из форм его популяризации, представляет собой возможность общественной доступности и восприятия объекта культурного наследия.

Возможность ограничения права пользования объектами культурного наследия охранными обязательствами предусмотрена ст. 53 Федерального закона N 73-ФЗ. Опыт ряда зарубежных государств подсказывает, что целесообразно прямо в профильном законе расписать всевозможные ограничения прав в сфере использования памятников истории и культуры. К сожалению, в Федеральном законе N 73-ФЗ такие предписания отсутствуют и органы охраны культурного наследия оказываются уже на нормотворческом уровне потенциально и практически бессильны выполнять возложенные на них задачи.

Согласно п. 56 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 и конкретизирующего положения ст. 7 Закона об объектах культурного наследия и ст. 12 Основ законодательства РФ о культуре использование памятников истории и культуры в этих целях обеспечивается через сеть историко-культурных заповедников, путем развития экскурсий, туризма и других форм пропаганды памятников. Использование памятников истории и культуры в туристско-экскурсионных, экспозиционно-выставочных и других культурно-просветительских целях может производиться только в объеме, обеспечивающем сохранность памятников, их территорий и окружающей их градостроительной и иной среды.

А.А. Рождествина и С.Н. Братановский полагают, что популяризация объектов культурного наследия, по смыслу норм Закона об объектах культурного наследия, включает в себя: осуществление общественной доступности объекта культурного наследия его собственниками и пользователями; туристическую деятельность в отношении объекта культурного наследия, его территорий, историко-культурных заповедников и исторических территорий Рождествина А.А., Братановский С.Н. Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" . - М.: Юристъ, 2009. С. 122.

Согласно п. 4 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия при государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия. Требования к содержанию (условиям) охранных обязательств установлены в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества» СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 765. Согласно п. 1 ст. 29 указанного Федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее - охранное обязательство). Статья 3 и п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия устанавливают, что земельный участок, в границах которого расположен недвижимый объект культурного наследия, является его неотъемлемой частью. Таким образом, из положений ст. 29 Закона о приватизации и норм ст. 3, п. 4 ст. 48 и п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия в их взаимосвязи следует, что использование объекта культурного наследия связано с установлением конкретных обременений как в отношении самого такого объекта, так и земельного участка, в границах которого он располагается. Пункты 1 и 3 ст. 31 Закона о приватизации предусматривают, что разновидностью таких обременений использования недвижимого памятника истории и культуры является публичный сервитут. Публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества (в том числе земельных участков и других объектов недвижимости) иными лицами, а именно обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд. Названные положения корреспондируют с п. 4 ст. 29 Закона о приватизации, предусматривающим, что охранное обязательство должно содержать требования к условиям доступа граждан к объекту культурного наследия.

Положения Закона о приватизации, касающиеся обременения использования объекта культурного наследия путем установления публичного сервитута, конкретизируются в подзаконных нормативных актах.

Что касается возможности заключения договоров о доступе граждан к памятнику истории и культуры, то заключение таких договоров не допускается в силу прямого запрета, содержащегося в п. 2 ст. 275 Гражданского кодекса РФ далее - ГК РФ), согласно которому сервитут не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. Данная норма касается прежде всего публичного сервитута. Согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. В соответствии с абз. 1 п. 3 ст. 29 Закона о приватизации охранное обязательство оформляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и его условия подлежат включению в качестве существенных условий в договор купли-продажи объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) или имущественного комплекса унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия (памятник истории и культуры). Доступ граждан к объекту культурного наследия является разновидностью публичного сервитута. Условия такого доступа, являясь непременным элементом охранного обязательства, выступают одновременно одними из существенных условий договора купли-продажи имущества, отчуждаемого как в порядке приватизации, так и частным собственником третьим лицам. Данный вывод подтверждается и п. 4 ст. 31 Закона о приватизации, который закрепляет, что решение об установлении обременения, в том числе публичного сервитута принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. Таким образом, договор как юридический акт, которым устанавливается публичный сервитут, земельным законодательством и законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества не предусмотрен. Следовательно, доступ к объекту культурного наследия может облекаться только в форму публичного сервитута и устанавливаться исключительно в силу федерального закона.

Существенной особенностью публичного сервитута, которым обременяется земельный участок на землях историко-культурного назначения, является его срочный характер. Так, согласно п. 4 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия в случае принятия решения об исключении объекта культурного наследия из реестра охранное обязательство собственника объекта культурного наследия прекращает свое действие со дня вступления в силу такого решения.

Таким образом, было бы целесообразным внести дополнение в ст. 23 ЗК РФ, предусматривающее такое основание установления публичного сервитута в отношении земельного участка, как необходимость обеспечения доступа к объекту культурного наследия, а ст. 7 Закона об объектах культурного наследия дополнить положением о том, что право ограниченного пользования чужим земельным участком из земель историко-культурного назначения (публичный сервитут) устанавливается в целях реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям, а также в целях обеспечения беспрепятственного доступа сотрудников государственных органов охраны объектов культурного наследия в целях осуществления контроля за состоянием объекта культурного наследия, обследования и инвентаризации недвижимого памятника истории и культуры, а также проведения на объекте культурного наследия ремонтно-реставрационных работ. Посредством внесения указанных выше дополнений в федеральное законодательство будет наполнено нормативным содержанием юридическое понятие "доступ к объекту культурного наследия". В п. п. 3 и 4 ст. 52 Закона об объектах культурного наследия слова "ограничения прав на объекты культурного наследия" заменить словами "обременения прав на объекты культурного наследия", установив при этом, что такие обременения касаются и земельного участка, в границах которого располагается исторически и функционально связанный с ним недвижимый памятник истории и культуры.

Заключение

Итак, данная работа посвящена исследованию вопросов охраны и использования культурных ценностей в современной городской среде. Как показал анализ действующего законодательства, регулирующий отношения в рассматриваемой сфере, последнее далеко от совершенства. Несмотря на то, что в России принято большое количество нормативных актов посвященных различным аспектам охраны и использования культурного наследия, множество проблем так и не нашли своего разрешения.

Основная сложность действующего законодательства состоит по моему мнению в отсутствии единого комплексного подхода к пониманию различного рода культурных ценностей.

Следует указать, что культурные ценности как результат деятельности многих поколений людей (культурной деятельности) в аксиологическом аспекте обладают рядом специфических свойств, качеств, функций и охватывают как материальные объекты, так и продукты нематериального труда. Являясь результатом культурной деятельности, культурные ценности столь разнообразны, что определить их исчерпывающий перечень практически невозможно. Сложность конструирования дефиниции, в которой бы нашли закрепление понятие образующие признаки культурных ценностей, предопределена противоречивостью и многозначностью такого уникального явления, как культура.

Единственно верным, в этом отношении как представляется является формулирование синтетического определения понятия «культурные ценности» в Основах законодательства Российской Федерации о культуре. При этом культурные ценности, подпадающие под действие нормативных правовых актов о ввозе и вывозе культурных ценностей, о музейных фондах и др., должны конкретизироваться в самих актах. Именно такая система сложилась в национальном законодательстве. Множественность определений-перечней данного понятия в международном праве подтверждает этот вывод.

Несмотря на то, что Основы законодательства Российской Федерации о культуре закрепляют универсальное для всей отрасли законодательства о культуре понятие «культурные ценности», представляется необходимым сформулировать новую дефиницию, в которой бы нашли отражение наиболее важные признаки данного явления, являющиеся общими для разных видов культурных ценностей.

В особо остро была поднята проблема совершенствования правовой регламентации охраны памятников истории и культуры в России. В результате проведенного исследования нельзя не прийти к выводу о то, что Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России» несовершенен: отсутствует специальная статья, посвященная понятийному аппарату закона; не закреплены принципы государственной охраны памятников истории и культуры; отсутствуют ограничения в сфере использования памятников истории и культуры; не названы государственные органы, ответственные за выявление памятников истории и культуры; не закреплены методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда.

На практике имеют место многочисленные нарушения федерального и регионального законодательства при градостроительной деятельности во многих городах России, оказывающие негативное влияние на сохранение памятников истории и культуры.

Следует обратить внимание на то, что Законом РСФСР был определен весь комплекс мероприятий, который, по существу, отражал охранные функции государства: выявление, учет, хранение (в музеях, библиотеках, архивах), реставрация, консервация, ремонт, восстановление памятников истории и культуры, особый порядок доступа к ним, а также их вывоз и ввоз. Аналогов в федеральном законодательстве нет. Отмена большей части его положений в связи с принятием Федерального закона представляется неоправданной.

В связи с этим как представляется существует необходимость в восстановлении в Федеральном законе N 73-ФЗ положения, отмененные Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.

Существенной проблемой является и отсутствие в законодательстве принципа комплексной охраны культурного наследия. В этом отношении единственно правильным является комплексный подход к законотворчеству, учитывающий цельность и целостность культурного наследия как особой сферы культуры. Представляется, что проблематику комплексного сохранения памятников истории и культуры можно решить только путем принятия как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации кодифицированного законодательства, в форме кодексов или основ законодательства о культурном наследии, в которые бы в обязательном порядке входили главы, комплексно регулирующие вопросы правового режима земель (территорий), на которых расположены памятники истории и культуры, исключительно на основе норм специального действия (jus specialis). В противном случае мы сразу получаем систему отсылок, когда для урегулирования правового режима объекта культурного наследия Федеральный закон отсылает к Градостроительному, Земельному кодексам и другим актам.

Не разрешен федеральным законодательством и вопрос о перемещении объекта культурного наследия, что еще раз указывает на несовершенство законодательства. В связи, с чем представляется необходимым внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»:

1) определить федеральный орган государственной власти, уполномоченный принимать решение о перемещении объекта культурного наследия. Представляется, что таким органом должно быть Правительство РФ;

2) раскрыть определение понятия «перемещение объекта культурного наследия»;

3) определить случаи и порядок перемещения объекта культурного наследия.

Следует полагать, что перемещение объекта культурного наследия должно осуществляться лишь в исключительных случаях, когда нет иного способа спасти объект (наводнение, поднятие грунтовых вод, строительство особо важных для государства объектов и др.). В базовом федеральном законе о памятниках должен быть установлен закрытый перечень таких случаев. Кроме того, в нем необходимо определить виды объектов, в отношении которых не может быть принято решение о перемещении. К таким объектам следует отнести достопримечательные места, культурные слои древних поселений, курганные и грунтовые могильники и др.

Не эффективны в настоящее время и способы административно-правовой и уголовно правовой защиты памятников истории и культуры. Как показала практика, процент привлечения к уголовной ответственности за повреждения или уничтожения памятников истории и культуры ничтожно мал. Объясняется это отсутствием методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда, без чего сложно привлечь виновного к ответственности.

Исходя из чего, заслуживает внимания предложение о предоставлении льгот в налогообложении для тех юридических лиц и органов, которые берут под охрану памятники истории и культуры. Образцом решения этого вопроса может служить Модельный закон о меценатстве и спонсорстве, принятый в 2009 г. на XXX пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. Указанный Закон довольно подробно регулирует формы стимулирования меценатов и спонсоров, выделяющих финансовые средства на охрану памятников истории и культуры. Необходимы соответствующие изменения в федеральном законодательстве России.

Исходя из изложенного, следует полагать, что на законодательном уровне должна продолжаться работа по поиску максимально возможных путей решения имеющихся проблем. И только слаженная работа государственных, региональных и местных органов власти о охране памятников истории и культуры способна принести плодотворные результаты работы.

Список используемой литературы и нормативных источников

Международно-правовые акты

1. Конвенция «Об охране всемирного культурного и природного наследия» (1972 г.)// Международные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993 г.

2. Конвенция «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» (Париж, 14.11.1970)// Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIV. М., 1990.

3. Всеобщая декларация прав человека принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.// Бюллетень международных договоров, июль 1948 г., № 7

4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)// Ведомости Верховного Совета СССР. 28 апреля 1976 г. N 17. Ст. 291.

5. Европейская культурная конвенция ETS N 18 (Париж, 19 декабря 1954 г.)// Бюллетень международных договоров. 2000. N 1.

6. Европейская конвенция «О правонарушениях в отношении культурных ценностей», принятая в г. Дельфы 23 июня 1985 г.// Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998

7. Конвенция «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (Гаага, 14.05.1954)// Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1991.

8. Соглашение о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам задержания и возврата культурных ценностей, незаконно провозимых через государственные границы (Пловдивское соглашение 1986 г.) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII. М., 1989 г.

9. Соглашение о сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей // Экономика и жизнь. N 21. 1994.

Нормативно-правовые акты

10. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

11. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.11.2011)// СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

12. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 30.07.2012)// СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

13. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 30.11.2011)// СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.04.2012)// СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1

15. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012)// СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

16. Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее - Закон СССР)// Ведомости ВС СССР. 1976. N 44. Ст. 628

17. Федеральный закон от 09.10.1992 N 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615

18. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ред. от 18.11.2010) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»// СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

19. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2003. № 4. С. 5742

20. Федеральный закон 4804-1 от 15.04.93г «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (в ред. от 06.12.2011 N 409-ФЗ)// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 20. Ст. 718

21. Федеральный закон 77-ФЗ от. 29.12.1994 (ред. от 11.07.2011) «Об обязательном экземпляре документов»// СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 1.

22. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (в ред. от 24.12.2009) «О библиотечном деле»// СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

23. Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ (ред. от 23.02.2011) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.

24. Федеральный закон от 17.06.96 N 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии»// СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 876

25. Федеральный закон от 06.01.1999 N 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О народных художественных промыслах»// СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234.

26. Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4169.

27. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об охране окружающей среды»//СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 6754

28. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества»// СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 765

29. Указ Президента РФ от 05.05.1997 N 452 «Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения»// СПП РФ 1994. № 3. Ст.982

30. Указ Президента РФ от 26.11.1994 N 2121 (ред. от 20.01.1997) «О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения»// СПП РФ. 1997. № 5. Ст. 675

31. Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. № 155 (в ред. Указа Президента РФ от 21.05.2012 N 636) «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации»// СПП РФ 2012. № 1. Ст. 3

32. Постановление Правительства Москвы от 18.11.1997 N 806 «О мерах по дальнейшему совершенствованию управления зданиями - памятниками истории и культуры в г. Москве»// СПП РФ. 1997. № 24. Ст. 675

33. Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда»//СПП РФ. 2001. № 14. Ст. 976

34. Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № 1067 «О переименовании территориальных органов Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия»// Российская газета. № 14. 27.11.2011 г.

35. Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 14 ноября 2011 г. № 1059 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации»//Российская газета. № 19. 103.12.2011 г.

Литература

36. Александров А.А. Международное сотрудничество в сфере культурного наследия./ Учебное пособие/ Отв. Ред. Проф.В.И.Уколова. М.: Проспект,2009

37. Андреева В.А. диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук// 61:07-22/93. Санкт-Петербург. 2006

38. Вахитов А.К. Административно-правовая охрана объектов культурного наследия: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2007 г.

39. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учебно-практический комментарий (постатейный)//под ред. А.П. Сергеева. - М.: "Проспект", 2010 г.

40. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды"

41. (постатейный)//под ред. А.П. Анисимова. - М.: "Деловой двор", 2010 г.

42. Пронина Е.Н. Правовая деятельность Российского государства в сфере сохранения и охраны культурного достояния в XIX - XX веках: Историко-теоретическое исследование: Автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. Тамбов, 2009 г.

43. Рыбак К.Е. Музей в нормативной системе (историко-культурологический анализ): Автореф. дис.... докт. культурологии: 24.00.03. Санкт-Петербург, 2006

44. Рождествина А.А., Братановский С.Н. Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ". - М.: Юристъ, 2009 г

45. Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Е.Г. Азарова, В.Н. Зенков, В.В. Лапаева и др.; Под ред. Ю.А. Тихомирова, В.Н. Зенкова. М.: Юрид. фирма "КОНТРАКТ"; ИНФРА-М, 2005 г.

46. Севостьянов М.В., Шаронов С.А. Гражданско-правовое регулирование концертных услуг и охрана прав их участников: Научно-практическое пособие. - М.: Юристъ, 2009 г.