Правовая характеристика использования информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе определить перечень региональных и муниципальных электронных приложений, обеспечивающих авторизованный доступ к получению государственных, муниципальных и иных услуг. В целях выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ определяет уполномоченную организацию субъекта РФ. Кроме того, уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ устанавливает порядок подачи заявления о выдаче универсальной электронной карты и порядок доставки универсальных электронных карт, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан Мазитов, Р. Р. Информационная безопасность Российской Федерации на современном этапе [Текст] / Р. Р. Мазитов // Российская юстиция. - 2009. - № 11. - С. 30..

По 31 декабря 2013 г. включительно планируется выдача гражданам универсальных электронных карт на основании их заявлений. Не подавшим заявления гражданам карты все равно будут выдаваться с 1 января 2014 г. тоже бесплатно. При этом законом субъекта РФ может быть установлен более ранняя дата выдачи на территории соответствующего субъекта РФ универсальных карт, нежели дата 1 января 2014 г., указанная в Законе № 210-ФЗ.

Также необходимо отметить, что в настоящее время функционирует единый Портал государственных и муниципальных услуг http://www.gosuslugi.ru - единый портал государственных услуг.. Сегодня справочно-информационный портал "Государственные услуги" -- это единая точка доступа физических и юридических лиц к информации о государственных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти РФ. Портал служит официальным источником информации о порядке предоставления государственных услуг, а также содержит образцы документов. Информация на портале размещается федеральными и региональными органами власти РФ. Все услуги, размещенные на портале, соотнесены с конкретным регионом РФ. В карточке услуги содержится ее описание, информация о ее стоимости, сроках исполнения, также можно изучить бланки заявлений и форм, которые следует заполнить для обращения за услугой, ознакомиться с перечнем документов, необходимых для ее получения. Если по каким-либо причинам в предоставлении услуги было отказано или сроки ее исполнения были недопустимо затянуты, то сведения об определенных законодательно условиях отказа в услуге и о возможностях обжаловать это решение можно найти в соответствующих рубриках.

В ближайшей перспективе будут созданы и введены в эксплуатацию некоторые функциональные элементы инфраструктуры электронного правительства, в частности: МФЦ оказания государственных и муниципальных услуг, единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) и сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций), региональные порталы и реестры государственных услуг (функций), центры общественного доступа к информации органов государственной власти и к государственным услугам в электронном виде, центры телефонного обслуживания граждан и организаций, разработаны отдельные функциональные элементы по программам ведомственной и межведомственной информатизации.

Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме осуществляется поэтапно в соответствии с планами-графиками перехода, утверждаемыми высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления. Распоряжением Правительства РФ от 17.12.2009 № 1993-р (ред. от 07.09.2010) "Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде" Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 52 (2 ч.). - Ст. 6626; 2010. - № 37. - Ст. 4777. подготовлен Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, которые должны предоставляться органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями. Данное Распоряжение направлено на реализацию перевода в электронный формат социально значимых услуг: информатизации сфер образования и науки, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, имущественно-земельных отношений, строительства и регулирования предпринимательской деятельности. Предусмотрен переход на предоставление услуг (функций) в электронном виде в пять этапов: Первый этап -- до 1 декабря 2010 г. Размещение информации об услуге (функции) в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций). Второй этап -- до 1 января 2011 г. Размещение на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) форм заявлений и иных документов, необходимых для получения соответствующих услуг, и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде. Третий этап -- до 1 июля 2012 г. Обеспечение возможности для заявителей в целях получения услуги представить документы в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций). Четвертый этап -- до 1 января 2013 г. Обеспечение возможности для заявителей осуществлять с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) мониторинг хода предоставления услуги (исполнения функции). Пятый этап -- до 1 января 2014 г. Обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это не запрещено федеральным законом.

В качестве примера перевода в электронный формат социально значимых услуг можно отметить услуги в сфере здравоохранения. В российском здравоохранении планируется состоящий из четырех этапов переход на электронные медицинские карты и удаленную запись к врачам. 2009-2010 гг. -- нулевой этап, на котором происходит разработка системного проекта и концепции развития информатизации в здравоохранении. 2011-2012 гг. -- внедрение электронной медицинской карты, удаленной записи к врачу и ряда других решений. 2012-2015 гг. -- наполнение электронной медицинской карты. Полноценное владение технологией сбора информации с рабочих мест каждого лечебного учреждения, паспортами лечебных учреждений, их ведение, эксплуатация регистра медицинского персонала. 2015-2020 гг. -- полноценная работа всех медицинских учреждений в автоматизированном режиме.

Таким образом, путем перевода учреждений здравоохранения на работу в автоматизированном режиме должен быть обеспечен качественно новый уровень оказания медицинских услуг населению, снижены расходы на здравоохранение, создана единая база данных о здоровье населения Анохина, Л. А. Информационные технологии - не вспомогательные, а основные [Текст] / Л. А. Анохина // Руководитель бюджетной организации. - 2011. - № 3. - С. 22..

Работа по развитию системы оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде проводится в той или иной степени во всех регионах РФ. Некоторые субъекты РФ уже частично внедрили в практику оказание электронных услуг, другие только запланировали первые начинания. Десяти субъектам РФ выделены субсидии на "Обеспечение предоставления государственных услуг в электронном виде с использованием сети Интернет" в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия". В их числе Алтайский и Камчатский края, Омская и Смоленская области и др.

Наибольших результатов в предоставлении электронных услуг населению достигла Республика Татарстан. В республике уже есть "Электронное правительство" и проект "Электронный Татарстан", теперь планируется создание системы "Электронный детский сад". После запуска этой системы родители получат персональный доступ к данным своего ребенка, смогут контролировать очередь на место в детском саду или проверить, какие прививки были сделаны их ребенку Кучеренко, А. В. Этапы и тенденции нормативно-правового регулирования оборота персональных данных в Российской Федерации [Текст] / А. В. Кучеренко // Информационное право. - 2009. - № 4. - С. 43..

Администрация Мурманской области подписала с компанией "Ростелеком" соглашение о сотрудничестве в области создания регионального сегмента "Электронного правительства". В рамках этого соглашения будет осуществлен перевод в электронный вид услуг, оказываемых исполнительными региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований области Кашина, Е. А. Формирование электронного правительства в Российской Федерации: социально-политический аспект [Текст] / Дисс. ... канд. полит. наук. - М.: Рос. гос. социал. ун-т, 2009. - С. 15..

В Ленинградской области подготовлена вся сервисная и технологическая инфраструктура для реализации первого этапа создания "Электронного правительства". После реализации первого этапа жители области получат доступ ко всем информационным услугам. На втором этапе будут созданы центры обработки данных, включающие: системы хранения данных, серверное оборудование, локальные сети передачи данных, инженерное оборудование, соответствующее программное обеспечение, региональный реестр государственных и муниципальных услуг, а также другие структурные элементы "Электронного правительства".

В Оренбургской области будет создана пилотная зона для реализации проекта "Электронное правительство". Предполагается создание полного спектра сервисов и технологий, необходимых для обеспечения возможности оказания региональными органами власти услуг в электронном виде Бычков, И. В., Ружников, Г. М., Хмельнов, А. Е. Современные информационные технологии в IT-проектах органов государственной власти и местного самоуправления [Текст] / И. В. Бычков и др. // Открытое образование. - 2008. - № 4. - С. 39..

На муниципальном уровне также проводится работа по развитию системы оказания электронных услуг. В качестве примеров можно привести опыт Красноярска и Благовещенска. В администрации Красноярска успешно внедряется электронный документооборот. Помимо этого в мэрии уже давно работает электронная приемная, существует услуга "информационный киоск". В Благовещенске будет функционировать пять услуг с обратной связью. Две услуги предоставляет Министерство культуры и архивного дела области: получение архивных справок о наградах, заработной плате, подтверждении стажа работы, факта рождения, бракосочетания, смерти, проживания, сведений о составе семьи, имуществе. Еще две электронные услуги будет оказывать мэрия Благовещенска. Это предоставление сведений из адресного реестра города и выдача разрешений на вынужденное уничтожение или повреждение зеленых насаждений. Последнюю на сегодняшний день услугу с обратной связью будет оказывать ГИБДД Амурской области. Воспользовавшись услугами портала, амурчане смогут получить информацию о своих неоплаченных штрафах Куняев, Н.Н. О развитии правового регулирования в области использования информационно-коммуникационных технологий [Текст] / Н.Н. Куняев // Юридический мир. - 2010. - № 7. - С. 20..

2.2. Доступ граждан к информации официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти

В настоящее время нормативное регулирование доступа граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляется с помощью нормативных правовых актов, имеющих различную юридическую силу. Нормы права, регулирующие данную сферу, закреплены в Конституции РФ (ст.ст. 15, 24, 29 и др.), в ряде федеральных законов, законов субъектов России и других нормативных правовых актах Червяковский, А.В. Регулирование доступа граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти [Текст] / А.В. Червяковский // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2010. - № 4. - С. 22.. Ст. 5 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 21.10.2011) "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 8. - Ст. 801; 2011. - № 43. - Ст. 5977. устанавливает, что федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть переданы по каналам связи и распространены в машиночитаемой форме. О возможности электронного официального опубликования говорится в Указе Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 17.11.2011) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 22. - Ст. 2663; 2011. - № 47. - Ст. 6621.. Данным Указом признаются официальными тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации "Система" Исаков, В.Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 - 26 сентября 2008 г.) [Текст] / Под ред. В.М. Баранова и Д.Г. Краснова. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России; Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. - С. 256..

Статья 3 Закона об информации в качестве принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации называет: установление ограничения доступа к информации только федеральными законами, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. В ст. 8 Закона об информации указывается, что не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). В этой же статье устанавливается, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях, предоставляется бесплатно.

Доступ граждан к информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, регламентируется актами Правительства РФ.

Создание и использование органами государственной власти официальных сайтов для размещения на них информации о своей деятельности, организации доступа граждан и организаций к ведомственным информационным ресурсам предусматривает Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г., одобренная Распоряжением Правительства РФ от 27.09.2004 № 1244-р (ред. от 10.03.2009) "О Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и плане мероприятий по ее реализации" Российская газета. - 07.10.2004; Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 12. - Ст. 1429..

Одним из первых принятых нормативных актов, регламентирующих создание официальных сайтов федеральными органами исполнительной власти в сети Интернет, стало Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 (ред. от 26.11.2008) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" Российская газета. - 15.02.2003; Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 48. - Ст. 5627.. На федеральные органы исполнительной власти в целях обеспечения доступа граждан и организаций к информации об их деятельности возлагалась обязанность по созданию информационных ресурсов, по своевременному и регулярному размещению их в информационных системах общего пользования. Этим же Постановлением был впервые утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Постановление обязало размещать в информационных системах общего пользования все нормативные правовые акты, за исключением актов, содержащих сведения ограниченного доступа. В настоящее время данное Постановление утратило силу.

Действует Постановление Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" (вместе с "Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет") Российская газета. - 02.12.2009.. Этим Постановлением утверждены Перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет, Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Устанавливаются сроки, в течение которых информация должна будет размещена в сети Интернет. Также утверждены требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства РФ в сети Интернет. На Министерство экономического развития РФ возложена обязанность предоставлять Правительству РФ ежегодно доклад об исполнении данного Постановления федеральными органами исполнительной власти.

7 февраля 2008 г. Президентом РФ утверждена уже упоминавшаяся выше Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. Из данного документа не совсем понятно, каким образом государство планирует осуществлять информационную открытость органов государственной власти. Многие положения довольно туманны. Из контрольных значений к Стратегии становится ясным, что к 2015 г. можно будет получать все государственные услуги с использованием информационных технологий, заказы для государственных органов будут размещаться на электронных торговых площадках, значительно вырастет электронный документооборот.

Проблеме предоставления государственных услуг гражданам в электронном виде посвящено Постановление Правительства РФ от 08.06.2011 № 451 (ред. от 28.11.2011) "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме" (вместе с "Положением об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме") Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 24. - Ст. 3503; 2011. - № 49 (ч. 5). - Ст. 7284..

Представляется, что Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и вышеуказанное Постановление Правительства РФ ориентированы, прежде всего, на предоставление государственных услуг, что значительно сужает проблему информационной открытости государственных органов, может войти в противоречие с требованием предоставления гражданам объективной информации о деятельности государственных органов. Несомненно, вопрос оказания услуг государственными органами организациям и гражданам является важным, но этим не может ограничиваться информационная открытость органов государственной власти.

С 1 января 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" Российская газета. - 13.02.2009; 15.07.2011. (далее - Закон об обеспечении доступа к информации). В ст. 1 Закона об обеспечении доступа к информации указываются основные используемые понятия, в частности, впервые законодательно закреплено, что следует понимать под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и под официальным сайтом данных органов.

В ст. 6 Закона об обеспечении доступа к информации перечислены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: обнародование (опубликование) органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение информации о своей деятельности в сети Интернет; размещение информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, в отведенных для этих целях местах; ознакомление пользователей с информацией в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления; предоставление пользователям информации по их запросу; другими способами.

В Законе об обеспечении доступа к информации подробно раскрываются способы размещения информации о своей деятельности в сети Интернет и предоставления пользователям информации по их запросу. В соответствии со ст. 12 Закона об обеспечении доступа к информации официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством России. Закон об обеспечении доступа к информации предусматривает обязанность федеральных органов исполнительной власти размещать тексты нормативных правовых актов и иной правовой информации в сети Интернет.

В качестве недостатков Закона об обеспечении доступа к информации следует отметить: положения Закона об обеспечении доступа к информации не распространяются или распространяются не в полном объеме на отношения, связанные с особенностями предоставления отдельных видов информации; наличие большого количества в Законе об обеспечении доступа к информации отсылочных норм на законы и подзаконные нормативные акты; Закон об обеспечении доступа к информации предполагает принятие конкретизирующих его подзаконных нормативных актов, некоторые базовые положения не нашли, но могли бы найти место в данном Законе; декларативность принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в частности принципа доступности информации; в тексте данного Закона не указан обязательный минимальный перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не может быть ограничен для физических и юридических лиц, а также информации, которая должна содержаться в сети Интернет на официальных сайтах государственных органов; на законодательном уровне не урегулирован правовой режим несекретной информации ограниченного доступа Шевердяев, С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" [Текст] / С. Н. Шевердяев // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 14. - С. 22 - 23..

К настоящему времени многие государственные органы, как федеральные, так и субъектов Федерации, имеют свои сайты в Интернете. На сайтах федеральных органов исполнительной власти размещаются нормативные правовые акты данных органов, в том числе признанные Министерством юстиции РФ, не нуждающиеся в государственной регистрации, публикующиеся в ведомственных периодических изданиях. Для большинства федеральных органов исполнительной власти размещение нормативных правовых актов на сайтах соответствующих органов не является их официальным опубликованием. Источниками официального опубликования выступают различные периодические издания Шестакова, С. В. Совершенствование процессов предоставления государственных услуг на основе информационно-коммуникационных технологий [Текст] / Дисс. ... канд. экон. наук. - М.: Рос. гос. социал. ун-т, 2006. - С. 18..

В Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)" отмечаются недостатки функционирования сайтов органов государственной власти: порядок работы органов государственной власти практически не поддерживает оперативное информационное обновление сайтов в сети Интернет; сайты нередко не содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг организациям и гражданам, которым недоступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных; ведомственные сайты в сети Интернет практически не используются для поддержки предоставления гражданам государственных услуг. В качестве приоритетного направления обозначено "развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий".

В настоящее время отсутствует сайт органов государственной власти, который бы обеспечил доступ граждан к действующему законодательству в полном объеме, а также и к проектам нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами государственной власти. Не предполагается и создание сайта в сети Интернет, позволяющего гражданам получать социально значимую информацию и консультации по действующему законодательству. Полагаю, что необходимо создать электронную версию Свода законов РФ, которая была бы доступной для всех лиц, желающих ознакомиться с действующим законодательством. Считаю, что в настоящее время Интернет нельзя рассматривать как универсальный и доступный источник правовой информации. Ведь стремительное осуществление государством программ, направленных на предоставление государственных услуг посредством применения информационно-коммуникативных технологий, может привести к усилению информационного неравенства в обществе.

В то же время думаю, что официальные сайты органов государственной власти могут стать наиболее доступным в сети Интернет источником информации о деятельности государственных органов. Вполне возможно введение официального электронного опубликования нормативных актов на сайтах органов государственной власти Это предложено В.Б. Исаковым. См.: Исаков, В.Б. Указ. соч. - С. 260.. Однако для этого необходимо, чтобы органы государства помещали информацию о нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность, отвечали на вопросы, задаваемые посетителями сайтов. Сайты должны содержать специальные разделы, предназначенные для обратной связи и оперативного обмена информацией с посетителями.

Однако пока что, согласно опросам, проводимым ИРСИ (Институт развития свободы информации), Интернет для получения информации о деятельности органов власти пока используется 19,6% опрошенных Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации // Институт развития свободы информации. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.svobodainfo.org.. По данным опроса, проведенного ВЦИОМ, Интернетом пользуется примерно каждый третий россиянин Вне зоны доступа. Для большинства россиян Интернет до сих пор остается экзотической и слишком дорогой "игрушкой" // Институт развития свободы информации. Электронный ресурс. Режим доступа: http:// www.svobodainfo.org/ info/ page/ rus?tid=633200005&nd=458223399..

Ряд российских ученых уже давно предлагают принять федеральный закон о нормативных правовых актах См., напр.: Тихомиров, Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки [Текст] / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. - 2008. - № 2. - С. 9.. В частности, представляется целесообразным закрепить обязанность органов государственной власти размещать на официальных сайтах актуальные электронные версии текстов нормативных правовых актов, не содержащих секретную информацию или информацию ограниченного распространения (гриф "Для служебного пользования").

Итак, размещение на официальных сайтах органов государственной власти доступной и понятной для населения правовой информации - это эффективный и реально осуществимый способ положительного влияния государства на правовую информированность.

Глава 3. Информационные технологии в деятельности государственных и муниципальных органов Волгоградской области

3.1 Обращения граждан в органы государственной власти, местного самоуправления и информационные технологии

Конституция РФ в ст. 33 закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан и одной из организационно-правовых гарантий их охраны Бледнова, Е.. Правовое и информационное обеспечение индивидуальных форм электронного общения государственных служащих с гражданами и организациями (на примере работы с обращениями граждан) [Текст] / Е.М. Бледнова // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 23. - С. 4..

Ст. 2 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" Российская газета. - 05.05.2006; 30.07.2010. (далее - ФЗ об обращениях) более подробно раскрывает право граждан на обращение: Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Подчеркнем, что законодательство допускает подачу жалоб и обращений в электронной форме, о чем прямо сказано в п. 1 ст. 4 ФЗ об обращениях. Отметим, что в ФЗ об обращениях отсутствует определение понятия "электронный документ". Для анализа этого понятия следует обратиться к специальному законодательству Семизорова, Е.В. Правовой режим электронного документа: проблемы правового регулирования [Текст] / Е. В. Семизорова // Юрист. - 2011. - № 15. - С. 43.. Согласно ст. 2 Закона об информации, электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Документированная информация - зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством РФ случаях ее материальный носитель. Информационно-телекоммуникационная сеть - технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники. Информационная система - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств Липчанская, М.А. Роль информационных технологий в модернизации форм и методов участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства [Текст] / М. А. Липчанская // Журнал "Российское право в Интернете". - 2009. - № 5. - С. 2..

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, ФЗ об обращениях и иными федеральными законами. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные ФЗ об обращениях (ст. 3 ФЗ об обращениях).

Обращения граждан выполняют сразу несколько функций: во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений.

В ст. 4 ФЗ об обращениях раскрываются понятия "обращения граждан", "предложение", "заявление", "жалоба", "должностное лицо".

Под обращением граждан понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Таким образом, по типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой, а по форме допустимы как письменные (или в форме электронного документа), так и устные обращения.

Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, о различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. Принята в г. Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН // http://www.consultant.ru. указывает, что каждый человек имеет право индивидуально и совместно с другими иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает право индивидуально и совместно с другими представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.

Предложения по совершенствованию законодательства изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами и должностными лицами и могут учитываться при разработке законопроектов, а также при составлении программ законопроектных и нормотворческих работ. Предложение - конечно, действенный инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако, даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что несвойственно отечественным чиновникам), в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в "болоте" бюрократического аппарата Бородин, И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод [Текст] / И.А. Бородин // Военно-юридический журнал. - 2007. - № 8. - С. 11..

Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: позитивную или негативную. Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц Нилов, Д.Г. Обращения граждан: понятие и виды [Текст] / Д.Г. Нилов // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. - 2010. - № 3. - С. 12..

С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав Галанюк, В. В. Обращения граждан - источник важной информации [Текст] / В.В. Галанюк // Вестник АКСОР. - 2010. - № 12. - С. 233.. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Примером подачи такого типа обращения может служить жалоба на действия (бездействие) должностного лица, поданная в установленном порядке его руководству, в прокуратуру или в суд Гриб, В. В. Обращение граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть [Текст] / В.В. Гриб // Юридический мир. - 2010. - № 12. - С. 22..

Обращения граждан являются, с одной стороны, существенным источником информации, необходимой для решения вопросов государственного и общественного строительства, с другой - одной из важнейших форм и гарантий участия граждан в управлении делами общества и государства. Нередки случаи, когда только при непосредственном обращении гражданина в государственный орган можно получить информацию, непосредственно касающуюся заявителя, для осуществления им своих конституционных прав Сергеев, Е.А. Принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан [Текст] / Е.А. Сергеев // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 23. - С. 7.. Однако далеко не все государственные структуры готовы предоставить законно истребуемую информацию и документы по обращению гражданина. Часто заявителю отказывают в предоставлении информации в связи "со спецификой деятельности организации", "соблюдением режима государственной (служебной, коммерческой) тайны" и т.п. Правда, в большинстве случаев отказ в предоставлении информации государственным органом является следствием невыполнения заявителем необходимых требований к обращению, что и позволяет чиновникам "отписываться" от граждан, причем на вполне законных основаниях Там же. - С. 8..

Институт обращений граждан в органы государственной власти, местного самоуправления является важнейшим механизмом "обратной связи", позволяет судить о степени доверия населения, выявлять "узкие места", изучать социально-экономическое положение значительной части населения. Покажем это на примере работы с обращениями граждан в Волгоградскую областную Думу. В 2011 г. в Думу поступило 1607 письменных обращений граждан, трудовых коллективов предприятий, общественных объединений области и регионов Российской Федерации Все данные приводятся по: Итоги работы Волгоградской областной Думы, 2010 г. // http://volgoduma.ru/index.php?option.. В основном авторами поступающих писем являются представители наименее социально защищенных групп населения: инвалиды и участники Великой Отечественной войны, ветераны труда, инвалиды труда и с детства, пенсионеры, многодетные и неполные семьи, работники бюджетной сферы. В их обращениях отражаются наиболее важные социально-экономические проблемы и политические события в стране и за рубежом. Так, большой отклик получили выступления Президента РФ Д.А. Медведева и Председателя Правительства РФ В.В. Путина об обеспечении участников Великой Отечественной войны жильем и автотранспортом. Таких обращений получено 339, что на 189 больше, чем в 2010 г.

Помимо письменных обращений и обращений на личных приемах, с февраля 2010 г. у жителей нашей области, а также других регионов появилась возможность направить свое обращение в Волгоградскую областную Думу посредством Интернет - приемной на официальном сайте Думы. Ее создание отвечает реализации стратегии развития информационного общества в России; направлено на внедрение современных технологий и использование нового удобного и эффективного формата общения между обществом и властью. За 2011 г. через Интернет-приемную в областную Думу поступило 299 различного рода заявлений, обращений и жалоб граждан, в том числе 6 коллективных. Тематика их отражена на рис. 1 в приложении 1.

В целом, анализ поступивших в 2011 г. в Волгоградскую областную Думу обращений граждан показывает, что заявителей волнуют проблемы, касающиеся практически всех сфер жизнедеятельности. Это вопросы предоставления жилья, коммунально-бытового обслуживания, социального обеспечения и здравоохранения, образования, получения российского гражданства, трудоустройства и заработной платы, и многое другое.

3.2 Электронное правительство Волгоградской области

В Волгоградской области внедряется комплексная информационная система "Электронное правительство Волгоградской области", что регулируется Постановлениями Главы Администрации Волгоградской области:

- от 09.10.2009 № 1192 "Об информационной системе "Государственные услуги органов исполнительной власти Волгоградской области" - подсистеме комплексной информационной системы "Электронное правительство Волгоградской области" http://www.volganet.ru/ - сайт Администрации Волгоградской области.,

- от 01.04.2009 № 317 "О портале исполнительных органов государственной власти Волгоградской области - подсистеме комплексной информационной системы "Электронное правительство Волгоградской области" http://www.volganet.ru/ - сайт Администрации Волгоградской области..

В ходе реализации проекта создана система электронного документооборота, позволяющая автоматизировать организационно-документационное обеспечение управленческой деятельности органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления области. Технологии электронного документооборота позволяют организовать централизованное хранение большого количества документов. В настоящее время в системе работает около 4,5 тыс. пользователей http://www.volganet.ru/ - сайт Администрации Волгоградской области..

Комплексная информационная система "Электронное правительство Волгоградской области" (КИС ЭПВО) состоит из четырех подсистем, реализованных на базе интеграционной платформы SAP NetWeaver. Их характеристики приведены в таблице 1 (приложение 2).

Губернатор Волгоградской области Анатолий Бровко подвел некоторые итоги работы программы, стартовавшей в апреле 2011 г. К настоящему моменту в регионе протестированы все виды межведомственного взаимодействия внутри субъекта Российской Федерации и межуровневого взаимодействия с федеральными ведомствами.

Для внедрения электронных услуг были созданы технологические карты услуг, которые будут использоваться другими регионами для подобной работы.

На сегодняшний день в региональной системе межведомственного электронного взаимодействия подключены 6 электронных сервисов региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Город Волгоград в режиме тестирования использует 3 федеральных сервиса -- сервисы Федеральной налоговой службы, Пенсионного фонда и Росреестра.

В настоящее время в Волгограде осуществлено более 1000 межведомственных запросов, из них наибольшее число -- 420 -- за предоставлением сведений от Комитета по труду и занятости населения.

"Предварительный анализ показал, что элементы межведомственного взаимодействия присутствуют в 76 государственных услугах из 222 в едином реестре государственных услуг Волгоградской области. Таким образом, сделана практически треть работы" http://www.volganet.ru/ - сайт Администрации Волгоградской области., -- отметил А. Бровко.

Параллельно ведется нормативно-правовое обеспечение перехода на межведомственное взаимодействие на принципах централизации и минимализации.

Среди проблем, с которыми столкнулась область, А. Бровко выделил проблему ввода в эксплуатацию единого пространства доверия, связанную с разными нормативами применения электронной подписи между ведомствами. Еще одна проблема -- доступность электронных сервисов разного уровня единой системы межведомственного взаимодействия. Для получения доступа к федеральному сервису, каждому субъекту придется получать разрешение в Минсвязи РФ. К тому же, пока ссылки на федеральные и региональные сервисы не структурированы.

В рамках мероприятий по административной реформе и повышению эффективности деятельности федеральных органов власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, в качестве пилотного проекта разработаны программно-технические комплексы консультационного пункта и направлены в пять территориальных управлений Роскомнадзора, в том числе и в Управление Роскомнадзора по Волгоградской области.

Консультационный пункт Управления Роскомнадзора по Волгоградской области размещен на контрольно-пропускном пункте при входе в здание по адресу: г. Волгоград, ул. Мира, д. 9, что обеспечивает удобный доступ для заявителей. Он оборудован информационным терминалом. На рабочем столе терминала размещены ярлыки доступных пользователю Интернет-ресурсов.

Программно-технический комплекс консультационного пункта предназначен для доступа граждан к:

- Порталу Государственных услуг,

- Порталу Персональных данных,

- сайтам Президента России,

- сайтам Правительства РФ,

- порталам Минкомсвязи РФ, Роскомнадзора, Роспечати, Россвязи, Радиочастотной службы.

Любой посетитель может воспользоваться данной услугой для выхода на нужный сайт или портал, ознакомиться с информацией об оказываемых услугах и перечне необходимой заявительной документации, самостоятельно заполнить, отправить или распечатать документы, формы которых размещены на Интернет-ресурсах.

При возникновении затруднений в использовании программно-технического комплекса консультационного пункта сотрудники Управления Роскомнадзора по Волгоградской области дадут необходимые консультации.

Все желающие могут воспользоваться данной услугой бесплатно.

Перечень доступных Интернет-ресурсов пользовательского режима:

http://www.kremlin.ru - сайт Президента РФ

http://www.government.ru - сайт Правительства РФ

http://www.gov.ru - сайт органов государственной власти РФ

http://www.gosuslugi.ru - единый портал государственных услуг

http://www.minkomsvjaz.ru - сайт Минкомсвязи России

http://www.rsoc.ru/ - сайт Роскомнадзора

http://www.pd.rsoc.ru/ - портал персональных данных

http://www.rfs-rf.ru - сайт радиочастотной службы

http://www.ets-res.ru/ - единый технический справочник РЭС и ВЧУ,

а также все сайты федеральных органов государственной власти, опубликованные на официальном сайте Правительства РФ.

Вот, например, портал персональных данных. Ресурс аккумулирует информацию по всему спектру деятельности Роскомнадзора в сфере защиты прав субъектов персональных данных. Посетитель сайта может ознакомиться с новостями, аналитическими материалами, нормативно-распорядительными документами, рекомендациями для операторов персональных данных и пр. Через портал также можно получить доступ к реестру операторов, занимающихся обработкой персональных данных.

По задумке Роскомнадзора, данный портал должен стать мощным информационно-коммуникационным ресурсом, который будет способствовать совершенствованию деятельности самого ведомства и других органов власти в области реализации законодательства о персональных данных. Ресурс поможет повысить качество работы операторов -- обработчиков конфиденциальных данных. Ну а гражданам портал позволит получать всю необходимую информацию для отстаивания своих интересов и прав.

3.3 Применение современных информационных технологий службой занятости

В Законе РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 30.11.2011) "О занятости населения в Российской Федерации" Справочно-правовая система "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Послед. обновление 20.08.2012. указано, что деятельность государственной службы занятости населения направлена, в частности, на информирование граждан Российской Федерации, в том числе в электронной форме, о положении на рынке труда, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы.

Применение современных информационных технологий службой занятости осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 (ред. от 16.05.2011) "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" Российская газета. - 21.11.2005; 21.05.2011., Приказом Минздравсоцразвития РФ от 13.06.2007 № 415 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации" Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 20.08.2007., которым утвержден названный Регламент. Регламент предусматривает, что информация о государственной услуге предоставляется получателям государственной услуги непосредственно в помещениях органов государственной власти субъектов РФ, включая органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия РФ в области содействия занятости населения, и центров занятости населения, а также с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, вычислительной и электронной техники, посредством размещения на Интернет-ресурсах органов и учреждений, участвующих в предоставлении государственной услуги, в средствах массовой информации, издания информационных материалов (брошюр, буклетов и т.д.). При предоставлении информации с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, вычислительной и электронной техники, посредством размещения на Интернет-ресурсах органов и учреждений, участвующих в предоставлении государственной услуги, в средствах массовой информации, издания информационных материалов (брошюр, буклетов и т.д.) государственная услуга оказывается неопределенному кругу лиц.