Правовая характеристика использования информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования информационных технологий в государственном и муниципальном управлении

1.1 Конституционное регулирование информационных технологий в государственном и муниципальном управлении

1.2 История создания нормативной базы

1.3 Информационно-коммуникационные технологии и институты демократии

Глава 2. Информатизация предоставления государственных и муниципальных услуг

2.1 Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме

2.2 Доступ граждан к информации официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти

Глава 3. Информационные технологии в деятельности государственных и муниципальных органов Волгоградской области

3.1 Обращения граждан в органы государственной власти, местного самоуправления и информационные технологии

3.2 Электронное правительство Волгоградской области

3.3 Применение современных информационных технологий службой занятости

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования. Проводимые в России преобразования социально-экономических отношений, демократизации общественной жизни требуют коренного изменения структуры и характера информационного обеспечения во всех сферах жизнедеятельности общества. Возникновение новых государственных и общественных структур или изменение их функций, радикальная государственная реформа вызывают изменение информационных потребностей в обществе, направленности и содержания информационных потоков и форм предоставления информации. Все эти требования не могут быть удовлетворены в рамках информационной среды, существующей в стране сегодня.

Современный вектор развития России, тождественный мировому, подразумевает ее постепенный переход от индустриального общества к информационному, в котором научное знание и информация становятся определяющим фактором общественной жизни. Наряду с общей тенденцией роста роли информации все большее значение для повседневной жизни российских граждан приобретает сегодня информация как федеральных органов власти, так и региональных органов власти и органов местного самоуправления.

К тому же модернизация государственного управления ставит перед ними одну из важнейших задач - формирование системы взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями, основанного на широком применении информационных телекоммуникационных технологий (ИКТ), в том числе Интернета.

Таким образом, роль правительственной информации и ИКТ становится ключевым фактором трансформации и оптимизации деятельности государственных органов и государственных организаций, проведения реформы государственного управления. Успех этих преобразований во многом определяется качеством новых отношений между обществом и властью, построенных на взаимном уважении, доверии и общности интересов. Поэтому высокую актуальность сегодня приобретают механизмы выстраивания информационного взаимодействия этих двух сложных институтов - власти и общества. Действенность же этих механизмов в России как в демократическом, правовом и социальном государстве должна быть гарантирована в нормативных правовых актах.

Степень разработанности проблемы. Правовое регулирование информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов исследована в науке достаточно основательно. Данным вопросам посвятили свои труды Л.А. Анохина, С.П. Ворожбит, С.С. Козлов, А.В. Кучеренко, Р.Р. Мазитов, А.А. Максуров, Р.В. Маркарьян, Д.Г. Нилов, И.В. Погодина, А.С. Погосова (Фролова), Е.В. Семизорова, Е.А. Сергеев, Л.Б. Ситдикова, А.В. Соловьев, А.Г. Судакова, С.М. Тимофеев, Н.Н. Федосеева, А. В. Червяковский, С.Н. Шевердяев и др.

Целью исследования является правовая характеристика использования информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов.

Для реализации названной цели необходимо решить следующие задачи:

- изучить конституционное регулирование информационных технологий в государственном и муниципальном управлении;

- исследовать нормативную базу информационных технологий в государственном и муниципальном управлении;

- рассмотреть процесс перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме;

- определить особенности доступа граждан к информации официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти;

- охарактеризовать информационные технологии в деятельности государственных и муниципальных органов Волгоградской области.

Объектом исследования являются информационные технологии в деятельности государственных и муниципальных органов.

Предмет исследования - правовые нормы, закрепляющие использование информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов.

Методологическую основу составили общенаучные (наблюдение, описание, сравнение, анализ, синтез, аналогия, индукция, дедукция) и специальные методы исследования: юридический, исторический, структурно-функционального анализа, системного анализа, формально-логический и иные. Использование названных методов познания позволило рассмотреть исследуемую проблему в комплексе и сделать соответствующие выводы.

Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы как в дальнейших исследованиях данной темы, так и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя: введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и список использованных источников и литературы, а также приложения.

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования информационных технологий в государственном и муниципальном управлении

1.1 Конституционное регулирование информационных технологий в государственном и муниципальном управлении

Конституция - основной закон государства, выражающий действительное соотношение общественных сил на определенном этапе исторического развития. Предметом регулирования конституции являются общественные отношения, обладающие повышенной устойчивостью, стабильностью, главенством, влиянием на все иные общественные отношения и представляющие наибольшую значимость для общества. По форме конституция - юридический документ Большой юридический словарь ОНЛАЙН // law-enc.net..

Из этого определения следует, что конституционный правопорядок в Российской Федерации предполагает построение общественных отношений, в том числе в области информационных технологий, исходя из требований Конституции РФ, что означает верховенство Конституции РФ по отношению ко всем действующим на ее территории нормативным правовым актам, в том числе относящимся к международно-правовому регулированию. Поэтому следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что во внутренней иерархии источников правового регулирования информационных технологий международные договоры находятся на втором месте после Конституции РФ, т.к. она является исходным правоустанавливающим актом внутри страны, обладающим высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, действующим на ее территории Зайцева, А. Конституция Российской Федерации как источник информационного права [Текст] / А. Зайцева // Право и жизнь. - 2010. - № 139 (1). - С. 29..

Правовым актом высшей юридической силы является Конституция РФ (ч. 1 ст. 15). В ней определены конституционные основы права на информацию и ряд других важных позиций для развития законодательства в информационной сфере.

Конституция РФ содержит конкретные нормы, устанавливающие основные принципы, права и обязанности, опираясь на которые разрабатываются соответствующие законодательные акты детального регулирования. Принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ существенным образом изменило конституционные основы законодательства России, обеспечив переход от социалистического государства к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления. Изменение конституционного устройства неизбежно должно было привести и привело к значительному реформированию всей системы законодательства Российской Федерации. Особое влияние на развитие законодательства в сфере информационных технологий оказала глава 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции РФ.

Прежде всего, речь идет о ст. 29, имеющей основополагающее значение для правового регулирования информационных технологий. В части 1 этой статьи говорится: "Каждому гарантируется свобода мысли и слова". Таким образом, провозглашается правовая защищенность этих фундаментальных основополагающих социально-политических ценностей. Включенные в конституционный текст в качестве норм-принципов, они приобретают качество основополагающих правовых ориентиров Боженова, Е. Правовое регулирование статуса электронных средств массовой информации [Текст] / Е. Боженова // Право и жизнь. - 2011. - № 160 (10). - С. 29.. В последующих частях статьи 29 структура этого нормативного принципа развивается и детализируется. Так, в части 3 этой статьи устанавливается, что "никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них", то есть юридически закрепляется запрет на принудительное ограничение интеллектуальной свободы. В части 4 статьи 29 фиксируются общие юридические условия и пределы свободной, без какого-либо вмешательства информационной деятельности, обеспечивающей интеллектуальную свободу: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом".

Наконец, часть 5 статьи 29 устанавливает: "Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается". В части 2 указанной статьи закрепляются некоторые конституционные ограничения свободы слова, включающие недопущение пропаганды и агитации возбуждающих "социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду", а также запрет пропаганды "социального, расового, национального религиозного или языкового превосходства".

В Конституции РФ содержатся и другие положения, составляющие конституционные основы информационных технологий. В ряде статей конкретизируются права граждан на доступ к информации. В соответствии с частью 3 статьи 15 "законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

Статьи 23 и 24 составляют конституционную основу нового института информационного законодательства, обеспечивающего защиту персональных данных Тимофеев, С. М., Петренко, Н. И. Информационная сфера общества как объект правового регулирования [Текст] / С. М. Тимофеев и др. // Информационное право. - 2010. - № 4. - С. 21.. Согласно части 1 статьи 23 Конституции РФ "каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и достоинства". В части 2 этой же статьи провозглашается "право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений". Статья 24 Конституции РФ устанавливает прямой конституционный запрет на "сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия" (ч. 1), а также обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Конституцией гарантируется "право свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения" (ст. 28), определяется принцип ответственности за "сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей" (ч. 3 ст. 41).

К конституционным информационно-правовым нормам так же относятся право каждого на пользование родным языком, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26); право граждан обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), на образование (ст. 43); гарантированность свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, охраны интеллектуальной собственности, права на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44); отсутствие обязанности свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (ст. 51); равенство языков народов России с русским языком (ст. 68).

Эти базовые нормативные конституционные установления необходимо рассматривать в системной связи с другими конституционными нормами и принципами, прежде всего с ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, устанавливающей пределы осуществления прав и свобод во избежание злоупотребления ими: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц".

В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ это требование еще более конкретизировано: "Права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Указанные конституционные нормы являются основанием для установления федеральными законами определенных ограничений прав и свобод граждан, в том числе в информационной сфере Погосова (Фролова), А.С. Инсайдерская и служебная информация: соотношение понятий [Текст] / А.С. Погосова (Фролова) // Информационное право. - 2010. - № 4. - С. 29..

Конституция РФ разграничивает полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения в сфере информации и связи. К исключительному ведению Российской Федерации отнесены федеральные информация и связь (пункт "и" статьи 71).

Таким образом, Конституция РФ содержит "каркас" правового регулирования информационных технологий в государственном и муниципальном управлении, который отчасти уже развернут, отчасти его еще предстоит развернуть в нормах действующего законодательства.

1.2 История создания нормативной базы

Информационные и телекоммуникационные технологии широко используются органами государственной власти в целях повышения качества оказания услуг населению. Без современных электронных технологий невозможно соответствовать запросам и ожиданиям потребителей.

Несмотря на активное развитие телекоммуникационных технологий во всем мире, в России население до сих пор не имеет полноценной возможности получать государственные и муниципальные услуги в электронной форме. В лучшем случае потребители могут рассчитывать на получение в электронном виде информации об услугах. Запросы по Интернету о предоставлении справок, выписок и прочих документов, электронная очередь в детские сады, электронные медицинские карты -- все это только начинает воплощаться в жизнь Судакова, А.Г. Развитие системы оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме [Текст] / А.Г. Судакова // Бюджет. - 2011. - № 1. - С. 34..

Во второй половине 2000-х годов были предприняты первые попытки создания нормативной базы для развития системы предоставления государственных и муниципальных электронных услуг. На настоящий момент можно сказать, что в России создана база для качественного предоставления услуг в электронной форме. В частности, в органах государственной власти сформирована современная информационно-технологическая инфраструктура, обеспечены потребности в вычислительной технике, созданы автоматизированные рабочие места Погодина, И.В. Информационные технологии в таможенном деле и информационная безопасность ФТС России [Текст] / И.В. Погодина // Таможенное дело. - 2011. - № 1. - С. 29.. Кроме того, был утвержден ряд нормативно-правовых документов, касающихся развития системы электронных услуг органами государственной власти РФ:

· Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Распоряжением Президента РФ 07.02.2008 № Пр-212) Российская газета. - 16.02.2008.. Этот документ носит рекомендательный, координационный характер, о чем прямо указано в нем самом: "Настоящая Стратегия является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации";

· Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р (ред. от 10.03.2009) "О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года" Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2372; 2009. - № 12. - Ст. 1429.;

· Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489; 2009. - № 33. - Ст. 4127.;

· Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р (ред. от 14.12.2009) "Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации" Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 48. - Ст. 5639; 2009. - № 51. - Ст. 6350.

· Распоряжение Правительства РФ от 17.10.2009 № 1555-р (ред. от 08.09.2010) "О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти" Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 43. - Ст. 5155; 2010. - № 37. - Ст. 4786. (далее - Распоряжение Правительства РФ № 1555-р).

Все эти документы в определенной степени затрагивали вопросы активизации использования информационно-коммуникационных технологий при предоставлении государственных услуг. В частности, согласно Распоряжению Правительства РФ № 1555-р предполагается через единый портал обеспечить подачу заявлений и документов, мониторинг и получение результатов услуг по ряду первоочередных, массовых и общественно значимых государственных услуг. К таковым относятся: государственная регистрация юридических лиц; прием налоговых деклараций; регистрация работодателей в Пенсионном фонде РФ; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; регистрация и технический осмотр автотранспортных средств; прием квалификационных экзаменов и выдача водительских удостоверений.

Главным результатом всей этой деятельности должно стать создание системного проекта электронного правительства. Это новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов. Электронное правительство как система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов, должна способствовать повышению эффективности деятельности органов государственной власти.

Вместе с тем, процесс развития системы оказания электронных государственных и муниципальных услуг был осложнен рядом трудностей.

Во-первых, по-прежнему существуют значительные различия между органами государственной власти по качеству и количеству использования информационных и коммуникационных технологий, результаты внедрения подобных технологий носят зачастую ведомственный характер.

Во-вторых, инфраструктура публичного доступа населения к сайтам органов государственной власти и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания населения развиты недостаточно. Получение государственных услуг потребителями в большинстве случаев требует личного их обращения в органы государственной власти, что приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства Штырев, А.В. Законодательное обеспечение доступа к информации о деятельности органов власти в электронной форме [Текст] / А.В. Штырев // Право и образование. - 2009. - № 11. - С. 147..

В-третьих, недостаточно сформирована нормативно-правовая база предоставления электронных услуг, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти услуг с помощью информационных и телекоммуникационных технологий.

В-четвертых, не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями Маркарьян, Р.В. Основные направления совершенствования правовой регламентации оборота информации через информационно-коммуникационные сети [Текст] / Р. В. Маркарьян // Юридический мир. - 2011. - № 6. - С. 27..

Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования информационных и телекоммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Необходима реализация программно-целевого подхода для обеспечения совместимости государственных информационных систем, разработки стандартов и технологий их взаимодействия Ситдикова, Л.Б. Правовая природа Интернет-услуг [Текст] / Л. Б. Ситдикова // Гражданское право. - 2008. - № 2. - С. 45..

В целях решения указанных проблем в 2010 г. была принята новая редакция Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)" Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (ред. от 09.06.2010) "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 5. - Ст. 531; 2010. - № 25. - Ст. 3166., где были систематизированы стоящие перед РФ цели, задачи и мероприятия по повышению качества и оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг с помощью информационных и телекоммуникационных технологий.

Основными целями программы "Электронная Россия" являются:

· повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения;

· повышение эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий, повышения эффективности управления внедрением информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти;

· повышение эффективности государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти.

Функционирует Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления Постановление Правительства РФ от 06.02.2010 № 60 (ред. от 06.04.2011) "О Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления" (вместе с "Положением о Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления") // Справочно-правовая система "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Послед. обновление 20.08.2012., которая является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выработке и реализации государственной политики в сфере развития и использования информационных технологий в государственном управлении, в том числе по вопросам формирования в стране информационного общества и электронного правительства.

Основными задачами Комиссии является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам:

-определения единой политики в сфере развития и использования информационных технологий в государственном управлении;

-выработки и реализации мер, направленных на расширение использования информационных технологий для повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых организациям и гражданам;

-повышения эффективности использования информационных технологий в деятельности органов государственной власти;

-повышения эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе использования информационных технологий См. также: Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 28.11.2011) "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)" // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 44. - Ст. 6274; № 49 (ч. 5). - Ст. 7284..

Таким образом, одна из основных задач, стоящих перед органами государственной власти РФ, -- переход на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти. Другая важная задача -- развитие инфраструктуры доступа к государственным и муниципальным услугам и к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, необходимо обеспечить решение задач государственного управления с использованием элементов электронного правительства и развитие инфраструктуры электронного правительства.

1.3 Информационно-коммуникационные технологии и институты демократии

Быстрое распространение и внедрение новых информационных и телекоммуникационных технологий предоставляют в распоряжение общества новые инструменты и методы, которые помогают "ускорить процесс перехода от слабой к истинной демократии" Федосеева, Н.Н, Чайковская, М.А. Понятие и сущность концепции электронного государства [Текст] / Н.Н. Федосеева и др. // Российская юстиция. - 2011. - № 11. - С. 7., создают широкие возможности всем членам общества более эффективно управлять собственной жизнью в качестве независимых участников. Иными словами, это означает изменение современной демократической парадигмы в более открытую, которая содействует утверждению плюрализма, новых ценностей, потребностей, методов и процедур.

Все большее число исследователей склоняются к точке зрения, что старая форма демократии больше не подходит обществу, где растущее число людей может получать все больше информации по различным социальным и политическим вопросам через доступ к информационно-коммуникационным технологиям и посредством этой новой технологии формировать свое просвещенное мнение по широкому кругу вопросов Там же. - С. 8..

В процессе длительных научных дискуссий был выработан ряд терминов, характеризующих новое государство и политический режим в нем - "электронная демократия", "кибердемократия", "теледемократия", "медиакратия", "нанодемократия", "мобильное государство" и др. При таких способах организации власти именно информационный фактор превращается в ключевой механизм модернизации политических отношений и обеспечения взаимодействия между властью и обществом.

Существующая представительная демократия с помощью информационно-коммуникационных технологий может быть трансформирована в модель, которая будет обладать характеристиками и элементами прямой демократии с активным участием граждан в управлении через открытые каналы (К. Слейтон, Т. Бенер, Б. Барбер) Башкарев, А.А. Электронная демократия как форма политической коммуникации [Текст] / А.А. Башкарев // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. - 2008. - № 69. - С. 25..

Доступная в электронном виде информация, исходящая от государства, может способствовать развитию его диалога с общественностью. Государство как инструмент, призванный служить интересам общества, людей, с внедрением в органы государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий получает новые возможности для информирования своих граждан, учета их мнения по ключевым вопросам, повышения эффективности своей деятельности. В информационном обществе государственные органы используют Интернет для реструктуризации, повышения эффективности своей работы, открытого информационного взаимодействия с общественностью Афанасьев, М.Н. Императив постиндустриальной демократии - информационная открытость власти [Текст] / М.Н. Афанасьев // Общественные науки и современность. - 2010. - № 3. - С. 111..

В качестве примера изменения характеристик современной демократии можно привести Финляндию, где теледемократия успешно развивается на муниципальном уровне. Так, муниципалитет, насчитывающий 3 тыс. граждан, вместо того чтобы потратить финансовые средства на строительство современного городского зала, принял решение создать открытую информационную сеть. По словам мэра, были веские основания для реформирования архаичной системы принятия решений в муниципалитете, а построение открытой информационной сети сделало эту систему более гибкой с оперативным механизмом принятия решений и оказания публичных услуг. Это яркий пример участия граждан в управлении через открытые каналы.

Другой пример - электронное голосование через Интернет. Оно, по мнению ряда ученых, способно стимулировать политическое участие Максуров А.А. Интернет как новое правовое пространство [Текст] / А.А. Максуров // Право и экономика. - 2010. - № 3. - С. 40.. Так, в ходе эксперимента в штате Орегон в 2000 г., когда голосование проводилось исключительно посредством электронной почты, явка избирателей превысила 80%. Некоторые ученые считают, что электронные городские собрания - это и есть демократия в ее лучшем проявлении. Но Интернет-голосование имеет и свои минусы. Их потенциальная опасность состоит в том, что упрощение процедуры подачи гражданами петиций сделает возможным появление целой волны политических инициатив, исходящих от населения. Таким образом, справедливо мнение, что кибердемократия в сочетании с упрощенной системой электронного голосования может вернуть современное общество к прямой демократии Древних Афин, выродившейся во власть толпы Ситдикова, Л. Б. Современное состояние и нормативно-правовое регулирование отношений в сфере оказания информационных услуг [Текст] / Л. Б. Ситдикова // Гражданское право. - 2009. - № 3. - С. 56..

Среди тенденций, характерных для современного этапа развития демократии, исследователи См., напр.: Мамут, Л. С. "Сетевое государство"? [Текст] / Л. С. Мамут // Государство и право. - 2005. - № 11. - С. 5 - 12. все чаще указывают на переход к сетевому принципу построения публично-властных отношений, которому присущи два основных признака: 1) устойчивая связь в сети, т.е. стабильная способность сети поддерживать свободную коммуникацию между ее компонентами; 2) согласованность сети, обусловленная общностью интересов между целями самой сети и целями ее компонентов. Воплощение указанных признаков на практике создает условия для построения сетевого государства.

Изменения характеристик современной демократии могут проявляться также в следующем. В информационном обществе любой человек де-факто имеет возможность через использование Интернет-технологий самостоятельно выстраивать приватную управленческую политику, не испрашивая на это санкцию у статусных структур и "типовых ролей". Проще говоря, в информационном обществе существенную, если не решающую, роль начинает играть нестатусная демократия - нанодемократия: демократия индивидов, а не традиционная демократия организаций. О реально наступающей, и во многом уже наступившей, эпохе нанодемократии как демократии индивидов пишут и другие российские исследователи Шадрин, А. Трансформация политических институтов и переход к информационному обществу // http://www.gallup.spb.ru/journal/arcMve/.. Например, М.Н. Афанасьев считает, что "сама демократия утрачивает прежний облик, связанный с требованиями "массового общества". "Демократия равенства", ассоциируемая с "равной доступностью" благ и услуг, с насаждением стандартных эталонов и норм, уступает место новому образу демократии - "демократии свободы". Она предполагает синхронность двух процессов: все более свободное осознание специфики различных групповых интересов (вместо былого "монолитного единства") и более интенсивную культурную стратификацию населения (вместо былого тяготения к "единым образцам поведения"). Все более дефицитными, престижными и социально значимыми выступают такие ценности, как автономия, самобытность, самоопределение, самодеятельность" Афанасьев, М.Н. Указ. статья. - С. 112..

Вхождение мирового сообщества в конце XX - начале XXI в. в координаты нанодемократии - это в том числе и некие новые риски для человечества, связанные с тем, что в условиях нанодемократии (которая в качестве информационной демократии глобальна) всегда будут находиться личности, настроенные решительно осуществлять без всякой на то общественной и официальной санкции свои глобальные проекты, не обязательно безупречные с точки зрения морали. Думается, именно этот нанодемократический вызов (в рамках государства и права) статусному устройству социальной жизни и побуждает традиционные организационные формы общества к соответствующему изменению.

В новых условиях информационные обязанности государства перед гражданами возрастают. Информация, собранная на средства налогоплательщиков, должна быть им доступна. Так, в целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти было принято Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 (ред. от 26.11.2008) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" Российская газета. - 15.02.2003; Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 48. - Ст. 5627.. Согласно п. 2 данного Постановления, федеральным органам исполнительной власти необходимо:

1) обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с Перечнем, утвержденным данным Постановлением;

2) своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет;

3) систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендуется принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности с учетом положений указанного Постановления.

Вступление России в Совет Европы накладывает на страну обязательства, связанные с достижением международных стандартов по обмену правовой информацией (включая судебную) в электронном виде по сети Интернет. В целях реализации принципа гласности судопроизводства в европейских странах все судебные процессы транслируются в Интернете в режиме реального времени (в прямом эфире). Любой желающий может следить за ходом разбирательства через персональный компьютер. Причем европейцы активно пользуются такой возможностью, особенно если это касается дел, получивших общественный резонанс. О скорой реализации подобной программы в России говорить пока не приходится, но ориентироваться на уровень, достигнутый в этой сфере в наиболее развитых странах, необходимо.

Чтобы реализовать эти задачи, государству необходимо обратить внимание на то, как и с какой целью используются информационные и телекоммуникационные технологии в его структурах. Для обеспечения гармоничного перехода к информационному обществу государство призвано обратить особое внимание на правовое обучение, правовой механизм предоставления государственных услуг электронным образом, создание по возможности равноправия в доступе всех слоев населения к информационной инфраструктуре. В данном случае необходимо отметить, что эксперты журнала "Economist", уже в четвертый раз проводившие исследование готовности рынков 60 стран к использованию возможностей Интернета, особо подчеркнули, что их правительства прилагают существенные усилия для развития электронных технологий economist.com.ru - сайт журнала "Economist"..

В современной научной литературе часто встречается мнение, что в России затруднения использования информационных технологий в публичном процессе обусловлены политической культурой российских граждан. Так, П.А. Малуев подчеркивает: "Серьезные ограничения на применение Интернета как инструмента прямой демократии в ближайшей перспективе обусловлены специфическими особенностями политической социализации и культуры российских граждан. Общая приверженность демократии в российском обществе не подкрепляется ясно выраженной гражданственностью. Об этом свидетельствуют предпочтения граждан (лишь 6,2% опрошенных готовы участвовать в решении публичных дел, по сравнению с 89,2% - активное участие в семейных отношениях)" Малуев, П.А. Источники и функции государственной информационной политики в условиях демократии [Текст] / П.А. Малуев // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2008. - № 4 (17). - С. 25..

Можно согласиться с мнением А. Шадрина, что для России лучшие перспективы имеет использование информационных технологий для дальнейшего расширения возможностей существующей системы представительной демократии и развитие процессов ее демократизации, а именно: расширение доступа избирателей и СМИ к законотворческой деятельности; снижение издержек по формированию ассоциаций и объединений избирателей; повышение эффективности обратных связей между избирателями и их представителями в законодательных органах власти Шадрин, А. Трансформация политических институтов и переход к информационному обществу [Электронный ресурс] / А. Шадрин // http://www.gallup.spb.ru/journal/arcMve/journal2/j2rlsl.htm..

В настоящее время неотъемлемой частью избирательной системы стала Государственная автоматизированная система Российской Федерации "Выборы" (далее -- ГАС "Выборы"). Правовой основой использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы" являются Конституция РФ, избирательное законодательство, Федеральные законы от 10.01.2003 № 20-ФЗ (ред. от 11.07.2011) "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" Справочно-правовая система "Консультант Плюс": [Электронный ресурс] / Послед. обновление 20.08.2012., от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 06.04.2011, с изм. от 21.07.2011) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" Российская газета. - 29.07.2006; 08.04.2011. (далее - Закон об информации), иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", ГАС "Выборы" является федеральной автоматизированной информационной системой, функционирующей на территории Российской Федерации, которая используется при подготовке и проведении выборов и референдума, является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме.

В ГАС "Выборы" применяются современные компьютерные технологии, обеспечивающие процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации, необходимой для подготовки, проведения и обработки результатов избирательных кампаний и референдумов, оперативного доведения результатов выборов до избирателей. Создание и внедрение системы позволило автоматизировать весь процесс организации и проведения выборов, сделать его прозрачным и контролируемым, способствующим реализации избирательных прав граждан в соответствии с Конституцией РФ и избирательным законодательством РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права в области организации избирательного процесса.

Таким образом, вступление в третье тысячелетие, связываемое целым рядом специалистов в области философии, информатики, экономики, юриспруденции и других наук с переходом к информационному обществу, обладающему новой структурой, в которой решающую роль играют отрасли, связанные с получением, распространением и обработкой информации, ведет также к существенной трансформации политических институтов демократии. Несомненно, процесс информатизации демократии является серьезным испытанием для современного общества. Думается, что для России использование информационных технологий имеет лучшие перспективы не для перехода к прямой демократии, как это предлагается на Западе, а для дальнейшего расширения возможностей существующей системы представительной демократии и развития процессов ее демократизации.

Глава 2. Информатизация предоставления государственных и муниципальных услуг

2.1 Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме

В 2010 г., помимо доработки Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)", был принят Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.12.2011) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4179; 2011. - № 49 (ч. 5). - Ст. 7061. (далее - Закон № 210-ФЗ). Действие этого Закона распространяется на все федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг по запросам заявителя (чч. 1, 2 ст. 1 Закона № 210-ФЗ).

Целями Закона № 210-ФЗ являются повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций, предусматривающих взаимодействие с гражданами или организациями, а также повышение эффективности и результативности государственных органов и органов местного самоуправления.

Согласно Закону № 210-ФЗ (ч. 1 ст. 7) с 1 октября 2011 г. (в отношении субъектов Российской Федерации устанавливается переходный период с 1 октября 2011 г. по 1 июля 2012 г., в течение которого обеспечение реализации требований данных норм Закона № 210-ФЗ осуществляется законодательными актами субъектов РФ) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Обмен данными документами будет осуществляться посредствам межведомственного взаимодействия. Вместе с тем, п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона № 210-ФЗ определенны группы документов, которые заявитель при обращении за государственной услугой должен предоставить самостоятельно (документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, и т.д.). Однако, в соответствии с положениями Закона № 210-ФЗ гражданин при обращении за государственной услугой вправе по собственной инициативе представить документы и информацию, подпадающие под межведомственное информационное взаимодействие.

Межведомственное информационное взаимодействие (ст. 2 Закона № 210-ФЗ) определяется как взаимодействие по вопросам обмена документами и информацией между: органами, предоставляющими государственные (муниципальные) услуги; подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления организациями, участвующими в предоставлении государственных (муниципальных) услуг; иными государственными органами, органами местного самоуправления; многофункциональными центрами.

Взаимодействие перечисленных органов и организаций осуществляется на основе межведомственного запроса. Определён срок направления ответа на межведомственный запрос, который не может превышать пяти рабочих дней со дня его поступления в соответствующий орган (организацию). Данный срок может быть изменён только федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними правовыми актами субъектов РФ, нормативными актами Правительства РФ. Согласно ч. 6 ст. 7.1 Закона № 210-ФЗ ответственность за соблюдение сроков в соответствии возложена на должностных лиц соответствующих органов (организаций).

Положения Закона № 210-ФЗ устанавливают основные принципы и требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг при осуществлении межведомственного взаимодействия:

1. Законодателем устанавливается запрет на предоставление информации в рамках межведомственного взаимодействия для целей, не связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг. Так, в ч. 4 ст. 7.1 Закона № 210-ФЗ определено, что направление межведомственных запросов о представлении документов и информации для осуществления деятельности, не связанной с предоставлением государственных или муниципальных услуг, не допускается. Данный запрет основывается на принципе информационного взаимодействия органов исключительно в целях предоставления государственных (муниципальных) услуг в пределах полномочий предоставляющих их органов.

2. Важным принципом оказания заявителю государственных (муниципальных) услуг является норма, установленная ч. 6 ст. 7.1 Закона № 210-ФЗ: непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации при осуществлении межведомственного взаимодействия не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги. Таким образом, ответственность за получение результата оказываемой услуги возлагается на государственные (муниципальные) органы (организации).

3. Положениями ч. 3 ст. 7.1 Закона № 210-ФЗ устанавливается следующее правило при осуществлении межведомственного взаимодействия: предоставление документов и сведений, составляющих налоговую тайну, или документов и сведений, доступ к которым ограничен законодательными актами Российской Федерации, не является разглашением налоговой тайны или информации, доступ к которой ограничен законодательными актами Российской Федерации. Данное положение является исключением из правила о запрете предоставления информации, доступ к которой ограничен законодательством, и применяется только в случае участия в межведомственном взаимодействии налоговых органов и исключительно в рамках межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных (муниципальных) услуг.

Межведомственное информационное взаимодействие может осуществляться как в форме обмена документов на бумажных носителях, так и в электронной форме. Взаимодействие между органами в электронной форме происходит с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия, одной из основных функций которой является обеспечение обмена электронными сообщениями между органами и организациями при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Законом № 210-ФЗ (ст. 11) впервые определена обязанность органов публичной власти всех уровней установить исчерпывающие перечни тех услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, которые могут оказываться организациями, не являющимися государственными органами (органами местного самоуправления) в установленном порядке. Все прочие "дополнительные" услуги, не включенные в эти перечни, окажутся "вне закона".

Также Законом № 210-ФЗ определены общие требования к разработке и утверждению административных регламентов и стандартов качества. Теперь стандарты качества являются составной частью административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг, предусматривающих количественные и качественные показатели доступности и качества государственных (муниципальных) услуг.

Кроме того, Закон № 210-ФЗ регулирует процесс предоставления услуг в многофункциональных центрах (МФЦ), процесс организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ должно быть организовано по принципу "одного окна" (ст. 15 Закона № 210-ФЗ), в соответствии с которым потребитель получает государственную или муниципальную услугу после однократного обращения. Взаимодействие с органами, предоставляющими государственные (муниципальные услуги), осуществляется МФЦ без участия заявителя в соответствии с нормативно-правовыми актами и соглашением о взаимодействии. В случаях, предусмотренных нормативно-правовыми актами субъектов РФ, предоставление государственных и муниципальных услуг в МФЦ может осуществляться исключительно в электронной форме. Набор услуг МФЦ вытекает из перечня функций, которые закрепляются за Центрами, перечисленных в ч. 1 ст. 16 Закона № 210-ФЗ.

Закон № 210-ФЗ также касается организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт. Эта карта представляет собой универсальную систему получения населением услуг в электронном виде. Она должна содержать электронное приложение: уникальную последовательность символов, записанную на электронном носителе универсальной электронной карты и предназначенную для авторизованного доступа пользователя такой картой к получению финансовой, транспортной или иной услуги, в том числе государственной или муниципальной. Универсальная электронная карта может иметь несколько независимо функционирующих электронных приложений Догадкин, В. М. Государственное регулирование в сфере информационных технологий [Текст] / В. М. Догадкин // Экономические науки. - 2010. - № 62. - С. 153..